Documento Introductorio del Seminario: "Proyectar y Enriquecer el Diálogo desde sus Resultados."

PROGRAMA REGIONAL FIDA MERCOSUR
Seminario Subregional
“Impacto del diálogo sobre políticas públicas
para la agricultura familiar en América Latina”
Proyectar y enriquecer el diálogo desde sus resultados
Hotel NH Columbia
Rambla Gran Bretaña 473, Montevideo, Uruguay
Documento introductorio
I. Enfoque general. Objetivo. Conceptos y premisas para ordenar el debate
El Seminario Subregional, tiene por objetivo permitir un abordaje amplio de los
procesos de Diálogo Político, a partir de los diferentes tipos o enfoques del mismo o
los ejes en los cuales se desarrolla. Estas diferencias se deben básicamente a tres
motivos principales (i) objetivos propios del diálogo sobre políticas públicas (para qué
se hace); (ii) contexto histórico, político, institucional, social y económico donde se
desarrolla (dónde y cómo se hace); (iii) interlocutores que participan y sus
características institucionales y objetivos propios con los que concurren al diálogo
(quienes y para qué lo hacen).
Es el objetivo principal de este “encuentro” es llegar a acuerdos sobre acciones e
instrumentos operacionales concretos, que permitan aplicar el diálogo político —o
mejor expresado aún, el diálogo sobre políticas públicas— como una estrategia de
trabajo y relacionamiento, que ayude a cumplir mejor los objetivos institucionales y a
alcanzar metas y resultados, tanto para los gobiernos, los destinatarios de las políticas
y sus organizaciones sociales representativas y el FIDA.
Se buscará alcanzar este objetivo desde las experiencias realizadas en la región de
América latina y en particular en la subregión del MERCOSUR, proyectándolas hacia
otras regiones y países, desde sus resultados.
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Para acotar el tema y trazar algunas líneas ordenadoras del debate, nos vamos a referir
a algunos conceptos básicos y generalmente aceptados de nuestra experiencia en la
sub-región del MERCOSUR, que es la que queremos debatir y explorar las posibilidades
de profundizar por un lado, y escalar y proyectar por otro.
En este sentido es importante reflexionar sobre los siguientes aspectos.
Aunque parezca una obviedad decirlo, el diálogo es político es un proceso que se
construye sobre la marcha, pero que precisa de: (i) un contexto, o actores del contexto
favorables o al menos no inhibitorios; (ii) un espacio institucional y físico donde
desarrollarse; (iii) una participación equilibrada, representativa, libremente decidida
entre los actores y debidamente informada y (iv) unas reglas de juego claras sobre los
contenidos y alcances del mismo, sobre la metodología de trabajo a utilizar y sobre los
resultados esperados; (v) ser sostenido en el tiempo y no ser coyuntural o
“espasmódico”.
El diálogo político del cual hablamos no se basa en la coyuntura o en la “negociación
política”, sino que explícitamente deja de lado estos factores y se asienta sobre las
líneas estratégicas que orientan la política, ésta y sus instrumentos, la institucionalidad
que la sostiene y los recursos que harán posible su ejecución.
En nuestro caso nos estaremos refiriendo a interlocutores institucionales que generan
procesos de diálogo institucional sobre políticas públicas que permitan (a) combatir las
causas que generan la pobreza rural, en forma sostenida y con una visión desde la
inversión pública en la construcción de capacidades y la producción de más y mejores
bienes y servicios públicos para la población meta (rural pobre); (b) el desarrollo rural
como una visión sistémica de un/unos territorio/s en donde se combinan recursos de
diferente índole y se ejecutan acciones para mejorar la calidad de vida (en sentido
amplio) de la población rural y (iii) la agricultura familiar y sus organizaciones sociales
representativas como actores del desarrollo rural y como parte de la solución del
problema de la pobreza rural.
Esta es una visión claramente diferente a un abordaje desde las políticas
compensatorias y es bueno tenerlo claro para el debate.
Finalmente en nuestro caso estaremos refiriéndonos como interlocutores
(participantes del diálogo sobre políticas públicas) a los gobiernos y sus representantes
(funcionarios políticos y funcionarios técnicos), a las organizaciones sociales
representativas de los destinatarios de las políticas públicas y sus instrumentos
(agricultura familiar y población rural) y al FIDA.
Durante los debates, se pondrá énfasis en explicitar sus metodologías, resultados
alcanzados e identificar ajustes —si corresponde— que permitan complementar las
modalidades de DP, de forma de potenciar y enriquecer sus resultados y al mismo
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tiempo identificar las propuestas metodológicas del diálogo sobre políticas públicas, a
partir de las cuales se podrían proyectar las experiencias regionales hacia otros países
donde opera FIDA dentro y fuera de LAC.
