Documento 4147954

CONGRESO INTERNACIONAL DE PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES
‘LOS PAGOS POR SERVICIOS AMBIENTALES, HERRAMIENTAS PARA LA
GESTIÓN Y CONSERVACIÓN DEL PATRIMONIO NATURAL’
Centre Tecnològic Forestal de Catalunya
5 al 7 de octubre de 2010
Aunque la discusión sobre los Pagos por Servicios Ambientales (PSA) como
mecanismos que favorecen la gestión sostenible de los recursos naturales,
contribuyen a la gobernanza forestal y ofrecen alternativas para combatir la pobreza y
generar desarrollo, se viene tratando desde hace más de tres décadas, es ahora
cuando muchos de los programas, proyectos y experiencias empiezan a brindar
lecciones aprendidas y a marcar guías para mejorar las rutas de trabajo en este
sentido.
Los tan actuales mecanismos de Reducción de Emisiones por Deforestación y
Degradación (REDD), como paso evolutivo de los PSA, han creado grandes
expectativas en todo el mundo por la eficacia que podrían tener no sólo en la
conservación de los bosques del mundo sino también en el desarrollo sobre todo de
los países pobres.
Un aspecto a resaltar es que los PSA se han incluido, en los últimos años, en las
agendas de discusión ambiental de los países desarrollados, no sólo como
instrumento de apoyo en los programas de cooperación a los países en desarrollo sino
como un mecanismo viable para mejorar la gestión del medio natural , y se han
empezado a hacer esfuerzos para analizar diferentes contextos e incluir los PSA en
las estrategias de conservación y gestión del patrimonio natural, así como en la
legislación que se discute en los países desarrollados.
Sin duda, esta discusión generará un proceso de intercambio de conocimientos y
experiencias entre los países que ya han dado pasos adelante, sin distinción entre
países desarrollados y en desarrollo, que permitirá entender mejor el contexto de
implementación de los PSA, la sostenibilidad de los mismos y sobre todo ampliar la
discusión hacia otros sectores que usualmente se excluyen de estas discusiones,
como el agropecuario, el turístico, el de generación de energía y otros que están
interconectados por un sistema complejo de relaciones ambientales, ecológicas,
económicas, sociales o políticas a la conservación y gestión de los recursos naturales
más allá de la sectorización de la economía o de los límites geográficos entre países.
Compartimos a continuación las conclusiones derivadas de la discusión durante el
congreso, con el fin de motivar a más actores a sumarse a los esfuerzos de
implementar, discutir y mejorar mecanismos financieros como los PSA para la
conservación y gestión sostenible y justa del medio natural, y ampliar así la plataforma
de trabajo colaborativo.
CONCLUSIONES
Sobre el contexto socioeconómico
El contexto de aplicación de los sistemas de pago por servicios ambientales en
América Latina (AL), Catalunya, España y Europa difiere en las motivaciones por las
que se proponen e implementan. En América Latina los PSA se han convertido en un
mecanismo importante para la conservación de los bosques y para disminuir la presión
del avance de la frontera agrícola sobre los mismos, así como en una herramienta de
gobernanza forestal contra la tala ilegal y las prácticas no adecuadas de manejo de los
bosques, que favorece la reforestación y la promoción de los sistemas agroforestales
como una forma de abastecer a los países de materias primas. En el caso de Europa,
España y Catalunya es una herramienta que se empieza a posicionar con un alto
potencial de reanimar la gestión de los bosques y la conservación de los mosaicos de
paisajes agroforestales, de gran importancia para la protección de la biodiversidad y
que están siendo abandonados al mismo ritmo que se abandonan las zonas rurales,
fomentando más bien el avance de la frontera forestal.
Otro elemento considerado en las discusiones tiene que ver con los proveedores de
los servicios ambientales. Mientras que en América Latina existe una población muy
joven que demanda tierras para la producción y que aumenta la presión sobre los
bosques, en Europa, España y Catalunya hay un abandono rural creciente y no se ha
estudiado suficientemente que pasará, con el siguiente cambio generacional, con los
mosaicos de paisajes y bosques que existen en la actualidad.
