COMENTARIOS AL PERFIL “MARCO ESTRATÉGICO PARA RESPALDAR ACTIVIDADES RELACIONADAS CON EL CAMBIO CLIMÁTICO EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE”, DEL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO (BID) DE 1 DE MARZO DE 2010 Las organizaciones de la sociedad civil abajo firmantes, presentamos a continuación comentarios sobre la propuesta de “Marco Estratégico para Respaldar Actividades Relacionadas con el Cambio Climático en América Latina y el Caribe”. Para ello, incluimos al comienzo algunas consideraciones generales y posteriormente, de acuerdo con la estructura del documento presentada por el BID, comentamos las secciones pertinentes. Consideramos oportuno el esfuerzo del BID en la elaboración de esta Estrategia de Cambio Climático que para que sea efectiva, es esencial que sea transversal a las actividades del Banco y que su aplicación esté alineada con los fines establecidos en su misión 1 . Para ello, es vital que el Banco incluya como parte de los objetivos de la Estrategia, el compromiso de disminuir el impacto que sus actividades tienen en cambio climático y en consecuencia, concrete la forma en que se medirá el impacto de la totalidad de sus actividades y las medidas para la mitigación. Así mismo, se deben considerar expresamente los posibles impactos que la estrategia puede tener en los derechos humanos de personas, comunidades y pueblos, y en consecuencia, asegurar su garantía. Finalmente, deberán establecerse indicadores de gestión claros y efectivos, que permitan la revisión de resultados y la evaluación de los avances de los compromisos asumidos por el Banco. Lo anterior en un marco transparente y participativo que garantice el derecho de acceso a la información y una rendición de cuentas apropiada, que permita efectivamente la incidencia por parte de los diversos actores fundamentales que intervienen en la Estrategia. I. Respecto a los “OBJETIVOS” El BID debe adoptar una perspectiva preventiva en relación con los impactos al cambio climático y en armonía con los derechos humanos, para evitar así mayores impactos con sus actividades. A partir de los objetivos señalados por el BID en la Estrategia y de las consideraciones que una Estrategia de este tipo requiere para ser efectiva, coincidimos en que es necesaria una revisión integral respecto a las operaciones del Banco y la cartera de inversiones, para asegurar que sus actividades contribuyen positivamente a la mitigación y la adaptación de los efectos del cambio climático, en lugar de ser actores contribuyentes. En este orden de ideas, además de la elaboración de directrices, debe haber un compromiso del Banco para disminuir el impacto al cambio climático, sobre todo en sus áreas prioritarias (reducción de la pobreza, infraestructura, educación e innovación y oportunidades para la mayoría) e implementar herramientas efectivas para la mitigación y adaptación al mismo. Por ello, el Banco debería priorizar las inversiones en eficiencia energética y en energías verdaderamente renovables y limpias, que promuevan 1 “…Las principales metas del BID son promover el crecimiento económico y la integración regional en América Latina y el Caribe en formas ecológica y socialmente sostenibles para lograr una reducción duradera de la pobreza y una mayor equidad social.”. http://www.iadb.org/aboutus/whoweare/index.cfm?lang=es&id=6007 Comentarios de la Sociedad Civil al Perfil de Estrategia de Cambio Climático Del BID efectivamente la mitigación y la adaptación al cambio climático y desincentivar las que causan graves impactos. Es fundamental además, que el BID incluya en los objetivos de la Estrategia, que ésta se diseñará e implementará considerando y respetando los derechos humanos de las personas, comunidades y pueblos locales, en especial de aquellas posiblemente afectadas por los proyectos. Además debe garantizar que el diseño de sus políticas y directrices sean participativas y transparentes, para contribuir al fortalecimiento de la gobernanza y evitar el aumento de conflictos sociales. El BID debe mantener una actitud proactiva y transparente en su interacción con la sociedad civil, y abrir mecanismos formales de rendición de cuentas en el proceso de desarrollo de su estrategia, posibilitando una mayor y mejor participación que se sustente en el amplio acceso a información oportuna y disponible durante todos los procesos, como clara muestra de una verdadera transparencia. II. Respecto al “DIAGNÓSTICO” El diagnóstico de la situación para la realización de la Estrategia debe incluir la vinculación entre el cambio climático y los derechos humanos, de acuerdo al reconocimiento internacional Además de los impactos diversos que el cambio climático está y va a continuar causando, internacionalmente se reconoce que estos impactos son de tal grado que afectan también los derechos humanos, siendo los sectores más vulnerables de la población los más directamente afectados. De hecho, la Organización de Naciones Unidas (ONU) ha producido múltiples informes acerca del tema y la Oficina de la Alta Comisionada para los Derechos Humanos preparó un amplio informe acerca de la afectación a los derechos humanos por el cambio climático 2 . Adicionalmente, la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos (OEA), también preocupados por este asunto, solicitó a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos la preparación de un informe al respecto 3 . Por ello y para que el diagnóstico esté completo, el BID debe incluir también este reconocimiento, con el fin que las acciones y medidas a futuro sean efectivas respecto a este problema. Necesidad de priorizar proyectos locales y descentralizados, así como de considerar las externalidades (sociales, económicas y ambientales) de los proyectos en el cálculo de los costos En el Perfil de la Estrategia, el BID menciona que “centrará su atención en sectores económicos esenciales” incluyendo la agricultura, la gestión de los recursos hídricos y el desarrollo urbano, así como en proyectos e inversiones de gran infraestructura 4 . Consideramos que si bien esta escala es importante, es necesario que la Estrategia considere también otro tipo de proyectos, incluyendo soluciones de desarrollo local y alternativas más descentralizadas frente 2 A/HRC/10/61, 15 de enero de 2009. Informe de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la relación entre el cambio climático y los derechos humanos, http://daccessods.un.org/access.nsf/Get?Open&DS=A/HRC/10/61&Lang=S 3 AG/RES. 2429 (XXXVIII-O/08), Derechos Humanos y Cambio Climático en Las Américas (Aprobada en la cuarta sesión plenaria, celebrada