La experiencia regional y Subregional indica que en los hechos se mantienen procesos
de diálogo político de diferente magnitud y alcance y —con las precauciones que
implica— podríamos decir que al menos hemos identificado tres diferentes tipo de
diálogo político en donde participan los tres interlocutores (actores institucionales)
antes mencionados: (i) el DP entre el FIDA, los Gobiernos, y los destinatarios de las
políticas y sus instrumentos para identificar proyectos, escalar acciones e instrumentos
de intervención, resolver aspectos de la ejecución y evaluar en conjunto resultados y
volver a proyectar nuevas intervenciones que construyan sobre los resultados
alcanzados; (ii) el diálogo político entre y dentro de los países en la subregión, sobre las
políticas públicas diferenciadas para la agricultura familiar, el desarrollo rural y la
seguridad alimentaria y nutricional, la armonización de instrumentos, la facilitación del
comercio y la inserción en los mercados de la agricultura familiar; y (iii) el diálogo que
contribuye a construir capacidades, a elevar la consideración de la pobreza rural en
particular y la ruralidad en general ante los ojos de la opinión pública en general y
otros actores sociales y políticos y muy especialmente a mejorar la “calidad de la
demanda” de los destinatarios de la política pública y los instrumentos de
intervención.
Los tres tipos de diálogo político se complementan y se refuerzan entre sí, pero en
cuanto a metodologías para llevarlos a cabo seguramente son diferentes y si esto
último no está claro, ciertamente habrá riesgo de confusión entre los interlocutores
sobre expectativas y resultados.
II. El seminario y la metodología de trabajo y los contenidos del debate
La actividad que se va a desarrollar está orientada a poner a consideración (y
discusión) de los participantes (miembros de gobierno y organizaciones de la
agricultura familiar que participaron de la experiencia REAF 2004-2011, y
representantes del FIDA vinculados y no vinculados a la Región), información sobre los
resultados alcanzados en términos de diseño y aplicación de algunas políticas públicas
dirigidas a la agricultura familiar (AF) en los países socios fundadores del MERCOSUR.
Se entiende que éstas fueron influenciadas por su tratamiento en el marco de la
agenda de diálogo sobre políticas públicas desarrollado por la REAF y por la
cooperación horizontal país a país que se cumplió a instancias de dicho proceso.
Para ello y como un aporte desde el MERCOSUR, se ha elaborado un documento que
presenta algunas políticas públicas preseleccionadas por el Programa FIDAMERCOSUR
en cada uno de los cuatro países; preselección que fue hecha en base a:
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(i)
(ii)
(iii)
una valoración de la importancia de la misma para la agricultura familiar,
el proceso de trabajo que se ha hecho al respecto en la REAF y que ha influido en
su diseño y adopción, y
el tiempo de implementación, de manera de poder encontrar resultados
(cuantitativos) asociados a su aplicación. Estos resultados se han buscado
fundamentalmente en términos de asignación presupuestal y cobertura de la
población objetivo (cantidad de agricultores familiares).
La presentación del documento pretende servir como disparador de la discusión sobre
el aporte del diálogo político ensayado en la región del MERCOSUR en el marco de la
REAF (durante nueve años), a la luz de resultados específicos relevados a nivel de cada
país. Se propone analizar virtudes y defectos del proceso seguido y sus mecanismos de
actuación, y sugerir (a partir de dicho análisis) posibles formas de actuación conjunta
entre referentes de la subregión (MERCOSUR), involucrados en la experiencia REAF y el
FIDA para llevar la experiencia (que ha sido evaluada como exitosa) a otras regiones
y/o países, que se están mostrando interesados en ello (Ecuador, República
Dominicana, Nicaragua, El Salvador, Guatemala, Comunidad de Países de Lengua
Portuguesa en África, SADC, entre otros).
La valoración positiva que se ha hecho en instancias anteriores sobre el proceso
seguido por la REAF, se ha hecho principalmente en referencia a uno de sus dos
cometidos constitucionales, que es el de aportar al diseño de políticas públicas
diferenciadas para la agricultura familiar del MERCOSUR.
Dichas evaluaciones (tres de ellas realizadas en diferentes momentos y por diferentes
vías y actores institucionales por parte del FIDA), señalan de una u otra forma
resultados positivos del proceso seguido por la REAF en términos de diálogo sobre
políticas públicas diferenciadas para la agricultura familiar, desde el punto de vista
cualitativo, en tanto y en cuanto logró formular recomendaciones a los órganos
ejecutivos del MERCOSUR como bloque político / comercial de integración regional
(Grupo Mercado Común y Consejo del Mercado Común) a quienes debe asesorar (por
mandato constitucional).
