BOLETINES 4141-03 Y 4142-03 I. DESCRIPCIÓN

BOLETINES 4141-03 Y 4142-03
5 de mayo de 2006
ISSN 0787-0415
I. DESCRIPCIÓN
REFERENCIA
: a) Establece transparencia en la información de las boletas
de ventas y servicios; b) Establece la obligación de separar
en cada boleta de compraventa el valor agregado del IVA en
la operación
INICIATIVA
: a) Moción de los diputados Sra. Herrera y Sres. Godoy,
Monckeberg (Cristián) y Galilea (Pablo); b) Moción de los
diputados Sras. Nogueira, Turres, Cubillos y Sres. Bobadilla,
Chahuán, Lobos, Ward, Salaberry, Paya y Forni
COMISIÓN
: De Economía, Fomento y Desarrollo
ORIGEN
: Cámara de Diputados
INGRESO
: a) y b) 6 de abril de 2006
CALIFICACIÓN
: a) y b) sin urgencia
ARTICULADO
: a) artículo único y uno transitorio; b) artículo único
OBJETO, SEGÚN LA INICIATIVA
Exigir que las boletas por ventas y servicios indiquen separadamente la
cantidad pagada por concepto de Impuesto al Valor Agregado (IVA).
CONTENIDO ESPECÍFICO
a) Artículo
único.-
Intercálase el siguiente inciso segundo al artículo 53 de la Ley de Impuestos a
las Ventas y Servicios:
Las boletas que están obligados a otorgar las personas a que se refiere este
párrafo deberán indicar separadamente la cantidad recargada por concepto de
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impuestos, cualquiera sea su naturaleza.
Esta ley empezará a regir 90 días después de su publicación en el Diario
Oficial
Artículo
transitorio.-
Esta ley empezará a regir 90 días después de su publicación en el Diario
Oficial
b) Artículo
único.-
Artículo único: Agregase un nuevo inciso segundo a la letra b) del Art.53 del
DL. 825:
Las boletas correspondientes a operaciones que alcance un valor superior a
1/2 unidad de fomento deberán consignar, luego de la expresión del precio, la
información del monto correspondiente al impuesto al valor agregado pagado
por el consumidor. Esta información deberá ser proporcionada de modo claro y
preciso de modo que no llame a confusión con el precio pagado.
FUNDAMENTO, SEGÚN LA INICIATIVA
a)
La reciente reforma constitucional estableció, en las Bases de la
Institucionalidad, específicamente en el inciso segundo del artículo 8º, que
“Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como
sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. (...)”.
Por otra parte la mantención y profundización del sistema económico basado
en el mercado y la iniciativa de los particulares también exige transparencia en
las transacciones.
Pensamos que una contribución en ese sentido sería que en la boleta en la
cual se da cuenta de la venta de una bien o un servicio se separe claramente
la cantidad que corresponde a impuestos, a los que se refiere al Ley de
Impuestos a las Ventas y Servicios, entre los que destacan el impuesto al valor
agregado y los impuestos especiales a las ventas y servicios.
Recordemos que solo por concepto de IVA el Fisco recauda anualmente
alrededor de US $11.412 millones, los cuales provienen del bolsillo de los
consumidores.
Además de proponer la norma que establece la separación del valor de los
impuestos en las boletas, se agrega un artículo transitorio que establece que
la ley en proyecto se aplique 90 días después de su publicación en el Diario
Oficial, con el objeto de generar un espacio de tiempo que permita preparar los
cambios que la medida requiere.
b)
Los ciudadanos cada día pagan tributos al Estado a través de una serie de
mecanismos, siendo el más importante de ellos el cobro del Impuesto al Valor
Agregado.
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Desafortunadamente el Fisco recibe estos ingresos sin que exista conciencia
en las personas en torno al monto que aportan en cada compraventa que
realizan, puesto que el impuesto aparece confundido con el precio final del
producto. Ello colabora a que las personas atribuyan todo el costo de los
bienes al vendedor, y nada al fisco recaudador de impuesto que se hace
presente a través del IVA.
Este impuesto al consumo es sin duda el más relevante para la mayoría de la
población y el más importante en cuanto herramienta recaudadora para el
Estado. Por lo mismo, la transparencia respecto del monto del impuesto que
se paga no solo favorece el acceso a la información de los ciudadanos al
momento de consumir, sino que también, como efecto colateral de la mayor
conciencia de las personas, hace mucho más responsable a la autoridad en el
uso de los recursos obtenidos por este expediente.
