3. Estrategias para incentivar dinámicas agrarias sostenibles y que

COOPERACION TECNICA BELGA
SENPLADES
DISEÑAR PROPUESTAS PARA LA DISTRIBUCION DE
TIERRAS EN APLICACIÓN A LOS PRINCIPIOS DE FUNCION
SOCIAL Y AMBIENTAL QUE ESTABLECE LA NUEVA
LEGISLACION Y PLANIFICACION DEL DESARROLLO DEL
ECUADOR
PRODUCTO No. 2:
“Un documento físico y digital que contenga estrategias desde el Estado, respecto
de tierras redistribuidas, para incentivar dinámicas agrarias sostenibles y que
promuevan la soberanía alimentaria, incluyendo uso, acceso, organización social,
formas de producción, comercialización y transformación, y estrategias de
acompañamiento.”
Sistema de Investigación Sobre la Problemática Agraria en Ecuador
SIPAE1
1
Este documento ha sido preparado por el equipo SIPAE con aportes de Fernando Buendía, Javier
Rodríguez
1
Contenido
1.
Introducción .............................................................................................................. 3
2.
Antecedentes............................................................................................................. 4
3. Estrategias para incentivar dinámicas agrarias sostenibles y que promuevan la
soberania alimentaria ........................................................................................................ 5
4.
5.
6.
3.1
Aproximación Conceptual: ............................................................................ 5
3.2
El rol de la Tierra en el Régimen de Desarrollo:............................................ 9
3.3
Acceso, uso y aprovechamiento de tierra en el régimen del buen vivir: ...... 18
Criterios para políticas para generar dinámicas rurales sostenibles ....................... 19
4.1
Las intervenciones anteriores sobre la ruralidad .......................................... 20
4.2
La comprensión de la ruralidad .................................................................... 23
4.3
Dinámicas rurales sostenibles ...................................................................... 27
4.4
Criterios para diseñar estrategias de intervención ........................................ 29
Aproximaciones a una tipología de tierras en Ecuador .......................................... 31
5.1
Resultados generales según la tenencia y la condición jurídica ................... 32
5.2
La ubicación por cantones ............................................................................ 33
5.3
Caracterización de las Unidades Productivas............................................... 34
Referencias ............................................................................................................. 39
2
1. Introducción
El proyecto “Diseñar propuestas para la distribución de tierras en aplicación a los
principios de función social y ambiental que establece la nueva legislación y
planificación del desarrollo del Ecuador”, propende el establecimiento de estrategias de
intervención del Estado en la situación de inequidad en la tenencia de la tierra, para
democratizar su acceso, y generar condiciones para un nuevo desarrollo rural, que
afirme las evoluciones en las dinámicas agrarias que permiten sostener y ampliar la
soberanía alimentaria, la función social y ambiental de la tierra, así como otras políticas
de desincentivos, entre ellos los tributarios, para enfrentar la concentración de tierras, al
tiempo que políticas de incentivos al reagrupamiento de tierras y minifundios.
El documento presentado a continuación, es el segundo producto del proyecto
anteriormente mencionado y contiene los lineamientos para el establecimiento de
estrategias desde el Estado, respecto de tierras redistribuibles (redistribuidas), para
incentivar dinámicas agrarias sostenibles y que promuevan la soberanía alimentaria,
incluyendo uso, acceso, organización social, formas de producción, comercialización y
transformación, y estrategias de acompañamiento. Para la elaboración de esta
información se ha compilado, analizado y comprado los datos del 3er censo nacional
agropecuario. Así mismo se sintetizo las diversas experiencias e informaciones sobre
los el proyecto FEPP-Pro-tierras y el proyecto PRAT - MAGAP. Adicionalmente la
información incorpora un resumen de los límites y potenciales de las políticas agrarias y
del mecanismo actual de expropiación del INDA.
La estructura de este documento y segundo producto se concentra en las estrategias para
incentivar dinámicas agrarias sostenibles para ello se discute y analizan otras corrientes
de pensamiento sobre el desarrollo rural, a la ves el documento finaliza con los primeros
análisis sobre las zonas que en alguna medida pudieran tener un potencial de
intervención.
La organización de este documento tiene el siguiente orden:

Estrategias
para incentivas las dinámicas agrarias sostenibles

Criterios
para generar políticas para dinámicas agrarias sostenibles

Aproximacio
nes para una tipología de tierras en el Ecuador
Para dar cumplimiento al objetivo específico n°3 de: establecer estrategias desde el
Estado, respecto de tierras redistribuidas, para incentivar dinámicas agrarias sostenibles
y que promuevan la soberanía alimentaria, incluyendo uso, acceso, organización social,
formas de producción, comercialización y transformación, y estrategias de
acompañamiento, y su producto solicitado en el marco de esta consultoría, se presenta
3
la metodología y las actividades que se han desarrollado para la concreción de las
diferentes temáticas.
Metodología
Análisis de dinámicas agrarias y sistemas
productivos de las microrregiones y zonas
susceptibles de una intervención
Actividades
Caracterización de las tierras y de la
situación de los productores del entorno,
en términos agro-socioeconómicos y
organizativos en los diferentes predios.
Delineamientos
de
propuestas
participativas de intervención para la Elaboración de una tipología de las
gestión, adjudicación y producción diferentes tierras.
sostenible según la tipología de de las
tierras con posibilidades de afectación.
Elaboración de propuestas de dinámicas
agrarias sostenibles dentro de las tierras
estatales reformadas con las consiguientes
necesidades y estrategias diferenciadas de
acompañamiento.
2. Antecedentes
El Ecuador en los últimos años ha venido realizando esfuerzos para reestructurar las
políticas en el ámbito del desarrollo rural, con el desafío de enfrentar los problemas
estructurales que han mantenido en el largo plazo de situaciones de pobreza, atraso,
desnutrición, a lo que se ha sumado en los últimos años una constante emigración.
La nueva Constitución del 2008 y el nuevo Plan Nacional de Desarrollo 2009 – 2013
proponen un cambio en la comprensión respecto del desarrollo, las relaciones campo –
ciudad, la regionalización y los territorios, bajo los paradigmas del Buen Vivir Rural, o
Sumak Kawsay, el desarrollo social y solidario, soberanía alimentaria, función social y
ambiental de la tierra, colocando al centro la satisfacción de las necesidades básicas del
conjunto de la población y respecto a la naturaleza.
Es así como, la Constitución, el Plan Plurinacional del Buen Vivir, proponen nuevos
roles del Estado respecto del desarrollo rural, con el fin de enfrentar los problemas
estructurales de la tenencia de la tierra, la persistencia del latifundio, la concentración y
re – concentración de las tierras, pero también dar respuestas a problemas como el
minifundio y la fragmentación de la tierra.
En este contexto, la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo –SENPLADES-,
ha iniciado la construcción de la Estrategia Nacional de Desarrollo Territorial Rural
(ENDTR), para lo cual ha unido esfuerzos con la Cooperación Técnica Belga –CTB- y
dentro del Marco del Programa de Desarrollo Rural del Norte del Ecuador (PDRN) se
ha considerado pertinente iniciar las acciones previstas en el punto 1.4 “Apoyar a la
generación de políticas a través del análisis, capitalización y divulgación de las
experiencias a nivel local en el área de desarrollo económico rural”, para que apoyen a
la formulación y difusión de la Estrategia Nacional de Desarrollo Territorial Rural.
4
Por ello, en el diseño de una Estrategia de Desarrollo Rural, se debe incorporar políticas
claves que transformen la existente inequidad en el acceso a los recursos productivos,
sobre todo en lo relacionado al recurso tierra. Además, esta estrategia debe incluir los
principios de la función social y ambiental de la tierra, contemplados en la Constitución
del Ecuador y en La Ley Orgánica de Régimen de Soberanía Alimentaria –LORSA-.
Para coadyuvar a la estructuración de la Estrategia de desarrollo Rural, se requiere de
un estudio específico que involucre una serie de propuestas sobre procesos de
redistribución de tierras, establecimiento de políticas de desincentivos a la
concentración de la tierra, incentivos a la asociación y reagrupamiento de minifundios,
etc. Por ello, el Sistema de investigación sobre la problemática agraria en el Ecuador –
SIPAE-, respondió a la convocatoria conjunta realizada por la Cooperación Técnica
Belga – CTB- y la Secretaria Nacional de Planificación y Desarrollo – SENPLADES-,
al ser una institución con experiencia en investigación y estudios sobre problemática
agraria y rural a nivel nacional.
3. Estrategias para incentivar dinámicas agrarias sostenibles y que
promuevan la soberania alimentaria
3.1 Aproximación Conceptual:
3.1.1
El campesinado como productor mercantil simple:
Los enfoques clásicos de la teoría crítica asociaban al campesinado con la persistencia
de “modos de producción no capitalistas” que, ya sea como formas de transición (Lenin)
o también como formas estables y asincrónicas de organización económica (Chayanov),
se mantienen subordinados al modo de producción capitalista dominante.
En el Capítulo Sexto Inédito de el Capital, Marx establece que, en función del proceso
histórico concreto de desarrollo del capitalismo, en cada región las formas de
supeditación del trabajo al capital, encuentran modalidades específicas identificadas
bajo las figuras de “subsunción formal y subsunción real del trabajo al capital”.
La subsunción formal del trabajo al capital, productora de plusvalía absoluta,
corresponde a las dinámicas incipientes de surgimiento y del desarrollo del capitalismo,
en las cuales se identifica la supeditación formal a través de tipos específicos de relación
de dependencia laboral y del vínculo salarial2.
Por ello, Marx señala que, en el proceso de cada formación económico social concreta,
en aquellos segmentos económicos estructurados bajo formas no capitalistas, pueden
establecerse diversas modalidades de articulación subordinadas, que, transfieren
plusvalor hacia las formas capitalistas dominantes, mediante mecanismos encubiertos.
“Denomino subsunción formal del trabajo en el capital a la forma que se funda en el plusvalor absoluto,
puesto que sólo se diferencia formalmente de los modos de producción anteriores sobre cuya base surge
(o es introducida) directamente, sea que el productor (producer) actúe como empleador de sí mismo (selfemploying), sea que el productor directo deba proporcionar plus-trabajo a otros. La coerción que se
ejerce, y de este el método por el cual se expolia el plustrabajo, es de otra índole”. Marx, Karl. El
Capital, Capitulo VI Inédito, siglo XXI editores pp.
2
5
Es el caso de su investigación de algunas regiones de la India, donde la persistencia de
la forma de organización productiva a la que caracterizó como “ producción mercantil
simple”, se desenvuelve vinculada al mercado, a través de la transferencia de valor que
se realiza a prestamistas y comerciantes, razón por la cual estarían transitando hacia la
“subsunción formal del trabajo al capital”.
La transición de las formas de producción no capitalistas puede experimentar dinámicas
con temporalidades y ritmos disímiles dependiendo de las fuerzas del capital y de las
condiciones concretas en que se desenvuelven. De esta manera, por ejemplo, Marx y
otros autores identificaron la persistencia de sistemas productivos de carácter
tradicional, asincrónicos, en determinadas formaciones económico-sociales de Oriente,
que llegaron a denominarse como “modo de producción asiático”3 y que sirvieron de
base para identificar las formas productivas comunales existentes en las comunidades
andinas.
La estructural subordinación de las regiones periféricas a la metrópoli capitalista,
originadas en los históricos procesos de dominación colonial, ha operado como una
vena abierta -de acuerdo a la analogía de Eduardo Galeano- que impidió la acumulación
de condiciones necesarias para provocar una transformación similar a la ocurrida en las
regiones centrales, respecto a la situación agraria. El desarrollo del capitalismo
periférico, por el contrario, ha dado lugar a la consolidación de formas precapitalistas y
no capitalistas en el agro, denominadas por la tradición marxista como producción
mercantil simple y comunales.
