mecanismos de apoyo a las energías renovables

MECANISMOS DE APOYO A LAS ENERGÍAS RENOVABLES
INTRODUCCIÓN
El modelo energético actual se caracteriza por un crecimiento constante del consumo energético,
basado en recursos finitos, principalmente combustibles fósiles, dando como resultado un modelo
insostenible a largo plazo. (Ver Insostenibilidad del sistema energético y vías de solución)
Las principales soluciones al modelo energético se pueden agrupar en dos grandes bloques de medidas:
de demanda y de oferta. Las primeras se centran en actuaciones encaminadas a mejorar la eficiencia
energética. Las medidas de oferta están dirigidas a la descarbonización del mix energético, siendo
predominantes las actuaciones encaminadas a fomentar las energías renovables, la energía nuclear y la
captura y almacenamiento de CO2 (ver Tecnologías y costes de la generación eléctrica y Energías
renovables: tecnología, economía, evolución e integración en el sistema eléctrico).
La primera Revisión Estratégica de la energía en la UE se centró fundamentalmente en los aspectos de
“competitividad” y “sostenibilidad” de la energía, y desembocó en el acuerdo alcanzado en el Consejo
Europeo de marzo de 2007 sobre los objetivos en materia energética y ambiental denominados
20/20/20 para 2020, es decir, que para este año el 20% de la energía final provenga de fuentes
renovables, mejorar la eficiencia energética en un 20% en la UE frente al escenario tendencial y reducir
las emisiones de gases de efecto invernadero en un 20% (Ver Normativa básica e instituciones
energéticas comunitarias).
Para poder alcanzar el objetivo de producción con energías renovables, este tipo de tecnologías
requieren apoyo, dado que, en general, tienen costes totales más elevados que las tecnologías
convencionales.
MECANISMOS DE APOYO: TIPOLOGÍA GENERAL
Además de la prioridad de acceso a las redes definida en la Directiva Europea, en los últimos años se han
puesto en marcha, en Europa y en el resto del mundo, distintos sistemas de apoyo a las energías
renovables. Dichos sistemas se pueden clasificar, entre otras maneras, atendiendo a estos dos criterios
fundamentales:
 Si la intervención regulatoria actúa sobre el precio o retribución recibida o si lo hace sobre la
cantidad de potencia a instalar o de energía a generar.
 Si dicha intervención actúa en la fase inicial de inversión o en la fase posterior de generación de
electricidad.
Así, los sistemas de apoyo pueden actuar regulando el precio de venta de la electricidad generada a
partir de fuentes renovables, ya sea a través de la introducción de una ayuda fiscal o financiera por kW
1
de capacidad instalada, o a través de la fijación total o parcial de las tarifas a percibir por cada kWh de
origen renovable generado e incorporado a la red. En ambos casos, se dejaría en manos del mercado el
resultado de la cantidad de potencia a instalar.
Alternativamente, la intervención regulatoria puede decantarse por establecer legalmente el nivel
absoluto o relativo de potencia o generación a alcanzar (cantidad), dejando en manos del mercado el
resultado de la fijación del precio.
En la Tabla 1 se clasifican los principales sistemas de apoyo vigentes actualmente a partir de la
combinación de tales criterios.
Tabla 1. Tipología de los sistemas de apoyo a la electricidad de origen renovable
PRECIOS regulados
CANTIDADES reguladas
Basados en
la INVERSIÓN
■ Subvenci ón a l a i nvers i ón
■ Des gra va ci ones fi s ca l es
■ Suba s ta s
Basados en
la GENERACIÓN
■ Ta ri fa s o pri ma s regul a da s (FIT)
■ Cuota s + Certi fi ca dos Verdes
Fuente: “Los sistemas de apoyo a la electricidad renovable en la Unión Europea” de la Asociación de Productores de
Energías Renovables (APPA). 2005
El presente artículo está centrado en la Unión Europea y por lo tanto va a limitar su análisis al sistema de
tarifas o primas reguladas (FIT1) y al de cuota y certificados verdes (CV), ambos bajo el criterio de
intervención regulatoria en la fase posterior de generación de electricidad, por ser los dos sistemas
actualmente más extendidos en Europa. Siendo la energía eólica la tecnología renovable que más se ha
desarrollado, la tomaremos como ejemplo de aplicación de estos sistemas y así, se observa en la Tabla
2, cómo los países europeos en los que mayor éxito ha obtenido la energía eólica, se han decantado por
uno de estos dos sistemas.
1
FIT- Feed-in Tariffs, en ingles.