el 3 de junio de 2008) http://www.oas.org/DIL/esp/AGRES_2429.doc 4 Estrategia Sobre El Cambio Climático del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) de 1 De Marzo de 2010 (en adelante la “Estrategia”), párrafo 2.3. Comentarios de la Sociedad Civil al Perfil de Estrategia de Cambio Climático Del BID al cambio climático. El desarrollo rural y la creación de capacidades locales y descentralizadas resultan fundamentales en la búsqueda de soluciones efectivas para el apoyo a áreas rurales y aisladas, donde habitan generalmente comunidades en mayor situación de vulnerabilidad. Adicionalmente, dentro de sus esfuerzos de adaptación y mitigación al clima, el BID debería hacer un esfuerzo importante por evaluar las mejores alternativas existentes y contribuir a que los Gobiernos hagan lo propio para cada uno de los proyectos propuestos. En este orden de ideas, el BID debería considerar el posible impacto climático de los nuevos proyectos o desarrollos en la totalidad de su cartera, y en esa medida, sistemáticamente considerar alternativas y mejores opciones disponibles, para evitar la implementación de proyectos que podrían ser más perjudiciales que beneficiosos. Todo ello con base no solo en el análisis costo beneficio desde una perspectiva económica, sino también considerando las externalidades sociales y ambientales de los proyectos a mediano y largo plazo, que podrían ser determinantes para evitar la implementación de un posible proyecto cuyos impactos pueden incluso ser irreversibles. Es importante que el BID señale que “Cuando los costos y beneficios de las medidas de mitigación son menos evidentes y no pueden internalizarse a través de marcos de políticas existentes es preciso considerar nuevas políticas para proporcionar los incentivos económicos necesarios para la aplicación de medidas de mitigación.” 5 Consideramos que el BID debe insistir en este punto y asegurar la internalización de las externalidades, es decir, incluir los costos tangibles e intangibles de proyectos (incluidos los proyectos de mitigación y adaptación) cuyos impactos socio-ambientales en la actualidad no están siendo considerados en la región. Esto podría hacerse a través de la implementación de mecanismos de internalización como la utilización de sobre costos, impuestos y créditos tributarios, emisión de permisos de emisión, etc. De esta manera, el Banco podría contribuir a conocer los verdaderos costos de los proyectos y en consecuencia, hacer un buen balance de costo-beneficio y las alternativas posibles. - Necesidad de incluir las áreas de humedales dentro de las áreas relevantes a proteger en relación con el cambio climático y de aclarar la forma de los mecanismos de incentivos en materia de mitigación en relación con los sectores generadores de emisiones El BID destaca las zonas forestales y su elevado valor como sumideros de carbono y prestadores de servicios ambientales 6 , lo cual es de suma importancia. Sin embargo, es fundamental que dentro de estas áreas se incluyan los humedales (específicamente los manglares 7 y zonas de páramos alto-andinos), pues hay evidencia de que éstos son sumideros de carbono incluso mayores en algunos casos, que las vastas extensiones de bosque nativo antiguo, y ciertamente mayores que las plantaciones forestales. Estudios recientes indican tasas alarmantes de calentamiento y de cambios en el ciclo hidrológico de los humedales frágiles de alta elevación 8 , ecosistemas que son la fuente de agua dulce de muchos centros urbanos en los 5 Párrafo. 2.4 de la Estrategia. Resaltado no original. Ibíd. 7 “Ecosistemas marinos son clave para combatir el cambio climático” http://www.fao.org/news/story/es/item/36228/icode/ 8 Ruiz, Daniel, Hernan Alonso Moreno, Maria Elena Gutierrez & Paula Andrea Zapata (2008) "Changing climate and endangered high mountain ecosystems of Colombia" Science of the Total Environment 398: 122-132 6 3 Comentarios de la Sociedad Civil al Perfil de Estrategia de Cambio Climático Del BID Andes nortinos, incluyendo Bogotá y Quito 9 , y que pueden servir como sitios importantes de almacenamiento de carbono. En relación con los humedales costeros, el Panel Intergubernamental de Cambio Climático (PICC) ha predicho una pérdida global de hasta el 30%, incluyendo ecosistemas de manglar 10 . Los manglares prestan servicios vitales como ecosistemas y fuentes de sustento fundamental para flora y fauna, y son importantes sumideros de carbono y ecosistemas barrera frente a tormentas catastróficas, por lo cual la erosión asociada a la disminución de los manglares aumentará gravemente con el cambio climático 11 . Evidentemente, la protección de los humedales, particularmente los páramos y los manglares, en el marco de soluciones respecto al cambio climático es esencial, por lo cual deben incluirse en las medidas de mitigación a considerar. Respecto a las medidas concretas de mitigación que la Estrategia va a implementar, consideramos que es un tema que requiere de mayor información y desarrollo para asegurar que las medidas implementadas en efecto sean efectivas y contribuyan al objetivo esperado. Lo anterior se aplica a la definición y aplicación de incentivos de conservación y a la adopción de actividades de bajo impacto 12 . La implementación de estas medidas requiere la garantía de adecuada información e investigación de una línea de base, el asegurar la participación e inclusión de los propietarios y comunidades que habiten en las áreas identificadas, así como la consideración del conocimiento de las comunidades que habitan allí, y la protección de sus derechos. El énfasis del BID en Eficiencia y Energías Renovables debe formar parte de los Objetivos de la Estrategia y desarrollarse en más detalle Concordamos con el énfasis del BID respecto a la eficiencia energética y a las fuentes renovables de energía como mayores oportunidades para la reducción de emisiones de Gases de Efecto Invernadero en la región 13 . Esto implicaría que el BID no financie proyectos que violen esta directriz o principio. Consideramos que incluso deben ser parte de los objetivos fundamentales de la Estrategia de Cambio Climático del Banco. Adicionalmente, es fundamental que el BID considere criterios específicos de sustentabilidad para el diseño y operación de los proyectos en relación con eficiencia energética y sobretodo de energías renovables; que sea un agente promotor de la implementación de las mejores alternativas posibles; y que en la Estrategia se comprometa a ceñirse por los mejores estándares internacionales, todo ello en el marco del respeto absoluto a los derechos humanos. 