Estas formas de producción históricamente constituidas son las que caracterizan
globalmente a los pequeños y medianos productores rurales denominados campesinos,
quienes además poseen un conjunto de elementos de identidad (históricos, geográficos,
culturales, sociales y políticos) que estructuran y consolidan su modo de vida.
Los estudios latinoamericanos sobre campesinado, inmersos en su mayor parte dentro
de la corriente de Chayanov, identificaron las formas predominantes de organización
productiva rural como aquellas en las que "( ...) la familia campesina, (es) una familia
que no contrata fuerza de trabajo exterior, que tiene una cierta extensión de tierra
disponible, sus propios medios de producción y que a veces se ve obligada a emplear
parte de su fuerza de trabajo en oficios rurales no agrícolas"4; aunque no coincidan en
las consideraciones de carácter marginalista y dualista que acompañan los análisis del
autor.
A pesar de la continuidad que han poseído las formas campesinas de organización en
virtud de la capacidad de autoreproducción de sus condiciones materiales y por ende del
modo de vida campesino, sin embargo, considerada globalmente, la población
campesina (y rural) podría considerarse dentro de la categoría de “fuerza laboral de
reserva”, es decir, como bolsones de organización económica tradicional -agropecuaria
principalmente- que en mayor o menor medida tienden a adecuarse funcionalmente, a
los ritmos de la producción capitalista dominante5.
3
Marx, Karl 1858 Formaciones económicas precapitalistas. Prólogo de Eric Hobsbawm. Siglo XXI
Editores, Cuadernos de Pasado y Presente, México, 1971.
4
Chayanov, Alexander (1985). La organización de la unidad económica campesina, Buenos Aires
(Argentina), Nueva Visión, 1985, p.44
5
Ver en Marx, Karl. El Capital, Tomo I, Capitulo XVI, Acerca del Ejercito Industrial de Reserva.
6
El ejemplo más evidente de tal aseveración es el agravamiento del fenómeno migratorio
(campo-ciudad, campo-campo, internacional) originado en los atributos de movilidad y
adaptación (disciplinamiento a las exigencias de la acumulación) que posee el trabajo en
el capitalismo (convertido en una mercancía de libre contratación y al mismo tiempo
carente de los medios para reproducir sus condiciones de vida).
3.1.2
Transformaciones campesinas durante el proceso capitalista desarrollista
(décadas 60- 70 del siglo pasado):
Apropiadas de las versiones dominantes del paradigma de la modernidad y del progreso,
las élites locales del capitalismo periférico latinoamericano concibieron al sector
campesino como “el rezago” que debía incorporarse mediante la aplicación de un
programa de modernización del campo. Además de una tibia modificación de la
tenencia de la tierra, el desarrollismo agrario provocó la abolición de las relaciones
serviles y precarias e incorporó paquetes de asistencia técnica, crediticia, etc.
A pesar de su debilidad esta tibia Reforma Agraria contribuyó a la abolición de las
formas precarias de explotación del trabajo y a la consolidación de las unidades de
producción familiares y comunitarias, integradas al mercado a través de la
comercialización de sus productos y también produciendo para el autoconsumo.
Mediante el intercambio desigual y el crédito usurario, transferían plusvalía al capital
comercial y al capital financiero para fortalecer el proceso general de acumulación
capitalista.
La mayor parte de estas unidades campesinas de producción, se mantuvieron bajo
condiciones de reproducción simple o deficiente, compensando con la autoexplotación
del trabajo y con el empleo rural fuera de la propiedad familiar, los desniveles
productivos. Las debilidades en el acceso a medios y recursos productivos, mantuvieron
estancadas las condiciones técnicas así como la productividad del suelo. La presión
demográfica sobre la tierra, ocasionaba el deterioro del empleo además de la
insuficiencia de ingresos que extendió de forma generalizada la pobreza en el campo.
3.1.3
Transformaciones del campesinado durante el período neoliberal:
Los procesos de ajuste estructural y las transformaciones del Estado, iniciados en 1982,
produjeron una reducción drástica de la intervención del Estado en la economía y en la
provisión de servicios básicos; eliminando un conjunto de políticas orientadas al
fomento agropecuario que repercutieron directamente en las posibilidades del desarrollo
agrario de la agricultura familiar. Además la disminución de la inversión social generó
el deterioro de la educación, la salud, la infraestructura y los servicios básicos, rurales.
Efectivamente la “reforma neoliberal del Estado” desmanteló las políticas agropecuarias
de apoyo a la seguridad alimentaria y a la agricultura campesina, truncando el proceso
de desarrollo rural que el país había experimentando en las décadas anteriores y
afectando severamente las condiciones económicas de los pequeños productores
agropecuarios y sus familias. Empezando en los años ochenta con la eliminación de la
7
ENAC, EMSEMILLAS, FERTISA y la disminución del presupuesto para el área
agrícola, se continuó en los años noventa con la contrarreforma agraria a través de la
“ley de Ordenamiento Agropecuario”, la nueva “ley de aguas”, la reforma del
Ministerio de Agricultura, la descapitalización del Banco de Fomento, la privatización
de los Centros de Asistencia técnica, la eliminación de los aranceles agrícolas y el
sacrificio de los productos agropecuarios en los acuerdos comerciales que se están
negociando (ALCA, TLCs, CAN-UE)6; y al final la crisis de las políticas Agropecuarias
para la economía familiar.
Uno de los aspectos principales de la denominada contrareforma del agro, fué la
pérdida de la importancia del sector agropecuario para la seguridad alimentaria y el
desarrollo industrial. El modelo aperturista que disminuyó y hasta eliminó en algunos
productos, los aranceles y las regulaciones a las importaciones agropecuarias, generó
una invasión de productos agropecuarios importados destinados al consumo y al
abastecimiento de la producción industrial. De esta forma en los últimos años el país ha
importado el 100% del trigo, el 100% del garbanzo y la lenteja, el 50% del maíz duro,
además de considerables volúmenes de leche en polvo, arroz, frutas, partes de pollo y
otros productos elaborados como caramelos y licores.
Bajo el enfoque neoliberal la estructura agropecuaria se reorientó hacia el desarrollo
empresarial destinado principalmente a la exportación, concentrando los recursos
económicos y agrícolas a la generación de los denominados comodities como flores,
maderas, camarón, pescado, espárragos, frutas tropicales, banano, etc.
La finca campesina durante este período entró en una espiral de desinversión y
empobrecimiento, agravado por el endurecimiento del intercambio desigual respecto a
la comercialización de sus productos, a la constante elevación de los precios de los
insumos agropecuarios, a los elevados costos del crédito, al agudizamiento de la escasez
de agua de riego debido al estancamiento de los canales de riego y de las inundaciones,
hasta el nivel del despojo estructural de las familias campesinas. Los diversos
productos agrícolas que genera la finca campesina (arroz, maíz, café, horticultura,
ganado, pesca artesanal, etc) fueron duramente afectados por esta crisis, hasta que se
tornó insostenible la actividad agropecuaria
Los pequeños y medianos productores agropecuarios han experimentado en las dos
últimas décadas un retroceso sin precedentes en sus condiciones económicas y sociales.
Producto de esta crisis, las economías campesinas retornan a la autosubsistencia en
circuitos de constantes pérdidas y déficits, que deterioran el nivel de vida de las familias
y comunidades, lo cual, junto a la erosión del suelo y tierras cultivables, les fuerza a
abandonar el campo y a migrar masivamente, hacia la ciudad y hacia el exterior para
realizar trabajos fuera de sus fincas con el fin de recuperar el ciclo de supervivencia.
El impacto directo de la crisis agropecuaria en el sector rural se evidencia en la pérdida
sustantiva de los medios de producción al alcance de los pequeños productores: tierra,
agua, fuerza de trabajo, acceso a financiamiento y capacitación técnica; al punto de
convertir sus economías en actividades de supervivencia que no garantizan la seguridad
6
Es conocida la expresión de un connotado economista de orientación neoliberal, Ministro de Economía del Sr. Gutierrez
“…vivamos de los subsidios de EEUU y aprendamos en el sector agropecuario para que somos competitivos”.
8
alimentaria familiar, ni los medios para atender sus necesidades elementales de educación,
salud, vivienda, etc. Por ello, en el sector rural se concentra gravemente tanto la pobreza
moderada como la extrema pobreza, pues, según la estadística el índice de necesidades
básicas insatisfechas en el área rural alcanzan más del 85% y la pobreza de consumo
afecta al 60% del total de la población rural.
3.2 El rol de la Tierra en el Régimen de Desarrollo:
El acceso y uso de la tierra, así como también las formas de producción y
comercialización y el conjunto de las políticas públicas agropecuarias vienen
subordinadas al régimen de desarrollo, el mismo que determina en última instancia los
marcos de las relaciones sociales que se establecen entre las formas productivas
capitalistas y no capitalistas. Por ello resulta insuficiente considerar la redistribución de
la tenencia de tierra y el acceso del campesinado a este recurso básico, sin insertarlo
dentro de un conjunto más amplio de políticas públicas destinadas a revertir el régimen
de capitalismo salvaje que se ha instalado en el agro ecuatoriano.
Durante el período desarrollista reseñado brevemente, el impulso que tuvo la reforma
agraria obedecía a un programa de desarrollo capitalista nacional, satisfaciendo la
necesidad de liberar la mano de obra de las ataduras precaristas del régimen de hacienda
y de garantizar el abastecimiento alimentario e industrial tanto para la emergente
población trabajadora como para la manufactura asentadas en las urbes, además de
estabilizar a la baja sus salarios.
En el período neoliberal, con un régimen de economía social de mercado, el rol de agro
se transformó, reorientándose a la producción de bienes exportables y cubriendo la
demanda interna bajo modalidades agroempresariales de producción, lo cual generó una
contrareforma agraria, que provocó la reconcentración de la tierra y los demás recursos
productivos agropecuarios, acuícolas y pesqueros.
3.2.1
El régimen de desarrollo en la nueva Constitución:
La nueva Constitución está cobijada por un techo programático cuya finalidad última es
el Buen vivir o Sumak Kausai. Se trata de un concepto “postcapitalista” inspirado en la
cosmovisión campesino-indígena, que establece la primacía del enfoque de justicia y
armonía en todos los aspectos de la convivencia humana, social y con la naturaleza: i) a
nivel político impulsa con fuerza la participación ciudadana y social, mejorando
también la representación; ii) a nivel económico, establece que el régimen económico
del país es “solidario”; iii) a nivel social crea un sistema de inclusión y equidad para la
protección integral de las personas y universaliza derechos básicos como la educación,
la salud, la seguridad social, la alimentación, además de que desarrolla los derechos para
los grupos de atención prioritaria; iv) a nivel cultural instituye el estado plurinacional e
intercultural, reconociendo derechos colectivos de grupos étnicos; v) a nivel de la
justicia restablece el derecho ciudadano a la justicia; vi) a nivel ambiental instituye por
primera vez en el mundo, los derechos de la naturaleza.
El Buen vivir rompe radicalmente con el enfoque jurídico-institucional pre existente 7
que profundizó la economía social de mercado y la supuesta libertad de los agentes
7
a ser reemplazado con una nueva normativa acorde con la nueva Constitución
9
particulares. La Constitución de Montecristi trastoca el denominado pacto social
constitucional de 1998 que favoreció por una parte a los grupos económicamente más
fuertes, facilitando su dominio de los mercados y la apropiación de los recursos
naturales8, y por otra parte, a las élites políticas oligárquicas9. Ambos sectores
estrechamente ligados unos y otros.
El cambio del régimen constitucional implica una ruptura radical en el ordenamiento
económico, social, político y territorial del país, y en la medida en que se profundice a
través de las leyes, de las instituciones y de la conciencia ciudadana, trastocará
sustancialmente las inequitativas relaciones sociales existentes, cimentando una
modificación histórica de la correlación política en la sociedad ecuatoriana.
