LOW PRICE SHRIMP: THE PRIVATE SECTOR AND THE TRADE POLICY... CAMARONES A BAJO PRECIO: EL SECTOR PRIVADO Y LA POLÍTICA...

LOW PRICE SHRIMP: THE PRIVATE SECTOR AND THE TRADE POLICY OF A COUNTRY
CAMARONES A BAJO PRECIO: EL SECTOR PRIVADO Y LA POLÍTICA COMERCIAL DE UN
PAÍS
Abstract
The case describes the decision to be taken in 2005 by the Department of Commerce of the United States
regarding whether to maintain or not anti-dumping sanctions against six shrimp exporting countries (China,
India, Ecuador, Vietnam, Brazil and Thailand) that had been imposed at the end of 2004. This demand was
boosted by private companies in eight states in the southern United States that formed the Southern Shrimp
Alliance-SSA and mend to defend its market, alleging to be detrimentally affected by shrimp imports from the
six countries above. The case describes the global shrimp market, the market for shrimp in the United States and
of the six defendants. It also describes how the antidumping trade policy in the U.S., was influenced by the
private sector and particularly how the Byrd Amendment allowed private companies affected by imports to
receive directly in their bank accounts monies collected from antidumping measures.
Key Words:
Trade Policy, International Trade, Dumping and Antidumping Measures
En 2005, el Departamento de Comercio de Estados Unidos se encontraba ante la decisión de tomar medidas que
podían evitar o generar posibles sanciones de la OMC o consecuencias negativas para su economía. Esta se
originaba en la disyuntiva de si mantener o no las medidas antidumping tomadas en contra de varios países
exportadores de camarón. La norma debía fundamentarse en los principios y reglamentos básicos que hacían
parte de los compromisos internacionales firmados por este país. Asimismo, de dicha determinación dependían
los flujos normales de comercio de camarón y el impacto económico en los diferentes actores involucrados.
Adicionalmente, la decisión se veía afectada por las presión interna ejercida por diferentes grupos de interés en
el congreso y por diferentes agremiaciones del sector privado del camarón.
El mercado del Camarón en Estados Unidos
En el 2002 Estados Unidos estaba posicionado como el principal consumidor de camarón en el mundo. Las
condiciones competitivas del mercado estadounidense se habían convertido en el factor predominante que
definía el precio del camarón en el mercado internacional. (FAO, 2004). Las importaciones cubrían el 88% de la
demanda interna y representaron en este periodo 430.000 toneladas/año, por un valor de USD$3.500 millones. El
mercado de importación de camarón estadounidense era compartido por Latinoamérica que representaba el
33%, y Asia que predominaba con el 67% (FAO, 2004).
Importación de camarón a los Estados Unidos de Todos los países y países seleccionados (1994–2002)
Fuente sitio web FAO: http://www.fao.org/docrep/009/a0086s/A0086S07.htm#ref9
En 2000, el valor de la cosecha de camarón estadounidense fue de $ 1,25 mil millones de dólares. La Southern
Shrimp Alliance (SSA) aseguraba que debido a la inundación de camarones importados, el valor de la cosecha en
2002 había caído más de un 50 por ciento llegando a los $ 560 millones. Según la SSA el valor promedio en
muelle de camarón del Golfo había caído de $ 6,08 a $ 3,30 por libra durante este período. Los precios al por
mayor de camarón doméstico congelado, se redujeron de $ 6,45 a $ 4,77 por libra. Finalmente en 2002 también
se observó que los niveles de empleo de los procesadores de camarón en Estados Unidos cayeron más de un 40
por ciento (Southern Shrimp Alliance, 2003).
Valor promedio ($EE.UU./kg) de camarón importado a los Estados Unidos (1994–2002)
1
Fuente: sitio Web de NMFS; http://www.st.nmfs.gov/pls/webpls/trade
La SSA aseguraba que mientras los precios promedio de venta de camarón al por mayor se encontraban en sus
niveles más bajos en los últimos 40 años, el precio medio de un plato de camarones en las cadenas de
restaurantes había aumentado alrededor de un 28 por ciento, lo que demostraba que el consumidor no se
beneficiaba de los precios de importación y que la rama de producción nacional (camaroneros y procesadores)
no se beneficiaba de los altos precios pagados por los consumidores (Southern Shrimp Alliance, 2003).
Aparición de la SSA
En 2002 los productores de camarón de ocho estados del sur (Alabama, Florida, Georgia, Louisiana, Mississippi,
Carolina del Norte, Carolina del Sur y Texas) decidieron unirse para conformar la Southern Shrimp Alliance
(SSA), la cual buscaba, según sus creadores, ―luchar contra la competencia desleal de los camarones importados
que amenazaba el sustento de un sinnúmero de comunidades en toda la costa del Golfo de México y sureste de
los Estados Unidos‖ (Southern Shrimp Alliance, 2002). La SSA buscaba proteger los intereses de la producción
camaronera estadounidense que entre el 2000 y el 2002 representaba alrededor del 20% del mercado con 10.000
tenedores de licencias para pesca comercial y 125 procesadores, que representaban alrededor de 13.000 empleos
(U.S International Trade Comision, 2004).
La Demanda Antidumping
En Diciembre de 2003 el Ad Hoc Shrimp Trade Action Committee (AHSTAC), un comité conformado por dueños
de botes y procesadores camaroneros perteneciente a la SSA, presentó una solicitud de medidas antidumping
contra seis países: Brasil, China, Ecuador, India, Tailandia y Vietnam. El comité argumentaba que gracias a una
variedad de incentivos políticos, productivos y financieros ofrecidos por los gobiernos nacionales se había sobreestimulado la infraestructura y la producción de camarón de cultivo en estos países. Este exceso de producción,
ocasionó que volúmenes cada vez mayores de camarones extranjeros ingresarán al mercado estadounidense a
precios cada vez más bajos (Southern Shrimp Alliance, 2003).
