LA RECONSTRUCCION DEL ESTADO Oscar OSZLAK Junio de 2005 Subsecretaría de la Gestión Pública LA RECONSTRUCCION DEL ESTADO Oscar OSZLAK1 Luego de la crisis institucional atravesada, el estado en la Argentina está recuperando su esencia, su estatidad, es decir, el conjunto de atributos que permiten reconocer cuando un estado es un estado. ¿Cuándo lo es? Primero, cuando goza del reconocimiento externo de su soberanía política; segundo, cuando monopoliza el uso legítimo de la violencia física dentro de su espacio territorial; tercero, cuando consigue descentralizar su control social a través de un aparato institucional competente y profesionalizado, que asegura el ejercicio de la potestad impositiva y la aplicación de las políticas públicas; y cuarto, cuando manifiesta una capacidad de producción simbólica que refuerza los valores de la democracia, la identidad nacional y la solidaridad. Repasemos. Existe soberanía externa cuando existe capacidad de adoptar decisiones relativamente autónomas, cuando no es necesario humillarse ante otros países soberanos para obtener certificados de buena conducta, cuando no se requiere suscribir “condicionalidades” para obtener empréstitos, cuando es mínima la vulnerabilidad de las políticas domésticas a los dictados de los sectores más concentrados del capital, sean locales o extranjeros. Existe monopolio del ejercicio legítimo de la violencia cuando ésta pasa a ser un recurso de última instancia, expresado en un aparato de coerción en reserva, que el estado sólo moviliza en circunstancias extremas, sirviendo en cambio como poder coactivo casi virtual, que garantiza el pacto de gobernabilidad que se ha dado una determinada sociedad. Ello no ocurre cuando otras expresiones de uso de la violencia, sostenidas en consignas políticas que también reclaman legitimidad o encarnadas en diversas formas de delincuencia, desata cotidianamente la represión estatal, debilitando el consenso social. Existe verdadera gestión profesional en el Estado cuando la ciudadanía premia con sus impuestos y con sus votos la administración honesta, la correcta aplicación de los recursos tributarios, la efectividad en la prestación de los servicios públicos, la rendición de cuentas y la oportunidad de participar activamente en la determinación de opciones de política y en el control de la gestión pública. Y no, en cambio, cuando el estado se retira de sus funciones esenciales, dejando de cumplir su papel articulador y promotor de la actividad económica y social. Y existe capacidad de producción simbólica cuando el discurso político reafirmador de los valores de nacionalidad, democracia, justicia, solidaridad y equidad, encuentra eco en los hechos, las obras y las conductas de los gobernantes, así como en las propias redes de comunicación e intercambio de 1 Consejero Académico IPAP. Subsecretaría de la Gestión Pública los ciudadanos. Entonces, los discursos y los símbolos se cargan de sentido y refuerzan una voluntad colectiva y un sentido de pertenencia no despreciables como fuerza de progreso y convivencia civilizada de una nación. La Argentina consiguió muy tempranamente el reconocimiento externo de su soberanía política y la fue consolidando al ritmo de su desarrollo económico, sin dejar de reconocer el carácter subordinado de su incorporación al sistema capitalista mundial. Pero recién ahora está recuperando sus grados de libertad, su “autonomía relativa”, que había sufrido retrocesos en cada uno de los planos en que se exterioriza esa capacidad: negociaciones con organismos multilaterales de crédito, con la banca internacional, con los gobiernos de países centrales o con las grandes corporaciones que se hicieron cargo de los servicios públicos privatizados. Luego de los sucesos de 1880, el estado nacional argentino consolidó el monopolio del poder militar, hasta entonces resistido por levantamientos de caudillos provinciales que no resignaban perder su capacidad de reclutamiento de fuerzas propias. La capacidad coercitiva del Estado también se fue consolidando en el respeto de la ley, en la aplicación de políticas públicas, etc., hasta que la institución militar decidió volcar esa violencia sobre la propia sociedad. Posteriormente la lucha por la recuperación de la democracia fue la lucha por el control civil de esa capacidad coercitiva. La formación de una burocracia profesional se inició, prácticamente, con el período de formación definitiva del Estado Nacional (circa 1880) y llegó a su plena maduración durante la década de 1930, con la creación de un conjunto de instituciones que tuvieron una importante influencia en el funcionamiento