Respecto del régimen de desarrollo la nueva Constitución establece como parte de sus
objetivos en el art.276, numeral 2) Construir un sistema económico justo, democrático
productivo, solidario y sostenible basado en la distribución igualitaria de los beneficios
del desarrollo, de los medios de producción y en la generación de trabajo digno y
estable. Y además establecer en el numeral 4) Recuperar y conservar la naturaleza y
mantener un ambiente sano y sustentable que garantice a las personas y colectividades
el acceso equitativo, permanente y de calidad al agua, aire y suelo y a los beneficios de
los recursos del subsuelo y patrimonio natural.
De acuerdo a la Constitución, el régimen del buen vivir se sustenta en el logro de la
soberanía económica basada en un sistema económico social y solidario, que reconoce
al ser humano como sujeto y fin; propende a una relación dinámica y equilibrada entre
sociedad, Estado y mercado, en armonía con la naturaleza; y tiene por objetivo
garantizar la producción y reproducción de las condiciones materiales e inmateriales
que posibiliten en buen vivir. Por ello el sistema económico se integrará con las formas
de organización económica estatal, privada, mixta, popular y solidaria (art. 283).
Por ello, la política económica tiene entre sus objetivos permanentes: 1) Asegurar una
adecuada distribución del ingreso y de la riqueza nacional; 2) Incentivar la producción
nacional, la productividad y competitividad sistémicas, …3) asegurar la soberanía
alimentaria y energética, 4) Promocionar la incorporación de valor agregado con la
máxima eficiencia, dentro de los límites biofísicos de la naturaleza y el respeto a la vida
y a las culturas, 5) Lograr un desarrollo equilibrado del territorio nacional, la
integración entre regiones, en el campo, entre el campo y la ciudad, en lo económico,
social y cultural…(art. 284)
Y la política comercial tiene entre sus objetivos permanentes: 1) Desarrollar, fortalecer
y dinamizar los mercados internos…3) Fortalecer el aparato productivo y la producción
nacionales, 4) Contribuir a que se garantice la soberanía alimentaria y energética, y se
reduzcan las desigualdades internas…5) Impulsar el desarrollo de las economías de
escala y el comercio justo, 6) Evitar las prácticas monopólicas y oligopólicas,
particularmente en el sector privado, y otras que afecten el funcionamiento de los
mercados ( art. 304). Además establece que el Estado desincentivará las importaciones
que afecten negativamente a la producción nacional, a la población y a la naturaleza
(art. 306)
8
Se refiere a los mercados financieros, comerciales, laborales, así como a los recursos como el petróleo,
turísticos, mineros, etc.
e
10
Para facilitar los intercambios económicos y el comercio justo, el Estado se obliga entre
otros aspectos a definir una política de precios orientada a proteger la producción
nacional (art. 334), a impulsar y velar por el comercio justo (art. 335), a promover el
desarrollo de infraestructura para el acopio, transformación, transporte y
comercialización de productos para la satisfacción de las necesidades básicas
internas…(art. 337).
Además en el art. 334, el Estado se obliga promover la democratización del acceso a
los factores de producción, para lo cual le corresponderá: 1) Evitar la concentración y
acaparamiento de recursos y factores productivos, promover su redistribución y eliminar
privilegios o desigualdades en el acceso a ellos…4) Desarrollar políticas de fomento a
la producción nacional en todos los sectores, en especial para garantizar la soberanía
alimentaria y la soberanía energética, generar empleo y valor agregado.
3.2.2
Hacia un modelo endógeno de desarrollo del sector agropecuario:
De acuerdo al art. 281 de la Constitución, la soberanía alimentaria constituye un
objetivo estratégico y una obligación del Estado, para lo cual se responsabilizará entre
otros aspectos de: 1) Impulsar la producción, transformación agroalimentaria y pesquera
de las pequeñas y medianas unidades de producción, comunitarias y de la economía
social y solidaria, 2) Adoptar políticas fiscales, tributarias y arancelarias que protejan al
sector agroalimentario y pesquero nacional, para evitar la dependencia de importaciones
de alimentos, 3) Fortalecer la diversificación y la introducción de tecnologías ecológicas
y orgánicas en la producción agropecuaria, 4) Promover políticas redistributivas que
permitan el acceso del campesinado a la tierra, al agua y otros recursos productivos, 5)
Establecer mecanismos preferenciales de financiamiento para los pequeños y medianos
productores y productoras, facilitándoles la adquisición de medios de producción, 6)
Promover la preservación y recuperación de la agrobiodiversidad y de los saberes
ancestrales vinculados a ella; así como el uso, la conservación e intercambio libre de
semillas…8) Asegurar el desarrollo de la investigación científica y de la innovación
tecnológica apropiadas para garantizar la soberanía alimentaria…10) Fortalecer el
desarrollo de organizaciones y redes de productores y de consumidores asi como la
comercialización y distribución de alimentos que promueva la equidad entre espacios
rurales y urbanos, 11) Generar sistemas justos y solidarios de distribución y
comercialización de alimentos. Impedir prácticas monopólicas y cualquier tipo de
especulación con productos alimenticios…14) Adquirir alimentos y materias primas
para programas sociales y alimenticios, prioritariamente a redes asociativas de pequeños
productores y productoras.
Además el artículo 282 señala que el Estado normará el uso y acceso a la tierra que
deberá cumplir la función social y ambiental y que se creará un fondo nacional de
tierras, establecido por ley, regulará el acceso equitativo de campesinos y campesinas a
la tierra. En este artículo se señala además que se prohibe el latifundio y la
concentración de la tierra, así como el acaparamiento o privatización del agua y sus
fuentes.
El régimen de desarrollo agropecuario que, de acuerdo al mandato de la Constitución, se
establece para el país, prioriza la soberanía alimentaria como objetivo estratégico y
11
coloca en el centro de las políticas estatales el logro de este propósito, enfatizando en el
apoyo a los pequeños y medianos productores como abastecedores de la producción
agroalimentaria. Esto implica fundamentalmente revertir las tendencias
desestructuradoras del régimen actual a través de una intervención potente del Estado
para la recuperación y sostenibilidad de los pequeños y medianos productores
agropecuarios.
El impulso del eje productivo enfocado al fortalecimiento del sector de la economía
popular y solidaria, generará la dinámica requerida para mejorar la calidad del empleo
rural, los ingresos de los productores y disminuirá la tendencia emigratoria. En última
instancia se trata de romper con la tradicional supeditación de la periferia rural respecto
del centro capitalista y de generar una multicentralidad extendida en el territorio, que
favorezca la inversión y el crecimiento a lo largo de las zonas rurales y urbanas del país.
Trastocar estructuralmente el proceso de acumulación de riqueza creando nuevas
relaciones sociales que, eliminen los mecanismos tradicionales de transferencia de la
renta hacia los sectores económicos dominantes y produzcan dinámicas de apropiación
de la renta por parte de los productores y los sectores sociales, implica entre otras
estrategias:
3.2.3
Impulsar la producción agropecuaria, acuícola y turística como eje del
desarrollo nacional:
Considerando las características de la estructura económica nacional es evidente que su
base productiva aún está sustentada en la producción agropecuaria, acuícola, pesquera y
turística, y que las posibilidades ciertas de su crecimiento económico se encuentran en
la potenciación de estos sectores básicos, además de su desarrollo agroindustrial y de
servicios conexos, incluidos los de la infraestructura turística.
Pero no se trata únicamente de reproducir los patrones de acumulación y de relaciones
económicas que se han desenvuelto dentro del territorio y que han conducido a su
agotamiento y a la situación de crisis estructural que hemos señalado. Se precisa superar
la trampa del mal crecimiento que generó una polarización en la distribución de la renta
y su transferencia hacia las regiones centrales del país y del exterior. Estamos hablando
de un modelo postneoliberal y en cierta medida postcapitalista, en el marco del mandato
constitucional del Buen Vivir o Sumak Kawsay.
Proponemos un modelo endógeno de desarrollo económico, orientado en primer lugar,
hacia la soberanía alimentaria, es decir, a la producción para el mercado interno local y
nacional, sin descuidar las posibilidades del mercado externo. Considerando el rol que
tradicionalmente ha jugado la economía campesina como abastecedor de alimentos y
servicios turísticos para el consumo nacional y local, es evidente que puede proyectarse
en este rol para cubrir una demanda creciente impulsada por el crecimiento de los
demás sectores de la economía y principalmente por la redistribución de la riqueza en
el país, producto del proceso de cambio estructural que experimenta el país desde el año
2007.
De esta manera, es de esperar que en los próximos años se incremente el consumo
nacional de cárnicos (aves, cerdos, vacunos), lácteos, pescado, cereales, productos
12
hortícolas, etc., favoreciendo el crecimiento sostenido de la producción rural, así como
también del turismo rural.
Cabe resaltar que la Constitución de Montecristi en vigencia, establece una priorización
de la producción para la soberanía alimentaria otorgándole un conjunto de beneficios y
ventajas al pequeño y mediano productor que deberán ser implementados a través de un
nuevo régimen agropecuario nacional y local. Se trata del restablecimiento institucional
y de manera fortalecida por el mandato constitucional, del pacto social con los
productores agropecuarios, atribuyéndoles el rol de responsables de la soberanía
alimentaria nacional. Entre otros aspectos cabe resaltar la priorización de las compras
públicas para los programas alimentarios de la producción realizada por los pequeños y
medianos productores.
3.2.4
Desarrollar el procesamiento y la industrialización agroalimentarias:
Se volvería a caer en la trampa del intercambio desigual si es que los sectores
agropecuarios se mantienen exclusivamente como productores de materias primas. Por
ello, se demanda un esfuerzo importante para desarrollar el procesamiento y la
industrialización alimentarios, instalando infraestructuras básicas y productivas en las
zonas rurales e intermedias, desarrollando la innovación tecnológica, el acceso al
crédito, etc. De esta manera, se revertirá la tendencia de territorios perdedores que han
jugado las zonas rurales a través de los años y se generarán dinámicas favorables de
acumulación local de la renta productiva.
Una estrategia de industrialización para el sector agroalimentario de pequeños y
medianos productores, debe concebirse como un proceso cuya primera fase debería
orientarse a la conservación de la producción y al procesamiento básico, a través de
tecnologías que puedan adaptarse y replicarse con facilidad, que tengan bajos costos y
que no impliquen mayores niveles de base tecnológica. Las experiencias de conservas
de frutas de los pequeños productores de Tungurahua, de procesamiento de lácteos en
Salinas de Bolivar, de café orgánico en Loja, de cacao fino en Esmeraldas, de plantas
aromáticas en Chimborazo, de conservas de pescado en Manabí, de turismo ecológico,
etc., nos dan una pauta de lo que podría implicar el salto industrial que se pretendería
realizar.
Además el modelo de gestión y propiedad que debería implementarse es el de empresas
comunitarias, que aproveche la ventajas del asociativismo y redistribuya los ingresos
para los productores y la comunidad.
3.2.5
Superar el modelo productivo basado en la renta de la naturaleza:
Sobre el desarrollo agropecuario, acuícola y turístico se cierne como una amenaza fatal
la irregularidad climática provocada por la gigantesca deforestación de los bosques y
montañas y por los efectos globales del cambio climático. Por ello es emergente la
necesidad de superar el modelo sustentado en la renta de la naturaleza (régimen de
lluvias, fertilidad natural del suelo, diversidad biológica, entre otras), impulsando un
proceso planificado de recuperación y fortalecimiento de los elementos productivos
básicos.
13
Dada la irregularidad del relieve y la diversidad de climas y de zonas de vida que posee
el país, no se puede establecer lógicas productivas homogéneas para todas las regiones
territoriales, y por el contrario, se puede aprovechar la diversidad regional para impulsar
una producción agropecuaria diversificada, de acuerdo a las características de cada una
de ellas. El ordenamiento territorial y la zonificación productiva, se imponen como una
estrategia de optimización y adecuación agroproductiva del territorio, evitando el uso
desordenado del suelo y de los recursos, presente en la lógica mercantil que ha primado
en la dinámica nacional. Así por ejemplo, deben establecerse zonas de recuperación
forestal y de uso agropastoril para volver a cubrir las montañas con capa vegetal y
boscosa, que preserven la humedad y alimenten las fuentes de hídricas en las cuencas
altas de los ríos. Igualmente debe evitarse la deforestación de las zonas de bosque
primario y secundario como las zonas cafetaleras, cacaoteras, frutícolas y otras
(convirtiéndolas en bosque protector), para que pueda sostenerse la humedad del suelo
de estas microregiones.
