Iniciativa con proyecto de Decreto que reforma el artículo 223 de la

Iniciativa con proyecto de Decreto que reforma el artículo 223 de la Ley Federal de
Derechos, a cargo de la diputada Lourdes Adriana López Moreno, del Grupo Parlamentario
del PVEM
Planteamiento del problema
Uno de los sectores más importantes para favorecer el crecimiento y desarrollo del país es el
energético. Por ello, el Programa Sectorial de Energía se define como uno de los objetivos
equilibrar el portafolio de fuentes primarias de energía, lo cual es una vía para incrementar la
seguridad consistente en balancear la utilización de fuentes primarias, promoviendo el uso
sustentable de los recursos naturales.
Una de estas fuentes primarias el la generación de energía eléctrica a partir del aprovechamiento
del agua, ya sea por las hidroeléctricas o su vapor por medio de las termoeléctricas. Reconociendo
que un elemento importante de sustentabilidad para la producción hidroeléctrica y las industria
cuyo insumo es el agua, es contar con cuencas saludables, una cobertura forestal y conservación
de suelos que permita mayor infiltración y captación de agua en las cuencas que tienen mayor
valor por su aporte y la infraestructura eléctrica.
Los ríos y arroyos constituyen una red hidrográfica de 633 kilómetros por ellos fluye 87 por ciento
del escurrimiento principal cubriendo 65 por ciento del territorio nacional; sin embargo, dos tercios
del escurrimiento superficial pertenecen a 7 ríos Grijalva-Usumacinta, Papaloapan, Coatzacoalcos,
Balsas, Pánuco, Santiago y Tonalá, a la vez que sus cuencas representan 22 por ciento de la
superficie de nuestro país.
De los 653 acuíferos del país, 100 de ellos se encuentran sobre explotados la reversión de la
degradación sólo se logra mediante la implementación de programas y proyectos dentro de estas
zonas, que además representan un aporte importante como insumos en sectores como el eléctrico,
podemos decir que la recaudación por concepto de estos derechos por uso y aprovechamiento de
agua a 2009 ascendió a 10 mil 716 millones de pesos, de los cuales mil 938.5 correspondieron a
aguas nacionales.
Por ello, esta reforma busca que una parte de estos ingresos se destine al financiamiento de los
programas de conservación y restauración de la cuenca o el pago por servicios ambientales
hidrológicos.
Adicionalmente, se busca fortalecer la implantación y ejecución de programas y proyectos de
restauración de suelos, conservación de la cobertura forestal y reforestación en las cuencas con
mayores índices de degradación o más importantes para los diversos sectores industriales entre
los que destacamos el energético.
Argumentación
El crecimiento demográfico y económico de las naciones constituye causa directa para el aumento
en la demanda y consumo de bienes y servicios. Esta demanda obliga a generar una mayor
presión en los recursos naturales de los cuales se obtienen los insumos necesarios para el
crecimiento de la economía y la garantía de ofrecer bienes y servicios a la población.
Los recursos naturales son eje toral. Por ello, la economía de los recursos naturales ha
incorporado a la sustentabilidad en su manejo. Esta perspectiva de “desarrollo sustentable”, fue
promovida dentro de la Comisión de Brundtland sobre medio ambiente y desarrollo durante la
segunda mitad de la década de los ochentas definiéndose como un proceso que: “satisface las
necesidades de las generaciones actuales sin comprometer la capacidad de las generaciones
futuras de satisfacer sus propias necesidades”,1 lo cual modificó el enfoque sobre la explotación de
los recursos naturales.
México ha incorporado en su marco jurídico a la sustentabilidad dentro del artículo 25 de la Carta
Magna en el que determina que corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para
garantizar que éste sea integral y sustentable. Con ese principio de sustentabilidad y conservación
de los recursos naturales se han orientado la Planeación Nacional del Desarrollo, en la cual se
busca como premisa básica el desarrollo sustentable.