del aparato estatal, sobre todo en el ejercicio de nuevas funciones reguladoras. Coincidentemente, también es la década en que se estableció el embrión de la futura Dirección General Impositiva, lo cual contribuyó a incrementar la potestad impositiva del Estado. También tempranamente, cuatro instituciones estatales se convirtieron en vehículos de difusión de una conciencia nacional asentada sobre valores que, indudablemente, tuvieron un peso significativo sobre la cultura republicana, el consenso social y la legitimidad del nuevo orden establecido en el país. Me refiero a la justicia, la educación, la religión y el servicio militar obligatorio. Hace apenas tres años: Externamente, el país estaba humillado. Se lo tildaba de bananero. Había retrocedido a un estadio casi infantil. Debía realizar los deberes para mejorar su calificación. Debía probar que era serio y confiable. Sus políticas debían pasar el filtro de un tribunal presidido por el G-7 e integrado por el FMI, el Banco Mundial y la banca internacional. Sus políticas internas estaban sujetas a “condicionalidades”, el nuevo eufemismo de la dependencia más extrema. Y aunque seguía teniendo un reconocimiento formal como país, su soberanía externa y su capacidad de maniobra y decisión autónoma están reducidas a un extremo inédito. Recordemos la Subsecretaría de la Gestión Pública propuesta de un político norteamericano para que el país tercerizara su gestión gubernamental. El monopolio de la coerción no ofrecía mella en el plano militar, aspecto para nada desdeñable frente a la recurrente experiencia autoritaria y a la frustrada subordinación de las fuerzas armadas al poder civil, que caracterizaron la historia política argentina durante más de medio siglo. En cambio, en el plano de la capacidad coercitiva para actuar como poder de última instancia para asegurar el cumplimiento de la ley, se habían perdido sin duda importantes trozos de estatidad. La igualdad ante la ley, la honestidad en la gestión de los asuntos públicos, la seguridad ciudadana, ya no eran garantías que pudiera exhibir la acción estatal. El aparato institucional del Estado había sido desmantelado. Muchas de las funciones que desempeñaba históricamente, habían sido transferidas a otras instancias y actores sociales. Junto con el ataque a la hipertrofia, se había creado un problema de deformidad en la función de producción estatal. Su capacidad de recaudación de impuestos se había resentido en proporción muy superior al retroceso de la economía, mostrándose incapaz de revertir la situación. Por último, la extranjerización y concentración de la actividad económica habían contribuido a la grave pérdida de soberanía económica, virtual desaparición de una conciencia nacional, etc. Esta conciencia, sin embargo, fue parcialmente recuperada por la propia ciudadanía, que en reacción a las políticas del modelo económico vigente hasta entonces, reivindican la democracia, los símbolos patrios y el ejercicio de la voluntad popular. Hoy, la salida de la crisis hay que observarla, también, como la búsqueda de una estatidad perdida, la que se manifiesta en cada uno de los planos analizados. Sin duda ha habido avances. El país ganó respeto externo y, diría, soberanía vista como atributo de la estatidad. El monopolio de la coerción sigue concentrado en el Estado, pero no debe pasarse por alto la tendencia a una creciente tercerización de la seguridad en manos privadas. Se ha ganado mucho en el plano de asegurar una potestad impositiva más eficaz. Pero prácticamente se ha abandonado la antigua reforma administrativa, orientada a la reestructuración del aparato estatal, la profesionalización de los funcionarios públicos, la planificación estratégica y operativa, la introducción de tecnologías de probada eficacia, la gestión por resultados, aún cuando se advierten esfuerzos en todas esas direcciones en el plano de la formulación de planes cuyos resultados todavía son inciertos. Creo que es aquí donde debe concentrarse el grueso del esfuerzo de reconstrucción estatal. Creo, también, que el déficit y retraso en la reforma política afecta afectan la capacidad de una genuina producción simbólica por parte del Estado. Una última observación. La reconstrucción del Estado exige un triple desafío: cambio cultural, cambio tecnológico, pero también una manifiesta intencionalidad política que, en los hechos, sólo podrá advertirse cuando esa Subsecretaría de la Gestión Pública tarea forme parte de los esfuerzos cotidianos de las instituciones estatales y no responda únicamente a aislados arrebatos reformistas. Subsecretaría de la Gestión Pública