En términos económicos se marcan bastantes diferencias entre América Latina, por un
lado, y España y Catalunya, por el otro. En el caso de América Latina, con una
población rural de nivel socioeconómico bajo, la presión sobre los recursos naturales
es alta, pues dependen de ellos para su subsistencia, y se invierte poco en la gestión
de esos recursos; además, el nivel de las economías los costos de mantenimiento y
uso no son muy altos. En las zonas rurales de España y Catalunya, en cambio, los
propietarios forestales suelen tener recursos económicos suficientes y, como los
costos de gestión son muy altos, si no hay incentivos económicos no se gestionan los
bosques ni los paisajes agroforestales, más aún en una situación de crisis económica
como la actual.
Sobre transferencia de experiencias y conocimiento
Pese a las diferencias que se han mencionado entre las experiencias latinoamericanas
y las experiencias o iniciativas europeas, españolas y catalanas en cuanto a PSA, está
claro que la región latinoamericana puede transferir lecciones de cada uno de sus
procesos aprendidos, tanto cuando han sido políticas de gobierno las que han
impulsado el mecanismo de PSA, o cuando han sido alianzas promovidas entre
instituciones públicas y privadas o entre privados, con el fin de reducir la curva de
aprendizaje en España y Catalunya.
Un mecanismo que resulta muy interesante para transferir de España y Cataluña a
Latinoamérica, por la forma de coordinación y relacionamiento de diferentes actores y
que vincula diferentes ayudas, incentivos y acuerdos, y que podría considerarse en
PSA es la custodia de territorio, promoviendo la transferencia de conocimiento hacia
los países latinoamericanos.
Sobre la custodia del territorio
Se constata que los acuerdos de custodia del territorio, con elementos
mayoritariamente voluntarios, han logrado integrar y articular no sólo la gestión
sostenible de sistemas productivos, sino la conservación del medio natural
(especialmente los bosques), las actividades de turismo y el acceso a los mercados de
los propietarios. La custodia del territorio es un mecanismo que, teniendo en cuenta la
responsabilidad de los propietarios, el estado y la generación de servicios
ambientales, se basa en acuerdos voluntarios entre el propietario, los usuarios del
medio y las instituciones públicas, combinando distintos mecanismos financieros y de
coordinación entre los implicados. En América Latina, donde aún existe o se fomenta
una clara separación entre los sistemas productivos y la conservación, este
mecanismo tiene mucho que enseñar.
Sobre el contexto político y la implicación del sector público
Existen avances significativos en el desarrollo y aplicación de mecanismos de PSA en
América Latina, bajo diversos contextos y esquemas de acuerdo, desde los que parten
de políticas públicas, como el caso de Costa Rica y México; los que han derivado de
arreglos internos entre instituciones privadas y públicas, como el caso de Colombia, y
aquellos que surgen de comunidades locales impulsados en muchos casos con fondos
propios o de cooperación externa, como el caso de Guatemala y Honduras. Es claro
que la participación del Estado es fundamental para la sostenibilidad de los sistemas,
no sólo por competencia legal de las instituciones sino como el interlocutor e
intermediario llamado a promover y fiscalizar estos sistemas.
Si bien el desarrollo e implementación de mecanismos como el PSA debe considerar
en su diseño a los diferentes actores que estarán involucrados (proveedores,
compradores, reguladores y evaluadores), las instituciones del Estado tienen un papel
medular en el proceso, sobre todo porque el éxito de un sistema tan complejo como
este depende de una voluntad política que asegure una legislación adecuada,
recursos propios del país y un compromiso a largo plazo con el sistema.