Varias de sus Recomendaciones fueron atendidas por estos órganos y transformadas
en Resoluciones y/o Decisiones, que si bien no son en la mayoría de los casos un
mandato expreso para los Gobiernos del MERCOSUR, sí son lineamientos para su
actuación (por las características del bloque que no es supra nacional) que pautaron,
desde la agenda regional, parte de la agenda nacional de cada uno de sus socios.
III. El diálogo político, las políticas y los resultados
En esta oportunidad lo que se pretende es trascender la mirada más bien cualitativa,
que confirma que la modalidad de diálogo político ensayado en la región ha permitido
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formular Recomendaciones acordadas por los actores sectoriales de gobierno
(Ministerios de Agricultura y/o Desarrollo Agrario) con los actores de la sociedad civil
organizada que representa a la agricultura familiar, que fueron de recibo de las
autoridades ejecutivas del bloque regional (integradas entre otros por los Ministerios
de Economía y/o Hacienda, y de Relaciones Exteriores), y se transformaron en
lineamientos para los Gobiernos.
Vale recordar que en dichas evaluaciones, y en algunos documentos de discusión
interna elaborados por el Programa FIDAMERCOSUR en colaboración con autoridades
de los gobiernos y representantes de las gremiales de agricultura familiar, se ha puesto
mucha atención en señalar algunos de los elementos metodológicos que han servido
para encaminar e implementar e proceso de diálogo político seguido y que, se
entiende, permitieron construir el proceso mencionado y alcanzar los resultados
positivos comentados.
Ellos son, unos de carácter formal (indicados por la normativa institucional del
MERCOSUR) y otros de carácter operacional (decididos por la propia REAF).
Aspectos metodológicos formales, que responden a la normativa y organización
jurídica del MERCOSUR
(a) La REAF es un órgano creado formalmente como parte de la estructura
institucional del MERCOSUR.
(b) El rol que se le asigna es con claridad el de órgano asesor.
(c) Para cumplir su rol debe construir y desarrollar una agenda que le impone al
menos una reunión por semestre, bajo la presidencia pro témpore (PPT) de cada
uno de los socios plenos (rotativa), en la cual han de tratarse temas que sean
incluidos en la misma en base a acuerdos unánimes (el MERCOSUR no se maneja
por mayorías).
(d) La agenda se pauta con base a consensos y eso aleja habitualmente de la misma
los temas de coyuntura que son los que se tratan a nivel de cada país entre
gobiernos y organizaciones sociales representativas de la agricultura familiar.
Aspectos metodológicos “operacionales”
(a) La REAF se autoimpuso sesionar en todas sus instancias con la participación plena
de los representantes de la agricultura familiar (como parte integral de la
delegación oficial), cosa que no era costumbre en el MECOSUR, ya que sus órganos
suelen trabajar a nivel de representaciones de los gobiernos, que eventualmente
consultan al sector privado o social antes de la negociación de los temas
(principalmente a nivel de cada país), pero que no los convoca a las plenarias
regionales, y aún cuando las acompañan suelen hacerlos fuera de sala formal de las
sesiones y es en ese ámbito lateral donde son consultados.
(b) La REAF se organizó para trabajar entre las sesiones plenarias regionales
semestrales con al menos una reunión de Grupos Temáticos regional y con al
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menos una reunión de cada Sesión Nacional, de manera de asegurar que la agenda
seguida se trataba en ámbitos de debate más técnicos (GT) y en ámbitos más
cercanos a las políticas nacionales (SN), antes de llegar a las instancias más
formales de la propia REAF.
(c) La REAF se apoyó mucho en la existencia de una organización regional que nuclea a
muchas de las gremiales de agricultores familiares de la región (la COPROFAM)
pero no se limitó a trabajar exclusivamente con ella, sino que mantuvo sus puertas
abiertas a todas aquellas organizaciones representativas del sector que
entendieran que el MERCOSUR es un proyecto de integración regional que vale la
pena. Del mismo modo omitió convocar a las gremiales que ven en el MERCOSUR
un proyecto que hay que descontinuar. Dado el carácter oficial (gubernamental)
del bloque, en cada país el Coordinador Nacional de la Sección Nacional, designado
por el Ministerio Sectorial y avalado por la respectiva Cancillería, fue siempre el
encargado de convocar a los representantes de las organizaciones sociales y
presidir la Delegación.