Según el AHSTAC, los países contra los que se solicitaba la medida representaban el 74% de las importaciones
de camarón. La cantidad de dichas importaciones se había incrementado de 466 a 650 millones de libras entre
2000 y 2002. Adicionalmente el valor unitario promedio de libra de camarón de los países originarios se había
reducido de $ 3,54 en el año 2000 a $ 2,55 en 2002 (Southern Shrimp Alliance, 2003).
Eddie Gordon, presidente de la SSA, señalaba: "La industria del camarón de EE.UU. está en una situación
desesperada. Las empresas competitivas y eficientes están cerrando, el desempleo va en aumento, y los barcos
están siendo embargados. La razón principal es el alto y creciente nivel de importaciones de camarones que son
objeto de dumping, que entran en el mercado de EE.UU". "Si la práctica desleal del dumping continúa, muchas
empresas familiares más van a fracasar, miles de empleados estarán sin trabajo, y muchas comunidades
costeras serán devastadas" (Southern Shrimp Alliance, 2003).
En Enero de 2004, el Departamento de Comercio de los Estados Unidos (DOC) declaró que la petición recibida
cumplía con los requisitos legales y anunció el inicio formal de las investigaciones antidumping en contra de los
seis países (Buck, 2005). Para febrero del mismo año la Comisión de Comercio Internacional (ITC) determinó
preliminarmente que existía un indicio razonable de que la industria camaronera de EE.UU., sufría un daño
importante o amenaza de daño importante a causa de las importaciones, las cuales ingresaban presuntamente a
menos de su valor justo, provenientes de los seis países mencionados (U.S International Trade Comision, 2004).
Los opositores
El Trade Action Coalition de Industrias Consumidoras (CITAC) era una organización que representaba a los
restaurantes, las tiendas, los distribuidores y procesadores de mariscos de EE.UU. Su objetivo primordial era
asegurar que las industrias consumidoras y manufactureras de Estados Unidos tuvieran acceso a suministros
2
confiables con precios que obedecieran a las tendencias mundiales (CITAC, 2004). En abril de 2004 CITAC
anunció su oposición a la acción antidumping del camarón (Buck, 2005).
A partir de esa fecha y en asocio con La American Seafood Distributors Association (ASDA), una organización
de importadores de mariscos de Estados Unidos que reunía distribuidores, mayoristas, minoristas y asociaciones
de comercio de alimentos dedicadas al comercio libre y justo en pescados y mariscos, la CITAC creó la Shrimp
Task Force, con el fin de hacer seguimiento al caso y recopilar y publicar información para que fuera tenida en
cuenta en el análisis de la medida antidumping. Se esperaba que el DOC tuviera en cuenta todos los escenarios
que envolvía y a los cuales afectaba la medida para que pudiera tomar una decisión objetiva e informada con el
entendimiento pleno de las ramificaciones de cualquier decisión (CITAC, 2004). A estos esfuerzos también se
sumó la Asociación Nacional de Restaurantes, que en abril de 2004 también anunció su oposición a la petición
antidumping en contra del camarón (Buck, 2005).
La Shrimp Task Force aseguraba que la demanda de camarón en los Estados Unidos no podía ser atendida por
los productores locales, quienes pescaban a mar abierto y dependían de la estacionalidad del camarón. Aseguraba
además, que la caída en los precios de los últimos años se debía a que los países de donde se importaba el
producto tenían industrias competitivas con capacidad de abastecer a lo largo del año y no debido a prácticas de
dumping como señalaba la SSA (CITAC, 2004). Los sectores económicos que estaban ligados al consumo del
camarón empleaban alrededor de 250.000 personas en actividades comerciales mientras que en la producción se
generaban 13.000 empleos (CITAC, 2004).
De acuerdo con un documento publicado por CITAC en 2004, el camarón ya no era considerado un producto de
lujo por los consumidores estadounidenses y, por el contrario, el consumo anual per cápita había pasado de 2.5
libras en 1999 a 3.7 libras en 2003. Este aumento se presentaba en todos los estratos sociales, pero especialmente
en aquellos con ingresos bajos y medios donde se reportaba un incremento del 45% y del 15% respectivamente
en el consumo de camarón (CITAC, 2004).
Un estudio realizado por el Trade Partnership proyectaba que con las medidas antidumping solicitadas, que
oscilaban entre un 32% y un 349% para los productos de los seis países en cuestión, los precios al consumidor
final aumentarían en un 42% lo que reduciría el consumo de camarón en aproximadamente un 32%, cifra que
impactaría directamente los empleos dependientes del consumo del producto.
Finalmente, en Julio de 2004 el DOC publicó sus determinaciones preliminares de tarifas para los seis países, y
en los últimos meses del año anunció sus determinaciones finales con márgenes de dumping que oscilaban entre
27,89% y 112,81% para China, de 4,13% a 25,76% para Vietnam, de 9,69% a 67,80% para Brasil, de 2,35% a
4,48% para Ecuador, de 5,02% a 13,42% para India, y de 5,79% a 6,82% para Tailandia (Buck, 2005).
El Mercado de Camarón en el Mundo
Producción
La producción de camarón era una combinación de recolección silvestre y actividades agrícolas. El aumento
mundial estimado de la producción total de camarón anual había pasado de 3,4 mil millones de libras en 1980 a
13,4 mil millones de libras en 2005. (WALTER R. KEITHLY, 2008). Se estimaba que la producción anual del
sudeste de EE.UU. en este periodo, había variado de 220 millones a 280 millones de libras (peso vivo). Por lo
tanto, el crecimiento anual de la producción mundial de camarones de aguas calientes superaba el total de la
producción del sudeste estadounidense (WALTER R. KEITHLY, 2008). Gran parte del crecimiento de la desde
1980 era el resultado de actividades agrícolas exitosas. La producción mundial de camarón de cultivo en 1980
equivalía a 160 millones de libras mientras que para 2005 se estimaba en alrededor de 5,9 mil millones de libras
(WALTER R. KEITHLY, 2008).
