AGRICULTURA SUSTENTABLE, ARRENDAMIENTOS RURALES Y

VII CONGRESO ARGENTINO DE DERECHO AGRARIO
BAHIA BLANCA, 7 AL 9/10/04
TEMA 1: “LA AGRICULTURA Y EL MEDIO AMBIENTE RURAL EN EL MARCO DE UN
DESARROLLO SUSTENTABLE, LEYES DE PRESUPUESTOS MINIMOS.”
“UNA VISION MODERNA DE UNA VIEJA CUESTION: LA
PROHIBICION DE LA EXPLOTACION IRRACIONAL A LA LUZ
DEL DESARROLLO SUSTENTABLE Y DE LA LEY DE
PRESUPUESTOS MINIMOS AMBIENTALES.”
Ponencia presentada por el Prof. Luis A. FACCIANO*
I. Introducción:
En este trabajo abordaremos una vieja cuestión, la de la explotación
irracional, a la luz de las corrientes contemporáneas que la enmarcan dentro de un
marco más general como el que le suministra el desarrollo sustentable y
legislativamente la ley 25.675 de política ambiental nacional. Y todo esto visualizado
dentro de la normativa vigente en materia de contratos de arrendamientos y aparcerías
rurales, con especial referencia a la naturaleza de orden público de su normativa y a la
vigencia del principio de la función social de la propiedad agraria.
II. La explotación irracional en la ley 13.246:
Ya hemos tenido oportunidad de manifestar en varias ocasiones,1
como lo han hecho otros agraristas,2 que el Derecho Agrario ha sido pionero en materia
FACCIANO, Luis. “El Derecho Agrario: pionero de la protección ambiental”, en VI Congreso
Internacional “Derecho Agrario, de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente Rural”, Rosario, junio
1994, edit. Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales UNL, Santa Fe, 1995, pág. 59, FACCIANO, Luis y
1
de protección ambiental y no sólo doctrinariamente sino incluso legislativamente
resaltando en tal sentido la inclusión del art. 8º en la ley nº 13246 de Arrendamientos y
Aparcerías Rurales,3 luego reformado por la ley nº 22.298.4 Para tomar cabal dimensión
de lo innovadora que fue esa norma, hay que tener presente que fue sancionada en el
año 1948, cuando aún no existía el concepto de desarrollo sustentable ni había
irrumpido a escena el derecho ambiental como tal.
Como surge de su redacción, originalmente tenía un perfil más
acentuadamente conservacionista y público, ya que incluso preveía la participación del
Estado en la fijación de las condiciones técnicas en las que se permitiría la continuación
de la explotación, por lo que en este aspecto aparece como preferible a la actual.
También, y si bien acorde al carácter más tuitivo para el arrendatario del que estaba
imbuido la ley, establecía una opción de rescisión o continuidad a favor del
arrendatario, la que era a mi juicio incomprensible. En efecto, si de la lectura de la
norma surgía que estaba prohibida, como lo sigue estando, toda explotación irracional
TRIPELLI, Adriana “Derecho Agrario, agricultura sostenible y Mercosur”, en “5º Congreso Mundial de
Derecho Agrario”, edit. Umau, Porto Alegre, 1999, pág. 635.
2
ZELEDON ZELEDON, Ricardo en “Sistemática del Derecho Agrario”, edit Porvenir, San José de Costa
Rica, 2002, pág. 32, señala que “lo ambiental siempre ha sido inquietud profunda del agrarista”, que “la
teoría agrobiológica y la teoría de la agrariedad son una prueba irrefutable” y que “el agrarista.. desde
siempre se encargó de denunciar la agricultura contaminante o contaminada” y “condenó el abuso... de
dañar, perjudicar o alternar la naturaleza”.
3
Art. 8º ley 13.246 (texto original): “Queda prohibida toda explotación irracional del suelo que origine su
erosión, degradación o agotamiento, no obstante cualquier cláusula en contrario que contengan los
contratos respectivos. El Ministerio de Agricultura fijará las condiciones técnicas en que será permitida la
continuación de la explotación, previa realización de las labores de conservación de suelo que deban
efectuarse. El arrendatario podrá, a su elección, rescindir el contrato o efectuar los trabajos por cuenta del
arrendador, si éste no los efectuare dentro del plazo que se le fije, quedando facultado para retener la parte
del precio correspondiente al costo de los mismos. Si la ejecución de os trabajos interrumpiese total o
parcialmente el uso y goce del predio, el arrendatario podrá obtener la reducción y aún la remisión,
durante el lapso correspondiente, del pago del arrendamiento. Si la erosión, degradación o agotamiento
sobreviniese por hechos de fuerza mayor, o por culpa o negligencia del arrendatario, el arrendador podrá
pedir la rescisión del contrato.”