9 Vergara, W et al. (Nov 2007). Visualizing Future Climate in Latin America: results from the application of the Earth Simulator. Sustainable Development Working Paper 30. The World Bank, Latin America and Caribbean Region 10 S. Solomon, D. Qin, M. Manning, Z. Chen, M. Marquis, K.B. Averyl, M. Tignor and H.L. Miller, Editors, Climate Change 2007: The Physical Science Basis. Contribution of Working Group I to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, Cambridge University Press, Cambridge (2007) pp 1056. 11 Alongi, Daniel M. (2008) "Mangrove forests: resilience, protection from tsunamis, and responses to global climate change" Estuarine, Coastal and Shelf Science 76(1): 1-13 12 Párrafos 2.5 a 2.6 de la Estrategia. 13 Párrafo 2.6 de la Estrategia. 4 Comentarios de la Sociedad Civil al Perfil de Estrategia de Cambio Climático Del BID Por otro lado, consideramos que es clave que el compromiso con la hidroenergía se refiera únicamente a aquella de menor escala 14 – siempre y cuando no implique costos sociales y humanos superiores a los que se espera obtener de dichos proyectos - y que dichos proyectos se implementen de acuerdo con los estándares internacionales existentes 15 . Finalmente, consideramos que no es la mejor propuesta para las energías limpias financiar biocombustibles, cuyas plantaciones de palma aceitera y caña de azúcar que se propagan por las regiones, alterando territorios de comunidades afrodescendientes, indígenas y campesinas, que son desplazadas forzosamente u obligadas a permanecen en sus tierras, a costa de sacrificar su soberanía. Además están documentados los graves impactos ambientales que dejan por la destrucción de selvas – con pérdidas notables en grandes sumideros de carbono - y su consumo exorbitante de agua 16 . III. Respecto a la “RESPUESTA DEL BANCO Y LECCIONES APRENDIDAS” Adicionalmente a las lecciones respecto al financiamiento de mitigación y adaptación al cambio climático, el Banco debe considerar las lecciones aprendidas en otras áreas para fortalecer la Estrategia, incluyendo la utilidad de tener claras herramientas de gestión de resultados La Estrategia señala que el fondo SECCI (Iniciativa de Energía Sostenible y Cambio Climático) debería “integrar en todas las operaciones del BID actividades de mitigación y adaptación al cambio climático, centrando el suministro de alternativas generales de sostenibilidad en esferas relacionadas con los sectores de energía, agua y medio ambiente, y creando capacidad de adaptación al cambio climático en esferas prioritarias esenciales” 17 . Para asegurar que el SECCI está cumpliendo con su objetivo, debe contarse con mecanismos de control de gestión de resultados, que establezcan claramente indicadores que evidencien los avances. Si bien cada operación financiada por la SECCI está sujeta a una evaluación final 18 , de la información disponible del SECCI, estos datos de monitoreo y gestión no existen o no están 14 El BID debería señalar un límite para la capacidad instalada cercano a los 10MW en el caso de centrales hidroeléctricas y la necesidad de construcción de centrales de pasada. Además el BID debe establecer criterios respecto del diseño y operación de otras fuentes renovables de energía. Ver por ejemplo la REN21, Sustainable Hydo Power: “la energía hidráulica sostenible viene de sistemas de pequeña escala que permiten a los ríos mantener su función natural dando hogar a la fauna silvestre. Estos proyectos más pequeños son de un tamaño manejable para los gobiernos locales y tienen el potencial para producir grandes beneficios.” http://www.local.ren21.net/sustainableenergy-technology/water-energy/ 15 Para una revisión completa de los instrumentos y estándares internacionales aplicables a los proyectos de hidroenergía: AIDA. “Grandes Represas: ¿Peor el Remedio que la Enfermedad?” http://www.aidaamericas.org/sites/default/files/InformeAIDA_GrandesRepreseas_BajaRes.pdf p.20 y 21. Cuadros 1 y 2. 16 Tom Knudson. The Cost of the Biofuel Boom: Destroying Indonesia’s Forests The clearing of Indonesia’s rain forest for palm oil plantations is having profound effects – threatening endangered species, upending the lives of indigenous people, and releasing massive amounts of carbon dioxide into the atmosphere. http://e360.yale.edu/content/feature.msp?id=2112 17 Párrafo 3.1 de la Estrategia. 18 BID. Principios rectores y requisitos de elegibilidad para obtener fondos del SECCI (“FONDO SECCI BID” “FONDO SECCI DONANTES MÚLTIPLES”). Evaluación de resultados. http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=1222446 5 Comentarios de la Sociedad Civil al Perfil de Estrategia de Cambio Climático Del BID disponibles 19 . Por ello es vital que el BID incluya también en la Estrategia, en relación con el SECCI, la determinación clara de mecanismos de gestión de resultados, que sean públicos y permitan hacer el seguimiento de los avances y de ser necesario, implementar ajustes. Así mismo, la información, acerca de las evaluaciones finales de los proyectos mencionados deberá estar disponible en tiempo y forma oportunos sobre todo en el marco de la nueva política de acceso a la información del BID recién aprobada 20 . Dentro de la consideración de Respuestas a Lecciones aprendidas, el BID debe no sólo incluir las lecciones aprendidas por el SECCI y otros instrumentos de financiamiento vinculados al cambio climático, sino también las de instancias como el Mecanismo Independiente de Consulta e Investigación (MICI) y las demás Instituciones Financieras Internacionales, además de las compartidas por la sociedad civil. Lo anterior particularmente en cuanto a proyectos de industria extractiva y energía, cuya experiencia evidencia la importancia de desarrollarlos de acuerdo con las políticas y salvaguardas existentes y con los procesos de consulta y participación de comunidades afectadas. Estas lecciones son particularmente valiosas por que pueden contribuir a la obtención de mejores resultados de la Estrategia y a fortalecer posibles proyectos similares; al mismo tiempo, sirven para evitar cometer errores pasados y fortalecer la creación de procesos de consulta oportunos y transparentes, además de garantizar el cumplimiento fidedigno de la Estrategia propuesta. Al señalar que el Banco pretende ser un “facilitador” del acceso al financiamiento internacional para temas de mitigación o adaptación al cambio climático, el BID se refiere entre otros, a los Mecanismos de Desarrollo Limpio 21 (MDL). Es absolutamente esencial que para que se pueda acceder a dichos beneficios, estos proyectos financiados por el BID cumplan con sus políticas ambientales y