Uno de los sectores más importantes para favorecer el crecimiento y desarrollo del país es el
energético. La visión 2030 para este sector es que opere con políticas públicas y un marco fiscal,
laboral y regulatorio que permita contar con una oferta diversificada, suficiente, continua, de alta
calidad y aprecios competitivos; maximizando la renta energética, asegurando al mismo tiempo un
desarrollo sostenible en términos económicos, sociales y ambientales.
Así también, el Programa Sectorial de Energía se define como uno de los objetivos equilibrar el
portafolio de fuentes primarias de energía, lo cual es una vía para incrementar la seguridad
consistente en balancear la utilización de fuentes primarias, promoviendo el uso sustentable de los
recursos naturales.
Para garantizar la estabilidad, calidad y seguridad en el abastecimiento de electricidad se requiere
equilibrar el portafolio de generación con distintas tecnologías y fuentes primarias, que incorporen
el riesgo por disponibilidad, dependencia sobre importaciones, volatilidad de precios, así como los
costos ambientales asociados.
Los pronósticos del sector muestran que la demanda eléctrica irá en aumento, sin embargo ante la
problemática ambiental mundial y los efectos del cambio climático, se está impulsando la
diversificación fuentes primarias para la producción eléctrica, con una tendencia a disminuir su
producción basada en combustibles fósiles, la cual actualmente oscila entre 60 por ciento.
La presente iniciativa de reforma tiene como objeto fortalecer las acciones y proyectos de
conservación de las cuencas, reconociendo el valor que tienen mediante los servicios ambientales
hidrológicos que prestan para proveer el agua como insumo de la producción eléctrica. Cabe
resaltar que actualmente el aporte de esta fuente primaria es de sólo 11 por ciento de la
producción eléctrica.
Debemos reconocer que un elemento importante de sustentabilidad para la producción
hidroeléctrica y las industria cuyo insumo es el agua, es contar con cuencas saludables, una
cobertura forestal y conservación de suelos que permita mayor infiltración y captación de agua en
las cuencas que tienen mayor valor por su aporte y la infraestructura eléctrica establecida en ellas.
Esta conservación y reversión de la degradación solo se logra mediante la implementación de
programas y proyectos dentro de estas zonas. No obstante la carga presupuestal que esto
conlleva, se ha planteado como un impedimento para la preservación de estos ecosistemas, por lo
cual se hace el planteamiento de evaluar todos y cada uno de los escenarios que permitan una
mayor obtención de recursos económicos mediante la internalización de un costo adicional durante
el proceso de producción de esta energía, con el objeto de que dicho costo se oriente a programas
o proyectos de conservación primordialmente dentro de las cuencas.
Baste señalar que el agua dentro de los procesos de producción eléctrica no solo se utiliza en las
hidroeléctricas sino también en las termoeléctricas y geotermoeléctricas. Ese uso del agua origina
el pago de un derecho al amparo de la Ley Federal de Derechos, este pago representa ingresos a
la Federación los cuales en 2006 ascendieron a mil 61.8 millones de pesos, de los que la
aportación por el uso en centrales hidroeléctricas fue de 33 por ciento siendo la cifra más
representativa el pago del derecho en las centrales termoeléctricas con 66.52 por ciento.
Se busca que una parte de estos ingresos se destine al financiamiento de los programas de
conservación y restauración de la cuenca o el pago por servicios ambientales hidrológicos.
La implantación del pago por servicios ambientales, tiene un referente en el país desde 2003, en
casos como servicios hidrológicos, conservación de la biodiversidad y captura de carbono,
haciendo partícipes a los dueños de bosques (pequeños propietarios, comunidades y ejidos), lo
que ha permitido reducir a la mitad la tasa anual de deforestación, proteger las cuencas
hidrográficas y los bosques de nubes, así como evitar la emisión de 3.2 millones de toneladas de
dióxido de carbono, según un reporte de la Comisión Nacional Forestal.