2
Tabla 2. Marcos de apoyo a la energía eólica en la UE - Países con más de 500 MW instalados
País
Germa ny
Spa i n
Ita l y
Fra nce
Uni ted Ki ngdom
Portuga l
Denma rk
Netherl a nds
Sweden
Irel a nd
Greece
Aus tri a
Pol a nd
Bel gi um
Sistema
MW 2009
FIT
FIT
CV
FIT
CV
FIT
FIT
FTI
CV
FIT
FIT
FIT
CV
CV
25.777
19.149
4.850
4.492
4.051
3.535
3.465
2.229
1.560
1.260
1.087
995
725
563
Fuente: EWEA y elaboración propia
Aunque el ámbito de esta nota es europeo, como curiosidad se aporta a continuación en la Tabla 3 el
ranking mundial de energía eólica como referencia, donde han entrado EE.UU, India y China, logrando
igualmente un gran éxito al combinar estos sistemas con otros de tipo fiscal.
Tabla 3. Ranking mundial en energía eólica
País
EE.UU.
Germa ny
China
Spa in
India
Sistema
Fis ca l/CV
FIT
FIT
FIT
Fis ca l/FIT
MW 2009
35.159
25.777
25.104
19.149
10.926
Fuente: GWEC y elaboración propia
LAS TARIFAS O PRIMAS REGULADAS (FEED-IN TARIFFS)
De entre todos los sistemas de apoyo, el que actualmente prevalece de forma mayoritaria en la Unión
Europea es, como muestra la Figura 2, el de tarifas o primas reguladas, un sistema con distintas
variantes agrupadas generalmente bajo la denominación inglesa de Feed-in Tariffs (FIT).
De acuerdo con este sistema, los generadores de electricidad de origen renovable tienen derecho a
vender toda su producción y hacen a un precio fijado legalmente en su totalidad (tarifa regulada total)
o fijado solamente en parte (prima o incentivo regulado que se suma al precio del kWh en el mercado
eléctrico).
Mientras la primera variante –precio regulado total- se aplica como opción única en países como
Alemania, Francia, Portugal, Grecia, Austria, etc., el sistema regulatorio español permite a los
3
generadores renovables optar cada doce meses por seguir una u otra variante, esto es, la tarifa regulada
total o la opción prima o incentivo compensatorio sobre el precio del mercado eléctrico, si deciden
participar en el mismo. (Ver Regulación española de las energías renovables)
En cualquiera de sus variantes, los sistemas FIT se caracterizan por fijar administrativamente los precios
o incentivos, cuyas cuantías varían adaptándose a las características de las diversas tecnologías
renovables (eólica, minihidráulica, biomasa, solar, etc.).
En la mayoría de los países donde se aplica, el cobro del precio o prima queda, además, garantizado
durante un periodo de tiempo que oscila entre un mínimo de 15 años y un máximo que coincide con la
vida útil de la instalación.
Entre las distintas variantes podemos ver FIT planas o FIT que evolucionan cada año según algún índice
referido a la inflación; FIT al mismo nivel durante toda la vida útil o FIT en dos niveles, uno alto durante
una serie de años y otro bajo después y cuyo salto de uno a otro nivel depende del recurso eólico, bien
en función del nº de horas como en Francia, bien del momento en que la máquina alcance un
rendimiento definido por el regulador como en Alemania.
Lo importante del sistema FIT no es por lo tanto su forma sino su estabilidad, esto es, que esté bien
definida, tanto su nivel como la forma en que evoluciona anualmente, para que los inversores puedan
predecir su retribución durante prácticamente la totalidad de la vida del proyecto, lo que les animará a
acometer la inversión si se obtiene una rentabilidad razonable.
En los sistemas FIT, la cantidad de electricidad generada a partir de fuentes renovables dependerá en
principio de la mayor o menor cuantía de la tarifa o incentivo fijado, tal como queda reflejado de forma
simplificada en el Gráfico 1.
4
Gráfico 1. Funcionamiento de los sistemas FIT
Fuente: Huber C. et al (2001) "Action Plan for a Green European Electricity Market"
La aplicación de este sistema de apoyo ha demostrado, en general, ser muy eficaz para promover la
expansión de las fuentes renovables de electricidad en aquellos casos en que la tarifa o incentivo se
sitúe en un nivel suficientemente elevado para asegurar rentabilidades atractivas.