La experiencia internacional indica que la exposición separada del costo de la
venta y el pago del impuesto en cada recibo o boleta colabora en el sentido
antes señalado, apuntando a que el consumidor pase de ser un actor pasivo
frente a la política impositiva y al uso de los fondos fiscales a convertirse en un
ciudadano con opinión formada frente al tema, y mucho más dispuesto a
juzgar a las autoridades por el manejo que hagan de su dinero.
La sentida aspiración de que nuestro país transite desde una mera sociedad
de consumo a una sociedad de ciudadanos se hace más cercana con una
iniciativa como ésta.
Del mismo modo, si se favorece el que las personas puedan tener una
percepción mucho más transparente de lo que realmente están pagándose
fortalece una condición esencial para que el mercado funcione de modo fluido,
libre y transparente.
En este sentido este proyecto apunta a establecer la obligación de consignar
en las boletas de compraventa el monto del impuesto pagado en cada
operación, debiendo ir esta información luego del precio final a fin de evitar
confusiones en el público entre el costo antes y después del impuesto. El
proyecto desea informar y no provocar un conflicto adicional a los
establecimientos comerciales, los cuales, por cierto, no tendrán la obligación
de modificar sus precios de vitrina o exhibición, por cuanto los precios no se
verán alterados por este nuevo deber de información.
Por otro lado, y para no sobrecargar las obligaciones de los vendedores, en
especial aquellos que no disponen de sistemas automatizados de impresión,
se establece un mínimo a partir del cual las boletas de compraventa deban
entregar información adicional.
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II. COMENTARIOS DE LIBERTAD Y DESARROLLO
IMPLICANCIAS CONSTITUCIONALES
1.- Materia de ley.
En principio, la regulación de una actividad económica es materia de ley en
virtud de lo dispuesto en el artículo 19, N° 21, de la Constitución Política. Toda
actividad económica se realiza respetando las normas legales que se dicten,
entre las cuales, las relativas al pago y fiscalización de tributos.
Por otra parte, si se aprueban los proyectos propuestos, que en lo sustancial
coinciden en establecer una obligación para el comerciante que extiende una
boleta de ventas y servicios, en formularios previamente timbrados por el
Servicio de Impuestos Internos.
Aunque ninguno de los proyectos de ley señala las consecuencias por no
cumplir dicha obligación, cabría estarse a lo señalado en el artículo 97, N° 10,
del Código Tributario, que sanciona con multa de 50% al 500% del monto de la
operación (con un mínimo de 2 y un máximo de 40 UTA) el no otorgamiento de
factura o boleta en la forma exigida por ley. En este caso, la exigencia legal
sería separar el monto de la venta del IVA.
Lo anterior supone establecer una infracción tributaria, que debe gozar de las
garantías constitucionales de legalidad y debido proceso, conforme al artículo
19 N° 3, incisos quinto, séptimo y octavo, de la Constitución. El proyecto
cumple con el principio de legalidad, en la medida que la tipificación de la
infracción es expresa y permitiría sancionarme mediante una apreciación
objetiva del hecho. En cuanto el principio del debido proceso, son conocidas
las deficiencias del sistema, entregado, hasta ahora, a un servicio que es juez
y parte, lo que viola el debido proceso. Es una materia que está en estudio en
el Congreso Nacional, y que en todo caso, solo tiene una relación accidental
con la iniciativa en estudio.
Así entendido el proyecto, cumple con los requisitos para ser materia de ley.
Sin embargo, cabe tener presente que la forma como se extienden las facturas
y boletas está regulada, reglamentariamente, en el artículo 69 decreto
supremo 55, de Hacienda, de 1980, Reglamento de la ley sobre impuesto a las
ventas y servicios. Allí se señalan las menciones que deben tener las boletas
(letra B de dicho artículo 69), y la exigencia de indicar separadamente el
recargo por concepto de impuesto, es solamente aplicable a las facturas.
Siendo así, el propósito de la moción también podría lograrse modificando el
señalado Reglamento, lo que, obviamente, queda fuera del dominio legal.
La elección de uno u otro camino, desde un punto de vista técnico legislativo,
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dependerá de la extensión que se le dé al concepto de regulación económica y
al principio de legalidad de los tipos penales e infraccionales, cual es el caso.