sociales, el derecho internacional aplicable y que además, sean realmente adicionales y sustentables, condiciones requeridas por la Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático (CMNUCC) y el Protocolo de Kioto 22 . Tenemos conocimiento de que algunos proyectos que han intentado buscar este tipo de financiamiento, como el caso de las represas de Baba en Ecuador 23 y de Chan 75 en Panamá 24 , incumplen con el derecho internacional aplicable, además de tener estudios de impacto y social deficientes, por lo cual no se estarían cumpliendo las exigencias de los mecanismos de desarrollo limpio y por lo tanto desdicen de la política que el BID quiere implementar a través de esta estrategia. La exigencia de cumplimiento por parte de la Estrategia podría evitar este tipo de situaciones. En relación con el financiamiento respecto al cambio climático, y considerando el escenario internacional cambiante y la falta de acuerdos concretos al respecto, el BID debe 19 Consultada la página Web del SECCI del BID, no existe referencia a un mecanismo de cumplimiento ni información disponible para el público al respecto. http://www.iadb.org/topics/climateChange/secci/index.cfm?artid=6921&lang=es 20 Banco Interamericano De Desarrollo. “Política De Acceso A Información.” Asesoría De Relaciones Externas. 26 De Abril De 2010. http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=35167447 21 Párrafo 3.3 de la Estrategia. 22 Artículo 12 del Protocolo de Kioto. “El propósito del mecanismo para un desarrollo limpio es ayudar a las Partes no incluidas en el anexo I a lograr un desarrollo sostenible y contribuir al objetivo último de la Convención…” http://unfccc.int/resource/docs/convkp/kpspan.pdf 23 Interamerican Association for Environmental Defense (AIDA), Earthjustice International Program and ECOLEX, Memo to TUV SUD Industrie Service Gmb regarding “CDM Validation of Multipurpose Baba Hydroelectric Project. En AIDA. “Grandes Represas: ¿Peor el Remedio que la Enfermedad?” http://www.aidaamericas.org/sites/default/files/InformeAIDA_GrandesRepreseas_BajaRes.pdf p. 48 24 Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), Medidas Cautelares MC-56-08, Junio 17, 2009, Comunidad Indígenas Ngöbe y otras. http://www.cidh.org/medidas/2009.sp.htm 6 Comentarios de la Sociedad Civil al Perfil de Estrategia de Cambio Climático Del BID apuntar a una provisión de fondos cierta, segura y con dineros que sean aportados verdaderamente y de manera adicional, y que sean dirigidos hacia los países más afectados y de mayor vulnerabilidad ante el cambio climático. De esta manera podría asegurar la ejecución real de la Estrategia. Necesidad de priorizar el fortalecimiento gubernamental de manera integral, resaltando buenas prácticas Consideramos que el BID apunta en la dirección correcta cuando afirma que es importante que los países cuenten con una “entidad nacional competente en materia de cambio climático capaz de articular las diferentes demandas técnicas, institucionales y legales en el marco de la agenda de actividades de mitigación y adaptación relativas al clima…” 25 . El BID debe ilustrar esta idea, resaltando buenas prácticas y ejemplos positivos acerca de los tipos de entidad con autoridad en cambio climático que estén dando resultados positivos a nivel administrativo y programático. Es clave para lograr que existan estas entidades nacionales, que el BID se centre no solamente en infraestructura y grandes proyectos, sino que también destine parte sustancial de sus fondos a la capacitación y a la formación de funcionarios de los gobiernos para lograr algún tipo de estructura que sea realmente operativa y que atienda las necesidades específicas de cada país de la región. Como resultado del enfoque en el fortalecimiento institucional de los gobiernos, el BID debe aspirar a obtener mejorías concretas en la gobernanza de los sectores gubernamentales estratégicos relacionados al cambio climático. Como entes rectores del proceso de mitigación y adaptación, la intervención del BID debe lograr tender hacia un mejor equilibrio entre inversiones programáticas y de planeación, y el financiamiento de proyectos. Además, es fundamental que en este sentido, se fortalezca la rendición de cuentas para la implementación de los planes nacionales de cambio climático e instrumentos de política – como son los préstamos PBLs -, con resultados basados en evidencia sobre el valor agregado (ej. el caso de NUMES en Perú) 26 . Respecto a las dificultades del sector privado para acceder a financiamiento, el BID debería también resaltar buenas prácticas, aprovechar mejor las lecciones aprendidas en otras regiones y promover evaluaciones económicas integrales (considerando las externalidades) para tener mejores evaluaciones de riesgo Ante las barreras normativas y financieras para promover mayores proyectos de eficiencia energética y de generación de energía limpia 27 , las lecciones aprendidas en otras regiones y la identificación y replicación de buenas prácticas presentan una buena oportunidad de replicación efectiva. Por lo cual, el BID podría aprovechar este conocimiento y en efecto, motivar el aumento de la transferencia de tecnologías y la adopción de mecanismos amigables con el medio ambiente y el clima de manera efectiva. Adicionalmente, en este aspecto es fundamental considerar las externalidades de los proyectos, con el fin de tener una evaluación verdadera e integral respecto a los costos, posibles riesgos y alternativas existentes. En ese orden de ideas, es importante así mismo evaluar los incentivos y excesivos beneficios existentes para 25 Párrafo 3.3 de la Estrategia. Párrafo 3.4 de la Estrategia. 27 Párrafo 2.6 y 3.6 de la Estrategia. 