Exportación
Las exportaciones mundiales de camarón equivalían a unos 900 millones de libras en 1980. Para 2005 las
exportaciones equivalían a 4,9 mil millones de libras. El valor del comercio mundial de camarón pasó de $ 2,9
mil millones a $ 6,5 mil millones de dólares durante el mismo período. El aumento en el valor real era
sustancialmente menor comparado con el aumento del 430% en la cantidad de exportación, lo que sugería una
fuerte disminución del precio real (es decir, deflactado). El precio de 1,31 dólares por libra de exportación en
2005 reflejaba una disminución del 50% frente al precio de 1980 que estaba en 3,17 dólares por libra
(WALTER R. KEITHLY, 2008). Estados Unidos, Japón y la Unión Europea representaban los mayores
consumidores de camarón en el mundo para el periodo estudiado (WALTER R. KEITHLY, 2008).
3
Exportaciones anuales de camarón (peso producto) – precio de exportación deflactado
1980-2005
Fuente: WALTER R. KEITHLY, 2008
Países Afectados
Tailandia
El gobierno tailandés diseñó políticas para facilitar al mercado a orientarse como exportador de este producto, y
con el apoyo de agencias internacionales de desarrollo tales como el Banco Asiático de desarrollo, proporcionó
ayuda financiera, apoyo en investigación, capacitación del personal y desarrollo de infraestructura. (Szuster,
2006).
Producción de camarón cultivado en Tailandia 1984-2003
Fuente: (Szuster, 2006)
India: Debido a varia circunstancias sociales y ambientales, India tuvo que formular estrategias para desarrollar
una industria camaronera sostenible (Bhattarcharyya, 2005). Esto logró aumentar la productividad reduciendo
sus costos a la mitad y beneficiando a los cultivadores (Bhattarcharyya, 2005). Las exportaciones marinas de
India tuvieron un crecimiento de USD$255.93 millones en 2000-01 a USD$299.05 millones in 2002-03
(Bhattarcharyya, 2005).
Brasil: En el año 2003 se produjeron cerca de 90.000 toneladas de camarón, de las cuales aproximadamente el
70% eran destinadas para exportación y el resto para consumo interno. (FAO-Food and Agriculture Organization
of the United Nations, 2003). Las exportaciones brasileñas de camarón alcanzaron 60.000 toneladas en 2003, lo
que representaba 60,5% de la exportación total de industria pesquera brasileña y generó alrededor de $230
millones de dólares para la economía (FAO-Food and Agriculture Organization of the United Nations, 2003).
Sus principales mercados de destino fueron el mercado Europeo con una participación del 63,29%, el de Estados
Unidos con una participación del 35,02%, y el mercado asiático con un 1,85% (Seafood Today, 2006).
China: La producción de camarones en China tuvo un crecimiento muy rápido, pasando de 143.086 toneladas en
1998 a 493.000 toneladas en 2003 (Weimin, 2005). De esta manera en 2003 China se posicionó como el mayor
productor de camarón del mundo con una participación del 27% sobre el total de la producción (Weimin, 2005).
Ecuador: De acuerdo con la Cámara Nacional de Acuacultura del Ecuador, las exportaciones de camarón
ecuatoriano llegaron a su pico más alto en 1998, con 114.000 toneladas, por un valor de U$D 875 millones. En
2000 la industria camaronera sufrió su mayor caída en las exportaciones como consecuencia del impacto del
virus de la mancha blanca. La producción alcanzó sólo 37.700 toneladas en ese año. A finales del año 2002, las
4
exportaciones de camarón alcanzaron las 46.800 toneladas, 3,24 por ciento más que el año anterior, pero aún
lejos de una verdadera recuperación de la producción. (FAO, 2004). En 2003 la exportación de camarón se
dirigía especialmente a Estados Unidos que tenía una participación del 63% dentro de las exportaciones, y el
31% se exportaba a la Unión Europea. (FLACSO - MIPRO, 2011). (Ver Anexo1.) En 2001, los precios del
camarón ecuatoriano se redujeron aproximadamente un 22% en relación al año anterior. En 2002 se presentó una
disminución adicional del 9%, lo que empeoraba la crisis que enfrentaba el sector (FAO, 2004).
Vietnam: El sector se expandió muy rápido desde el año 2000 cuando el gobierno emitió una resolución que
permitía a los agricultores transformar los campos costeros de arroz y sal en granjas camaroneras. En 2001
Vietnam utilizaba 478.800 hectáreas para el cultivo de camarón, lo que representaba un aumento del 42,6% en
comparación con el número de hectáreas en el año 2000 (Nhuong, 2002). En 2001 Vietnam exportó 87.000
toneladas de camarón congelado y ganó U$D 780 millones. Esta cifra aumentó a U$D 950 millones en 2002. En
2004, la producción de camarón alcanzó las 290.000 toneladas. Los Estados Unidos importaron el mayor
volumen de productos acuáticos entre 2001 y 2003 (Nhuong, 2002).
Estructura Política Comercial de Estados Unidos en Materia de Asuntos Antidumping
En materia administrativa eran varias las entidades del gobierno responsables de la política comercial en asuntos
de dumping y medidas antidumping. El Departamento de Comercio (Department of Commerce - DOC) era
responsable de la Administración General de las Leyes Comerciales Internacionales. Igualmente debía
determinar si los productos importados en Estados Unidos eran vendidos a un valor menor al adecuado o justo, si
eran subvencionados y con qué porcentaje de arancel debían gravarse en caso de incurrir en estas prácticas
desleales (CBP, 2003). La Administración de Comercio Internacional (International Trade Administration -ITA)
investigaba los efectos de las importaciones subvencionadas y de aquellas generadoras de dumping en las
empresas domésticas de EE.UU. (USITC, 2013). La Comisión de Comercio Internacional (International Trade
Commission –ITC-) determinaba si adicional a que se presentara dumping, este afectaba de manera importante y
lesiva a la industria americana o a empresas particulares de esta (CBP, 2003). La Administración de
Importaciones (Import Administration –IA-) estaba encargada específicamente de velar por la correcta aplicación
de las leyes de comercio internacional y de prevenir las importaciones desleales y garantizar el empleo y la
competitividad de la empresas estadounidenses (Department of Commerce, 2013). El servicio de Protección de
Aduanas y Fronteras (Customs and Border Protection –CBP-) era responsable de la implementación e
imposición de las medidas compensatorias en materia arancelaria definidas por el DOC en los casos en los que
se determinara la existencia de dumping y de daño a la industria nacional (CBP, 2003).