Un buen ejemplo se puede encontrar en Europa con la energía eólica. En la Figura 2 del apartado
anterior se puede observar que de los países de la Unión Europea que han superado los 500 MW de
potencia instalada eólica a 1 de enero de 2010, el 85% de la potencia se ha instalado bajo el sistema FIT,
dejando a los Certificados Verdes el 15% restante.
En todo caso, cuando las tarifas o incentivos se sitúan en un nivel demasiado bajo para garantizar una
rentabilidad adecuada, incluso el sistema FIT será incapaz de incentivar una expansión apreciable de la
tecnología correspondiente.
También debe matizarse, para no caer en conclusiones excesivamente simplistas, que en la medida en
que las barreras a las que se enfrentan las energías renovables no son sólo económicas sino también
políticas, administrativas, sociales, tecnológicas y ambientales; disponer de una tarifa favorable es una
condición necesaria pero en ningún caso el único elemento necesario para impulsar las energías limpias.
Algunos países con tarifas FIT atractivas, como por ejemplo Grecia, no han conseguido despegar en su
desarrollo eólico, o lo han hecho en menor medida que otros estados miembros, debido a las graves
barreras existentes a nivel administrativo y de conexión a la red. Es éste un buen ejemplo de que un
buen sistema de apoyo, entendido en sentido amplio, requiere algo más que un régimen económico de
tarifas o incentivos atractivos. Identificar las razones clave por las que una tecnología renovable se
desarrolla o no adecuadamente en un lugar determinado es, por tanto, un análisis complejo pero crucial
para valuar de forma global el éxito o el fracaso de los sistemas de apoyo.
5
EL SISTEMA DE CUOTA Y CERTIFICADOS VERDES
El sistema de cuota y certificados verdes, con variantes, está en funcionamiento desde hace varios años
en algunos países de la UE: Gran Bretaña, Italia, Suecia, Bélgica, Polonia y Rumanía.
Este sistema de apoyo a las energías renovables se caracteriza por la imposición legal a los
consumidores, suministradores o generadores de electricidad, según los casos, de la obligación de que
un determinado porcentaje o cuota, generalmente creciente en el tiempo, de su suministro o
producción de electricidad provenga de energías renovables.
A la finalización de cada periodo sucesivo considerado, generalmente un año, los sujetos obligados por
la cuota deberán demostrar su cumplimiento mediante la entrega virtual a la correspondiente Autoridad
Regulatoria Nacional de una cantidad de certificados verdes equivalentes a la cuota fijada. Un certificado
verde equivale habitualmente a un MWh de energía renovable.
Los certificados verdes son otorgados previamente y de forma gratuita por la Autoridad Regulatoria
Nacional a los generadores de electricidad con fuentes renovables en función de su producción y
siguiendo generalmente la proporción de un certificado Verde por cada MWh generado. Así, se trata de
un sistema tecnológicamente neutro que fomenta únicamente el desarrollo de las tecnologías más
competitivas, por lo que la mayoría de los países que lo emplean han introducido modificaciones para
fomentar el resto de tecnologías2.
Los generadores disponen así de dos bienes o commodities diferentes que venden en mercados
distintos: por un lado, la electricidad física y, por otro lado, los certificados verdes como atributos de los
beneficios ambientales asociados a cada unidad de electricidad física producida a partir de fuentes
renovables.
Los sujetos obligados, como por ejemplo en Gran Bretaña los suministradores, pueden conseguir
certificados verdes comprándolos directamente a los generadores, ya sea separadamente o
empaquetados junto a la electricidad renovable, o bien pueden comprar los certificados verdes por
separado en un mercado de certificados verdes que se pone en marcha paralelamente al mercado
eléctrico. Por cada kWh que no presenten se impone legalmente una penalización.
Como ilustración simplificada en el Gráfico 2, el precio del certificado verde vendrá determinado, en
primer lugar, por el nivel de la cuota que se fije legalmente ya que, en principio, cuanto más ambiciosa
sea la cuota más demanda de certificados se generará en el mercado y, por tanto, mayor será el precio.
Para una cuota dada, el precio del certificado verde vendrá dado por la diferencia entre los costes
marginales de generación y el precio de venta de la electricidad convencional en el mercado.
2
Países como el Reino Unido y Rumanía han introducido la diferenciación tecnológica a través del denominado “banding”, esto
es, cada tecnología recibe un número distinto de CVs por cada kWh generado. Así, las tecnologías que por tener mayor coste
quedarían fuera del mercado reciben más CVs por cada kWh generado que las tecnologías más baratas y por lo tanto más
competitivas. Otros países como Italia han introducido FIT para tecnologías más caras como la solar fotovoltaica, dejando el
mercado para tecnologías más competitivas.