Sobre los mercados y la valorización de los SA
Una de las principales limitaciones que tienen los PSA es la inmadurez de los
mercados en los que están operando, bajo demandas y ofertas limitadas. Se presume
que los costos de transacción son muy altos y hacen prácticamente prohibitivo el
acceso de las poblaciones más pobres a participar en este tipo de programas, pero la
información al respecto es también limitada. Los costos de transacción asociados con
proyectos de PSA dirigidos a pequeños agricultores tienden a ser más altos que los
costos de transacción asociados con agricultores a gran escala. Por lo tanto, para
promover la participación de los pequeños propietarios como proveedores de SA es
necesario identificar opciones institucionales y adaptar estrategias para reducir estos
costos de transacción.
Los proveedores de SA (propietarios de bosques, los estados a través de áreas
protegidas o comunidades indígenas o campesinas) son los que llevan la mayor carga
de inversión, control y vigilancia respecto a los demás actores (compradores,
reguladores y evaluadores), lo que hace que los sistemas sean pesados de llevar y
muchas veces los esfuerzos de estos proveedores no sean compensados en justa
medida económica ni social,, volviéndose muchas veces en mecanismos más que de
fomento en mecanismos inquisitivos.
En cuanto a la valorización de los SA, si bien se ha avanzado mucho en los métodos
de estudio, los resultados que se van obteniendo tienen poco peso en las decisiones
políticas e inciden poco en los mercados. En su mayoría los PSA están apegados a
voluntad de pago o especulación, lo que los debilita y los hace poco sostenibles en el
futuro, generando no sólo conflictos internos en los países donde se implementan sino
poniendo de manifiesto los diferentes intereses entre países desarrollados y países
pobres.
Sobre este mismo tema existen grandes debilidades en la caracterización de los
proveedores y compradores de SA que permitan establecer un mejor diseño de los
mecanismos de SA, hablamos de sistemas que consideren las diferencias entre cada
grupo (propietarios de bosques grandes o pequeños, comunidades indígenas o
campesinas, propietarios que no dependen de la producción agrícola o el bosque,
propietarios que si dependen de lo que se produce en sus tierras, entre otros). Las
distintas experiencias que existen sobre PSA difieran en el nivel de éxito e impactos
positivos de la implementación de los mismos, quizás porque un tema tan básico como
la definición clara de los proveedores de SA y de los compradores no es un tema que
se ha abordado con suficiente profundidad.
Retos y dificultades para la implantación de los PSA
Entre los grandes retos que deben ser abordados con rigurosidad científica se
encuentra el monitoreo de los SA y sus externalidades, tanto a nivel ambiental, social
como económico. La evaluación de los proyectos de PSA, además de incluir un
análisis global de costo/beneficio a través de una valoración que considere los costos
y beneficios económicos, sociales y ambientales, deberían además incluir los costos
de transacción. Esto es evidente en los eventos internacionales, donde los estudios
relacionados con el monitoreo de los SA es limitado. La pregunta que queda abierta
es: ¿Será que no existen estos ejemplos de monitoreo y evaluación de estudios, o que
no están sistematizados? O bien ¿Es que el proceso de monitoreo de los SA es tan
complejo y costoso que no está disponible la información al publico en general?
Queda como reto, también, tratar en futuros espacios de discusión la cuestión del
monitoreo y la evaluación de efectividad desde una perspectiva más profunda,
analizando no sólo la realización de actividades generadoras de servicios ambientales
sino el servicio ambiental en sí mismo, para, a partir de ahí, tratar externalidades
positivas y negativas.
Otro tema que generó una importante discusión tiene que ver con la conectividad o
conexión que está implícita a un sistema de PSA, en el sentido de que, si en un sitio
se está implementando un PSA o mecanismo REDD, es probable que los problemas
ambientales, sociales o económicos que se generaban en este sitio, se trasladen a
otro (en lugar de dejarse de generar), o que los beneficios se trasladen hacia otros
sectores o poblaciones que perciben los beneficios pero sin tener que pagar por ellos.