4
“Queda prohibida toda explotación irracional del suelo que origine su erosión o agotamiento, no
obstante cualquier cláusula en contrario que contengan los contratos respectivos. En caso de violarse esta
prohibición por parte del arrendatario, el arrendador podrá rescindir el contrato o solicitar judicialmente el
cese de la actividad prohibida, pudiendo reclamar en ambos casos los daños y perjuicios ocasionados. Si
que provoque las consecuencias no deseadas al suelo, y teniendo en cuenta que la
explotación la tiene a su cargo el arrendatario, no se aprecia la justificación ni el sentido
que tenía dicha norma.
Pero más allá de esas apreciaciones y yendo a la redacción vigente,
surge de esta disposición que el propietario podrá rescindir el contrato o bien solicitar
judicialmente el cese de la actividad prohibida si existiera por parte del arrendatario –o
del aparcero5- una explotación irracional del predio que provocara su erosión o
agotamiento6, pudiendo reclamar en ambos casos los daños y perjuicios ocasionados.
Brebbia7 se lamentaba que la norma no tuviera carácter general y que
sólo se limitara a las consecuencias de la explotación irracional del predio realizada por
terceros a través de un contrato de arrendamiento o de aparcería. No obstante esa
atinada observación, debemos señalar que ésta es una norma que propende fuertemente
a la protección del recurso suelo y tanto es así que, como vimos, ante su incumplimiento
impone la sanción máxima: la posibilidad de rescindir el contrato y de reclamar los
daños y perjuicios. Debe entonces tenerse muy en cuenta su utilización como
herramienta útil para evitar la explotación irracional en las circunstancias apuntadas.
III. El Desarrollo Sustentable:
Ha pasado mucho agua bajo el puente desde la sanción de la 13.246 y
al abordar hoy el tema debemos sin duda analizarlo a la luz de criterios más modernos y
la erosión o agotamiento sobrevinieron por caso fortuito o fuerza mayor, cualquiera de las partes podrá
declarar rescindido el contrato.”
5
El art. 22º de la ley 13.246 hace aplicable esta norma a los contratos de aparcería.
6
Art. 16º Dto. Regl. 8330/63: “A los efectos de lo dispuesto por el art. 8º de la ley 13.246, se entiende
por: a) Erosión: El proceso de remoción y transporte notorio de las partículas del suelo por acción del
viento y/o del agua en movimiento.... c) Agotamiento: La pérdida de la capacidad productiva intrínseca
del suelo como consecuencia de su explotación y que sólo puede recuperarse restituyéndole los elementos
perdidos”
7
BREBBIA, Fernando P. “Contratos agrarios” , edit. Astrea, Buenos Aires, 1982, pág. 119
más abarcativos, referidos a la explotación y a la conservación de los recursos naturales,
como el del desarrollo sustentable. Este, como vemos, relaciona dos conceptos:
desarrollo y sostenibilidad. El concepto “desarrollo” surgió a partir de la 2° Guerra
Mundial para definir el proceso por el cual los Estados iban progresando
económicamente.8 Por su parte, el concepto de sustentabilidad deriva del concepto de
“sostenibilidad” utilizado en la ecología para referirse a la posibilidad de un ecosistema
de mantenerse en el tiempo con mínimas modificaciones. Eso explica porque suelen
utilizarse indistintamente ambos vocablos, “sustentable” y “sostenible”, para referirse a
la misma cuestión.9 Sin embargo entiendo que este último concepto sería de un uso más
técnico, circunscripto al aspecto ecológico, por lo que preferimos utilizar el primero.10
Un concepto multívoco análogo, el de “ecodesarrollo” aparece en
Estocolmo en 197211 y en 1980, con el informe “Estrategia Mundial para la
Conservación” ya se adopta el concepto de sustentabilidad, en lugar del de
sostenibilidad y se le agrega el de desarrollo. 12 En 1987 el conocido informe “Nuestro
futuro común”13 define al desarrollo sustentable como “el desarrollo que satisface las
necesidades de la generación presente sin comprometer las posibilidades de las futuras
generaciones para satisfacer las suyas”.
8
Una evolución de esta concepción separa la idea de crecimiento económico con la de desarrollo,
entendiendo por tal al proceso por el cual los beneficios del crecimiento económico se redistribuían entre
la población significando un progreso para todos.