26 7 Comentarios de la Sociedad Civil al Perfil de Estrategia de Cambio Climático Del BID tecnologías o proyectos que pueden ser perjudiciales para el cambio climático, buscando la coherencia y la integralidad del sector. IV. Respecto a los “ÁMBITOS DE INTERVENCIÓN DEL BANCO” El Banco debe delimitar con precisión cada uno de los ámbitos en que espera intervenir, determinando sectores prioritarios de inversión Dado que el Banco pretende aumentar su capacidad y conocimiento, para poder respaldar de manera más eficiente acciones de mitigación y adaptación al cambio climático, consideramos esencial que en este proceso, el BID tenga en cuenta la experiencia internacional y nacional existente, y enfatice en mejorar y agregar valor a ello. De esta manera, es clave que el Banco coordine con las demás entidades que trabajan al respecto e impulse y potencie esta capacidad. Así, el Banco podría aumentar su capacidad de “catalizador de un desarrollo limpio en la región” 28 . En cuanto al aumento de su cartera de inversiones, apreciamos la claridad del BID para señalar las cinco líneas de actividad precisas. Sin embargo, estimamos necesario que el BID sea claro en cuanto al establecimiento de los criterios que seguirá para implementarlas. En el desarrollo de la Estrategia, el BID debe establecer qué clase de proyectos podrán incluirse en cada una de ellas, cuáles deberían excluirse y qué políticas son necesarias para que los países prestamistas puedan acceder a las cinco diferentes áreas señaladas por el BID. Adicionalmente, el BID debe reiterar en este punto la consideración del impacto de cambio climático que el resto de su cartera tiene y tendrá, con el fin de que la Estrategia incluya también otros ámbitos y evitar la financiación de proyectos que podrían ser más perjudiciales para el cambio climático. A. En cuanto al “Fortalecimiento de la base de conocimientos para atender prioridades de mitigación y adaptación” El BID debe ser inclusivo al procurar asistencia de expertos y de conocimiento existente Para el fortalecimiento de conocimientos, el BID debe también buscar la coordinación con las demás instancias nacionales e internacionales que cuentan con conocimiento respecto a cambio climático. Por ejemplo, diferentes agencias y organismos de la Organización de las Naciones Unidas, como se mencionó arriba, ya cuenta con conocimiento avanzado respecto al cambio climático, incluyendo los impactos del cambio climático en los derechos humanos, así como del tipo de medidas que deben implementarse. En este orden de ideas y para una mayor efectividad, el BID debe buscar la coordinación con estas instancias, para avanzar en los conocimientos requeridos y atender mejor las prioridades de mitigación y adaptación existentes. De otro lado, el Banco debe señalar los criterios de selección para la asesoría al Banco y asegurar que cuenta con un grupo multidisciplinario y representativo de la vasta gama de intereses, para que integren el grupo asesor. En éste, es fundamental la consideración de las comunidades más vulnerables, miembros de la academia y expertos en cuestiones climáticas, así cómo expertos de instituciones internacionales como el Secretariado de la CMNUCC, el Alto 28 Párrafo 4.1. de la Estrategia 8 Comentarios de la Sociedad Civil al Perfil de Estrategia de Cambio Climático Del BID Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, miembros de la Agencia Internacional de Energías Renovables (IRENA) y la CEPAL, entre otros. Cuando el BID señala que entre sus actividades comprenderá: “(vi) formación de asociaciones con el sector privado para aumentar los conocimientos; y (vii) creación de alianzas con otras instituciones y organizaciones no gubernamentales regionales de desarrollo para intercambiar experiencias y conocimientos.” 29 , es importante que el BID implemente estas actividades de forma transparente y advertir los criterios que seguirá para seleccionar sus alianzas; podría por ejemplo hacer llamados abiertos y abrir espacios para que la sociedad civil participe como asesor, invitar a las comunidades y pueblos afectados por el cambio climático a que den su perspectiva y explicar las necesidades que enfrentan producto del actuar del BID o del fenómeno climático, entre otras. Es necesario por tanto, definir y establecer anticipadamente los mecanismos de participación que se llevarán a cabo para la creación y funcionamiento de dichas alianzas, con el fin que el resultado sea positivo y eficaz. B. Respecto del “Fortalecimiento de instituciones y de la capacidad de los sectores público y privado de la región para adoptar medidas relativas al cambio climático” De acuerdo con el perfil, el BID pretende incidir en marcos regulatorios nacionales para generar mayor inversión en energía limpia y reducir la vulnerabilidad en la región, a través de asistencia técnica y respaldo a la creación de marcos y políticas normativas nacionales. Consideramos que la asistencia técnica del BID puede ser en extremo valiosa en este sentido, para lo cual es importante que el BID parta del marco internacional establecido para el cambio climático, en particular la CMNUCC y el Protocolo de Kioto, y contribuir a la necesidad de “estabilizar las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático… en un plazo suficiente para permitir que los ecosistemas se adapten naturalmente al cambio climático, asegurar que la producción de alimentos que garantizan la soberanía alimentaria no se vea amenazada, y permitir que el desarrollo económico prosiga de manera sostenible” 30 . Esta debe ser la guía fundamental del BID para cualquier emprendimiento que pretenda asumir en nombre del cambio climático, incluyendo el fortalecimiento institucional y de los marcos normativos. El BID debe fundamentar las intervenciones sobre el cambio de uso territorial en la existencia de un censo agropecuario, un catastro actualizado y un informe sobre el estado de titulación y demarcación territorial nacional La mayor parte de Latinoamérica no cuenta con un sistema actualizado de ordenamiento territorial y la falta de seguridad en la tenencia de la tierra en muchos países obstaculiza lograr un ordenamiento territorial adecuado para reducir las emisiones que contribuyen al cambio climático. Para que las medidas sean efectivas, el BID debe invertir en la cooperación técnica y financiamiento, para promover la actualización de estos instrumentos de planificación. La existencia de ordenamientos territoriales debidamente establecidos debería exigirse por el BID como requisito para financiamiento futuro respecto a mitigación y adaptación de cambio climático. 