El Sector Privado en la Política Comercial de Estados Unidos
En Estados Unidos, y según Lima Campos (Lima-Campos, 2012) ―a pesar de que el Congreso rige el comercio
internacional y de que el Representante Comercial de los EE.UU. (USTR, por sus siglas en inglés) actúa como
coordinador y ejecutor de la política comercial americana; es el sector privado la principal fuente de influencia
en la política comercial de EE.UU. El sector privado actúa a través de una estructura que con el paso del tiempo
se ha vuelto cada vez más eficiente.‖
La relación entre el sector privado y las diferentes agencias y oficinas del gobierno responsables en materia de
medidas antidumping era bastante estrecha. Generalmente, era el sector privado quien solicitaba al gobierno
abrir investigaciones e imponer medidas para salvaguardar la competitividad empresarial y evitar la competencia
desleal internacional. Según el Tariff Act de 1930, las empresas de Estados Unidos podían solicitar a la ITC y al
DOC un beneficio para compensar el impacto de las prácticas comerciales desleales (USITC, 2013).
Si la ITC y el DOC estaban de acuerdo en que se presentaba dumping o subvención y daño a la industria
nacional debido a estas prácticas desleales, se procedía a imponer medidas arancelarias antidumping o
compensatorias (USITC, 2013). En caso de que estas dos entidades no estuvieran de acuerdo las medidas
antidumping o compensatorias debían ser eliminadas (USITC, 2013).
El procedimiento legal debía cursar ciertas etapas. Las investigaciones eran iniciadas por el DOC una vez el
sector privado las solicitaba. Generalmente la solicitud era hecha por una asociación de la industria o del
comercio estadounidense. En algunas ocasiones el DOC podía iniciar las investigaciones sin que fuera necesaria
la solicitud del sector empresarial. Asimismo, las asociaciones empresariales podían simultáneamente solicitar
una investigación a la ITC para determinar el daño a la industria nacional (CBP, 2003). Si esta solicitud tenía
fundamentos, tanto la ITC como el DOC iniciaban de manera independiente las investigaciones que soportarían
las determinaciones preliminares y finales (CBP, 2003). Si era necesaria una prueba para determinar el daño a la
industria nacional, la ITC era la responsable de elaborarla. Con base en ella definía su determinación preliminar.
Si esta era positiva el DOC podía expedir su primera determinación referente a las medidas antidumping a
5
implementar. En caso de que la investigación de la ITC diera como resultado que no había impacto a la industria
nacional, no se harían más investigaciones por esta oficina (CBP, 2003). Para que una petición concluyera en la
imposición de medidas antidumping se requería que hubiera al menos el apoyo del 25 por ciento de la industria
nacional y que al menos un 50 por ciento de ese 25 por ciento hubiera expresado su apoyo o posición en contra
de la petición (Rus, 2007).
Una vez realizada una revisión adicional por parte del DOC y un análisis de comentarios públicos del caso, este
expediría su determinación final respecto a aranceles correctivos. Si tal determinación confirmaba la práctica
desleal, el DOC remitía a la Aduana (CBP) la orden de exigir depósitos en efectivos o bonos de aduana 1
equivalentes a la diferencia entre el valor de la mercancía con dumping y el precio justo de mercado (CBP,
2003). Una vez cumplido el procedimiento anterior, la ITC expediría su determinación final respecto al daño a la
industria nacional. Si era positivo, el DOC expedía una orden para imposición de medidas (aranceles)
antidumping que era ejercida por la CBP. Si por el contrario existía alguna determinación final negativa, se
finalizaban las investigaciones. Esta decisión final era anunciada a través del Registro Federal (Federal
Register2), junto con todas las órdenes y los resultados finales de las revisiones administrativas y daba por
terminado el caso (CBP, 2003).
El Byrd Amendment y su influencia en la solicitud de las medidas antidumping
En el año 2000, el Congreso de los Estados Unidos había expedido el Continued Dumping and Subsidy Offset
Act (CDSOA) mejor conocido como el “Byrd Amendment” (Rus, 2007). Mediante dicha ley se había introducido
un cambio fundamental en la legislación americana porque a raíz de la misma, los ingresos provenientes por
aranceles adicionales cobrados por la aduana por medidas antidumping se destinaban específicamente a las
industrias o asociaciones americanas que se veían directamente afectadas por la competencia desleal generada
por el dumping (Grimmett & Jones, 2005) y no a una partida común del Departamento del Tesoro, tal como
sucedía previamente (DOT) (U.S. Government Accountability Office, 2005).
El objetivo de la ley era restablecer las condiciones de justa competencia deterioradas por las prácticas
distorsionantes de comercio generadas en los países de origen (Rus, 2007). Con la implementación del CDSOA
el dinero extra cobrado por la aduana se consignaba directamente en las cuentas bancarias de las empresas
afectadas y que habían solicitado dicha compensación (Rus, 2007). Este dinero debía ser usado por las empresas
para cubrir los gastos extra generados para mantenerse competitivas ante la competencia desleal (Rus, 2007).
Según esto, no todas las empresas afectadas por el dumping recibían las compensaciones en dinero sino que estas
eran entregadas solamente a las empresas que habían solicitado tal retaliación a través de un procedimiento
administrativo y que habían demostrado públicamente estar de acuerdo con la medida en la primera
investigación hecha por la ITC (USITC, 2012). Asimismo, el dinero se obtenía a partir de las aranceles extra
cobrados por Medidas Antidumping (AD) y Medidas Compensatorias (Countervailing Duties –CVD-) (Grimmett
& Jones, 2005).