(d) Los Gobiernos y las organizaciones sociales de la agricultura familiar cumplieron
más allá de los mandatos explícitos de la REAF con actividades de cooperación
horizontal asociadas a la agenda, a partir de misiones técnicas y de representantes
de la agricultura familiar, que permitieron el traspaso de conocimientos derivados
de la experiencia de unos a otros en materia de instrumentos de política
(incluyendo los proyectos de desarrollo rural como fuente de conocimiento en
algunos casos en los que estos son herramientas fundamentales de las políticas
públicas).
En consideración de todo lo referido anteriormente durante el Seminario tendremos la
presentación, comentarios y debate de un Informe Técnico cuyos contenidos van a
presentar los resultados del diálogo político en los cuatro socios fundadores del
MERCOSUR, en relación a políticas públicas aplicadas por cada uno:
Resultados del diálogo político en Brasil
1. Legislación sobre concentración de la tierra y resultados de la actuación del
INCRA en materia de asentamiento de familias rurales.
2. Estado de desarrollo del sistema de compra pública a la agricultura familiar.
Resultados del diálogo político en Argentina
1. Adecuación de la Institucionalidad: SAF y UCAR.
2. Registro de AF.
3. Ley de Tierras.
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Resultados del diálogo político en Paraguay
1. Experiencia de financiamiento de la agricultura familiar por el PPR-FECOPROD.
2. Experiencia sobre financiamiento e integración a cadenas de valor (leche,
mandioca y sésamos) con base al trabajo en Redes apoyado por PPRFECOPROD.
3. Programa de Producción de Alimentos.
Resultados del diálogo político en Uruguay
1. Creación de la Dirección de Desarrollo Rural y adecuación diseño y del modelo
de ejecución de los proyectos del MAGP con base a la experiencia del PUR
(Mesas de Desarrollo Rural).
2. Registro de AF.
3. Ajustes de la legislación y tributación sobre extranjerización y concentración de
la Tierra, y refuerzo presupuestal y operación del INC, y sus resultados.
En todos los temas el trabajo presenta información cuantitativa que permita valorar el
impacto de las decisiones adoptadas a nivel de país (ej. cantidad de agricultores
familiares atendidos, presupuesto público asignado, etc.).
IV. Pautas para los comentaristas
Los comentaristas del documento de la región son personas que han actuado en el
periodo 2004-2011 en representación de los gobiernos y/o las OSCAF, y a los que se les
solicita que comenten el documento con las siguientes miradas:
1. Ventas y desventajas de la mecánica de funcionamiento seguida por la REAF
(reuniones semestrales, grupos temáticos, sesiones nacionales, con presencia plena de
las OSC en todas ellas), para la identificación de los temas de la agenda, la construcción
de acuerdos sobre la misma, su discusión para llegar a formular Recomendaciones, y
su influencia en el diseño y aplicación de políticas a nivel nacional más allá del carácter
que la Recomendación haya logrado (en caso que se haya llegado a formular)a nivel
del GMC y del CMC.
2. Aportes y/o Inconvenientes asociados con la intensificación de los vínculos gobiernoorganizaciones (que habitualmente dialogan a nivel nacional sobre temas de coyuntura
que no siempre los encuentra con la misma mirada), vinculados a la necesidad de
encontrar posiciones a nivel país para el diálogo regional que no es de coyuntura.
3. Cuestiones destacadas de la metodología de trabajo que entiende deberían ser
respetadas al momento de ensayar cualquier tipo de colaboración con terceros países
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y/o bloques al momento de cooperar con ellos para asistirlos al desarrollo de espacio
de diálogo de políticas (bipartitos: gob.-org., y/o tripartitos: gob.-org.-FIDA).
4. Compromisos que las partes convocadas al evento (gob.-organizaciones socialesFIDA) deben asumir para poder cooperar con terceros interesados en la experiencia.
Que tiene que poner cada cual para tener posibilidades de éxito en la cooperación.
V. Resultados esperados
El debate será enriquecido con visiones de fuera de la subregión, tanto del RIMISP
desde la ejecución de su proyecto “Policy for Change”, y desde el FIDA y su debate
institucional sobre el diálogo político como estrategia que permita mejorar los
resultados de sus acciones e intervenciones.
A la presentación y los comentarios sobre el documento, y la experiencia RIMISP,
seguirá un panel integrador de estas visiones y al final de los debates se procurará
llegar a acuerdos sobre instrumentos operacionales que entre los actores presentes,
permitan proyectar y escalar las experiencias de diálogo político como estrategia de
abordaje de las cuestiones vinculadas al combate de las causas generadoras de la
pobreza rural, el desarrollo rural y la agricultura familiar como actor principal del
desarrollo.
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15 de marzo de 2013
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