6
Gráfico 2. Funcionamiento de los sistemas de cuota y certificados verdes
Fuente: Huber C. et al (2001) "Action Plan for a Green European Electricity Market"
Es importante subrayar que la propia naturaleza del modelo de cuota y certificados verdes implica
incertidumbre sobre el precio futuro de los kWh renovables. Esta mayor incertidumbre se traduce en
un aumento de la prima de riesgo percibida por los inversores y financiadores. Ello conduce a que los
pequeños y medianos promotores independientes encuentren mayores dificultades para obtener
financiación adecuada para sus proyectos.
Los sistemas de cuota y certificados verdes se encuentran actualmente, sin embargo, en una fase inicial
y experimental de su implementación por lo que es demasiado pronto para extraer conclusiones
definitivas sobre su capacidad para atraer inversiones y fomentar la instalación de nueva potencia
renovables con la misma eficacia que los sistemas FIT. Ello es en parte debido a que cada país que ha
elegido un sistema de certificados verdes lo ha diseñado con unas características distintas y el resultado
es que el precio es sensiblemente distinto del que debería resultar de la teoría anterior, como veremos
en el apartado siguiente.
FIT VERSUS CERTIFICADOS VERDES
Los sistemas de tarifa o prima regulada se siguen mezclando peyorativamente con los conceptos de
subsidio y subvención y así se suele deducir la idea de que estos sistemas de apoyo no son de mercado
ya que fijan precios, idea que sin embargo sí se asocia a los sistemas de cuota y certificados verdes.
7
Esta afirmación, en la práctica, no es del todo exacta ya que en el sistema de cuota y certificados verdes
se fija de antemano la cantidad de energía de fuentes renovables a producir, por lo que
cualitativamente no existe diferencia en la intervención legal que se realiza en el mercado en ambos
casos. En este sentido, la Comisión Europea en su último informe de seguimiento de los sistemas de
apoyo a las energías renovables3, ya ha reconocido que ambos sistemas son mecanismos de mercado.
Es más, si se analiza en detalle el funcionamiento de los sistemas de Certificados Verdes se llega a
observar que este sistema podría considerarse incluso menos de mercado que las FIT ya que el
intervencionismo del regulador es mayor. Y es que, a diferencia de lo que dice la teoría, el precio de los
certificados verdes en los países que han adoptado este sistema no queda tan en manos de mercado
como podría parecer a primera vista. Algunos ejemplos son los siguientes:
 Para que el sistema funcione, esto es, con objeto de incentivar el cumplimiento de la cuota, la
legislación impone a los sujetos obligados por la misma el pago de una multa por cada certificado
verde que les falte para cumplir su cuota. La cuantía de la multa marca así el precio teórico máximo
de los certificados verdes, con lo que el precio de los certificados ya recibe una primera intervención
político-legal. Un ejemplo de esto es lo que ocurre en Polonia, donde sistemáticamente el precio del
certificado se ha situado en el nivel de la penalización.
 Este intervencionismo se agrava en aquellos países, como por ejemplo Bélgica, en los que además la
legislación establece un precio mínimo para los certificados verdes.
 La intervención política en el precio ha alcanzado su máxima expresión en Italia donde ha sido el
propio gestor de la red eléctrica (GTRN) el que ha fijado directamente precios de referencia para los
certificados verdes. Incluso el propio GTRN actúa en dicho mercado ya que, por un lado, compra los
certificados verdes que han quedado sin vender en el mercado cuando la demanda determinada por
la cuota no ha sido suficiente, y por otro lado pone certificados verdes en el mercado 4 en los años en
que la demanda excede a la oferta.
 En Rumanía se ha fijado un precio máximo y uno mínimo para los certificados verdes en el mercado
 En el Reino Unido, se ha ideado un sistema conocido como headroom que consiste en determinar la
cuota obligatoria de los suministradores sumando un 10% a la energía renovable prevista, de manera
que la demanda de certificados verdes sea siempre mayor que la oferta y así proteger el precio del
certificado verde de posibles caídas.