Bajo la ley, las empresas que podían recibir el beneficio eran de fabricantes, productores, granjeros o
representantes de trabajadores que hubieran hecho la petición a la Comisión de Comercio Internacional (ITC) y
que estuvieran en funcionamiento al momento de determinarse e imponerse las medidas antidumping (Rus,
2007). Por el contrario, las empresas que se hubieran opuesto a la medida, que no estuvieran en funcionamiento
o que hubieran sido adquiridas por otras, no tenían derecho a recibir los ingresos generados por las medidas
correctivas (Rus, 2007).
La distribución de ingresos generados por el Byrd Amendment se dio a empresas pertenecientes a diferentes
sectores económicos y empresariales cobijados por las diferentes medidas antidumping y compensatorias
impuestas por Estados Unidos. (Ver Tabla 1)
Tomado de (Grimmett & Jones, 2005).
“Bonds are posted with Customs and Border Protection (CBP) to cover any potential duties, taxes, and penalties that may be assessed, but not collected, at the
time a formal entry of merchandise is made or some other CBP related transaction occurs” (CBP, 2011).
2
El Registro Federal de Estados Unidos era una recopilación de noticas, propuestas de ley, leyes, normas y documentos presidenciales de los organismos del
Estado de dicho país. (United States National Archives and Records Administration, 2012)
1
6
El Byrd Amendment y la industria del camarón
La Coalición de Acción Comercial de Industrias de Consumo (The Consuming Industries Trade Action
Coalition -CITAC-)3 calculaba que solamente un pequeño número de empresas del sector camaronero se
beneficiaría de los recursos generados por el Byrd Amendment y que cada compañía podría recibir hasta U$D
829.493 dólares anuales (CITAC, 2005). Según esta misma coalición, si en 2002 las importaciones de camarón
de los seis países afectados ascendían a $2.400 millones de dólares, el promedio de pagos anuales por medidas
antidumping podía ser de hasta $180 millones de dólares (CITAC, 2005). Este dinero iba a ser recibido por 32
plantas procesadoras y 185 firmas productoras de camarón. Los ingresos no se destinaban a asociaciones de
trabajadores o a las demás empresas camaroneras (CITAC, 2005).
Las posiciones en el Congreso
En el año 2000 el Senador Republicano John McCain criticó que la ley se hubiera tomado en un proceso a puerta
cerrada y lo calificó de ―una fuga de medio millón de dólares dirigida a corporaciones que el senado no había
considerado previamente‖ (Rus, 2007) y predijo que la norma podría violar las obligaciones en la OMC (Rus,
2007). El senador Snowe, intentó derogar la CDSOA en 2003 y reemplazarla por una ley que destinara los
ingresos fiscales percibidos por las medidas antidumping y compensatorias a una ayuda directa a las
comunidades afectadas por el comercio internacional (Grimmett & Jones, 2005). El Representante Jim Ramstad
propuso una reforma en la que el dinero entregado a las empresas americanas como compensación se devolviera
directamente a los fondos del Tesoro (Grimmett & Jones, 2005).
Según los congresistas que defendían la medida, esta buscaba presionar a las empresas y gobiernos extranjeros
involucrados en prácticas desleales del comercio a someterse a medidas más justas (Rus, 2007). En Febrero de
2003 otros 70 senadores enviaron al presidente Bush una carta en la que rechazaban una petición del Ejecutivo
de derogar la medida argumentando que esta servía para mantener el empleo y la competitividad de la industria
americana.4 Igualmente argumentaban que la OMC en vez de criticar la medida, debía exhortar a los países
miembros a reconocer que cualquier parte podía distribuir los ingresos generados por su medidas antidumping
como mejor considerará (Rus, 2007).
El Gobierno ante la CDSOA
El Presidente Bill Clinton (1997-2001) estaba en contra de la CDSOA a pesar de que él mismo había firmado la
Ley que la contenía en 2000. Según Clinton, la medida generaba un subsidio superior a la protección requerida
(Rus, 2007). Por su parte, George Bush (2001-2006) solicitó al congreso derogar la ley por considerarla un
subsidio corporativo que daba beneficios a empresas que ya estaban ganando por las medidas antidumping
(Grimmett & Jones, 2005). El Representante de Comercio de Estados Unidos (USTR), Robert. B. Zoellick,
notificó a finales de 2004 a la OMC que los Estados Unidos estaba haciendo esfuerzos para ajustarse a sus
obligaciones pero que la opinión interna en contra era compleja y generaba gran oposición en el congreso
(Grimmett & Jones, 2005).
Evitando el impacto
Ante la situación que se presentaba, el gobierno de EE.UU. debía tomar una decisión pronto para evitar las
posibles sanciones de la OMC y el impacto en su economía. Si esta se tomaba mucho tiempo podía generar una
distorsión injusta en el comercio internacional del camarón afectando a varios países productores y exportadores
e impidiendo la venta de su producto a precios de mercado y favoreciendo la protección del mercado de Estados
Unidos. Si el gobierno decidía que la medida no se ajustaba a la normatividad en materia Antidumping y la
eliminaba, restablecería el flujo normal de comercio permitiendo el acceso al mercado sin trabas injustificadas.
Si por el contrario declaraba el fundamento técnico de dicha decisión y lo avalaba, garantizaba la posibilidad de
los productores de EE.UU. de mantenerse en el mercado ante las supuestas prácticas desleales de los países
afectados. En cualquier caso, era necesario tomar una decisión que impidiera las pérdidas para empresarios
americanos bien fueran productores o importadores y comercializadores.
“The Consuming Industries Trade Action Coalition (CITAC) is a Washington, DC-based trade organization with one primary objective: to ensure that
consuming industries and manufacturers in America have access to reliable supplies of globally-priced materials necessary for those industries to produce their
products.” (CITAC, 2005)
4
Letter to President George W. Bush, signed by seventy Senators, including Robert C. Byrd, Max Baucus, and Mike DeWine, February 4, 2003. (Rus, 2007).
