UNIVERSIDAD CATOLICA DE COLOMBIA ESPECIALIZACION EN

UNIVERSIDAD CATOLICA DE COLOMBIA
ESPECIALIZACION EN DERECHO TRIBUTARIO, ADUANERO Y CAMBIARIO
HACIENDA PÚBLICA
ENSAYO “SISTEMA O REGIMEN TRIBUTARIO”
OCTUBRE DE 2009
¿Colombia se rige por un sistema o un régimen tributario?
Es necesario antes de abordar el tema, entrar a definir de forma genérica sistema
y régimen:
El diccionario de la Lengua Española de la Real Academia en su vigésima
segunda edición (2001), pagina 2073 define “sistema. (Del lat. Systéma y del
griego…). m. Conjunto de reglas o principios sobre una materia racionalmente
enlazados entre sí. II 2…”.
De igual forma define “régimen. (Del lat. Regîmen). m. Conjunto de normas que
gobiernan o rigen una cosa o una actividad. II 2…”
Dentro de la organización del Estado, los tributos constituyen la fuente de
financiación por excelencia de los distintos proyectos de inversión pública además
de garantizar el funcionamiento del Estado, y por ello, la nueva Carta dispuso en el
numeral 9 del artículo 95 “La calidad de colombiano enaltece a todos los miembros
de la comunidad nacional… Toda persona está obligada a cumplir la Constitución
y las leyes… Son deberes de la persona y del ciudadano: 9o) Contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de
justicia y equidad.”
En palabras del profesor Jacobo Pérez escobar, el Estado para cumplir sus fines
“ha de ejercer funciones y prestar servicios, los cuales deben redundar en
beneficio de la comunidad y sus miembros. El ejercicio de estas funciones y la
prestación de los servicios requeridos por la comunidad sólo pueden llevarse a
cabo haciendo uso de bienes y de los recursos humanos, los cuales deben ser
LUIS ANTONIO VARGAS CORTES
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CLAUDIA CALDAS VARGAS
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costeados por los miembros de la respectiva comunidad mediante una
contribución señalada por el Estado o bien mediante la explotación de los bienes
pertenecientes a la colectividad o al Estado…”1
El principio de convocar a cada integrante de una sociedad a participar en las
necesidades públicas en razón de su presumible potencia económica se remonta
en su esencia a las ideas de justicia distributiva pregonada por los filósofos
griegos. Lo anterior permite comprender que es primordial para el Estado moderno
construir un sistema económico que le permita llegar a cumplir con sus fines
esenciales, y para ello se debe apoyar ora en un sistema tributario acorde con sus
necesidades macro y micro económicas y de la mano de la cultura que sus
asociados han desarrollado en torno a su participación en el sostenimiento del
Estado, como también y muy primordial la clase o sistema de régimen de gobierno
adoptado.
¿Qué se entiende por sistema tributario?
De la mano de la definición arriba citada, que de sistema, nos brinda el diccionario
de la Lengua Española, y retomando conceptos de diversos autores, se puede
afirmar que un sistema tributario es un conjunto coherente de tributos coordinados
entre sí y vigentes en el ordenamiento jurídico de un país en un determinado
momento histórico, que atienden a una serie de principios generales y al logro de
finalidades fiscales y parafiscales.
1
Pérez Escobar, Jacobo, Derecho constitucional colombiano, 7ª Ed., Edit. Temis, Bogotá, 2004, pág. 674.
LUIS ANTONIO VARGAS CORTES
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Por tal motivo, cualquier acumulación de tributos no es sistema tributario, aquí hay
que hacer hincapié en el hecho de que la coherencia resulta fundamental para que
esa acumulación de tributos pueda denominarse sistema.
La coherencia supone la actitud lógica y consecuente de ese colectivo tributario y
su adecuación a unos principios, criterios u objetivos; la finalidad financiadora de
los tributos no debería atentar contra su racionalidad.
Entonces, los impuestos deben diseñarse de forma que cumplan finalidades de
redistribución de la riqueza, con criterios de progresividad en función de la
capacidad económica de los contribuyentes, que sean suficientes para realizar las
obras de infraestructura y beneficio social y que simultáneamente incentiven la
productividad en el sector privado y sirvan también a los propósitos de estabilidad
económica dentro del marco macroeconómico nacional y regional.
Aunque el objetivo primordial de los impuestos es el cubrir los gastos públicos,
también se pueden utilizar para otros propósitos, tales como desalentar la
producción de determinados bienes, estableciendo impuestos adicionales que
elevan el precio de un producto; o para modificar la distribución de la renta,
haciendo que por ejemplo, los colectivos con niveles de ingreso más elevados
paguen proporcionalmente una mayor cantidad de impuestos; los tributos, el gasto
público y las transferencias son las herramientas con que cuenta el Estado para
llevar a cabo una política de redistribución del ingreso.
En consecuencia, los impuestos pueden ser proporcionales, progresivos o
regresivos, según que las rentas altas absorban una fracción igual, mayor o menor
que las rentas bajas.
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Los términos progresivos o regresivos se refieren exclusivamente a las
proporciones en que los impuestos recaen sobre rentas diferentes.
Otra función que le otorgan los gobiernos a los impuestos, es la de estabilizador
de los ciclos económicos; así, si la actividad económica se ha reducido
fuertemente, como lo vemos en la actual crisis nacional y mundial, las autoridades,
pueden optar por reducir impuestos, o aumentar el gasto público para aminorar el
efecto del ciclo.
En la medida en que aparecen uno o varios hilos conductores de la ordenación de
los tributos, estamos en presencia de un sistema tributario. Resulta imposible la
existencia de un conjunto coherente de tributos sin contradicciones.
La contradicción principal surge entre los objetivos o principios inspiradores, la
cual puede deberse al reflejo de una realidad social: los distintos grupos sociales
compiten en el intento de disminuir la carga que gravita sobre ellos, es una lucha
abierta pero no leal, concluyendo la confrontación en compromisos que implican
contradicciones.
Desde un punto de vista normativo (el deber ser), un sistema tributario es un
conjunto adherente, sistemático e interrelacionado de impuestos que rige en un
país en un momento determinado en el que debe cumplir ciertos requisitos para
ser una estructura tributaria idónea. Así las cosas, un sistema tributario debe estar
diseñado para:

Permitir alcanzar los objetivos de la política fiscal (máxima equidad
en la asignación de los recursos de la economía y promover la estabilidad y
el crecimiento económico).
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
Minimizar los costos del sistema, ya sean los que incurre el
contribuyente como los de la administración fiscal (la organización estatal
dedicada a la percepción y el control impositivo)

Lograr un rendimiento fiscal adecuado, lo que implica alcanzar una
recaudación en función de los objetivos propuestos, tanto desde el punto de
vista del financiamiento del gasto público como de incidir en la economía.
Un sistema tributario para que sea tal, debe cumplir con las siguientes
características:

Contar con más de un tributo

Los tributos deben ser directos e indirectos

Se debe contar con un código organizado

Debe
existir
una
Administración
Tributaria
tecnológicamente
organizada.

Se debe dar en un país con una buena cultura tributaria.
Veamos brevemente cada uno de estos aspectos.
1.
Contar con más de un tributo.
En Colombia, los tributos e impuestos tienen como fundamento el numeral
9 del artículo 95 de La Constitución Nacional, a través del cual se establece
como responsabilidad de los miembros de la comunidad nacional, contribuir
a los gastos e inversiones del estado dentro de los conceptos de justicia y
equidad.
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Nuestro esquema tributario se encuentra formado primordialmente por:
Impuestos y tributas nacionales:
 Impuesto a la renta y complementarios
 Impuesto sobre las ventas
 Impuesto de timbre nacional
 Gravamen Impuestos a los movimientos financieros
 Impuesto al patrimonio
 Tributos aduaneros
Impuestos departamentales:
 Impuesto de Azar y Espectáculos
 Impuesto a las loterías Foráneas y sobre permiso de loterías
 Impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos
 Impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado de
procedencia extranjera
 Impuesto de pobres
 Impuesto a la publicidad exterior visual
 Impuesto con destino al Deporte
 Impuesto al degüello de ganado
 Impuesto de Registro
 Impuesto al consumo de gasolina
Impuestos Distritales y Municipales:

Impuesto Predial

Impuesto sobre vehículos automotores
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
Impuesto de delineación urbana