9
GILETTA, Francisco, en “O impacto do desenvolvimento sustentavel e o Direito Agrario”, en “Derecho
Agrario, agricultura sostenible y Mercosur”, en “5º Congreso Mundial de Derecho Agrario”, edit. Umau,
Porto Alegre, 1999, pág. 336, trata la cuestión de la diferencia entre ambos términos.
10
Sin embargo en muchos documentos oficiales y traducciones de convenciones es posible encontrar el
término “sostenible”
11
En la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano
12
REBORATTI, Carlos, “Ambiente y Sociedad”, Ariel, Buenos Aires, 1999, p. 199.
13
Emitido por la Comisión Mundial de las Naciones Unidas sobre Ambiente y Desarrollo (1984/87) y
también conocido como informe Brundtland en referencia a la presidenta de dicha comisión.
La “Cumbre de la Tierra” de Río de 199214 emite un documento
llamado la Agenda XXI en el que el desarrollo rural sostenible ocupa un lugar
preponderante15 sosteniendo la necesidad de reajustar considerablemente la política
agrícola, ambiental y macroeconómica, a nivel nacional e internacional y tanto en los
países desarrollados como en vía de desarrollo, pasando el término a tener gran
difusión. Todavía dentro de la onda expansiva de dicha Conferencia, se realiza en
Rosario en 1994 el VI Congreso Internacional de Derecho Agrario, 16 donde escuchamos
a Adolfo Coscia abogar en favor de una agricultura sostenible para detener el deterioro
de los recursos en los que se apoya la agricultura. Meses después se reforma nuestra
Constitución Nacional y en el nuevo art. 41,17 sin nombrarlo, se da jerarquía
constitucional al principio del desarrollo sustentable.
El desarrollo sustentable sigue siendo un concepto en formación y ha
sufrido desde su génesis y formulación una importante evolución que lo ha enriquecido.
La International Law Association (I.L.A.) lo describe como un proceso que comprende
aspectos económicos, sociales y políticos, que tiende al uso sustentable de los recursos
naturales de nuestro planeta, a la protección del ambiente del que dependen la
naturaleza y la vida humana, como así también al desarrollo socio-económico. Pretende
asimismo, hacer efectivo el derecho de todos los seres humanos a un adecuado nivel de
vida basado de su activa, libre y fundamental participación en el desarrollo y en la justa
14
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Río de Janiero, 3 al 14
de junio de 1992)
15
En la sección II “Conservación y gestión de los recursos para el desarrollo”, el capítulo 14 se refiere al
“Fomento de la agricultura y el desarrollo rural sostenibles” (Ver Derecho Ambiental en disco laser,
Albremática, record lógico 16828))
16
VI Congreso Internacional “Derecho Agrario, de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente Rural”,
Rosario, 29/6 al 1/7-1994
17
Art. 41 C.N.A. “Todos los habitantes gozan de un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo
humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las
de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo...”
distribución de los beneficios resultantes del mismo, teniendo en cuenta las necesidades
e intereses de las generaciones futuras.18
Encontramos entonces en la conceptualización actual aspectos
económicos, sociales y políticos19 que van mucho más allá del concepto original, entre
lo que podemos mencionar, en el campo que estamos considerando, la obligación del
estado de velar por una explotación sustentable de los recursos naturales.
IV. Ley de presupuestos mínimos ambientales nº 25.675:
Cumpliendo con la obligación constitucional de velar por una
explotación sustentable de los recursos naturales, se ha dictado en nuestro país la ley nº
25675 de Presupuestos Mínimos Ambientales también llamada de Política Ambiental
Nacional.
Hay que tener en cuenta que esta ley establece en su artículo 3º20 que
es de orden público por lo que sus disposiciones no pueden ser dejadas de lado por
acuerdo de partes..
Seguidamente el art. 4º de esta ley enumera los principios ambientales
a los que sujeta la interpretación y aplicación de la misma y de toda otra norma a través
de la cual se ejecute la política ambiental. De esos principios, encontramos que se
encuentran íntimamente ligados a la normativa agraria y especialmente a la norma bajo
18
Informe final del Comité de Aspectos legales del Desarrollo Sustentable de la International Law
Association (I.L.A.) emitida en Nueva Delhi en 2002, pág. 388.
19
La I.L.A., en su resolución 3/2002, emitida en Nueva Delhi menciona 1) el deber de los estados de
velar por una explotación sostenible de los recursos naturales,2) el principio de equidad inter e intra
generacional, 3) las responsabilidades diferenciadas entre países desarrollados y en vías de desarrollo, 4)
la aplicación del principio de precaución en el campo de la salud, los recursos naturales y los ecosistemas,
5) la participación pública, complementada por la garantía de acceso a la información y a la justicia, 6) el
principio de buen gobierno, que comprende la efectiva vigencia de los derechos humanos y medidas
efectivas contra la corrupción oficial.