Los suelos de valles con posibilidades de irrigación como las cuencas bajas de los ríos,
con pendientes leves, cercanía a los mercados y vías de acceso estables; deben tener un
tratamiento especial orientándolos hacia la producción intensiva, con una zonificación
por cultivos a fin de optimizar los rendimientos y recursos e incorporando la
mecanización agrícola. Así por ejemplo, la zona de la cuenca baja del río Guayas que
tiene suelos de inundación, fertilizados de manera natural con materia orgánica
proveniente de las zonas altas del río, posee una vocación natural para la producción
arrocera, que, con pocos insumos alcanza rendimientos superiores a 72 quintales por
hectárea, y puede convertirse, además de abastecedor de la graminea para el país, en el
principal proveedor para la región andina, deficitaria de este producto.
3.2.6
Diseñar y ejecutar un plan integral nacional de manejo hídrico :
Un eje fundamental, sine qua non para el desarrollo agropecuario es el desarrollo y
potenciación de la infraestructura hídrica para optimizar los recursos existentes. Debido
a la deserción estatal de las políticas de fomento agropecuario para los pequeños
productores, los sistemas de presas y canales de riego que fueron construidos en años
pasados, se quedaron truncos en sus obras complementarias como los canales de riego
secundarios y terciarios, de tal forma que el impacto potencial quedó reducido a un
pequeño número de beneficiarios.
Tal es el caso del trasvase de la presa Daule Peripa a la provincia de Santa Elena y del
sistema de trasvase, presas y de canales de riego en la provincia de Manabí, entre otros.
Pero además, es necesario impulsar con fuerza nuevos proyectos de captación,
almacenamiento y distribución del agua para riego, para incorporar nuevas zonas a la
producción agropecuaria, actualmente subutilizadas, tales como la sabana costera. En el
caso de la provincia de Manabí, por ejemplo, existe el denominado Plan Integral de
Manejo Hidrico de Manabí (PHIMA), elaborado por la prefectura en el año 2004, que
podría entrar a estudios definitivos y construirse por fases, empezando por las zonas que
están más afectadas por la sequía como la zona sur y la zona norte.
Igualmente es necesario desarrollar el riego campesino impulsando la dotación de
sistemas de riego familiares y comunitarios en base a tecnologías alternativas como
reservorios impermeabilizados con geosintéticos, riego por aspersión, riego por goteo,
14
etc. Además se requiere la capacitación de los agricultores en el uso del riego y el
fortalecimiento de la organización de los regantes en las Juntas de Riego.
Las concesiones de agua de acuerdo con el mandato constitucional y con la ley deben
priorizar la agricultura campesina para la soberanía alimentaria, para lo cual se deberán
eliminar las concesiones ya existentes utilizadas para otros usos y se deberá impulsar
una redistribución del recurso hídrico según el orden de prelación que manda la
Constitución.
3.2.7
Impulsar la agricultura sustentable y agroecológica:
Para recuperar los suelos y la biodiversidad se hace necesario y urgente cambiar el
modelo tecnológico, desarrollando la agricultura sustentable, disminuyendo el uso de
insumos químicos que generan dependencia y una importante transferencia de la renta
agrícola al capital comercial. Mediante la introducción y desarrollo de la lombricultura,
composteras industriales, biofábricas y otros, se podrá alcanzar el abastecimiento local
de diversos productos biológicos (estimulantes foliares, fertilizantes orgánicos,
controles biológicos de plagas, etc); se recuperará la fertilidad del suelo y disminuirá la
dependencia tecnológica.
Para recuperar la biodiversidad de la región, debe impulsarse el acopio y el libre
intercambio de las semillas a través de bancos comunitarios que abastezcan las
necesidades de los cultivos, en especial los vinculados a la soberanía alimentaria.
La promoción de la producción agroecológica debe estar acompañada del fomento de
los mercados de productos alimentarios limpios, pues, no se puede impulsar la
agricultura orgánica si no está acompañada de estímulos respecto a los precios de los
productos. El mecanismo de las compras públicas, así como también el desarrollo de la
inteligencia de mercados, podrían contribuir a la generación de una demanda sostenida
que aliente a los pequeños agricultores a desarrollar la producción agroecológica.
Igualmente es necesario reorientar la formación e investigación que realizan las
universidades y centros de investigación agropecuaria, proyectándolos a la investigación
genética, a la reproducción de semillas y plantas, etc., bajo modelos participativos que
induzcan e incorporen a los productores agrícolas al desarrollo tecnológico.
3.2.8
Atender integralmente las cadenas productivas y de valor agropecuarias,
acuícolas y turísticas:
La implantación de un modelo de desarrollo alternativo debe atender de manera integral
a la producción campesina, fortaleciendo las cadenas productivas y de valor,
controladas directamente por los pequeños productores. A través de la zonificación
deben desarrollarse servicios especializados que atiendan integralmente a las cadenas
agroproductivas existentes. Entre otras deben impulsarse la especialización y los
servicios a las cadenas de: café, arroz, maíz, cacao, ganado vacuno y avícola, banano,
pesca artesanal y turismo.
Las acciones de apoyo al sector agropecuario que ha venido desarrollando el MAGAP
son dispersas, puntuales, poco sistemáticas y asistencialistas, y por ello, ineficaces para
15
recuperar al sector. El cambio que se propone implica un reordenamiento institucional
para articular y concentrar las intervenciones de acuerdo a la zonificación del territorio,
y una fuerte inversión de recursos por cadena productiva. Así por ejemplo, un programa
para el desarrollo de la producción en la zona arrocera debería contemplar integralmente
acciones para la preparación de los suelos (mecanización para la nivelación y drenaje,
recuperación de materia orgánica, etc), acciones para el acceso a las semillas e insumos
en condiciones adecuadas, acciones de asistencia técnica permanentes, acceso adecuado
al crédito, acciones para la cosecha (mecanización), acciones para la postcosecha
(secado pilado y embodegado), acciones para la comercialización (precios de
sustentación, exportación).
Es preciso poner atención a los llamados negocios inclusivos que han venido
implantando en el agro los grupos monopólicos e industriales agrícolas, que, de acuerdo
a la investigación realizada por Fernando Larrea y Florencia Campana, no hacen más
que refuncionalizar y actualizar la histórica subordinación del pequeño productor
familiar a sectores con elevados niveles de concentración de capital. En su investigación
demuestran que el llamado contrato agrícola, deja en manos del pequeño productor,
todos los riegos productivos, genera un fuerte dependencia tecnológica y financiera, y
no asegura precios justos a causa de las restricciones para la entrega del producto.
3.2.9
Intervención vigorosa del Estado en la Comercialización agropecuaria:
De acuerdo a varias investigaciones la comercialización es el aspecto más débil y
crucial de la inserción de la producción campesina, porque a través del intercambio
desigual se transfiere la mayor parte de la renta agropecuaria hacia el intermediario o el
industrial. Por ello, se hace necesaria una vigorosa intervención del Estado en el proceso
de comercialización para la regulación de los precios, empezando por el establecimiento
de una política de restricciones a la importación de productos agropecuarios nacionales
y de promoción de las exportaciones agropecuarias, evitando el juego de la
sobreproducción relativa en las épocas de la cosecha, principalmente del maíz y del
arroz.
La fijación anual de precios de sustentación de la producción y el estricto cumplimiento
de los mismos constituye otro recurso necesario para evitar la explotación de los
productores por parte de los intermediarios. Dada la enorme asimetría existente en el
mercado agropecuario, es el Estado quien debe determinar la banda de precios para los
productos agropecuarios y controlar los denominados “contratos agrícolas” que atan a
los campesinos con las cadenas industriales, obligándoles a asumir la totalidad de
riesgos.
Además se precisa la construcción de sistemas de almacenamiento y bodegaje para
conservar los productos agropecuarios y que puedan ingresar en el mercado de acuerdo
con la demanda de los mismos. No se trata solamente de secadoras, patios y silos para el
arroz y el maíz como tradicionalmente se ha utilizado, sino también de cuartos
congelados para la pesca, los mariscos, los lácteos y cárnicos, de patios y secaderos para
el café, etc. Aún las frutas y los productos hortícolas que normalmente se comercializan
frescos, pueden almacenarse y conservarse en condiciones óptimas para distribuirse
según las dinámicas de la demanda.
16
La adquisición de una parte de la producción agropecuaria por parte del Estado para el
abastecimiento de los programas alimentarios constituye otro mecanismo previsto por la
Constitución para garantizar los precios de la producción campesina. En esta línea se
debe dar impulso al desarrollo del comercio justo, buscando el relacionamiento directo
entre productores y consumidores mediante el desarrollo de mercados alternativos como
las ferias libres, las canastas comunitarias, entre otros.
3.2.10 Transformar a la institucionalidad y a los actores estatales del desarrollo
rural para el buen vivir:
La propuesta de un desarrollo rural para el buen vivir que se propone, significa un
cambio de ciento ochenta grados en el modo de desarrollo económico y productivo que
se han venido aplicando a través de los años y para ello debe estar acompañada,
obligatoriamente, de una radical transformación de las instituciones nacionales, sin
perjuicio de la transformación correspondiente que deben experimentar las entidades
provinciales, cantonales y parroquiales.
En el nivel del régimen dependiente, corresponde al Ministerio de Agricultura,
Ganadería Acuacultura y Pesca MAGAP, liderar el proceso de cambio institucional, en
correspondencia con su rol de rectoría de las políticas agropecuarias y del desarrollo
rural. Junto al MAGAP deben armonizar sus políticas, programas y acciones, las demás
instituciones vinculadas temáticamente al desarrollo productivo rural, tales como, la
entidad encargada de la competitividad, el Instituto de Economía Popular Solidaria y la
Secretaría Nacional de Planificación, entre las principales.
Igualmente corresponde al nivel seccional provincial, estos es, al Consejo Provincial, a
los municipios y las juntas parroquiales rurales, fomentar el desarrollo económico local
en las zonas rurales de acuerdo a sus competencias constitucionales, insertando sus
acciones en forma articulada con las iniciativas del nivel dependiente.
Alcanzar la coordinación y articulación de las instituciones estatales pertinentes, para
dar impulso al cambio del modo de desarrollo nacional y locales, demanda una fuerte
capacidad de presión del movimiento campesino, porque implica superar las tendencias
fraccionarias y los intereses de cada uno de los actores, sea del nivel dependiente o del
nivel seccional. En el marco de la nueva Constitución, se puede concebir una propuesta
de esta envergadura, pero no sin la ruptura de una cantidad de obstáculos, que,
probablemente llevará bastante tiempo superarlos y podrían ralentizar el proceso. Por
ello se debe considerar a la presente propuesta como un horizonte de mediano plazo que
se materializará de acuerdo a las condiciones concretas en las que se vaya
implementando.
3.2.11 Revertir la tendencia migratoria negativa mediante el impulso de
propuestas generadoras de empleo
Frenar y superar la constante emigración de la población campesina debe convertirse en
uno de los objetivos centrales de la política pública nacional y local. Para esto las zonas
rurales deberán crecer en su economía a un ritmo constante muy superior al que han
tenido en los años pasados, pero dentro de una lógica que distribuya la riqueza social en
forma equitativa, que preserve el medio ambiente y utilice en forma racional sus
recursos naturales.