2.- Requisitos
de la moción.
De conformidad con el artículo 65 de la Constitución, una moción no puede ser
suscrita por más de 10 diputados.
En este caso, dos mociones idénticas en su idea matriz (que las boletas
indiquen separadamente el monto del IVA), solo difieren en aspectos
accesorios, según se puede ver en la descripción de contenido de ambos
proyectos.
Se trata entonces de una moción suscrita por 10 diputados y de otra, por 4,
esto es, que la idea de legislar viene presentada por 14 parlamentarios.
Si bien se trata de proyectos formalmente distintos, puede discutirse su
cumplen, en su conjunto, con el citado precepto constitucional, destinado a
que se resuelva el destino de los proyectos de ley en la instancia respectiva y
no antes. Sin embargo, es probable que pueda tratarse de una coincidencia,
caso en el cual se puede señalar la necesidad de una mejor coordinación
legislativa.
COMENTARIOS DE MÉRITO
3.- Proyecto
positivo.
Sin perjuicio de otras consideraciones que luego se dirán, es positivo que los
contribuyentes de cualquier impuesto conozcan claramente los montos que se
pagan al fisco por ese concepto.
Generalmente, muchas personas al comprar un producto no toman conciencia
de que están pagando impuestos, por ejemplo, una persona que percibe un
sueldo relativamente bajo y que lo gasta casi íntegramente en cubrir
necesidades básicas, entrega al fisco una cantidad considerable de sus
ingresos. Una persona que gasta al mes $200.000 en comprar artículos de
primera necesidad, paga al fisco $38.000 mensuales.
Desde este punto de vista, parece consistente con la preocupación por una
mayor transparencia, manifestada incluso en normas constitucionales de
reciente aprobación. En efecto, cada persona tiene derecho a estar informado
en forma amplia de todo aquello que le concierna, como es el caso del monto
de los tributos pagados. Sería deseable también contar con información
transparente sobre el destino final de esos tributos, como gasto público.
4.- Otras
consideraciones.
Es importante instar por una “cultura tributaria” que tiene como fundamento no
solo el pago oportuno de los impuestos legalmente establecidos, sino también
capacidad crítica para apreciar el nivel de carga tributaria en relación con las
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reales necesidades de la hacienda pública.
El contribuyente promedio probablemente crea que los impuestos solo afectan
a las personas de mayores ingresos, lo que es efectivo en cuanto el pago
directo. Pero los tributos, si son elevados, generan otras consecuencias que
disminuyen los niveles de actividad económica y consecuencialmente, de
generación de empleo.
En el caso concreto del IVA, lo que la moción busca es que el contribuyente
promedio que, por ejemplo, está exento de otros impuestos por carecer de
ingresos altos, tome cabal conciencia de que está efectuando un aporte al
fisco, que puede ser más importante para él en la medida que sus ingresos
son más bajos.
Es necesario, entonces, hacer un segundo análisis de otra derivada de este
proyecto de ley. Dependiendo del grado de percepción general del sistema
tributario se puede producir una reacción generalizada contra la tasa del IVA,
actualmente en un 19% (que según un compromiso político anteriormente
asumido debería haber bajado al 18%).
Dependiendo de la responsabilidad del mundo político y del gobierno (solo el
Presidente de la República tiene iniciativa en materia tributaria), se podría
producir otro efecto, a saber, intentar que una eventual rebaja de la tasa del
IVA se compense con un aumento en otro impuesto.
El proyecto, entonces, toca un punto neurálgico del sistema de política fiscal,
que se relaciona con el nivel de la carga tributaria y con el grado de conciencia
ciudadana sobre el monto de los tributos y la información y transparencia
sobre su destino e inversión.
5.- Conclusión.
Ambos proyectos responden a una misma idea de legislar, por lo que puede
estimarse que la suma de los parlamentarios patrocinantes de ambos
proyectos excede la norma constitucional sobre un máximo de 10 diputados
por cada moción.
En cuando al fondo, el proyecto es positivo, pues obliga a transparentar el
monto efectivamente pagado por concepto de IVA en cada transacción. Pero
debe advertirse que ello puede levantar una discusión compleja que requiere
un especial esfuerzo de responsabilidad por parte de las autoridades del
Estado.
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