20
El P.E. vetó parcialmente en este art. el carácter de operativo que daba a su normativa el texto
sancionado por el Congreso.
análisis21 el de sustentabilidad22, el de responsabilidad23, el de precaución24 y el de
equidad inter-generacional.25 En consecuencia, entendemos que la prohibición de
explotación irracional contenida en la ley 13.246 debe complementarse en su
interpretación y aplicación por dichos principios por el carácter de orden público del
que se hallan investidos, entendiendo que la misma es una herramienta de política
agraria y en el aspecto que nos ocupa, también de política ambiental.
Pero podríamos ir más allá, recurriendo a un tradicional y fundamental
principio del Derecho Agrario moderno, como es el de la función social de la propiedad
agraria en cuanto bien productivo. Es por aplicación de este principio, en una
reformulación del mismo y ampliación de su contenido y alcances, que quien utiliza un
fundo rústico, ya sea por ser propietario o titular de la explotación por cualquier título,
tiene la obligación de contribuir permanentemente con su mejoramiento para alcanzar
mejores condiciones de productividad , pero además, de respetar el normal desarrollo de
la naturaleza velando por un ambiente ecológicamente equilibrado, 26 estando en dicha
acción comprometido el interés general. Siguiendo con nuestro análisis, y como
consecuencia de esto, podría ser de aplicación la normativa relativa al daño ambiental
21
Art. 8º ley 13.246 (t.o. ley 22.298)
“El desarrollo económico y social y el aprovechamiento de los recursos naturales deberán realizarse a
través de una gestión apropiada del ambiente, de manera tal que no comprometa las posibilidades de las
generaciones presentes y futuras”
23
“El generador de efectos degradantes del ambiente, actuales o futuros, es responsable de los costos de
las acciones preventivas y correctivas de recomposición, sin perjuicio de la vigencia de los sistemas de
responsabilidad ambiental que correspondan”
24
“Cuando haya peligro de daño grave o irreversible la ausencia de información o certeza científica no
deberán utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces, en función de los costos,
para impedir la degradación del medio ambiente”. Para mayor información sobre Principio de Precaución
ver TRIPELLI, Adriana, “El principio de precaución en la bioseguridad” y FACCIANO, Luis A. “La
agricultura transgénica y las regulaciones sobre bioseguridad en la Argentina y en el orden internacional.
Protocolo de Cartagena de 2000”, ambos en Memorias del III Encuentro de Colegios de Abogados sobre
Temas de Derecho Agrario, edit. Instituto de Derecho Agrario Colegio de Abogados de Rosario, Rosario,
2001, pág,. 247 y 283, respectivamente.
25
“Los responsables de la protección ambiental deberán velar por el uso y goce apropiado del ambiente
por parte de las generaciones presentes y futuras”
26
ZELEDON ZELEDON, op. cit., pág. 208/9
22
contenida en el art. 2727 y siguientes de la ley 25.675 cuando se explote cualquier fundo
en forma irracional, sea que lo fuera por un título derivado de un contrato o incluso
cuando la explotación la efectuara directamente el propietario. Se haría así realidad la
pretensión de Brebbia28 de que la prohibición de explotación irracional debería hacerse
extensiva a toda explotación agropecuaria, cualquiera se la forma en que la misma se
realice.
V. El Orden Público:
Como hemos señalado, la ley 25.675 establece en su artículo 3º que
sus disposiciones son de orden público, calificación ampliamente justificada por los
fines perseguidos y por el interés social comprometido.
Igual carácter imprime la ley 13.246 a sus disposiciones en el segundo
párrafo de su artículo 1º. Este carácter se encuentra especialmente reforzado en el
artículo 8º, el que como hemos visto se refiere a la prohibición de explotación
irracional, con la expresa declaración que la misma regirá no obstante cualquier cláusula
en contrario que contengan los contratos respectivos.
Si consideráramos que estamos en presencia de una regulación
solamente tuitiva del arrendatario o aparcero, que intenta prestar “protección al débil,
sancionando normas tendientes a evitar el abuso del derecho y asegurando el amparo y
la estabilidad del productor y su familia”29, concluiríamos entonces que el carácter de
orden público alcanzaría sólo a las normas que importen beneficios a éstos. Sin
art. 27 ley 25.675: “El presente capítulo establece que las normas que regirán los hechos o actos
jurídicos, lícitos o ilícitos que, por acción u omisión, causen daño ambiental de incidencia colectiva. Se
define el daño ambiental como toda alteración relevante que modifique negativamente el ambiente, sus
recursos, el equilibrio de los ecosistemas, o los bienes o valores colectivos.”