17
El empleo agropecuario acuícola y pesquero que se atribuye a las unidades de
producción familiares, experimenta un grave deterioro, al punto que no cubre los costos
de reproducción familiar ni productivos. Por ello, la alternativa principal para disminuir
la migración es incrementar sustancialmente las condiciones productivas de las fincas
familiares para que alcancen niveles ampliados de reproducción, mediante la inversión
masiva en infraestructura productiva, recursos crediticios, asistencia técnica, sistemas
equitativos de comercialización.
Pero además deben impulsarse con la potencia necesaria, los encadenamientos
productivos asociados con la producción básica, esto es, la industrialización
agropecuaria, acuícola y pesquera, el turismo rural, cultural y la artesanía.
El impulso de estos ejes productivos, enfocado al fortalecimiento del sector de la
economía popular y solidaria, generará la dinámica requerida para mejorar la calidad del
empleo rural, los ingresos de los productores y disminuirá la tendencia emigratoria.
3.3 Acceso, uso y aprovechamiento de tierra en el régimen del buen vivir:
La Constitución relieva el carácter especial que posee la tierra, determinado por ser el
hogar (hábitat) de las personas y de la naturaleza (Pachamama) y el territorio sobre el
que se asientan el Estado y la sociedad, cuyo acceso, uso y aprovechamiento sustentable
y equitativo constituye una condición básica para el logro del buen vivir.
Esta caracterización que surge de la Constitución le convertiría a la tierra en un bien
patrimonial, objeto de apropiación individual, colectiva y social, dentro de un marco
económico solidario, equitativo y sustentable.
Esta constatación establece la responsabilidad del Estado como garante de los derechos
constitucionales de efectuar una intervención en la estructura de distribución, tenencia y
uso de la tierra para adecuarla al rol que debe cumplir de acuerdo al mandato
constitucional, lo cual implica entre otros aspectos:
o Ordenamiento del territorio: Estableciendo de acuerdo a las características de
cada zona el tipo de actividades productivas y de conservación que pueden
efectuarse dentro de las mismas, así los modelos de aprovechamiento de los
recursos existentes.
o Prelación del uso de la tierra y de los recursos: Priorizando la soberanía
alimentaria, luego los usos para la industria nacional y la exportación.
o Reestructuración de la tenencia de la tierra: Superación del latifundio y del
minifundio; generación de formas alternativas de tenencia (cooperativas, tierras
comunitarias, tierras estatales entregadas en usufructo, etc.); definición de
tamaños apropiados para hacer más eficientes las unidades de producción
agropecuaria según las características de cada región, etc.
o Sistema de incentivos y desincentivos: Para intervenir de manera eficaz en el
ordenamiento, prelación y reestructuración de la tierra, tales como el fondo de
tierras, estímulos crediticios, tributos, etc.
18
4. Criterios para políticas para generar dinámicas rurales
sostenibles
La presente sección pretende introducir algunos criterios sociales para la formulación de
políticas que tengan por finalidad generar dinámicas rurales sostenibles, dentro de áreas
afectadas por redistribución de tierras. No debe entenderse que nos referimos a las
políticas sociales como únicos instrumentos adecuados para tal finalidad. Al contrario,
tal como sugerimos más adelante, la generación de dinámicas sostenibles requiere de la
confluencia organizada de variadas iniciativas y acciones desde diferentes instancias y
sobre diferentes ámbitos. Más apropiadamente, la sección refiere a los criterios sociales
a ser considerados para diseñar estrategias de intervención. El propósito expresado
requiere de precisar lo que entendemos por dinámicas rurales sostenibles. Igualmente,
consideramos necesario definir lo que entendemos por ámbitos de intervención,
tomando en cuenta los elementos que definen la ruralidad de manera integral. Y
además, necesitamos hacer un breve comentario sobre los alcances y limitaciones del
presente texto.
La presente sección fue elaborada a partir de la reflexión y los estudios desarrollados
por el SIPAE en su iniciativa por caracterizar la tenencia de la tierra y la concentración
del agua en diferentes zonas del país. Obedece, más bien, a un proceso de discusión
acerca de las condiciones bajo las cuales un modelo de desarrollo rural resultaría más
incluyente, y sobre los mecanismos de intervención sobre determinadas áreas,
considerando la estructura social establecida sobre el territorio. No hubo posibilidad de
generar modelos basados en indicadores estadísticos para un área en particular. El
propósito consiste, más bien, en sugerir directrices aplicables a la diversidad de las áreas
previstas para afectación.
Para ello, primero presentamos unos breves comentarios que sintetizan los ‘lugares
comunes’ de las críticas a las intervenciones anteriores del Estado, los gobiernos
seccionales, las organizaciones no gubernamentales, los organismos de cooperación, y
otros sectores desde donde se diseñan e implementan planes de intervención sobre la
ruralidad. Luego hacemos referencia a los elementos que distinguen a la ruralidad en
sentido amplio. Esto supone, por cierto, hacer una crítica a los modelos de intervención
(o de desarrollo rural) que han enfocado la atención en las actividades y procesos
agrícolas, sin considerar otras estructuras sociales ni los contextos de comercialización,
producción, consumo y organizaciones en los que las actividades productivas agrícolas
se encuentran inmersas. El tercer acápite corresponde a una breve discusión sobre lo que
entendemos por dinámicas rurales sostenibles, abriendo un debate con enfoques de
intervención que, a pesar de considerar definiciones amplias de la ruralidad, sugieren
diferentes mecanismos para la acción que otorgan diferentes contenidos a las nociones
de ‘inclusión’, ‘equidad’, etc. Finalmente, sugerimos algunos criterios para diseñar
estrategias de intervención que expresan un intento por superar las limitaciones de las
intervenciones anteriores, y a la vez pretenden dotar de contenido democratizador a las
acciones a diseñarse.
19
4.1 Las intervenciones anteriores sobre la ruralidad
A pesar de los planes, programas y proyectos aplicados para el desarrollo del sector
rural en el Ecuador, las condiciones de pobreza y marginalidad de gran parte de la
población parecen mantenerse persistentes. En un trabajo que sirve a diferentes fines –
criticar al discurso del desarrollo por sus efectos de desmovilización política de
organizaciones indígenas y campesinas–, Víctor Bretón (2001) apunta que la provincia
de Chimborazo, por ejemplo, ha registrado la mayor magnitud de fondos recibidos de
cooperación para el desarrollo e intervenciones para reducir la pobreza durante las
últimas dos décadas del siglo XX, y sin embargo mantiene algunos de los índices de
pobreza y marginalidad más altos del territorio nacional. Lo cierto es que, si bien las
causas y la racionalidad detrás de los fracasos en las intervenciones pueden ser
analizadas desde diferentes perspectivas teóricas y políticas, los hechos reflejan algunos
efectos bastante identificables de todos los planes implementados sobre la ruralidad.
Uno de los efectos más significativos es la constitución de una arquitectura organizativa
amplia y compleja en todos los espacios rurales del país. Desde la constitución de
cooperativas y asociaciones productivas agrícolas dirigidas por el Estado (por el
IERAC, específicamente), hasta la constitución de las contrapartes para proyectos de
desarrollo bajo la forma de organizaciones segundo grado, microempresas y
asociaciones de productores, promovidas por ONGs y organismos de cooperación; el
campo ha visto una multiplicación de organizaciones de diferente carácter y formato en
las últimas tres décadas del siglo pasado. No debe desestimarse, por lo tanto, el efecto
de acumulación de experiencia organizativa y desarrollo de capacidades técnicas de
gran parte de la población rural organizada.
A la par, existe una visibilización, esto es, una construcción de un marco interpretativo,
que identifica las necesidades, carencias, potencialidades, recursos y demandas de
varias poblaciones asentadas en ámbitos territoriales específicos. Así, tampoco debe
desestimarse el diagnóstico general levantado que caracteriza al campo en el Ecuador,
ni tampoco la interiorización del mismo por parte de los actores rurales y urbanos. Por
cierto, este marco interpretativo ha reflejado avances en sí mismo: desde una
concepción que ponía el énfasis en los procesos productivos vinculados a la agricultura,
se ha transitado a una identificación de espacios locales para la implementación de las
acciones, y recientemente se ha adoptado la perspectiva territorial que considera a las
microrregiones o a los ‘territorios’ de diverso carácter (cuencas hidrográficas, por
ejemplo), como las unidades básicas para la promoción del desarrollo. Debe decirse que
los criterios de definición de un ‘territorio’ son arbitrarios, éste es, pues, una
construcción social que parte de la identificación de determinados actores que
despliegan ciertas dinámicas y se mueven dentro de marcos normativos e institucionales
comunes.
Finalmente, en determinados casos, las condiciones de inequidad y pobreza se han visto
reducidas, y así debe reconocerse que varias intervenciones han resultado exitosas,
aunque sea de manera parcial. En muchos casos, las condiciones del éxito han estado
marcadas por las posibilidades de vinculación de iniciativas locales a cadenas de
20
comercialización internacionales (como en el caso de aquellas que se articulan a
cadenas de comercio justo o agricultura orgánica). Otras iniciativas han demostrado la
adecuada confluencia de las acciones de instancias públicas con las de actores y
organizaciones privadas y de sociedad civil; y otras, han logrado articular
adecuadamente la cultura (política) de las poblaciones locales para encaminar proyectos
de desarrollo. El desarrollo desigual de estas iniciativas y los efectos polivalentes nos
conducen a preguntarnos por qué unas iniciativas prosperan, mientras que otras
fracasan. O más apropiadamente, por qué mientras en algunos casos se alcanzan los
objetivos planteados, en otras situaciones las iniciativas sirven más bien para
profundizar las desigualdades, fortalecer redes clientelares, concentrar el poder
económico y político en determinados sectores, etc. Más aun, por qué algunas
iniciativas de desarrollo económico repercuten sobre las condiciones de
democratización o tienen efectos sobre la gestión política institucional de manera
general, mientras que otras, aunque reflejan impactos sobre lo socio-económico,
profundizan condiciones de baja democratización en la gestión de los territorios.
En un intento de dar respuesta a estas interrogantes, mucho se ha trabajado sobre las
intervenciones para el desarrollo de la ruralidad. A continuación se presentan las
conclusiones más significativas (y a la vez, lugares de consenso) sobre las limitaciones
de los programas y proyectos de desarrollo rural implementados hasta ahora.
En primer lugar y en rigor debemos mencionar la ausencia de una política de Estado de
desarrollo rural identificada en todas las críticas. Esto indica una ausencia de una única
matriz de directrices, objetivos, competencias y mecanismos operativos las articular
todas las iniciativas públicas y privadas en función de objetivos planteados. Por otro
lado, sin una matriz rectora estatal, tampoco existen muchas iniciativas de esfuerzo
consensuado entre distintos actores de la sociedad. En pocos casos (muchos sin
continuidad) se han concertado esfuerzos entre los actores de la cooperación, del ámbito
empresarial, del ámbito organizativo rural y del ámbito político institucional.
Existe un sesgo agrarista que constituye una huella genética en los planes diseñados.
Hasta ahora la identificación entre desarrollo rural y desarrollo agropecuario se
mantiene, descuidando factores extra-agropecuarios que inciden sobre las condiciones
socio económicas de la población rural. Así, se ha reducido el desarrollo rural al eje de
desarrollo productivo de las actividades agrícolas. Por otro lado, la visión sobre el
desarrollo agrícola pierde de vista el carácter sistémico del mismo. “La problemática de
la producción agrícola, es abordada en la mayoría de programas y proyectos, de forma
aislada sin considerar las interacciones entre las poblaciones locales y las ciudades
intermedias, ni siempre con las cadenas productivas y de valor. Tampoco presentan
propuestas para fortalecer las conexiones funcionales para los intercambios entre las
zonas rurales con los centros urbanos” (Chiriboga, 2008). No dejamos pasar este punto
sin comentar que en aquellas iniciativas en donde efectivamente se considera la
articulación de las actividades agrícolas en cadenas de comercialización más amplias, se
pierde de vista el análisis de la extracción de la riqueza que efectivamente opera, y que
muchas de las acciones ‘pro-pobre’ esconden. Lo mismo se puede comentar con
respecto a las iniciativas relacionadas al comercio justo y agricultura orgánica.