Es importante distinguir conceptualmente un servicio ambiental de un bien ambiental. “El servicio
es una prestación que satisface a otro, es intangible. Un servicio adquiere la categoría de bien
cuando hay otro que lo recibe (un beneficiario)”.2 En el sentido jurídico, un servicio ambiental es la
prestación que otorgan los ecosistemas en beneficio del hombre no consistente en la producción
de un bien material,3 y el bien ambiental, es la prestación de los ecosistemas en beneficio del
hombre consistente en la producción de bienes materiales.4
El programa para el Pago por Servicios Ambientales fue creado como un incentivo económico para
los dueños de los terrenos forestales donde se generan estos servicios, con la finalidad de
compensar por los costos de conservación y por los gastos en que incurren al realizar prácticas de
buen manejo del territorio. De esta forma, el programa asegura que los dueños de los bosques
reciban una compensación económica, creando así los incentivos para conservar los bosques,
asegurar la provisión de servicios y desincentivar la tala para destinar la tierra a otros usos
productivos.5
El esquema de pago por servicios ambientales brinda la oportunidad de impulsar la conservación
de los ecosistemas y mantener su productividad, creando un vínculo de coordinación y
cooperación entre las autoridades y los legítimos propietarios o poseedores de los bosques.
Adicionalmente se busca fortalecer la implementación y ejecución de programas y proyectos de
restauración de suelos, conservación de la cobertura forestal y reforestación en las cuencas con
mayores índices de degradación o más importantes para los diversos sectores industriales entre
los que destacamos el energético.
El impulso de estos programas se plantea que provenga de aumentar los recursos destinados al
Fondo Forestal Mexicano, proviniendo estos de los ingresos que tiene la Federación por concepto
del pago de derechos por uso y explotación del agua, al respecto se debe señalar que la Comisión
Nacional del Agua lleva a cabo el cobro de derechos por conceptos de explotación, uso o
aprovechamiento de aguas nacionales; uso de cuerpos receptores; extracción de materiales;
suministro de agua en bloque a centros urbanos e industriales y servicio de riego.
La recaudación por concepto de estos derechos a 2009 ascendió a 10 mil 716 millones de pesos,
de los cuales mil 938.5 correspondieron a uso o aprovechamiento de aguas nacionales; sin
embargo, los RHA con mayor recaudación fueron VI Río Bravo, VIII Lerma-Santiago-Pacífico y XIII
Aguas del Valle de México.
Según los volúmenes declarados para el pago de derechos por uso de agua en producción
hidroeléctrica la mayor cantidad corresponde a la RHA Frontera Sur con 64 mil 305 hectómetros
cúbicos, casi 50 por ciento de los 136 mil 85 hectómetros cúbicos que para 2009 representaron el
total nacional.
Debido a ese universo de recaudación en la presente iniciativa de reforma se propone modificar el
último párrafo del artículo 223 de la Ley Federal de Derechos, para aumentar de 300 a 600
millones de pesos los montos destinados al programa pago por servicios ambientales.
