Incoder: misión a la inversa

El Incoder y la política de adquisición de tierras.
Héctor Mondragón
En el año 2003, en el contexto de reformas del Estado, se procede a la liquidación de
cuatro institutos (el de Reforma Agraria, el Fondo de Desarrollo Rural, el Nacional de
Pesca, y el de Adecuación de Tierras) y su sustitución por el Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural Incoder. Este cambio no estuvo acompañado por la dotación de la
nueva entidad con los recursos económicos necesarios para cumplir las abundantes
funciones que se le asignaron, por el contrario, el Incoder ha tenido desde su nacimiento
presupuestos anuales exiguos.
El nuevo instituto asume las demandas del desarrollo rural respecto a la adecuación de
tierras, la adquisición de predios y los programas de desarrollo rural. Un indicador del
papel que pasa a cumplir el Incoder es su ejecución presupuestal, que en el año 2003
llega a 28 mil millones de pesos, cifra que apenas representa el 20 por ciento del
presupuesto que en promedio había tenido solamente uno de los institutos que sustituyó,
el Incora.
La tenencia de la tierra y el desarrollo rural.
La realidad de la distribución de la propiedad agraria enseña que el 61.2% de las tierras
se concentra en el 0.4% de los propietarios, los cuales apenas alcanzan un número de
15.000. La concentración de la propiedad impone que una política de desarrollo rural
pasa por la redistribución de ésta, sin embargo el ex ministro de Agricultura del actual
gobierno, Carlos Gustavo Cano, al referirse a la liquidación del Incora exclamó: “¡no más
reformadera agraria!”. Se sentenciaba de ese modo que la inmensa mayoría de pobladores
del campo no encontraría resolución a sus demandas históricas de dotación de tierras y de
recursos para su desarrollo. Sentencia que un balance respecto a la gestión del Incoder
enseña como tarea cumplida.
Cuadro 1
Relación entre el área predial rural nacional y los propietarios, según tamaño de
predios 2001
Tamaño de predio (Ha)
Propietarios %
Superficie (área predial
rural registrada)
‹3
57.3 %
1.7%
›3, ‹ 100
39.7%
22.5%
› 100 ‹ 500
2.6%
14.6%
› 500
0.4%
61.2%
Total porcentaje
100%
100%
Fuente: IGAC, CORPOICA, Zonificación de los conflictos de uso de las tierras en
Colombia, Bogotá, 2002, Volumen 4, p. 83.
Los presupuestos que para inversión ha ejecutado el Incoder desde el 2003 muestran de
manera clara la política que impera. El presupuesto de inversión incluye adecuación de
tierras, programas de desarrollo rural, pesca y adquisición de tierras. Entre 1998 y 2002 el
presupuesto de inversión anual promedio ejecutado por la entidades que antecedieron al
Incoder , fue de $ 124.862.000; en tanto que entre 2003 y 2005 se redujo a $73.922.000.
La mayoría del presupuesto del Incoder ha sido asignado para unos pocos proyectos de
adecuación de tierras, entre los cuales se destaca, en desmedro del pueblo indígena Wiwa,
la represa de El Cercado en el río Ranchería (Guajira), que beneficia a propietarios de las
tierras bajas, principalmente a los grandes, ya que no habrá redistribución y para los
pequeños será más difícil pagar las tarifas por los servicios.
Pero en realidad, el Instituto no hace reforma agraria, sus menguados recursos para tierras
se tienen que repartir de manera que los reinsertados reciban una parte, los desplazados
otra, y los demás, campesinos, indígenas y afro el resto.