Impuesto de Industria y comercio Avisos y tableros

Participación en Plusvalía
La anterior clasificación permite ver que en Colombia contamos efectivamente con
más de un tributo.
2.
Tributos directos e indirectos.
Se definen como impuestos directos los que recaen sobre los ingresos
trabajo y de la propiedad de la misma persona a quien se grava, es
de
decir
que el impuesto afecta directamente los ingresos de quien debe
cumplir
con la obligación sustancial de pagarlo, siendo un elemento
esencial
la
capacidad de pago de la misma. Ejemplo el de renta y
complementarios
(patrimonio,
remesas,
ganancias
ocasionales,
cotizaciones a la Seguridad Social, etc.).
Los tributos indirectos son los que deben ser pagados por una persona
diferente a la que efectivamente afecta el pago del mismo; se considera que
en los tributos indirectos opera el traspaso de la obligación tributaria
del
responsable ante el Estado a un tercero cuyos ingresos son
afectados
por el pago del tributo, por tanto son tributos que gravan una
actividad
y no consultan la capacidad de pago del contribuyente. Se imponen sobre
el gasto o consumo de las mercancías o servicios; entre
los
que
encontramos el IVA, sobretasa a la gasolina, timbre, aduanas y
recargos.
Un atributo más que vemos se cumple en el caso colombiano.
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3.
Contar con un código organizado
El diccionario de la Lengua Española define código como: “(Del lat.
Codicus, der. Regres. De codicûlus, codicilo). m. Conjunto de normas
legales sistemáticas que regulan unitariamente una materia determinada. II
2…”2
El Código Tributario es un conjunto orgánico y sistemático de disposiciones
que regulan la materia en general. 3
Toda norma integrante del ordenamiento jurídico debe ser concebida para
que su comprensión por parte de los destinatarios sea lo más sencilla
posible de forma que facilite el cumplimiento de los derechos, deberes y
obligaciones contenidos en la misma. Dada la extensión y complejidad que
necesariamente acompaña a una ley general tributaria con vocación
codificadora, se entiende oportuno la inclusión de un índice de artículos que
permita la rápida localización y ubicación sistemática de los preceptos de la
ley.
sin embargo el artículo segundo del decreto 624 de 1989 dice: “ las normas
reglamentarias de las disposiciones incorporadas al estatuto tributario, se
entenderán referidas a las que les correspondan en el nuevo articulado,
mientras no sean expedidos los reglamentos que las sustituyan, modifiquen
2
Diccionario de la Lengua Española, Vigésima segunda edición, 2001, pg. 579
3
Rosendo Huamaní Cueva
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o deroguen. “ y el artículo tercero dice: “ el estatuto tributario sustituye las
normas con fuerza de ley relativas a los impuestos que administra la
dirección general de impuestos nacionales, en él comprendidos, vigentes a
la fecha de expedición de este decreto y entrará en vigencia dos (2) meses
después de la publicación de este decreto. Lo transcrito lleva a concluir que
el estatuto Tributario colombiano, más que un código, es una compilación
de normas preexistentes, a la que con el paso del tiempo se han venido
adicionando unas y retirando otras, pero que en su conjunto no guarda
armonía y que trata de disimiles temas en desorden y con pluralidad de
normas que llevan a una interpretación equivoca.
4.
Administración tecnológicamente organizada
La administración tributaria nacional ha venido evolucionando con el firme
propósito de consolidar un sistema tributario que mediante procedimientos
que han permitido mejorar notoriamente su relación con los contribuyentes,
pero su mayor proceso de transformación lo ha enfocado en lograr una
adecuada capacidad para desarrollar con eficiencia las tareas de
fiscalización y cobro, por lo que ha venido trabajando en el desarrollo y
diseño de una aplicación que le permita tener en una sola herramienta un
esquema de planeación y control de la gestión y unos recursos humanos y
técnicos suficientes para administrar la gran masa de contribuyentes y
tributos que administra.
Para ello contrato el desarrollo de un modelo al que se ha denominado
MUISCA, el modelo permite a la DIAN, además de llevar un control eficiente
sobre el sector tributario y aduanero en el país, entregar un mejor servicio a
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los ciudadanos al momento de hacer consultas sobre sus obligaciones
fiscales o de exigir derechos.
Sin embargo, no por que cuente que un sistema tan sofisticado, se puede
afirmar que contamos con una administración tributaria tecnológicamente
organizada, pues la experiencia diaria del contribuyente del común,
demuestra que aun hoy la DIAN carece de funcionarios idóneos y
comprometidos con su calidad de servidores públicos, y al interior de la