Otro de los argumentos para sustentar la supuesta mayor orientación al mercado del sistema de cuota y
certificados verdes frente a los sistemas FIT afirma que sólo el primer sistema impulsa la competencia
entre los generadores y que, gracias a ellos, se reducen los costes del sistema de apoyo. Sin embargo,
una mirada a la realidad demuestra que una cosa es la teoría y otra la práctica. Como demuestra el
Cuadro 5, los precios unitarios por MWh de la energía eólica son muy superiores en los países europeos
que utilizan sistemas de apoyo de cuota y certificados verdes que en los países con sistemas FIT. Lo más
3
“The support of electricity from renewable energy sources”, European Commission staff working document accompanying to the
proposal for the EU Directive on the promotion of the use of energy from renewable sources
4
Los certificados verdes que el GTRN puede poner en el mercado proceden de la energía de los contratos a largo plazo que firmó
con instalaciones renovables bajo el sistema de apoyo anterior a éste, conocido como CIP6.
8
llamativo es que aún pagando más tienen menos éxito, como se comentó en el Gráfico 3 del apartado
anterior.
Gráfico 3. Retribución a la energía eólica en 2009 en la UE - Países con más de 500 MW instalados
(€/MWh)
160
140
120
100
80
60
40
20
0
Austria
Belgium
Denmark
France
Germany
Greece
Ireland
FIT
Italy
CV
Netherlands
Poland
Portugal
Spain - FIT
Spain Premium
Sweden
UK
Promedio
Fuente: EREF, “Prices for Renewable Energies in Europe, Report 2009”
OTROS TIPOS DE APOYO DIRECTO
 Subastas: Los promotores son invitados a enviar ofertas por una cantidad limitada de potencia o
energía en un periodo dado. Las compañías que oferten el suministro al menor coste ganan
contratos a largo plazo para llevarlo a cabo, generalmente a lo largo de un periodo de 15-20 años.
Desde un punto de vista puramente teórico, las subastas ofrecen mejores características que otros
mecanismos de apoyo a las energías renovables; por un lado, permiten competencia entre
promotores, lo que permite maximizar la eficiencia; por otro, limitan la capacidad máxima de
energías renovables instaladas, por lo que permiten un control de los riesgos de cantidad por parte
del regulador; además, ofrecen estabilidad en la remuneración, por lo que reducen la incertidumbre
y los riesgos asociados a los proyectos.
No obstante, las subastas presentan algunas desventajas prácticas que no han permitido observar
resultados positivos en las experiencias internacionales existentes hasta la fecha, tales como:



Altos costes de preparación, llegando incluso a ser un factor desincentivador para participar en
las mismas y causa de que los precios resultantes no siempre reflejen los costes marginales de
generación.
Suponen riesgos para el regulador respecto al número de proyectos que finalmente se
desarrollarán, ya que la alta incertidumbre en su realización puede provocar que ganadores de
las subastas no culminen finalmente sus planes. Una posible solución a esto es poner una
penalización a quien imcumpla, pero esta medida sube aún más el coste de participación en la
subasta y su precio final.
Los generadores tienen una menor exposición a las señales del mercado en comparación con los
certificados verdes o con los escenarios de primas, por lo que reciben menos incentivos a que su
operación sea menos eficiente.
9
 Subsidios a la inversión: Algunos países conceden ayudas por un porcentaje del coste de la inversión
en algunas tecnologías, lo que reduce el coste del capital.
 Incentivos Fiscales: Se usan diferentes opciones para fomentar la generación de fuentes renovables
con instrumentos fiscales, por ejemplo la aplicación de un IVA reducido, exenciones de impuestos de
los dividendos generados por estas inversiones, amortizaciones aceleradas, etc. Según su diseño
pueden resultar muy eficaces en el fomento, como ha ocurrido en EE.UU. e India, que ya cuentan a 1
de enero de 2010 con 35.159 MW y 10.926 MW de energía eólica respectivamente, ocupando los
puesto nº 1 y el nº 5 del ranking mundial como se ha visto anteriormente. Sin embargo, en ambos
países se han acompañado de otros apoyos como FIT en India y Certificados Verdes en algunos
estados de EE.UU.
MECANISMOS DE APOYO INDIRECTO
Al margen de las estrategias anteriormente descritas, hay otras que pueden tener un impacto indirecto
en la proliferación de las energías renovables. Las más importantes son:
 Ecotasas a la electricidad producida con fuente no renovables
 Políticas de CO2 como tasas o derechos de emisión
 Reducciones de las subvenciones a la energía nuclear o de origen fósil
La promoción de energías renovables vía impuestos sobre la energía o medioambientales puede hacerse
de dos maneras: eximir a las renovables de estos impuestos o bien reembolsarles la totalidad o parte de
los mismos.
Adicionalmente, existen también mecanismos de apoyo de carácter voluntario, basados en la voluntad
de determinados consumidores, comerciales o compañías industriales de pagar más si su suministro se
demuestra realizado con energías renovables.
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