3
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NOTAS DE ENSEÑANZA
CAMARONES A BAJO PRECIO: EL SECTOR PRIVADO Y LA POLÍTICA COMERCIAL DE UN
PAÍS
SÍNTESIS
El caso describe la decisión que debía tomar el Departamento de Comercio de Estados Unidos respecto a si
mantener o no las sanciones antidumping contra seis países exportadores de camarón (China, India, Ecuador,
Vietnam, Brasil y Tailandia) que habían sido impuestas a finales de 2004. Esta demanda antidumping había sido
impulsada por un conjunto de empresas privadas de ocho estados del sur de Estados Unidos que conformaban la
Southern Shrimp Alliance –SSA- para defender su mercado el cual aseguraban, era nocivamente afectado por la
importaciones de camarón provenientes de los seis países mencionados. El caso describe el mercado de camarón
mundial, el mercado de camarón en los Estados Unidos y el de los seis países demandados. Describe también
cómo funciona la política comercial en materia antidumping en EEUU, cómo esta es influenciada por el sector
privado y particularmente cómo el Byrd Amendment permitía que el gobierno pudiese destinar específicamente
los dineros recaudados de medidas antidumping a compañías que hubieran sido afectadas por las importaciones.
TEMAS RELACIONADOS
Comercio Internacional, Política Comercial Internacional, Dumping y Medidas Antidumping, Subvenciones al
Comercio Internacional, OMC, Comercio de Camarón.
OBJETIVOS
GENERAL
El caso está diseñado para estudiantes de niveles postgraduales de formación en comercio internacional. El
objetivo general es que el estudiante pueda evidenciar cómo el sector privado puede afectar la política comercial
internacional de un país.
PARTICULARES
 El objetivo particular es que el estudiante pueda entender que la política comercial de un país se puede
ver afectada por las decisiones e intereses de las empresas privadas.
 El estudiante entenderá que en ocasiones las motivaciones privadas son diferentes a las públicas en
materia de comercio internacional.
 Los gobiernos y entidades que determinan la política comercial de un país pueden tomar decisiones que
favorezcan solamente a un grupo pequeño de empresas privadas en detrimento de la comunidad
comercial internacional y local.
 El caso es importante para aquellos funcionarios públicos y empresarios involucrados en el comercio
internacional y que deben conocer la regulación sobre dumping y medidas antidumping y de sus
implicaciones para el comercio entre los países. Sobre esta materia se sabe poco a nivel práctico y el
caso ayudará en primera instancia a que las personas que lo utilicen en procesos formativos puedan
conocer las principales implicaciones de la adopción de medidas antidumping.
 Igualmente estarán en capacidad de ver cómo las medidas tienen diferentes efectos en las políticas
comerciales de los países y en sus volúmenes de compras y ventas internacionales.
CÓMO CUMPLIR LOS OBJETIVOS
Por medio de las preguntas se hará ver a los alumnos que en ocasiones la motivación para que las empresas
soliciten a sus países medidas antidumping podrían no necesariamente están relacionadas con la protección del
consumidor o la industria sino con intereses muy particulares.
En el caso, la industria del Camarón podría haber tomado la decisión de solicitar medidas antidumping no solo
para evitar la competencia internacional sino para recibir directamente a sus cuentas bancarias un beneficio
económico derivado de las medidas antidumping y los aranceles correctivos. Los alumnos podrán ver la relación
entre las leyes, el actuar del gobierno y las empresas debatir sobre las motivaciones de estas últimas para motivar
o influir en las decisiones de política comercial.
DIMENSIÓN CONCEPTUAL
- TEÓRICA
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- Teoría de Comercio Internacional
- Teoría de Integración Económica Internacional - Participación de países dentro del Sistema
Multilateral a través de la OMC – derechos y obligaciones
- TÉCNICA
- Análisis estadístico de precios internacionales
- Procedimientos legales para la toma de medidas antidumping
- Impacto económico de barreras al comercio internacional
-Administración del Acuerdo Antidumping de la Organización Mundial del Comercio
- ANALÍTICA
- Implicación de las decisiones de política comercial
- Impacto de las medidas antidumping en el comercio internacional
- Relación entre el sector privado y el público en la toma de decisiones de política comercial
internacional
- Análisis de medidas de defensa comercial para la defensa de intereses privados y no nacionales
TEORÍAS
Las teorías utilizadas en este caso son principalmente la de la integración económica y la de medidas de defensa
comercial. Se utilizará el acuerdo antidumping de la OMC y los criterios necesarios para que se compruebe
dumping y daño a la industria nacional para la toma de medidas antidumping.
Igualmente se destaca la teoría propuesta por Aluisio de Lima-Campos en su artículo ―Políticas de comercio y
medio ambiente: en Busca de un alineamiento‖ en la Revista de Derecho Económico Internacional Número
Especial Vol. 2 No. 3 de 2012 en la que plantea la teoría que las decisiones de política comercial de los países se
ve afectada, en ocasiones, por intereses de empresas privadas.
FUENTES RECOMENDADAS
Se recomienda que previo a la lectura y preparación del caso los estudiantes lean los siguientes documentos:
Lima-Campos, Aluisio. de. (2012). Políticas de comercio y medio ambiente: en busca de un
alineamiento. Revista de Derecho Económico Internacional, Número Especial Vol. 2 No. 3, págs. 3560.
Organización Mundial del Comercio, Acuerdo Relativo a la Aplicación del Artículo VI del Acuerdo
General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio De 1994 o Acuerdo Antidumping (artículo VI del
GATT de 1994) de la en http://www.wto.org/spanish/docs_s/legal_s/19-adp.pdf
ACTIVIDADES ASIGNADAS A LOS ALUMNOS
Tiempo de preparación Individual: 120 minutos
Reunión en Grupos: 30 minutos
Sesión Plenaria: 40 minutos
PREGUNTAS DETONANTES
Individuales
¿Podría favorecer la medida antidumping el empleo en EE.UU.?
R: De acuerdo con la CITAC en el corto plazo se afectaban negativamente 250.000 puestos de trabajo
dependientes del comercio internacional del camarón. En el área comercial existían empresas de preparación de
mariscos y productos de embalaje, mayoristas comerciales de pescados y mariscos, tiendas de abarrotes,
mercados de mariscos y pescado, almacenes y supercentros, empresas de almacenamiento y refrigerado, y
restaurantes (CITAC, 2004). Por el contrario, la medida sólo beneficiaba a 13.000 empleados de la producción
que se empleaban en actividades como pesca y agricultura de mariscos y preparación y embalaje de productos de
mar (CITAC, 2004).