misma se dibujan fácilmente islas independientes que rompen cualquier
posibilidad de hablar de sistema y de desarrollo tecnológico.
5.
País con buena cultura tributaria
El ciudadano colombiano ha sido por tradición poco cumplidor de sus
obligaciones tributarias, en Colombia no existe esta cultura, ni tampoco
conciencia clara sobre el daño que produce el contrabando o la evasión
aduanera.
Muchos empresarios o ciudadanos manifiestan que resulta más rentable no
tributar, no pagar aportes fiscales o parafiscales, no declarar lo realmente
recaudado, no presentar documentos en los procesos de introducción de
mercancías al país o simplemente no reportar al Estado ningún tipo de
transacción que estos realicen, no solamente con el fin de evadir los
impuestos sino de no someterse a los diferentes trámites, a veces algo
engorrosos y complicados.
En documento de la Universidad Externado de Colombia y la Dirección de
Impuestos y aduanas nacionales –Dian Bogotá- de 2007, se lee “El reto
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que corresponde al Estado es trabajar en la cultura ciudadana, la cultura de
pagar los tributos por el reconocimiento social, como un comportamiento
que cada quien apropia, no por reatos de conciencia individual, no
simplemente por temor al castigo que la ley impone a los incumplidos, sino
porque constituye un comportamiento admirable, por el cual los ciudadanos
se sientan orgullosos de su condición de contribuyentes.
Este proceso no puede agotarse en el pago de los tributos, sino que exige
la participación de los ciudadanos y la utilización de los distintos
instrumentos que contiene la Constitución, de modo que con su conducta
los ciudadanos contribuyan a mejorar la eficiencia en la focalización del
gasto público hacia los sectores más vulnerables de la sociedad, mediante
la vigilancia sobre la gestión y la asignación del gasto, la rendición de
cuentas por parte de los servidores.
Es necesario que una de las herramientas culturales más poderosas, como
es la educación formal, se incorpore a este proceso. Parte de propiciar un
cambio cultural en los contribuyentes es incorporar en la educación de
niños y jóvenes la importancia y las ventajas de actuar con arreglo a las
leyes que aprobamos en la sociedad y respetando los valores cívicos.
En cualquier caso, la ley debe servir como un instrumento que deberá
aplicarse a los incumplidos. Siempre será imprescindible que el Estado
tenga la posibilidad de actuar de forma coercitiva y que lo haga
efectivamente cuando corresponda, como parte del proceso de comprender
que el incumplimiento no es impune y que el Estado tiene la capacidad de
actuar, en un refuerzo cultural importante, más aún tratándose de la
evasión de los tributos.
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La entidad que debe abanderar este tipo de procesos es la DIAN, de
manera que se reduzca esa abstracción que es el Estado y se tenga un
referente concreto. Esta entidad es la encargada de apropiarse de esta
misión y encaminar sus tareas en el propósito de construir, mantener y
elevar la cultura de la contribución.
La idea de la contribución como un gesto digno de orgullo, no sólo porque
se cumple con un deber constitucional y cívico sino porque también expresa
nuestro sentido de solidaridad en un Estado con la urgente necesidad de
mejorar la ignominiosa desigualdad entre sus ciudadanos formalmente
equiparados.
Un concepto como éste no puede ser el resultado de análisis teóricos, sino
que debe estar respaldado por una voluntad política decidida a
comprometerse con políticas reales que persigan: alcanzar mayor
legitimidad en el uso de los recursos, combatir la evasión, la corrupción la
ineficiencia, y que tales políticas se traduzcan en signos visibles que en
realidad puedan cambiar la percepción de los ciudadanos.”
El citado documento refleja la preocupación de la DIAN por la poca cultura
tributaria que acompaña a los colombianos en general y esa preocupación
permite concluir que esta es otra característica que no se cumple en
Colombia.
Retomando las definiciones con que inicia este documento, se observa que
el Diccionario de la Lengua define régimen de la siguiente manera:
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“régimen. (Del lat. Regîmen). m.
Conjunto de normas que gobiernan o
rigen una cosa o una actividad. II 2…”
De conformidad con esta definición y visto que no se cumple en Colombia
con todas las características para hablar de sistema tributario, es válido
concluir que nos encontramos ante un régimen tributario, motivo por el cual
fuerza aceptar que los males que nos aquejan en materia de ingresos
públicos se encostran en parte en el inadecuado manejo y administración
de los tributos y por demás, en lo inepto del régimen que nos cobija.
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