Una nueva observación de consenso parece ser aquella que apunta a la dispersión de las
acciones. Acciones puntuales y descontinuadas producen efectos, a veces,
contradictorios. Así mismo, provocan la superposición de competencias y
21
responsabilidades entre determinadas instancias del Estado, la concentración de
esfuerzos en determinados sectores y/o territorios, y el descuido de otros. Aquellas
acciones que apuntan a ser de carácter nacional o general no incorporan una
comprensión de la diversidad del territorio nacional, y son recientes las propuestas de
intervención diferenciada por sectores y territorios. Y en las áreas intervenidas no se
incorpora una adecuada comprensión de la estructura del ingreso rural y la
multifuncionalidad de las unidades campesinas –esto es la diversificación de actividades
productivas agrícolas y la incorporación de actividades productivas no agrícolas.
Este sesgo que enfatiza lo agropecuario con una limitada comprensión, está aparejado
por una gama diversa de concepciones sobre el desarrollo rural. “La falta de una
convergencia sistemática ha significado múltiples interpretaciones y enfoques en cómo
enfrentar los temas de pobreza, desarrollo rural y desarrollo sostenible; de forma que
permitan una aproximación consistente desde la planificación hasta la ejecución de las
acciones de desarrollo rural” (Chiriboga, 2008).
Existen pocos esfuerzos, o una ausencia de una racionalidad, para la sistematización de
resultados a través de la construcción de indicadores representativos y mediante el
levantamiento de información permanente.
El componente participativo de las intervenciones es otro de los temas señalados.
Apenas recientemente se ha identificado la necesidad de contar con la participación de
los actores locales territoriales, protagonistas de las dinámicas rurales, en la formulación
de estrategias de intervención. Muchas veces, por cierto, la participación ha sido
confundida con metodologías de socialización que buscan la legitimación de las
estrategias (diseñadas desde arriba por técnicos expertos), por parte de los actores
locales. En esta misma línea, la comprensión de los actores locales no ha sido la
adecuada, limitándose a caracterizaciones de los aspectos socio-económicos y
descuidando las cualidades culturales y políticas, que han demostrado ser determinantes
en el éxito y fracaso de las estrategias de desarrollo rural.
La comprensión de las características de la población rural no ha sido adecuada,
limitándose a los indicadores demográficos. Elementos como la llamada ‘feminización
del campo’ no sólo tienen que ver con el incremento efectivo de la población rural
femenina en las últimas décadas. Efectivamente el Ecuador, conforme a la tendencia
general de la región, ha asistido a un proceso de ‘feminización de la agricultura’ durante
las últimas dos décadas. Si bien se registra una disminución de la fuerza laboral total
empleada en tareas agrícolas durante los ‘90s, la fuerza laboral femenina dedicada a
tales tareas aumentó en el mismo período (FAO, 1999: 12,13). De manera más
específica, la ‘feminización de la agricultura’ puede ser interpretada como un aumento
en las tasas de participación de las mujeres en el sector agrícola, ya sea como
trabajadoras independientes o como trabajadoras agrícolas asalariadas –es decir, un
aumento del porcentaje de mujeres económicamente activas en áreas rurales–; o como
un alza en el porcentaje de mujeres en la fuerza laboral del sector agrícola en relación
con el de hombres, ya sea porque más mujeres están trabajando y/o porque hay menos
hombres en la agricultura (Katz, 2003: 33; Deere, 2005: 17). Este aumento de
participación en actividades agrícolas se vincula, usualmente, a las políticas neoliberales
implementadas en la región desde los ‘80s. Entre otras, tales políticas han tenido como
consecuencia el paso de cultivos tradicionales a cultivos de uso intensivo de mano de
obra, y en base a datos nacionales y estudios de caso locales, se registra que la
22
incorporación de las mujeres a las actividades agrícolas se produce bajo dos tipos. Por
un lado, aparecen aquellas que integran la fuerza laboral remunerada empleada en
cultivos no tradicionales de exportación –flores, frutas y verduras–, y por otro, aquellas
mujeres que constituyen la fuerza laboral asumiendo mayores responsabilidades ya sea
como agricultoras principales o como trabajadoras familiares no remuneradas
(Lastarria- Cornhiel, 2008: 5-6).
El indicador de feminización del campo debe ser procesado no en términos
demográficos, sino como característica estructural que determina ciertas dinámicas
rurales importantes, y que marca el campo para la acción de los actores y la forma como
reciben y participan en las intervenciones para el desarrollo. La participación de las
mujeres en particular es importante, y no debe ser homogeneizada como variable
sumada a las cualidades étnicas de la población, aunque ciertamente éstas también han
sido poco trabajadas.
“Esta colección dispersa de iniciativas, genera ineficiencias que se traducen en la
saturación de recursos en determinados campos, en la superposición recurrente de
proyectos locales, en la duplicación de esfuerzos y en poblaciones atendidas con un
enfoque paternalista. Esto incrementa los costos de administración en la medida que
cada proyecto tiene su sistema administrativo y de gestión” Chiriboga, 2008).
Finalmente, el tema presupuestario ha sido referido como problema, aunque su realidad
efectiva se encuentra en debate. “Al parecer, uno de los problemas del desarrollo rural y
la política social no es, como se ha dicho, la falta de recursos. El presente inventario
permite identificar que, por ejemplo las actividades institucionales de fomento
productivo en marcha, a cargo del MAGAP, superan los 80 millones de dólares, y de
igual forma el MIES maneja una cartera de más de 100 millones de dólares para
ejecutar sus actividades” (Chiriboga, 2008).
4.2 La comprensión de la ruralidad
Queremos directamente referirnos a dos desarrollos teóricos que constituyen esfuerzos
para caracterizar de mejor manera la ‘ruralidad’, incorporando una perspectiva más
amplia, considerando elementos que superan las cualidad estrictamente agropecuarias, y
tratando de romper la identidad entre desarrollo rural y desarrollo agropecuario. Nos
referimos a los enfoques de la nueva ruralidad y desarrollo territorial rural. La nueva
ruralidad, por su parte, constituye una propuesta de marco interpretativo que deviene en
una agenda de investigación e intervención. Si bien ha sido planteada para el desarrollo
de intervenciones para el desarrollo, pertenece más bien al ámbito académico, y supone
un intento de delimitación del (nuevo) campo de trabajo de la sociología rural (Gómez,
2008).
El desarrollo territorial rural (DTR) por otro lado, más bien obedece a reflexiones
realizadas sobre la marcha de la gestión institucional de organismos internacionales de
cooperación y experiencias regionales ensayadas para la gestión con enfoque territorial.
El DTR surge a la luz de las iniciativas LEADER en Europa, las iniciativas de
asociación productiva rural en Canadá y Estados Unidos, y otras experiencias similares
en otras regiones del mundo (Schejtman y Berdegué, 2004).
23
Ambas propuestas asumen determinados supuestos para formular sus criterios
operativos para la intervención e investigación. Estos supuestos, a la vez, parten de dos
antecedentes identificables. Por un lado, un primer antecedente a la nueva concepción
de lo rural es el paraguas común a varias temáticas de las reflexiones sobre la
globalización y la interdependencia de los agentes, instituciones y espacios territoriales
a nivel global. Y segundo, otro antecedente que marca la concepción ampliada de la
ruralidad es la crítica al esquema clásico del desarrollo en una vía, del progreso desde lo
agrícola-manufacturero a lo urbano-industrial.
Con respecto a lo primero, la nueva concepción de lo rural no deja de definirlo como un
espacio específico dotado de historia, cultura, condiciones sociales, económicas y
ecológicas, y arreglos institucionales determinados. Quizás la característica
determinante para designar los espacios rurales es la densidad poblacional relativa. Así,
en varias tipologías de territorios rurales, el criterio para la definición de principio de los
mismos corresponde a un umbral de densidad de la población habitante. A este criterio
determinante se le suma la comprensión del lugar de lo rural en la dinámica política y
económica mundial. A la luz de las teorías de globalización se han hecho explícitas
constataciones sobre el carácter globalizado del sistema agroalimentario mundial, sobre
las condiciones de apertura y de nuevas economías, y del impacto diferenciado del
cambio en las reglas del juego del intercambio. El papel de los espacios
tradicionalmente vinculados a la producción de alimentos ha sido relevado, y la nueva
concepción de los rural ha surgido a partir de constatar que en éstos la estructura
productiva y las estrategias de supervivencia se han diversificado.
Por otro lado, el esquema clásico de pensar el mundo rural como una fuente constante
de insumos para la industrialización y el desarrollo urbano, ya no es más legítimo. Más
bien, la reflexión se ha invertido al considerar cuáles son los posibles aportes que los
núcleos urbanos pueden representar para el desarrollo de las zonas rurales. Los nuevos
enfoques sobre ruralidad consideran entre los factores más importantes para su
caracterización a los núcleos urbanos cercanos y a las posibilidades de acceso a los
mismos.
De manera particular, la nueva ruralidad incorpora dos tipos de variables para integrar
una comprensión más global del campo. Por un lado aparecen las variables de contexto,
y por otro, las variables de sistema. Estos dos tipos de variables remiten a la distinción
entre condiciones estructurales y dinámicas de los actores: mientras las variables de
contexto son las características locales y extra-locales que ‘marcan la cancha’, las
variables sistémicas remiten a las características y comportamiento de los actores.
Esquema conceptual Nueva Ruralidad
Variables
Variables de Contexto
Contexto local
Descripción
Variables económicas. Distribución de recursos
productivos, capacidad tecnológica, capacidad de
gestión de procesos productivos, oportunidades
económicas inherentes al contexto.
24
Variables socio-políticas. Cohesión social, niveles de
participación, estructuras de organización, capacidad
de incidencia de los actores locales, caracterización
del poder local.
Variables culturales. Cultura política, valores
predominantes y prácticas culturales.
Contexto global
Variables de Sistema
Estructura social rural
Condiciones de protección y apertura de un
determinado ámbito territorial, relaciones
internacionales, posición relativa en el proceso de
globalización, especialización funcional en relación a
otros países/territorios.
Estructuras organizativas y actores vinculados ala
gestión del territorio, interacción y dinámicas de los
diferentes proyectos que los actores despliegan sobre
el territorio. Distribución de servicios y modo de
funcionamiento (salud, educación, seguridad,
asociatividad). Características poblacionales y
demográficas.
Estructura cultural rural
Estructuras de valores y significaciones para la
organización y la acción en el medio rural. Curvas de
aprendizaje de prácticas culturales frente a
características y acciones de los actores. Mecanismos
de transmisión de conocimiento y experiencia.
Estructura productiva rural
Unidades productivas de diferente escala e interacción
entre las mismas, estructuras viales, gestión de la
economía de las unidades productivas,
Demandas, alianzas y conflictos Análisis de la acción colectiva y conflictividad en el
medio rural
Elaboración propia a partir de Gómez, 2008
El DTR coincide con los principios normativos que plantea la nueva ruralidad. La
reducción de la pobreza, se apunta desde el DTR, se alcanza a través de la
modernización del campo. Esta modernización está determinada por ciertas
características de los espacios territorios y los actores asentados sobre los mismos. Así,
el DTR asume siete supuestos fundamentales:
1. La competitividad determinada por la amplia difusión del progreso técnico y el
conocimiento, es una condición necesaria de sobrevivencia de las unidades
productivas.
25
2. La innovación tecnológica que eleva la productividad del trabajo es una
determinante crítica del mejoramiento de los ingresos de la población pobre
rural.
3. La competitividad es un fenómeno sistémico, es decir, no es un atributo de
empresas o unidades de producción individuales o aisladas, sino que se funda y
depende de las características de los entornos en que están insertas.
4. La demanda externa al territorio es el motor de las transformaciones productivas
y, por lo tanto, es esencial para los incrementos de la productividad y el ingreso.