El Vicepresidente, Francisco Santos en 2004 llegó a prometer una reforma agraria basada
en la extinción de dominio por enriquecimiento ilícito y aseguró que iba a ser "la reforma
agraria de la nueva generación", aplicando la ley 733 de 2002, que ni siquiera menciona
la reforma agraria. El gobierno se comprometió a entregar, antes de cumplir su período el
7 de agosto del 2006, 150 mil hectáreas por esa vía. Dicha cifra sólo sería el 4 % de las
tierras que los grandes narcotraficantes y latifundistas han llegado a concentrar. Pero el
balance de las tierras entregadas a través de ese mecanismo es precario, tan sólo se llegó
a la décima parte de la meta propuesta, con el agravante de que, parte de esas tierras
fueron entregadas a los mismos narcotraficantes y jefes paramilitares (caso conocido por
la opinión pública en el municipio de Puerto López, Meta) y el comercio de
adjudicaciones por el subgerente de ordenamiento social de la propiedad en nombre de un
grupo politiquero del presidente de la república.
Varios predios en los cuales se extinguió el dominio en el Valle del Cauca permanecen
bajo contratos de operación con los antiguos mayordomos u otras personas ajenas a los
campesinos, y se fijan “unidades familiares” ficticias de gran tamaño, que el adjudicatario
nunca recibiría, porque se supone percibirá del operador una suma mensual ridícula como
supuesto arrendamiento. Inclusive, por predios de Buga, San Pedro y Guacarí cuya
adjudicación se anunció en prensa, radio y televisión en febrero, ni siquiera se ha
comenzado a pagar a los desplazados que supuestamente recibieron las tierras, los
cánones de “arrendamiento” dispuestos, en tanto el operador sigue beneficiándose de la
explotación. Familias campesinas y organizaciones de los desplazados denunciaron que
no se han cumplido los procedimientos de adjudicación y que los adjudicatarios “son
simples testaferros de los antiguos dueños”, citando varios casos, como el del municipio
de Bolívar (Valle).
La dotación de tierras para poblaciones indígenas.
Según la ley 812 del Plan Nacional de Desarrollo, el Gobierno debió concertar y diseñar
una estrategia para orientar recursos nacionales, regionales e interinstitucionales para
propender por la adquisición de tierras, constitución, ampliación y saneamiento de
Resguardos para los pueblos Indígenas. Sin embrago entre 2002 y 2005 el Gobierno dejó
decaer el funcionamiento de la Comisión de territorios, se aplazaron largamente las
convocatorias y por otra parte se redujeron entre 70% y 80 % las asignaciones
presupuestales para tierras. La ejecución presupuestal para adquisición de tierras para
comunidades indígenas entre 2001 y 2003 fue exageradamente baja:
2002 – 2.322,1 millones de pesos
2003 – 1.280,5 millones de pesos
2004 – 2.066,1 millones de pesos
En 2005, además de la irrisoria suma de 968 millones de pesos para adquirir tierras para
indígenas en el conjunto del país, se destinó una partida presupuestal, especialmente
dedicada al departamento del Cauca (3.000 millones de pesos). Sin embargo los
problemas políticos propios del Cauca impidieron que esta partida sirviera para comenzar
a solucionar los problemas de tierras de las comunidades.
Así las cosas, las sumas destinadas anualmente para adquirir tierras y mejoras para los
pueblos indígenas fueron inferiores a los 3 mil millones de pesos anuales entre 2002 y
2005 y solamente se destinaron sumas mayores con presupuestos adicionales para sanear
el resguardo U’wa, en medio de las presiones para que este pueblo indígena acepte la
explotación de gas y petróleo y los resguardos de la Sierra nevada al borde de ser
amputados por la represa de Besotes. Y en 2006 para adquirir tierras para las
comunidades damnificadas por la masacre de El Nilo hace 15 años y otras comunidades
del Cauca, luego de que entre el 1 de septiembre y el 21 de noviembre de 2005 indígenas
y campesinos del Cauca ocuparan 20 haciendas.