Adicionalmente, y de acuerdo con un estudio realizado por el TradePartnership, se estimaba que con las
medidas antidumping solicitadas, que oscilaban entre un 32% y un 349% para los productos de los seis países en
cuestión, los precios al consumidor final aumentarían en un 42% lo que reduciría el consumo de camarón en
aproximadamente un 32%, cifra que impactaría directamente en los empleos dependientes del consumo del
producto.
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¿Podrían las medidas antidumping ir en contra de los intereses de los consumidores de Estados Unidos?
En el caso se señala que de acuerdo con un estudio publicado por CITAC en 2004, el camarón ya no era
considerado un producto de lujo por los consumidores estadounidenses y, por el contrario, el consumo anual per
cápita había pasado de 2.5 libras en 1999 a 3.7 libras en 2003. Por esta misma razón era consumido por personas
con diferentes tipos de ingreso.
A pesar de lo anterior la SSA aseguraba que este beneficio realmente no llegaba al consumidor final sino que se
quedaba en los distribuidores. Prueba de ello era que mientras los precios promedio de venta de camarón al por
mayor se encontraban en sus niveles más bajos registrados en los últimos 40 años, el precio medio de un plato de
camarones en las cadenas de restaurantes más importantes había aumentado alrededor de un 28 por ciento
(Southern Shrimp Alliance, 2003).
¿Qué relación tenía el sector privado con el sector público en la política comercial en EE.UU.?
R: La relación entre el sector privado y las diferentes agencias y oficinas del gobierno responsables en materia de
medidas antidumping era bastante estrecha. Generalmente, era el sector privado quien solicitaba al gobierno
abrir investigaciones por medidas antidumping e imponer medidas para salvaguardar la competitividad
empresarial y evitar la competencia desleal internacional. De esta manera, usualmente la solicitud era hecha por
una asociación de la industria o del comercio estadounidense, luego el DOC investigaba si había dumping y el
ITC determinaba si había daño a la industria nacional. Una vez estos dos hechos se confirmaban, la CBP
imponía medidas arancelarias correctivas.
Otro ejemplo de la fuerte influencia del sector privado en la política comercial, era la implementación del Byrd
Amendment, ley impulsada por el senado que permitía que los ingresos provenientes de aranceles adicionales
cobrados por la aduana derivados de medidas antidumping se destinaran específicamente a las industrias o
asociaciones americanas que se veían directamente afectadas por la competencia desleal generada por el
dumping (Grimmett & Jones, 2005).
En Grupos
¿Podría estar mal fundamentada la decisión del DOC al imponer medidas antidumping a las
importaciones de Camarón basada en que el bajo precio internacional era producto de subsidios?
R: La Shrimp Task Force aseguraba que la caída en los precios de los últimos años se debía a que los países de
donde se importaba el producto tenían industrias competitivas con capacidad de abastecer a lo largo del año y no
debido a prácticas de dumping como señalaba la SSA (CITAC, 2004). Adicionalmente señalaba que la industria
americana no era competitiva porque basaba su producción en métodos de recolección, lo que la hacía depender
de las estacionalidades del camarón y lo que impedía que abasteciera completamente la demanda
estadounidense.
En cada país se habían realizado mejoras en la producción. El gobierno tailandés diseñó políticas para facilitar al
mercado a orientarse como exportador de este producto. Adicionalmente se envió personal tailandés a Japón para
que se entrenara en nuevas técnicas y se avanzara hacia la trasformación de la industria (Szuster, 2006). La India
tuvo que formular estrategias para desarrollar una industria camaronera sostenible como consecuencia de la
infección de plagas en las crías (Bhattarcharyya, 2005).Igualmente se logró aumentar la productividad
reduciendo los costos a la mitad y beneficiando a los cultivadores (Bhattarcharyya, 2005). En Brasil el cultivo de
camarón era uno de los sectores más organizados y casi el único responsable por el cambio de tendencia en la
balanza comercial pesquera nacional durante los últimos cinco años. Las exportaciones brasileñas de camarón
alcanzaron 60.000 toneladas en 2003, lo que representaba 60,5% de la exportación total de industria pesquera
brasileña (FAO-Food and Agriculture Organization of the United Nations, 2003). Finalmente, en Vietnam el
sector promovía subsectores en la cadena de producción hacia atrás y hacia adelante, tales como las incubadoras,
las plantas de procesamiento, y el comercio de productos acuáticos. El sector se expandió muy rápido desde el
año 2000 cuando el gobierno emitió una resolución que permitía a los agricultores transformar los campos
costeros de arroz y sal en granjas camaroneras (Nhuong, 2002).
¿Cómo se veían afectados los países demandados con la decisión de Estados Unidos?
R: Para todos los países demandados Estados Unidos era uno de sus mercados más importantes, al que
destinaban la mayor parte de su producción. Adicionalmente, en todos los países con excepción de China, la
industria camaronera era significativa dentro de su producción total y se afectaban muchos empleos dedicados a
la producción y comercialización de este producto. En países como Tailandia y Vietnam, la acuicultura del
camarón había incluso desplazado cultivos como los del arroz.
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Sesión Plenaria
¿Debió haber considerado el DOC las posibles implicaciones de la medida y su reacción internacional?
R: Sí debió considerarlo porque podría afectar sus relaciones comerciales y la situación económica de los países
afectados. Adicionalmente no sólo podría verse afectada la industria del camarón sino otros sectores dadas las
posibles retaliaciones de los miembros de la OMC al determinar que las medidas antidumping no habían
cumplido la normatividad del Acuerdo Antidumping.