29 30 Párrafo 4.4 de la Estrategia. CMNUCC. Artículo 2. “Objetivo” http://unfccc.int/resource/docs/convkp/convsp.pdf 9 Comentarios de la Sociedad Civil al Perfil de Estrategia de Cambio Climático Del BID Importancia de capacitar a todos los sectores involucrados: público, privado y organizaciones no gubernamentales Adicionalmente, y en vista de constituirse como los garantes más directos de las comunidades afectadas, es necesario que en su esfuerzo de capacitación y crecimiento institucional, el BID también contribuya a mejorar las capacidades de la sociedad civil y de las propias comunidades locales al tiempo que fortalece las instituciones públicas y privadas. De esta manera el BID se asegurará de que verdaderamente todos los intereses de las comunidades en que interfiere, se vean beneficiados. Así podría contribuir verdaderamente a la construcción de capacidades que a futuro se vean reflejados en acciones efectivas respecto al cambio climático. C. Respecto de la “Elaboración de directrices de mitigación de impactos de las operaciones del Banco” El BID debe precisar de qué manera va a elaborar sus directrices y criterios para “maximizar el potencial de adaptación… de las inversiones” Con el fin de que el BID fortalezca su impacto positivo respecto al cambio climático, debe mitigar el impacto climático de sus actividades, para lo cual debe complementar la elaboración de las directrices de mitigación de impactos con la elaboración de una línea de base de las emisiones de efecto invernadero provenientes de su cartera, respecto de la cual hará reducciones. En consecuencia, es fundamental que el BID realice cuanto antes el cálculo de su huella histórica, presente y proyectada de gases de efecto invernadero. De esta manera, en las directrices podrían trazarse objetivos de largo, mediano y corto plazo respecto de su contribución al cambio climático, que permitan evidenciar las mejoras. Es esencial que esta línea de base que sea pública y propiamente divulgada y evaluada, para asegurar la efectividad de su estrategia de cambio climático. Por ello insistimos en la necesidad de que el BID evalúe y publique los impactos ambientales y climáticos de sus actividades en sus diferentes áreas estratégicas, calculando las emisiones de gases de efecto invernadero de los proyectos que financia y estableciendo -cuanto antes- una línea de base sobre la cual pretenda mejorar y reducir sus emisiones en el tiempo. Lo anterior será fundamental para lograr un diseño adecuado de los “principios en torno a los sectores de la región con grandes huellas de carbono”, de las “directrices específicas para subsectores sensibles” y de las “directrices intersectoriales” que el BID desea elaborar 31 . Es importante evidenciar en el Perfil que el Banco priorizará el desarrollo de directrices intersectoriales respecto a sectores ambientalmente sensibles, que usan carbón de forma intensiva, así como para los subsectores de éstos. En relación con ello, y para asegurar que en realidad haya un cambio significativo respecto al comportamiento del sector energético y el aumento de la capacidad regional respecto a tecnología y energías renovables, es necesario que el Banco tenga una aproximación firme respecto a la generación de energía. Dado que las inversiones en centrales eléctricas que no usen energía renovable son muy elevadas y durarán por muchas décadas, perjudicando la capacidad de la región hacia la transferencia de opciones más limpias y eficientes, es esencial que el Banco adopte para todos los proyectos de generación eléctrica procesos de Planeación Integrada de Recursos (Integrated Resource Planning). Esto 31 Párrafo 4.6 de la Estrategia 10 Comentarios de la Sociedad Civil al Perfil de Estrategia de Cambio Climático Del BID con el fin de evaluar integralmente las alternativas existentes respecto a las necesidades energéticas incluyendo: la posibilidad de incluir programas de conservación y eficiencia energética; soluciones que independicen las ganancias de las empresas de energía de la venta y el consumo (desacoplamiento); combinación de energía y calor (cogeneración); proyectos de pequeña escala y proyectos de distribución de electricidad producida con energías renovables. Respecto a los Mecanismos de Desarrollo Limpio (MDL), investigaciones realizadas por expertos concluyen que estos mecanismos no han demostrado la efectividad para generar reducciones reales y adicionales de Gases de Efecto Invernadero (GEI). Los MDL han creado incentivos negativos a países en vías de desarrollo para mantener industrias intensivas de carbón (por ejemplo las del sector eléctrico) y apoyar proyectos que no necesariamente son adicionales 32 . De hecho, los MDL han demostrado que no alcanzan las reducciones de emisiones al menor costo posible, dada la evidente preponderancia de proyectos MDL de Tratamiento de Emisiones de Trifluorometano (HFC-23) que podrían haberse implementando de maneras mucho menos costosas, a través de subsidios directos 33 . La verificación de eficiencia en la reducción derivada de los mercados de carbón voluntarios tienen las mismas dificultades. En consecuencia, el BID debería abstenerse de utilizar estos tipos de mecanismos de manera prioritaria para reducir la huella de carbono de sus proyectos y en su lugar, debería priorizar inversiones más estratégicas en tecnologías y proyectos que verdaderamente sean bajos en carbono y cuya evaluación e implicación en las emisiones de GEI puedan ser evaluadas independientemente. D. Respecto de la “Identificación y desarrollo del potencial de suministro de financiamiento y asistencia técnica en sectores clave” y de la “Ampliación de la escala de las inversiones, eliminación de vacíos financieros y apalancamiento de inversiones del sector privado” También para la determinación de financiamiento en sectores clave, el BID debe prestar atención a los derechos humanos de comunidades y pueblos en las áreas que pretenda intervenir Con base a lo señalado con respecto a toda la Estrategia, así como respecto al fortalecimiento institucional en el punto A, resulta fundamental que el Banco incorpore de la misma manera la perspectiva de derechos humanos. Esto en especial en lo que se refiere al manejo de la biodiversidad, uso de tierras y de biocombustibles (que se consideran energía sostenible a pesar que en algunos casos no lo son) dado que pueden entrar en conflicto con derechos humanos y derechos ancestrales de comunidades locales. De otra parte, el punto de vista de los actores locales puede contribuir a redefinir conceptos y tendencias entre otros, por lo cual el considerarlo puede incluso hacer más efectivo el financiamiento. El BID debe sistematizar sus criterios respecto de las energías renovables y eficiencia energética Es muy positivo que en esta sección el BID considere sólo a las pequeñas hidroeléctricas como energía sostenible. Consideramos importante que el BID en el desarrollo de su Estrategia 32 Schneider, L (2009) “Assessing the additionality of CDM projects: practical experiences and lessons learned” Climate Policy 9(3): 242-54 33 Wara M (2007) “Is the global carbon market working?” Nature 445(8):595–96 11 Comentarios de la Sociedad Civil al Perfil de Estrategia de Cambio Climático Del BID defina con mayor detalle los criterios de estos proyectos. Además, debe incluirse que los proyectos de energías renovables y eficiencia energética se desarrollarán de conformidad con los estándares internacionales existentes, que complementan el cumplimiento de las políticas y salvaguardas del