Ciertos casos en el país pueden ser referentes, como el de la sierra de Zapalinamé, Saltillo,
Coahuila, ésta se ubica en el sureste del estado, entre Saltillo y Arteaga, se eleva una pequeña
ramificación de la Sierra Madre Oriental. Esta ramificación es formada por un macizo montañoso
compuesto de varias capas de corteza terrestre, fuertemente unidas y fracturadas, con una
topografía muy accidentada y perfiles cortados en orientación este-oeste, la cual es llamada Sierra
de Zapalinamé.6
La zona cobra relevante importancia por albergar una vasta diversidad de especies de flora y
fauna, y por ser principal proveedor de agua en el estado gracias a la capacidad de sus mantos
acuíferos y montañas. No obstante se enfrenta a importantes amenazas como: la invasión de
mancha urbana, sobreexplotación del acuífero, cambio de uso de suelo, cambios forestales a
agrícolas, contaminación, entre otras. Tal es el caso que el 15 de octubre de 1996, la sierra de
Zapalinamé se decretó “zona sujeta a conservación ecológica” por el gobierno de Coahuila;
otorgando a la UAAAN la encomienda de elaborar el Programa de Manejo y a Profauna, AC, su
administración y operación.7
Con objeto de conservar esta sierra el 31 de octubre de 1996, se da el Convenio de Operación del
Área Natural Protegida otorgado a Profauna, AC, que un año después se le otorga la operación
para posteriormente en septiembre de 1998 la UAAAN entrega el Primer Programa de Manejo. 8
En 2002, Profauna inició con el Fondo Mexicano para la Conservación de la Naturaleza, A.C. y la
Fundación Gonzalo Río Arronte, un programa basado en recaudación voluntaria llamado “Por una
razón de peso”. En este programa se invita a la población a donar un peso (al momento de pagar
el recibo de agua) para que Profauna lo utilice en la realización de trabajos de conservación en la
sierra de Zapalinamé.9
De acuerdo con los datos más recientes emitidos por Profauna, a 2010 los ingresos para la
conservación de la sierra de Zapalinamé se componen de la siguiente manera: 3 838 361.27
millones de pesos de proyectos específicos, 2 295 436.54 millones de pesos de Operación ZSCE,
resultando un total de 6 133 797.81 millones de pesos.
Éste es un ejemplo del interés existente por la conservación y la participación activa que tiene las
organizaciones no gubernamentales. A nivel nacional existen cada día mas organizaciones
interesadas en ingresar o impulsar este tipo de programas como Pronatura, AC, Profauna, o
fondos como el Fondo de Conservación El Triunfo, quienes trabajan de forma vinculada con
instancias del gobierno federal dedicada a la conservación; sin embrago, los recursos que se
obtengan deben formar parte de políticas públicas focalizadas a resolver problemas en concreto y
atender la degradación que sufren zonas o cuencas determinadas como prioritarias, considerando
además su grado de aportación a las actividades económicas e industriales.
Por ello y tomando como sustento los principales usos y aprovechamientos del agua es que se
plantea direccionar los recursos provenientes del cobro de derechos por uso y aprovechamiento
del agua, como se ha mencionado las cuencas en las que se aprovechan los mayores volúmenes
son en consecuencia las que aportan mayor cantidad del recurso hídrico como la del balsas o el
Grijalva, razón por la que resulta importante conservar y restaurar dichas cuencas.
Adicionalmente, en el norte del país resulta de vital importancia el cuidado de los acuíferos, por lo
que contar con cuencas bien conservadas y saludables aumenta los niveles de infiltración en los
acuíferos y por consecuencia su disponibilidad para los principales usos.
La implantación de la presente reforma permitirá dotar al sector forestal de mayores recursos para
seguir estableciendo diversos mecanismos de financiamiento a programas de pago por servicios
ambientales y proyectos de conservación y restauración en cuencas prioritarias de conformidad
con el texto propuesto en la reforma.
El principal objetivo es transferir recursos a fondos regionales o la firma de proyectos como el de
de conservación y restauración de cuencas como la del río Grijalva, donde existe convenio de
coordinación celebrado entre los gobiernos de Chiapas y federal a través de la Comisión Nacional
Forestal y está dirigido a la cuenca en particular.10
Debemos impulsar instrumentos que nos permitan realizar un trabajo vinculado entre los 3 ordenes
de gobierno, la ciudadanía y las organizaciones no gubernamentales, el problema del abasto y
perdida de los recursos hídricos es grave de acuerdo con los trabajos realizados por la Comisión
Nacional del Agua, en su publicación Las estadísticas del agua en México 2011, el país tiene una
recepción de 1,489 miles de millones de metros cúbicos de agua en forma de precipitación.
De esa agua, se estima que 73.1 por ciento se evapotranspira y regresa a la atmósfera, 22.1
escurre por los ríos o arroyos, y el restante 4.8 por ciento se filtra al subsuelo de forma natural y
recarga los acuíferos.