5. Los vínculos urbano-rurales son esenciales para el desarrollo de las actividades
agrícolas y no agrícolas en el interior del territorio.
6. El desarrollo institucional tiene una importancia crítica para el desarrollo
territorial.
7. El territorio no es un espacio físico “objetivamente existente”, sino una
construcción social, es decir, un conjunto de relaciones sociales que dan origen y
a la vez expresan una identidad y un sentido de propósitos compartidos por
múltiples agentes públicos y privados.
A partir de los antecedentes hasta aquí analizados, el documento plantea ocho criterios
para el diseño e implementación de programas de DTR (Schejtman y Berdegué, 2004):
Criterio 1. La transformación productiva y el desarrollo institucional se deben abordar
de forma simultánea en los programas de DTR. Se condicionan mutuamente y ambos
son necesarios para que se logren reducciones significativas y sustentables de la pobreza
rural.
Criterio 2. Los programas de DTR han de operar con un concepto ampliado de lo rural,
que debe necesariamente incluir el o los núcleos urbanos con los que las áreas pobres
tienen o podrían tener vínculos funcionales en aspectos tanto productivos como
sociales.
Criterio 3. Para los programas de DTR el territorio es un espacio con identidad y con un
proyecto de desarrollo concertado socialmente. En cada proceso de desarrollo rural, el
territorio es una construcción social y no un espacio “objetivamente existente” en
virtud de variables físicas o económicas.
Criterio 4. Los programas de DTR deben considerar explícitamente la heterogeneidad
entre territorios, para lo cual se plantea una tipología sobre la base de los dos elementos
del DTR: transformación productiva y desarrollo institucional. Los cuatro tipos
resultantes son:
Territorios Tipo I: Aquellos que han avanzado en su transformación productiva y
logrado un desarrollo institucional que ha permitido grados razonables de
concertación e inclusión social.
26
Territorios Tipo II: Aquellos en que si bien existen procesos significativos de
crecimiento económico, éstos tienen un débil impacto sobre el desarrollo local y,
en particular, sobre las oportunidades para los sectores pobres.
Territorios Tipo III: Aquellos que se caracterizan por una institucionalidad
robusta, que con frecuencia se expresa en una identidad cultural fuerte, pero que
carecen de opciones económicas endógenas capaces de sustentar procesos
sostenidos de superación de la pobreza rural.
Territorios Tipo IV: Aquellos en franco proceso de desestructuración societal y
económica.
Criterio 5. Los programas de DTR deben convocar a la diversidad de agentes del
territorio. Los sectores rurales pobres pueden por sí mismos desarrollar ciertos tipos de
capacidades y competencias, a partir de su propia organización. Sin embargo, habrá
otras determinantes del desarrollo a la que los pobres sólo accederán a través de puentes
que los vinculen con otros agentes económicos y sociales. Por ende, la construcción de
estos puentes y el relacionamiento con estos otros actores, es decir, la promoción de la
concertación social, son tareas ineludibles del DTR.
Criterio 6. Los programas de DTR deben considerar todas las posibles rutas de salida de
la pobreza: agricultura, empleo rural no agrícola, migración (con sus ambivalencias
respecto del DTR) y sus combinaciones o multiempleo. Se asume que la opción de
redes de protección social, aunque éstas tengan impacto en la pobreza, opera con una
lógica transversal y no de DTR.
Se desprende, como veremos más adelante, que los actores protagonistas del desarrollo,
dinamizadores de la transformación productiva e institucional de los territorios, son las
empresas que cuentan con un determinado desarrollo tecnológico y que están inscritas
en determinados contextos favorables u hostiles para las mismas. En el siguiente acápite
pretendemos abrir una discusión sobre estos criterios operativos que se desprenden de
los nuevos enfoques de la ruralidad, y definir a partir de ahí lo que serían dinámicas
rurales sostenibles.
4.3 Dinámicas rurales sostenibles
Nos parece necesario trabajar el presente acápite en diálogo y respuesta a los
paradigmas descritos brevemente en el acápite anterior. No pretendemos hacer una
crítica a los supuestos epistemológicos que subyacen a los paradigmas, ni tampoco
señalar las limitaciones efectivas de las experiencias que los han aplicado como marco
orientador para la intervención. Reconocemos que vivimos un momento de transición
en el que nuevas herramientas y marcos para la acción deben desarrollarse, y resulta
saludable poner a estas herramientas y paradigmas en diálogo y análisis para lograr cada
vez nuevas y mejores estrategias de superación de la pobreza rural. Debido a su
pertinencia, nos concentraremos en el DTR para caracterizar lo que entendemos por
dinámicas rurales sostenibles, y posteriormente sugerir criterios para política pública
para promover las mismas.
El paradigma del DTR se materializa en los 8 criterios operativos para la intervención
(ver más arriba). De éstos, especialmente de aquellos que refieren a la clasificación de
27
los territorios y a los arreglos institucionales para promover el desarrollo de los mismos,
se desprende que los principales agentes caracterizados y que sirven como motores para
el desarrollo son las empresas productivas de diverso tipo. De acuerdo al DTR, las
empresas pueden ser clasificadas de acuerdo a su desarrollo tecnológico, de acuerdo a
su vinculación con el resto de empresas, de acuerdo al tipo de relaciones que mantienen
con el resto de agentes asentados en el mismo territorio, y de acuerdo a la
competitividad sistémica en la cual se encuentran inmersas. Esas cualidades son las que
definen los territorios, de mayor a menor grado de transformación productiva (en
sentido modernizador) y de mayor concertación a mayor fragmentación y conflictividad
entre los agentes.
Los territorios que se consideran con potencial de desarrollo son aquellos que presentan
empresas con vínculos con los demás agentes, e inscritas en condiciones de
competitividad aceptables. Así, el resto de agentes asentados en el territorio, pueden
alcanzar la mejora de sus condiciones si se articulan a estas empresas, que a la vez
deben estar vinculadas a mercados dinámicos. Entre las formas señaladas para la
articulación de, por ejemplo, los sectores más pobres, aparece la agricultura por contrato
y otras modalidades de trabajo rural asalariado. Pensamos, a este respecto, en los
productores de maíz de la costa central ecuatoriana, relacionados con el proceso
productivo de la agroindustrial PRONACA. Por otro lado se señala que aquellas
experiencias que revelen un exitoso desarrollo endógeno, son aquellas que han logrado
articularse a cadenas internacionales que otorgan valor a sus productos. Aquí pensamos
en los productores bananeros de El Oro, que están vinculados a los sistemas de
comercio justo con compradores europeos y norteamericanos. Finalmente, la referida
presencia de la agroindustria dinamizadora de la economía local y transformadora de la
estructura productiva, nos hace pensar en los incipientes (pero efectivamente) complejos
industriales de las fincas florícolas en la Sierra norte.
A la luz de las distintas investigaciones se pueden realizar algunas críticas a los sistemas
agricultura bajo contrato. No se debe perder de vista, creemos, que esta modalidad
representa una salida para aliviar la imposibilidad de producir por cuenta propia de los
productores maiceros. Y que además constituye un mecanismo de extracción de la
riqueza por la forma como se establece el arreglo específico para la contratación. Son
varias las críticas realizadas a las iniciativas de comercio justo, ante la constatación de
la absoluta asimetría entre los precios finales de los productores de ‘sello verde’ y la
remuneración recibida por los productores de origen. Finalmente, como mínimo, los
complejos agroindustriales de producción intensiva nos causan dudas, debido a los
ampliamente estudiados impactos ambientales y de desarticulación social. Las
florícolas, para mencionar un ejemplo, captan una mayor proporción de mano de obra
que otros sistemas productivos, pero registran igualmente una de las mayores tasas de
deserción laboral. Son conocidos los efectos sobre el ambiente y la salud humana del
uso de agroquímicos, así como los problemas sociales que aparecen en contextos locales
que reciben una afluencia significativa de mano de obra externa.
A la par de estas críticas, señalamos una ausencia dentro de los planteamientos
revisados. Se trata de la disponibilidad de activos productivos, que a la vez está
relacionada con las posibilidades de sostenibilidad de los determinados esquemas de
desarrollo. Las modalidades propuestas para la articulación de sectores pobres a las
empresas productivas, descartan la posibilidad de procesos de redistribución de activos
productivos que garantizarían mayores de equidad, si van acompañados de políticas de
28
promoción productivas, comercialización, consumo y ahorro adecuadas. No es nuevo
señalar que el coeficiente de Gini para la región latinoamericana refleja condiciones
inequitativas de distribución de la riqueza, y que la tenencia de la tierra, disponibilidad
de crédito, acceso a infraestructura y capacitación son las variables que componen al
indicador. Tampoco es nuevo señalar que estas condiciones de inequidad de partida
contribuyen a perpetuar las brechas entre unos y otros sectores de la población.
De considerar una redistribución de los activos productivos –como por ejemplo en
procesos de afectación de tierras para redistribución–, resulta necesario considerar
también mecanismos para garantizar que la mejora en la distribución (la equidad) se
mantenga y sea progresiva. Políticas como límites a la propiedad y a la fragmentación,
no sólo de la tierra sino de los recursos productivos en general, aparecen como
necesarias pero ausentes en los planteamientos revisados. Por otro lado, los efectos
sobre el ambiente deben ser considerados como factores que influyen también sobre lo
social. No es casual la alta correlación entre desarticulación social (escalada de
conflictos sociales, aumento de niveles de violencia e inseguridad, etc.) y contaminación
ambiental en contextos de economías locales dinamizadas por agroindustrias intensivas.
Cuestionamos así la sostenibilidad de agentes –agroempresas– que resulten
devastadoras ambientalmente y desestructurantes del tejido social.
Finalmente, aunque conscientes que la evidencia muestra resultados prometedores a
mediano plazo, cuestionamos la consideración de la demanda externa como incentivo
predominante de la dinámica productiva de un territorio. Esto por dos razones
fundamentales. Primero, cuestionamos la sostenibilidad de una dinámica productiva
basada en compradores extranjeros, debido a las conocidas fluctuaciones en el mercado,
crisis financieras globales y condiciones políticas que operan para determinar los
términos del intercambio. Segundo, porque pensando en clave de soberanía alimentaria,
que por cierto ha sido declarada política de Estado en la actualidad, los territorios deben
garantizar, ante todo, la producción de alimentos para el autoconsumo. La discusión
sobre escalas es amplia, pero la subordinación a la demanda de bienes resulta
cuestionable.
Por ello, entendemos por dinámicas rurales sostenibles aquellas que parten de
situaciones de distribución equitativa de activos productivos, cuentan con arreglos
institucionales y mecanismos para garantizar la permanencia y progresividad de esta
equidad, operan con la concertación de las acciones de los agentes asentados en el
territorio, y funcionan con lógicas dictadas por un ente rector –el Estado– que
garantizan la complementariedad entre los territorios, el cuidado del ambiente y el
respeto a la diversidad de actores territorioales. Todo, por supuesto, con el fin de reducir
la pobreza.
4.4 Criterios para diseñar estrategias de intervención
Construcción de matriz nacional de política de intervención. Consideramos
necesaria la construcción de una matriz nacional de intervención para el desarrollo rural
que:
 Sea elaborada por el Estado en concertación con otros actores con experiencia en
desarrollo rural.
29
 Parta de una concepción amplia de ruralidad recuperando aquella provista por
los enfoques de nueva ruralidad y desarrollo territorial rural, esto es, observando
la diversidad de los territorios, la interrelación urbano-rural, la estructura
productiva y composición del ingreso y las condiciones socio-demográficas de
los agentes territoriales.
 Racionalice las intervenciones definiendo responsabilidades y ámbitos de
competencia entre los agentes públicos, privados, de cooperación internacional,
y de organizaciones de la sociedad civil.
 Garantice una comprensión consensuada del desarrollo rural y establezca
condiciones mínimas para las iniciativas de intervención.
Políticas diferenciadas territorialmente. Las políticas deberán comprender la
diversidad territorial, construir tipologías de territorios y diseñar estrategias de
intervención específicas.