Banco. El BID debe dar prioridad a la expansión de servicios energéticos para los más pobres, lo que no es inconsistente con brindar energía renovable y eficiente. La distribución de energía producida con energías renovables y de pequeña escala son alternativas prometedoras de suministro eficiente, ya que disminuyen los costos y pérdidas de energía en la transmisión, y generan considerablemente menos impactos sociales y ambientales que las grandes instalaciones de generación en la región. Por ello consideramos que el Banco debe reexaminar el énfasis histórico a inversiones para centrales de gran escala y moverse hacia una aproximación de inversión de menor impacto, que le permita mayor eficiencia y flexibilidad en las decisiones relativas a sus inversiones en energía en el futuro 34 . El Banco debe ser extremadamente cuidadoso en su apoyo a la industria de los biocombustibles Considerando los impactos ambientales y a los derechos humanos que la ampliación de los biocombustibles ha tenido en la región y en el mundo, como mencionamos arriba, el Banco deberá ser extremadamente cuidadoso y prudente en el apoyo a la industria de los biocombustibles. Teniendo en cuenta que el continente americano tiene importantes riesgos de seguridad alimentaria, y que de hecho el cambio climático es un factor que está empeorando la situación, la producción de alimentos y la agricultura de subsistencia deben ser priorizados por sobre la producción de cultivos para biocombustibles. La demanda global por biocombustibles puede aumentar gravemente el costo de los alimentos básicos, y directa o indirectamente, conducir a la deforestación, aumentando la presión sobre el uso de la tierra. Derivado de estos problemas, por ejemplo el Banco Mundial decidió declarar una moratoria al financiamiento de palma de aceite, hasta que se mejoren los impactos ambientales y a derechos humanos 35 . El marco de política internacional que existe hoy en día limita el cálculo de las emisiones de los combustibles de transporte a los países industrializados, pero no incluye las emisiones globales derivadas del cambio de uso del suelo. Esto está a punto de tener graves consecuencias, negativas en los bosques de la región, que como el Banco menciona son importantes sumideros de carbono 36 . Por ello el Banco debería aplicar la mejor ciencia disponible en su política sobre los biocombustibles, que indica que los biocombustibles, especialmente la primera generación, no son mejores que el petróleo, cuando se contabilizan las emisiones carbono y se incluyen las emisiones derivadas por el cambio indirecto del uso de la tierra. En lo que respecta a la gestión de residuos sólidos, nos complace ver un enfoque en la conservación, el reciclaje y el compostaje y hacemos un llamado al Banco para fortalecer y 34 Lovins, Amory (1977). Soft energy paths: towards a durable peace. San Francisco: Friends of the Earth International, 251 pgs 35 BICUSA. Bank unit to review palm oil and other carbon-intensive loans In August, in response to an internal audit, World Bank President Robert Zoellick ordered a complete moratorium on investment in palm oil -- an industry that has been a leading cause of deforestation in Indonesia, according to Marcus Colchester of the Forest Peoples Programme, the chief organization that brought the Indonesian complaint to the CAO. http://www.bicusa.org/en/Article.11648.aspx 36 Searchinger, Timothy D., Steven P. Hamburg, Jerry Melillo, William Chameides, Petr Havlik, Daniel M. Kammen, Gene E. Likens, Ruben N. Lubowski, Michael Obersteiner, Michael Oppenheimer, G. Philip Robertson, William H. Schlesinger, & G. David Tilman (2009). "Fixing a critical climate accounting error." Science 326 (952): 527 - 528 12 Comentarios de la Sociedad Civil al Perfil de Estrategia de Cambio Climático Del BID formalizar su compromiso con estas estrategias de gestión de residuos por encima de su simple deposición 37 . La captura de metano en los vertederos de la región es muy poco eficiente, y el estado de la gestión de residuos en la región presenta oportunidades sustanciales para la mitigación de GEI a través de estrategias de reducción de metano en las fuentes (modelo de regulación upstream o “aguas arriba”), al separar los residuos en su origen, permitiendo realizar reciclaje y compostaje, como parte de una meta hacia "cero residuos". El BID también debe reconocer el importante rol del sector informal como son los recicladores primarios en América Latina, así como su extrema vulnerabilidad y la amenaza a los medios de vida que plantea la formalización y la privatización de la gestión de residuos. La incorporación de los recicladores y de los llamados “cartoneros” en las estrategias de gestión de residuos destinados a la mitigación del cambio climático puede mejorar sus condiciones laborales y la seguridad de los medios de subsistencia de los que dependen. Un ejemplo notable, es el apoyo reciente del Banco Mundial, a la solicitud de la Junta de Autoridades Municipales en Buenos Aires, para integrarse al Directorio Ejecutivo del Mecanismo de Desarrollo Limpio, con un programa de reciclaje que integra a los recolectores de basura y los cartoneros 38 . Necesidad de inclusión e integración de las consideraciones climáticas en el análisis integral de su cartera de proyectos y de las políticas que estará financiando En su capítulo sobre “Gestión de recursos hídricos y saneamiento”, el BID debe incluir los riesgos climáticos asociados a los reservorios tropicales y entre otros, las emisiones de gas Metano (CH4) provenientes de este tipo de infraestructura (registrado en grandes represas de la selva amazónica y otras ubicadas en zonas del trópico) 39 . De igual manera, en sus planes de desarrollo urbano, el BID debe ser enfático en las consideraciones de cómo los cambios en el clima y en los regímenes de agua y nieve que proveen de recursos hídricos a estas zonas impactarán dichos planes. Para alcanzar la efectividad de la Estrategia, el BID debe adaptar todos ellos a las nuevas y cambiantes condiciones climáticas. El BID puede hacer una ampliación razonada de su cartera una vez establecidas las directrices de su Estrategia Consideramos que la ampliación de la cartera del BID debe ser razonada y justificada, y para ello deben previamente señalarse los criterios y directrices que el BID seguirá para guiar su cartera de proyectos por cambio climático, lo anterior en un marco abierto y transparente. Como dijimos antes, el BID se ha mostrado dispuesto a ampliar sus inversiones utilizando “toda la gama de recursos necesarios” por lo que éste debe ser un proceso inclusivo donde se oigan las voces de las comunidades vulnerables al cambio climático, los expertos de la academia, la sociedad civil, además de gobiernos e industria. De esta manera el BID podría asegurar que aprende de las lecciones pasadas y mejora la efectividad de la política. 