No obstante, de los 653 acuíferos del país, 100 de ellos se encuentran sobreexplotados
primordialmente en las regiones hidrológico administrativas Lerma-Santiago-Pacífico y Cuencas
Centrales del Norte, siendo las que tiene la mayor recarga la de frontera sur y península de
Yucatán, esta iniciativa identifica oportunidades normativas para impulsar el desarrollo del pago por
servicios ambientales, así como la conservación y restauración de las cuencas que más beneficios
aportan en el país.
La presente reforma es totalmente congruente con la tendencia de conservación y fortalecimiento
de los programas de pago por servicios ambientales y los ordenamientos legales vigentes, ya que
el artículo 30 de la Ley General de Cambio Climático que en próximos meses entrará en vigor
establece:
Artículo 30. Las dependencias y entidades de la administración pública federal centralizada
y paraestatal, las entidades federativas y los municipios, en el ámbito de sus competencias,
implementarán acciones para la adaptación conforme a las disposiciones siguientes:
I. a XII. ...
XIII. Impulsar el cobro de derechos y establecimiento de sistemas tarifarios por los usos
de agua que incorporen el pago por los servicios ambientales hidrológicos que
proporcionan los ecosistemas a fin de destinarlo a la conservación de los mismos;
...
Fundamento legal
Por lo expuesto y fundado en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos; y 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara
de Diputados, someto a consideración de esta asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforma el artículo 223 de la Ley Federal de Derechos
Artículo Único. Se reforma el tercer párrafo del artículo 223 de la Ley Federal de Derechos, para
quedar como sigue:
Artículo 223. ...
A. ...
I. a IX. ...
...
De los ingresos que se obtengan por la recaudación de los derechos por la explotación, uso o
aprovechamiento de aguas nacionales por usuarios distintos de los municipales y organismos
operadores de los mismos, 600 millones de pesos tendrán destino específico para el Fondo
Forestal Mexicano para el desarrollo y operación de Programas de Pago por Servicios
Ambientales de los cuales 300 millones se destinarán a proyectos de Conservación y
Restauración de las Cuencas con mayor aportación hídrica y mayores índices de
degradación . Estos recursos ampliarán el presupuesto que se asigne a la Comisión Nacional
Forestal.
B. ...
I. a IV. Balnearios y centros recreativos:
Zona de disponibilidad 1 a 6........... $10.4031
Zona de disponibilidad 7................... $5.1252
Zona de disponibilidad 8................... $2.4128
Zona de disponibilidad 9................... $1.1473
...
C. ...
Zona de disponibilidad 1 a 9............ $0.1295
(Se deroga penúltimo párrafo).
...
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario
Oficial de la Federación.
Segundo. Se deroga toda disposición que se oponga en todo o en parte al presente decreto.
Notas
1 Quadri de la Torre, Gabriel. Políticas públicas, sustentabilidad y medio ambiente, Porrúa, México,
página 43.
2 Información obtenida de las memorias del taller Pago por servicios ambientales en México:
situación actual y objetivos del futuro, Mauricio Limón (2007).
3 Captura o secuestro de carbono y belleza escénica, entre otros.
4 Madera y plantas, entre otros.
6 Proyecto para la Cuenca Hidrológica de Saltillo: Sierra de Zapalinamé, Suma de Voluntades.
7 Profauna, 2011, en línea. Disponible en http://www.profauna.org.mx, con acceso el 8 de
septiembre de 2012.
8 Ibídem.
9 Rickards Guevara, Jorge (2008). Financiamiento de programas para conservación de
ecosistemas
templados
de
montaña,México,
en
www.ine.gob.mx/ujeajei/publicaciones/libros/39.pdf, consultado el 8 de septiembre de 2012,
páginas 32.
10 Lineamientos publicados en el Diario Oficial de la Federación el 27 de septiembre de 2011.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 13 de septiembre de 2012.
Diputada Lourdes Adriana López Moreno (rúbrica)