Sobre oportunidades vinculadas a los mecanismos REDD
En cuanto a los mercados de los PSA y de los créditos de carbono en los mecanismos
REDD, está claro que, sin acuerdos globales vinculantes, estarán siempre sujetos a la
voluntad de pago, los llamados mercados voluntarios que dependen de la buena
voluntad o convencimiento de los compradores de realizar un pago justo. Además, la
falta de reglas claras hace que crezca la especulación de los SA y los créditos de
carbono en estos mercados, siendo siempre los más afectados los proveedores de los
servicios ambientales a nivel individual y los países en desarrollo.
Otro tema a apuntar en este sentido tiene que ver con los proyectos de cooperación
que invierten sus recursos sin tener claridad en las políticas y discusiones internas de
los países en desarrollo en torno a los SA o mecanismos REDD, y promueven una
serie de proyectos con un alto grado de dispersión y bajo impacto, sostenibles
únicamente durante la vida financiera de cada proyecto particular.
El mecanismo REDD tiene un alto potencial como herramienta eficaz para evitar la
deforestación y la degradación de los bosques, y tiene a su favor que interesa tanto a
los países del norte como a los del sur. Además, su implementación es relativamente
barata y los datos que dicen que el 20% de las emisiones mundiales proviene de la
deforestación y degradación de los ecosistemas forestales son aceptados por la
mayoría de países que han suscrito la Convención Marco de Naciones Unidas sobre
Cambio Climático. Sin embargo, hay todavía algunas indefiniciones y existen muchas
corrientes de pensamiento e investigación al respecto, que crean expectativas o
confusiones en la mayor parte de los países y potenciales proveedores de créditos de
carbono. Así mismo, al no haber ningún compromiso vinculante, este mecanismo, su
aplicación y sobre todo su relación con los mercados son todavía vulnerables, ya que,
al igual que ocurre con los servicios ambientales, opera en realidad en términos
voluntarios.
Un acuerdo general es que este mecanismo puede ser más eficiente debido a que las
inversiones van al foco del problema, siempre y cuando existan sistemas de monitoreo
eficaces, no sólo de los proveedores de los créditos sino de las inversiones que se
hagan en los países, y siempre que se apliquen además medidas que garanticen la
justicia social. Se deben considerar las adecuadas salvaguardas sociales y
ambientales para evitar que estos recursos, que se prevé tengan como canales de
distribución las instituciones gubernamentales y comerciales, ignoren o denieguen
pasiva o activamente derechos de las comunidades. En los países en desarrollo las
masas forestales son propiedad estatal en su gran mayoría, lo que puede hacer que
los gobiernos no transfieran los beneficios obtenidos a las poblaciones locales.
Oportunidades a escala de España y Catalunya
Catalunya y España tienen condiciones favorables para la instauración de un sistema
de PSA: la tenencia de la tierra está claramente establecida (al contrario de la realidad
latinoamericana), la superficie de bosques sigue creciendo, la población es sensible a
la conservación de los recursos naturales y el paisaje, el turismo valora no sólo la
belleza escénica sino también los elementos culturales de cada región, etc., Por todas
estas razones, los esfuerzos que se hagan en mejorar los estudios de valoración
económica, educación de la población y sensibilización de los potenciales
compradores de servicios es fundamental en el diseño e implementación de un futuro
sistema de PSA.
Es concluyente que en los temas relacionados con los PSA y los mecanismos REDD,
España es la puerta para Iberoamérica, no sólo por la relación histórica que mantienen
sino también porque la apuesta de grandes recursos por parte de la Unión Europea y
destinados a estos mecanismos en América Latina debería ser liderada por un país
que conoce el funcionamiento e idiosincrasia latinoamericanos, y que ha establecido
relaciones de colaboración y confianza con la mayoría de los países de la región. El
reto está en que el país decida si asume esta bandera y lidera el proceso bajo un
esquema de dialogo constante y colaborativo con los países latinoamericanos.