Debido a que la medida podría haber estado impulsada por el interés de las empresas en recibir los beneficios del
Byrd Amendment, los miembros de la OMC podían considerarla un pretexto para entregar un subsidio directo a
algunas empresas de la rama de producción nacional. Prueba de ello era que, según la CITAC, solamente un
pequeño número de empresas del sector camaronero se beneficiarían de los recursos generados por el Byrd
Amendment y que cada compañía podría recibir hasta U$D 829.493 dólares anuales (CITAC, 2005).
¿Era conveniente para el sector camaronero que el DOC impusiera medidas que protegieran la industria
nacional?
R: Si bien la legislación en materia de política comercial y su relación con la OMC buscaba que los países
tuvieran la posibilidad de protegerse contra el comercio desleal, estas medidas de defensa comercial debían
imponerse solamente en los casos comprobados y cuando el impacto para la economía nacional fuera importante.
En esta ocasión la mayoría de las empresas relacionadas con la industria del camarón pertenecían a la
comercialización de producto importado y no a la producción nacional. De esta manera, la medida que buscaba
proteger a un número pequeño de productores que no eran competitivos, impactaba negativamente a una mayor
cantidad de personas, incluyendo a consumidores y distribuidores del producto.
¿Podría EE.UU. mantener el pago a las empresas de forma directa derivado de los aranceles correctivos
cobrados por las medidas antidumping?
R: Si bien el pago a las empresas afectadas no era muy alto, sí era dejado de recibir por otras industrias. Esto
podría generar críticas internas que dificultarían la actuación del gobierno. Adicionalmente, el pago a sólo unas
empresas con recursos que anteriormente se dirigían al Tesoro Nacional podía generar una gran presión política.
Igualmente exponía a los Estados Unidos a una demanda ante la OMC por considerarse una práctica desleal de
subsidio directo.
Entre 2001 y 2004 el total de recursos económicos destinados a sostener el Byrd Amendment fue de 1,035
millones de dólares. Dado el déficit fiscal de EE.UU. eran varias las quejas que podían surgir por este gasto
innecesario(Grimmett & Jones, 2005).
PROPUESTAS DE SOLUCIONES
Mantener las medidas antidumping:
El DOC podía mantener las medidas antidumping basado en el hecho que era autónomo para tomar tales
acciones y que podía comprobarse el bajo precio de los productos importados de los seis países afectados.
Eliminar las medidas antidumping:
El DOC podía eliminar las medidas antidumping para evitar las posibles retaliaciones de diferentes países de la
OMC. Al hacerlo, un sector industrial americano se había visto afectado negativamente pero se garantizaban los
derechos de los importadores y comercializadores y del público en general. Igualmente, no se generaban
distorsiones en el comercio internacional y no había lugar para que otros países impusieran nuevas medidas
restrictivas a las exportaciones americanas tanto de la industria del camarón como de otros sectores productivos
Mantener las medidas antidumping pero eliminar el Byrd Amendment:
El DOC podía eliminar el Byrd Amendment el cual era violatorio de diversas leyes internacionales pactadas en
OMC, al entregar subvenciones directas a las empresas que solicitaran compensación por los daños causados
antes de aplicar los derechos antidumping. Con esto evitaba incumplir con OMC y no se exponía a medidas de
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retaliación. Esta opción permitía a la industria nacional recuperarse, pero afectaba a las industrias propias de los
países demandados.
PLAN DE PIZARRÓN
Cronología del Caso
Byrd Amendment
Aparición Byrd Amendment año
2000
¿Cómo
Funcionaba?
Creación SSA año 2002
Solicitud medida antidumping
2003
Inicio Investigaciones Enero
2004
Decisiones antidumping
preliminares Junio de 2004
Decisiones antidumping Finales
Dic de 2004
Industria en Países
Afectados
¿ Qué era?
Influencia Sector
Privado en política
comercial
Situación Estados
Unidos
Origen Byrd
Amendment
Productores
afectados
Origen demanda
antidumping
Sector de
comercialización:
Importadores y
distribuidores
¿Quiénes se
beneficiaban?
Países Afectados
Posibles
soluciones
Mantener medidas
antidumping
Descripción del
mercado
Funcionamiento de
política comercial en
materia asuntos
antidumping
Eliminar medidas
antidumping
Análisis de la
industria
camaronera en los
países afectadosusar tabla
Mantener medidas
antidumping pero
remover Byrd
Amendment
TAILANDIA
INDIA
BRASIL
CHINA
ECUADOR
VIETNAM
35.000
300.000
50.000
ND
150.000
ND
ND
700.000
145.000
ND
ND
580.000
350.000
ND
90.000
493.000
ND
ND
Exportación
ND
299 millones de
USD
60.000 TONS
160.000
TONS
46.800
TONS
87.000 TONS
Clases de
Cultivadores
80% Pequeños
cultivadores
Pequeños
cultivadores
75% Pequeños
cultivadores
ND
ND
ND
Empleos Directos
Empleos Indirectos
Producción Tons
Fuente: Elaboración propia con datos de FAO, Weimin, Szutzer, Seafood Today.
EPÍLOGO
En 2005 Estados Unidos mantuvo la medida, y fue demandado por Ecuador en ese mismo año (DS335), por
Tailandia en 2006 (DS343) y por Vietnam en 2010 (DS404). La OMC en los tres casos dictaminó que las
medidas antidumping aplicadas eran incompatibles con la OMC y sugirió que Estados Unidos las pusiera en
conformidad.
Once miembros de la OMC (Australia, Brasil, Canadá, Chile, India, Indonesia, Japón, Corea del Sur, México,
Tailandia y la Unión Europea) demandaron el Byrd Amendment ante la OMC. El 16 de septiembre de 2002, el
informe del Grupo Especial recomendó la derogación del Byrd Amendment, ya que se consideró incompatible
con OMC. En el año 2004 el Byrd Amendment fue derogado pro el Congreso de EE.UU.
Finalmente en un análisis presentado por Walter R. Keithly y Pawan Poudel de la Universidad de Louisiana, se
encontró evidencia de que los derechos antidumping sólo proveían protección marginal a la industria nacional,
debido a que parecía haber existido una gran cantidad de desviación del comercio a aquellos países que no se
incluyeron en la demanda, es decir las importaciones solo cambiaron de origen.
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