Las partidas destinadas para el Cauca no han sido administradas por Incoder, instituto que
al negarse a expropiar a los grandes propietarios que no quieren vender deja de tener
funcionalidad y debe ser sustituido por otras entidades. El sistema de compra del
Incoder , en el que el 50% se paga inmediatamente en efectivo y el 50% en bonos, puede
ser aceptado por los propietarios, si ellos son expropiados con indemnización al negarse a
vender voluntariamente. Como el Incoder hace años no utiliza la opción de expropiar, los
propietarios no le venden. La Corporación Nasa Kiwe, creada para atender la población
afectada por los desastres naturales ocurridos en la región y que podía a la vez pagar
totalmente en efectivo o expropiar por vía administrativa fue una opción para adquirir
tierras en Cauca y Huila, pero ya no tiene estas funciones. Entonces, cualquier entidad
territorial o ministerio puede comprar tierra más fácilmente que el Incoder, mientras este
instituto no expropie.
El Incoder instrumento para legitimar la expropiación de los territorios colectivos
de comunidades negras
El Incoder está sometido a gigantescas presiones políticas para que no realice su misión y
que al contrario implemente acciones en contravía a su tarea. Esto quedó explícito cuando
expidió la resolución 1516 de agosto de 2005, por la cual se pretendió legalizar las
explotaciones ilegales de palma aceitera que empresas privadas establecieron en tierras
colectivas de comunidades negras, bajo coacción, aprovechando la situación de violencia
y la presencia de grupos paramilitares. La resolución pretendía darle una base jurídica a
tales explotaciones, al crear la figura de las “asociaciones productivas” o “alianzas
estratégicas”, en las que las comunidades entregaban su tierra como aporte de capital a
los empresarios.
Esta resolución se presentaba como un desarrollo legislativo de la Ley 70 de 1993 y
como fórmula para abrir las puertas al desarrollo económico para las poblaciones
afrocolombianas propietarias de tierras colectivas. La resolución a todas luces ilegal por
no ser el Incoder el órgano competente para asumir ese desarrollo normativo, pero
también porque a los propietarios de tales territorios no se les había consultado. En el
transfondo de tal resolución estaba la necesidad de asegurar las tierras usurpadas a los
pobladores de los ríos Curbardó y Jiguamiandó, en las que la empresa Urapalma
avanzaba estableciendo los cultivos de palma aceitera.
Esa resolución fue sustituida debido a la exigencia de organizaciones afrocolombianas y
de la ocupación por algunas de ellas de la iglesia de San Francisco en Bogotá en octubre
de 2005. Finalmente la resolución 2038 del 9 de noviembre de 2005 sustituye la 1516, en
ella se insiste en que la resolución 1516 era legal, dejando el campo abierto para los
abusos, bajo la forma de “ alianzas o asociaciones empresariales”.
Igualmente ante la demanda de las comunidades del norte del Chocó sobre la
expropiación de sus territorios por parte de las empresas de palma aceitera, es el Incoder
la institución llamada a realizar el diagnóstico sobre los verdaderos propietarios y en la
resolución de “clarificación de la propiedad” se le quita 10.162 hectáreas de territorios
colectivos a favor de empresas palmeras. Ante la denuncia internacional, hasta el ministro
de Agricultura debió reconocer que por lo menos parte de 33 mil hectáreas ocupadas por
las empresas fueron apropiadas a través de maniobras dolosas por parte de las empresas
para dotarse de títulos sobre las tierras en disputa, pero se habla de todos modos de dejar
8.497 hectáreas en manos de los empresarios.
El acceso a la tierra: un imposible para campesinos pobres.
El acuerdo 58 de 2006 de la junta directiva de Incoder, en el que se definen los
mecanismos para poder hacerse participe de los programas de adjudicación de tierras del
Incoder, abre las puertas para que quienes dispongan de mayor capital sean quienes
puedan resultar favorecidos con facilidad. El artículo 5 de este acuerdo establece la
puntuación que recibe una persona o familia que se postula para la adjudicación de
predios, de manera que quien más puntos logra, tiene la opción de ser favorecido. El
acuerdo deja abierto el campo para que personas con activos de más de 200 salarios
mínimos mensuales reciban puntos (quince), con lo que se sitúan en mejore condiciones
que los solicitantes pobres (campesinos), los cuales por lo general no tienen ningún activo
y que al final reciben la misma puntuación que aquellos que tienen activos de 40 salarios
mínimos mensuales.