37 Párrafo 4.7, Gestión de recursos hídricos y saneamiento, de la Estrategia. 38 Recuperación de biogás en el Relleno Sanitario Norte III, Buenos Aires, Argentina. 1 de julio de 2004. http://www.bcba.sba.com.ar/downloads/proyectos_argentinos/04_Recuperacion_de_gas_en_el_relleno_sanitario_N ORTE_III.pdf 39 AIDA. “Grandes Represas: ¿Peor el Remedio que la Enfermedad?”p. 19 http://www.aidaamericas.org/sites/default/files/InformeAIDA_GrandesRepreseas_BajaRes.pdf 13 Comentarios de la Sociedad Civil al Perfil de Estrategia de Cambio Climático Del BID El BID debe incluir una definición de transporte sustentable en particular en áreas vulnerables como la Amazonía, cuya amenaza principal es la deforestación, así como aprender de las lecciones en el sector. Dada la importancia del sector transporte para el cambio climático, la Estrategia debe definir claramente lo que se entiende por transporte sustentable, tanto urbano como inter-urbano. En este sentido, es esencial que el BID incluya lo que considera fue el valor agregado por el Banco en el IIRSA, particularmente en relación con el sector de transporte y evaluar las lecciones aprendidas en dicho proyecto. En ese ejemplo, dada la evidencia de la falta de interés de los gobiernos de la región en pedir la renovación del mandato del BID para continuar su participación en la Comisión de Coordinación Técnica, consideramos que es fundamental que la Coordinación IIRSA del Banco se involucre en la iniciativa del Banco de preparar una nueva estrategia de integración. Aunque el BID haya avanzado algo en la inclusión de algunos aspectos sociales y ambientales en términos de sostenibilidad, los proyectos del BID en transporte todavía están lejos de un concepto integral de transporte sostenible. Por ello el BID debe tender a la sistematización de las mejores prácticas de estas iniciativas e integrarlas en cada una de las operaciones que realice en nombre del transporte sustentable, tanto a nivel urbano como rural y favoreciendo los mercados locales y consecuentemente disminuyendo emisiones de efecto invernadero 40 . V. Sobre el “MARCO DE RESULTADOS” Para asegurar el éxito del Marco de Resultados, es necesario que el BID transparente el monto histórico, presente y proyectado de sus emisiones de efecto invernadero, esto es un requisito también para el establecimiento de su línea de base, así como de las directrices, metas concretas y objetivos trazables. Consideramos por consiguiente que el BID debe establecer, con la asistencia de la sociedad civil y expertos en diferentes áreas relativas a las áreas de acción que se ha trazado, indicadores concretos de medición, de manera de poder evaluar regularmente el éxito de la Estrategia. En general, el marco de resultados para la Estrategia carece de información necesaria para evaluarlo, inclusive definiciones de conceptos claves (capacidad nacional de planificación, áreas protegidas, entre otros). Además, no es suficiente que el área de resultados de la Estrategia, cuente solamente con el acto de informar sobre los resultados, sino que debe informar sobre los efectos de estos resultados. Con el fin de contribuir al mayor éxito de este marco de resultados, a continuación hacemos las siguientes sugerencias: a. Todas las divisiones y Vicepresidencias deberían medir y reportar su “huella de carbono” y el impacto de todas sus operaciones en la biodiversidad, pero especialmente de las operaciones de IIRSA, gas, petróleo, transporte y energía. El BID debería reportar anualmente un indicador compuesto de ambos tipos de impacto. 40 BID en la Mira: Transporte Sostenible – El Camino Menos Transitado por el BID 14 Comentarios de la Sociedad Civil al Perfil de Estrategia de Cambio Climático Del BID b. Incorporar metas e indicadores medibles sobre cambio climático en las Estrategias de Cambio Climático de todos los países. Estas deberían incluir una línea base y el término del período para las metas sobre las emisiones; capacidad institucional para la definición de objetivos, políticas y regulaciones para evaluaciones y prioridades de inversiones consistentes con el Análisis Ambiental por país y que refleje una contabilidad de gases de efecto invernadero, como también deforestación, Energías Renovables y Eficiencia Energética, entre otras. c. Definir en detalle lo que se entiende por fuentes de electrizad bajas en carbono (excluyendo todo tipo de combustibles fósiles) y determinar un porcentaje deseado. d. Establecer indicadores de personas con acceso a opciones de transporte sustentable (Marco de Resultados indicador 3.5.2) e. Establecer metas e indicadores para la reducción de la deforestación y pérdida de biodiversidad. f. Establecer metas para apoyar la eficiencia energética de la región de América Latina y el Caribe. g. Aumentar el financiamiento de energía renovable a un 40% de la cartera de operaciones energéticas en 5 años. h. Incremento de los fondos para Adaptación por lo menos al nivel sugerido por el PICC y fondos no reembolsables para los países más pobres. i. Generar indicadores respecto de las entidades nacionales de cambio climático (autoridad estratégica, capacidad institucional, gobernanza, entre otros). j. Generar registro de planes y normas sobre Ordenamiento Territorial en la región y señalar estándares mínimos admisibles para el involucramiento del Banco. k. Generar un catastro de la vulnerabilidad de la región por países, considerando entre otros sus capacidades de resiliencia, adaptación y respuesta ante episodios catastróficos. Cordialmente, Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente (AIDA) Organización hemisférica www.aida-americas.org Amazon Watch Estados Unidos www.amazonwatch.org Associação de Defesa Etnoambiental Kanindé Brasil www.kaninde.org.br 15 Comentarios de la Sociedad Civil al Perfil de Estrategia de Cambio Climático Del BID Bank Information Center (BIC) Estados Unidos www.bicusa.org Centro Mexicano de Derecho Ambiental (CEMDA) México www.cemda.org.mx Corporación de Gestión y Derecho Ambiental ECOLEX Ecuador www.ecolex-ec.org Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR) Perú www.dar.org.pe Fiscalía del Medio Ambiente (FIMA) Chile www.fima.cl Fundar, Centro de Análisis e Investigación, A.C. México www.fundar.org.mx Instituto Latinoamericano para una Sociedad y un Derecho Alternativos (ILSA) Colombia www.ilsa.org.co 16