28
ver supra nota 2
29
BREBBIA, F., op. cit., pág. 24
27
embargo, adelantamos que hoy el fundamento es más amplio y que se basa, en parte, en
cuestiones que hacen al interés general y no sólo al interés del aparcero tomador o
arrendatario. En consonancia con esta interpretación, en el artículo bajo análisis
distinguimos entre la calificación de orden público de sus preceptos -la que podrá
entonces, en algún caso, ser invocada incluso por el propietario- con la irrenunciabilidad
de sus beneficios, situación entonces sí reservada a la parte considerada como más débil
por la ley, es decir de aquel que detenta la titularidad transitoria de aprovechamiento del
inmueble rústico, en virtud de un contrato de arrendamiento o de aparcería.
El revestir de imperatividad a las normas contractuales agrarias y
prohibir la renuncia de los derechos por ella establecidos tiene hoy un fundamento
distinto, o por lo menos más amplio, que aquel en el que se basó en sus orígenes. Es
indudable que más allá de la tutela de la parte económicamente más débil –lo que podría
ser dudoso o por lo menos discutible en muchos casos- y de la protección de la
producción nacional –lo que continúa siendo indiscutible-, un análisis de la realidad y
de la conciencia jurídica vigente nos va a mostrar que existen otros fundamentos no
menos importantes para la imperatividad de esta normativa, como son, justamente, el de
la protección del recurso suelo y el de la producción sustentable, entre otros.
El carácter de orden público hace a la esencia y fundamentación de
una normativa contractual agraria especial y diferenciada de la normativa civil. En
consonancia a la interpretación que hemos efectuado respecto al alcance del orden
público en materia de contratación agraria,30 la nulidad no sólo podrá ser invocada por
el arrendatario o por el aparcero sino que, en los casos que se afecten principios
distintos al de la protección de la parte a la que la ley considera económicamente más
débil y que tengan un fundamento relacionado con el interés general, como lo es el que
es objeto de esta comunicación, podrá igualmente serla por el propietario.
VI. Conclusión:
El art. 8º de la ley 13.246, en cuanto prohibe la explotación irracional
del suelo y establece la posibilidad del propietario de solicitar la rescisión del contrato
en caso de incumplimiento de esa obligación por el arrendatario o aparcero tomador, es
una herramienta útil para evitar la explotación irracional de los predios dados en
arrendamiento o en aparcería.
El concepto de explotación irracional debe ser hoy complementado a
través de la incorporación de elementos enriquecedores aportados por el concepto de
desarrollo sustentable. El rango constitucional que alcanza este concepto en la redacción
actual del art. 41 de la Constitución Nacional refuerza esa consideración.
A su vez, el dictado de la ley nº 25.675 de “Presupuesto Mínimos
Ambientales”, aporta los principios de sustentabilidad, de responsabilidad, de
precaución y de equidad inter-generacional, para la interpretación actual de la norma en
consideración, entendiendo que, en sentido lato, es una herramienta no sólo de política
agraria sino también ambiental.
Finalmente, efectuando una interpretación actualizada del principio de
la función social de la propiedad inmueble agraria y estando comprometido el interés
general cuando se explota un fundo en forma no sustentable, cabría aplicar la normativa
relativa al daño ambiental, contenida en los arts. 27 y siguientes de la ley nº 25.675, a
todos los casos de explotación, ya sea por un empresario agrícola titular de la
30
Creemos que calificar al orden público en materia de contratación agraria como de carácter económico
como lo hacen algunos autores (Brebbia, Campagnale, etc.), acota inconvenientemente su alcance, por lo
explotación por cualquier título o incluso cuando la explotación la efectuara
directamente el propietario.
-------------------* PROFESOR ADJUNTO ORDINARIO DE DERECHO AGRARIO, FACULTAD DE DERECHO,
U.N.R.; PRESIDENTE DEL INSTITUTO DE DERECHO AGRARIO DEL COLEGIO DE
ABOGADOS DE ROSARIO; VOCAL TITULAR DEL INSTITUTO ARGENTINO DEL DERECHO
AGRARIO; EX.SECRETARIO ACADEMICO DE LA FACULTAD DE DERECHO DE LA U.N.R.
que consideramos que debemos hablar de “orden público agrario”