La otra realidad que muestra la imposibilidad de acceso a la tierra por los campesinos
pobres es el mismo modelo institucional, a pesar del modelo de planeación del Incoder
que ha determinado unas áreas de desarrollo agropecuario, sin embrago, son muy pocas
las atendidas por el instituto y cada vez son menores los recursos destinados a ellas. La
verdad es que si el Incoder no recibe más presupuesto para adquirir tierra para
campesinos pobres, comunidades indígenas y negras y desplazados, se convertirá en un
instituto de adecuación de tierras y reinserción.
Las demandas de tierras de la población indígena del Cauca
Después de las movilizaciones por la liberación de la Madre Tierra entre septiembre y
octubre de 2005 en el Cauca, fueron asignados 10 mil millones de pesos al ministerio del
Interior para compra de tierras la reparación integral de la masacre del Nilo. No se
asignaron al Incoder por las dificultades legales, políticas y administrativas que presenta
el instituto para el cumplimiento de su misión. Ahora se ha acordado un procedimiento
con PNUD para que esta entidad de Naciones Unidas gestione estos recursos, de manera
que se pueda negociar y pagar fácilmente los precios negociados con los propietarios
actuales de las tierras requeridas por los indígenas.
En agosto de 2006, aun no se compran tierras con el presupuesto de adquisición de tierras
para comunidades indígenas del Cauca, ni con el asignado al Ministerio del Interior ni
con el ordinario de 2005 y 2006 asignado al Incoder. La demora ha tenido que ver
primero con la negativa de las Sociedades de Agricultores y Ganaderos SAG, tanto de
Valle como de Cauca, a aceptar que sus asociados vendan predios para indígenas y
segundo, con la oposición del Ministro de Agricultura y del Gobernador del Cauca.
Ha surgido una táctica dilatoria: primero se entregó el dinero al Incoder a pesar de que los
acuerdos estipulaban lo contrario, luego se argumentó que estaba congelado por la ley de
garantías y se ha desatado una campaña de cartas de alcaldes. La oposición del Ministro
de Agricultura y del Gobernador del Cauca ha sido una barrera no superada hasta ahora.
No debe olvidarse que el propio presidente Uribe hizo eco de las posturas del Ministro de
Agricultura en un debate con los estudiantes de la Universidad Javeriana durante la
campaña electoral.
Los objetores gubernamentales a la adquisición de tierras para comunidades indígenas se
amparan en la supuesta oposición de las comunidades afrocolombianas y los campesinas,
por lo que los indígenas han destacado por una parte que apoyan la entrega de tierras a
campesinos y afros, por otra parte que los indígenas y la mayoría de organizaciones
campesinas estuvieron aliados, tanto en la consulta popular contra el TLC, como en la
liberación de la Madre Tierra entre septiembre y noviembre de 2005, como en la
movilización del 15 de mayo. Hay grandes propiedades de sobra para todos en todos en el
conjunto del país y que lo que hace falta es voluntad política para hacer reforma agraria.
La agenda de soluciones territoriales indígenas
En este momento se requiere que se concrete la compra de predios para las poblaciones
indígenas del Cauca, con base en los recursos asignados para su ejecución a través del
PNUD por un monto de 10 mil millones de pesos de presupuesto del Ministerio del
Interior. Tales predios a comprar deben ser aprobados previamente por las comunidades y
organizaciones indígenas.
Desde el año 2005 se vienen aplazando compromisos ya concertados en la Comisión de
Territorios Indígenas, es así como se había definido como acción prioritaria la
adquisición de tierras para indígenas del Quindío, la titulación de resguardo en tierras que
han sido entregadas por los mismos indígenas para el efecto (caso Florida, Valle) y
completar la titulación de resguardos en tierras consideradas como baldías pero que están
ocupadas por los indígenas.
De igual forma en la Comisión de Territorios Indígenas se había acordado la realización
de un estudio sobre necesidades de tierra de las comunidades indígenas de todo el país,
tal estudio se consideraba necesario como instrumento para planificar el plan de
adquisiciones a mediano y largo plazo.