Identificación de territorios. Los territorios son una construcción social. La primera
tarea es identificar las áreas que pueden constituir un territorio, y de las cuales formarán
parte las tierras afectadas por procesos de redistribución. Para la constitución de un
territorio sugerimos la consideración de diferentes variables expresadas en indicadores
estadísticos, los mismos que después deberían ser procesados para identificar
asociaciones y grupos estadísticos correlativos que arrojen poblaciones similares,
inscritas en las mismas dinámicas territoriales.
Indicadores económicos
Empleo, nivel de diversificación de
actividades
productivas,
activos
productivos disponibles, estructura del
ingreso por unidades domésticas,
caracterización de las cadenas de
comercialización que operan en el
territorio.
Indicadores sociales
Organización social, mapa de actores
locales, nivel de incidencia de las actorías
para colocar temas en agenda, estructura
política institucional, caracterización
socio-demográfica de la población.
Indicadores culturales
Prácticas culturales ligadas a
producción,
mecanismos
comunicación
y
transferencia
experiencia.
Indicadores ambientales
Caracterización
de
factores
climáticos y de agro-biodiversidad.
la
de
de
eco-
30
Concertación de la institucionalidad pública. El Estado, en sus diferentes niveles,
deberá concertar acciones para garantizar intervenciones más coherentes.
Estrategias de articulación de los actores no-públicos para la intervención. Lo
propio para la participación de actores privados, empresariales y agremiados.
Proceso participativo y generación de consensos. Concertación en el nivel social
entre los distintos actores y agentes que operan al interior de un territorio y fuera de él.
Temporalidad. Diseño de políticas de intervención en función de procesos reales y no
en función de tiempos políticos y electorales. Las estrategias deberían ser diseñadas
para no menos de 5 años.
Comprensión de estructura del ingreso, estructura productiva y estrategias de
subsistencia. En función de la cual se deberán diseñar mecanismos para garantizar que
las remesas y las remuneraciones de actividades no agrícolas, rurales o no, sean
colocadas en el desarrollo de los activos productivos de los territorios, así como en
infraestructura y servicios para su desarrollo social y cultural.
Sistema de indicadores y diagnóstico permanente en función de objetivos
planteados. Construcción de un sistema de indicadores de avance, una institucionalidad
con la capacidad técnica adecuada y mecanismos de levantamiento de información
permanente que den cuenta de los logros/limitaciones en función de objetivos
planteados.
5. Aproximaciones a una tipología de tierras en Ecuador
Hemos hecho varios mapa de la ubicación de las UPAs de más de 500 ha según la
condición jurídica y el tipo de titulo (UPAs estatales, comunitarias, privadas).
1. Definición del tipo de propiedad. Basados en la categoría del propietario de la
UPA se infirió el tipo de propiedad en pública, comunitaria y privada. Se hizo
una clasificación adicional en casos relacionados con áreas protegidas y bosques
protectores.
2. Enlace de la base de datos de la muestra con el mapa de parroquias. Utilizando
como referencia geográfica la división político administrativa del 2001, se
enlazó la base de datos con la parroquia a la corresponde a fin de localizar
geográficamente.
El INEC propone en su pagina web varios resúmenes de los datos. Pero estos nos
parecieron limitados.
Primero, los rangos de tamaño utilizados para desagregar los datos no sobrepasan
200ha:
<1
ha
1 hasta
2 Has
2 hasta
3 Has
3 hasta
5 Has
5 hasta
10 Has
10 hasta
20 Has
20 hasta
50 Has
50 hasta
100 Has
100 hasta
200 Has
Según, los análisis sobre la estructura agraria en Ecuador (referencia producto n°1), es
importante establecer las ubicaciones de las UPAs de más de 500ha. Así, con los datos
31
200 Ha
y más
brutos (descargable en la página web del INEC, formato Access), pudimos construir los
rangos siguientes:
Rangos
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
1000 a
intervalo (ha) < 5 ha 5 a 10 10 a 20 20 a 50 50 a 100 100 a 200 200 a 500 500 a 1 000 5 000 5 000 a 10 000 > 10 0
Segundo, trabajar con los datos brutos permite de tener una desagregación a nivel
cantonal más preciso que en los resúmenes y además permite de facilitar el tratamiento
de la información. En efecto, los resúmenes proponen una desagregación cantonal pero
a dentro de cada provincia. Además, la base cruda no permite más fácilmente de hacer
la superposición de varias variables tal cuales la condición jurídica y la tenencia de la
tierra con la superficie y los cantones.
5.1 Resultados generales según la tenencia y la condición jurídica
Según los variables disponibles en el censo, llamamos “comunero” las tierras
comunitarias o cooperativas, “publica”, las UPAs estatal y “Privadas” o “particulares”
las UPAs que son ni comunitaria ni públicas. El “total” reagrupe todas las UPAs
cualquier que sea la tenencia. El tamaño hace referencia a los de arriba.
TENENCIA
TAMANO
1
2
TOTAL
535 309
4 804
802
529 722
774 225
9 867
1 233
763 142
UPA
101 066
1 868
95
99 102
SUPERFICIE
688 987
12 702
624
675 661
75 660
1 845
99
73 716
1 017 807
25 123
1 259
991 425
SUPERFICIE
SUPERFICIE
UPA
5
SUPERFICIE
UPA
6
SUPERFICIE
UPA
7
SUPERFICIE
UPA
8
SUPERFICIE
UPA
9
SUPERFICIE
UPA
10
SUPERFICIE
UPA
11
SUPERFICIE
UPA
TOTAL UPA
PRIVADAS
SUPERFICIE (ha)
UPA
4
ESTATAL
UPA (numero)
UPA
3
COMUNERO
SUPERFICIE
76 792
2 396
116
74 279
2 372 027
78 185
4 116
2 289 727
34 498
1 627
17
32 854
2 242 409
100 232
1 352
2 140 825
12 941
535
62
12 347
1 666 879
67 766
7 976
1 591 400
5 123
202
21
4 901
1 404 260
54 863
6 071
1 343 806
938
67
8
862
598 285
42 458
5 514
550 313
494
56
4
434
909 902
127 018
9 994
772 890
38
4
2
32
233 821
24 824
11 500
197 496
23
4
2
17
447 228
59 823
23 622
363 783
842 882
13 408
1 229
828 268
12 355 831
602 862
73 261
11 680 469
Ejemplo de lectura: 4 804 UPAs comunero son de tamaño 1 (menor a 5 ha) y representan una superficie
total de 9 867 ha.
32
5.2 La ubicación por cantones
Figura 1 : Ubicación de las UPAs privadas mayores a 500 ha
Ejemplo de lectura: los cantones los más obscuros concentran en términos absolutos el mayor numero de
UPAs particulares de más de 500ha (entre 39 y 63 UPAs cada uno). Eso es independiente de la superficie
total de cada cantón.
En un total de 1346 UPAs privadas de más de 500 ha, se nota que estas UPAs se ubican
principalmente en los cantones de GUAYAQUIL, PEDERNALES, NARANJAL, ZAPOTILLO,
CUENCA, SUCRE, CHONE, FLAVIO, ALFARO, y SANTA ELENA (cantones que tienen más
de 24 UPAs de más de 500 ha).
33
Figura 2 : Ubicación de las UPAs “comunero- cooperativo” mayores a 500 ha
5.3 Caracterización de las Unidades Productivas
Figura 3: Distribución del uso según el tamaño para todas las UPAs (total)
34
Figura 4: Distribución del uso del suelo en términos de superficie por las UPAs de
menos de 5 ha y de mas de 500 ha (total)
Ejemplo de lectura: las Upas de menos de 5 ha dedican principalmente su superficie a la producción
transitoria (42%).
Globalmente, parece que el tamaño sea un bueno arbitraje por el uso del suelo. En
efecto, parece que grandes y pequeñas UPAs no utilizan las mismas proporciones de
tierra. Aunque la superficie dedicada a la producción transitoria baja cando el tamaño
aumenta, la parte destinada a los montes y bosques y a los pastos cultivados aumentan
según el tamaño. Las UPAs de más de 500 hectáreas dedican en promedio de36% de
sus superficies a los montes y bosques , y solo menos de 7% a los pequeñitos
productores. Del mismos modo, 42% de la superficie explotada por las UPAs de menos
de 5 hectárea está dedicada a cultivos transitorios, y solo 2% en el caso de UPAs de
más de 500 hectareas. Se nota por fin, la importancia de la superficie explotada como
pastos o paramos, lo que puede confirmar la presencia de explotaciones extensivas entre
las grandes UPAs.
Figura 5: Uso del suelo según el tamaño y el tipo de tenencia
35
La distribución parece similar al total para las pequeñas UPAs y las grandes en el caso
de las UPAs particulares. Sin embargo, la distribución del uso del uso para las grandes
UPAs dichas comunero esta significativa. 80% de la superficie estaría dedicada a los
páramos y bosques, con una repartición igual.
Figura 6: distribución de la superficie dedicada a la producción permanente según el
producto
Ejemplo de lectura: 37, 4% de la superficie que dedican las UPAs de más de 500 ha para la producción
permanente están utilizadas para la caña de azúcar para azúcar.
36
Cuadro 2: detalles de la distribución de la superficie dedicada a la producción
permanente según el producto
Caña de azúcar para azúcar
Palma africana
Banano
Cacao
Plátano
Café
Palmito
Té
Piña
Caña de azúcar otros usos
Otros
Limón
Cocotero
Naranja
Papaya
Aguacate ha
Higo
Manzana
Durazno
Frutilla o fresas
Pimienta dulce
> 500 ha
37,4%
32,3%
16,4%
6,8%
2,5%
1,4%
1,2%
0,7%
0,4%
0,4%
0,6%
0,3%
0,1%
0,1%
0,1%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
< 5ha
0,6%
0,4%
11,7%
28,5%
13,5%
28,4%
0,0%
0,0%
0,4%
5,2%
11,2%
1,0%
0,4%
3,3%
0,5%
1,2%
0,0%
3,3%
1,5%
0,1%
0,0%
Figura 7: distribución de la superficie dedicada a la producción transitoria según el
producto
37
La categoría “otro” reagrupa 35 productos.
Con la desagregación más fina de los rangos de tamaño para las pequeñas UPAs, la categoría
“otro” alcanza hasta 45% de la superficie para las UPAs menor a 1 ha, y con una distribución
casi igualitaria por cada productos: así se puede notar la diversificación importante de las
pequeñas UPAs en términos de productos.
38
6. Referencias
Bretón, Víctor, 2001, Cooperación al desarrollo y demandas étnicas en los Andes
ecuatorianos: ensayos sobre indigenismo, desarrollo rural y neoindigenismo, FLACSO
Sede Ecuador, Quito
Chiriboga, Manuel, 2008, Diseño de las políticas nacionales para el desarrollo
territorial rural, Consultoría para MIES, no publicado.
Deere, Carmen Diana, 2005, The Feminization of Agriculture? Economic Restructuring
in Rural Latin America, Occasional Paper 1, United Nations Research Institute for
Social Development: Génova
Food and Agricultural Organization (FAO). 1999, Las estadísticas relacionadas con el
género, FAO: Roma
Gómez, Sergio, 2008, La “nueva ruralidad”¿Qué tan nueva?, GIA, Universidad
Academia de Humanismo Cristiano, Santiago
Katz, E., 2003, The Changing Role of Women in the Rural Economies of Latin America,
en CUREMIS II: Volume 1 – Latin America and the Caribbean. FAO: Roma
Lastarria-Cornhiel, Susana, 2008, Feminización de la agricultura en América Latina y
África. Tendencias y fuerzas impulsoras, Rimisp-Centro Latinoamericano para el
Desarrollo Rural, Santiago
Schejtman, Alejandro y Julio Berdegué, 2004, Desarrollo Territorial Rural, RIMISP,
Santiago
INEC, 2001, Tercer censo agropecuario, SICA -MAGAP – BIRF, Quito
39