SPEECH/06/574 Peter Mandelson Comisario Europeo de Comercio Acuerdos bilaterales en la política comercial de la UE London School of Economics Londres, 9 de octubre de 2006 a las 20.00 horas CET En este discurso pronunciado en la London School of Economics, el Comisario Europeo de Comercio, Peter Mandelson, aboga por que la UE busque establecer acuerdos de comercio bilaterales específicos como parte de una estrategia más amplia de la UE centrada en la OMC y en el sistema de comercio multilateral. Mandelson argumenta que no se trata de elegir entre acuerdos bilaterales y sistema multilateral, sino entre acuerdos bilaterales ambiciosos que impulsen la liberalización mundial y acuerdos bilaterales que eluden las cuestiones delicadas o no hacen «más que abrir unas fronteras para cerrar otras». Según Mandelson, unos acuerdos bilaterales ambiciosos concebidos con esmero y con socios cuidadosamente escogidos pueden crear nuevas oportunidades comerciales, mejorar la competitividad de las empresas de la UE en mercados clave en expansión y allanar el terreno para una futura liberalización, avanzando en ámbitos tales como la inversión, la competencia y la contratación pública, donde las normas de la OMC aún no se aplican plenamente. Citando el ejemplo de los acuerdos bilaterales sobre el comercio de servicios y el AGCS, Mandelson explica que el hecho de impulsar el avance en estos ámbitos no va en menoscabo del sistema de la OMC, sino que permite a las partes «poner a prueba una liberalización que, en última instancia, pueda extenderse al sistema mundial». Asimismo, argumenta que acuerdos bilaterales entre regiones como la UE y la ASEAN fomentan la integración regional y eliminan las barreras regionales al comercio. Mandelson explica: «Es verdad que hay demasiados acuerdos bilaterales que eluden las cuestiones delicadas y, por lo tanto, no generan nuevos intercambios comerciales. Pero esto es una opción política. Hemos defendido con ahínco en la OMC que las normas sobre acuerdos de libre comercio deben exigir que sean realmente profundos y que liberalicen, en esencia, todos los intercambios comerciales. Por eso, los principales criterios de nuestros nuevos acuerdos bilaterales son de carácter económico. Hemos dicho con toda claridad a nuestros socios que la UE sólo está interesada en acuerdos de libre comercio profundos en todos los sectores. No sólo mercancías, sino también servicios, barreras no arancelarias y normas sobre cuestiones tales como la inversión, la competencia y la contratación pública». Mandelson declara: «Yo pienso que la preocupación sobre la manera de compaginar una política de comercio bilateral activa con el compromiso contraído con la OMC radica en el temor de que el acuerdo de comercio bilateral se configure como un apaño político apresurado: la opción fácil que impide ver el bosque a los políticos y a los negociadores comerciales. En realidad, ni siquiera el boom de acuerdos bilaterales y regionales desde mediados de los ochenta impidió el acuerdo en la Ronda Uruguay, ni nos ha impedido aproximarnos a un acuerdo en Doha que ofrece ya una liberalización dos o tres veces mayor que la de Uruguay. Al final, todo se reduce a opciones políticas». Por otro lado, añade: «Doha no se ha estancado por culpa de los acuerdos de comercio bilaterales, y éstos no han de ser necesariamente fatales para su éxito. Los acuerdos bilaterales que propuse la semana pasada se han estado preparando durante más de un año, mucho antes de que se nos plantearan los actuales problemas de Doha». 2 Mandelson señala: «Los riesgos de la política comercial no hay que buscarlos tanto en el equilibrio entre multilateralismo y bilateralismo, sino más bien en la elección entre un enfoque abierto y ambicioso del bilateralismo, que impulse la dinámica de la liberalización mundial, y un planteamiento cerrado del bilateralismo que busque el apaño político apresurado o que no haga más que abrir unas fronteras para cerrar otras». Mandelson concluye: «Por supuesto que los acuerdos de comercio bilaterales no son nuevos en la política comercial de la UE. No estamos, como algunos han sugerido, "desviando nuestra atención de la OMC". La OMC seguirá siendo la principal plataforma para asegurarnos de que se reconocen nuestros intereses en el sistema de comercio mundial. La prioridad de la UE será garantizar que todo nuevo acuerdo bilateral, incluidos los nuestros, sea un puente, y no un escollo, para lograr la mayor apertura posible en el sistema de comercio mundial». Europa es un continente comerciante. Nuestra fuerza económica se basa en el comercio, y nuestra prosperidad está directamente relacionada con la apertura de los mercados a los que destinamos nuestras ventas. Abrir un mercado al comercio no significa simplemente reducir los aranceles; se trata de crear mercados en los que las empresas extranjeras —las empresas europeas— puedan hacer negocios justos, con libertad para competir y protección jurídica al hacerlo. Nuestro primer instrumento para conseguirlo es la OMC, que es la plataforma esencial para hacer que los intereses de Europa se reconozcan en el sistema de comercio mundial. Es la herramienta más eficaz para expandir y gestionar el comercio mundial, y ayuda a poner el comercio al servicio del desarrollo. Constituye un pilar fundamental del sistema internacional, la sala de máquinas del sistema de comercio mundial. Nosotros ayudamos a fundarla, nos beneficiamos de ella y le somos fieles. La suspensión de la negociación de Doha en julio supuso un duro golpe para el sistema de comercio mundial, no sólo por las oportunidades económicas que el mundo entero pierde, sino también porque incluso un progreso lento constituye un símbolo importante del consenso mundial a favor de un sistema de comercio abierto. Por eso la UE está trabajando para que se vuelva a la mesa de negociaciones antes de que acabe el año. En los próximos meses, la Comisión Europea emprenderá también una serie de iniciativas conexas en el marco de la Europa Global que presenté la semana pasada. Estas iniciativas está diseñadas para mejorar las condiciones en que las empresas de la UE compiten fuera de sus fronteras. Renovaremos nuestra Estrategia de Acceso al Mercado para centrarnos mucho más en las barreras que existen tras las fronteras de nuestros socios comerciales. Estableceremos una estrategia global nueva en torno a China, que será el mayor desafío individual al que deberá hacer frente la política comercial de la UE en los próximos años. Además, seguiremos avanzando en nuestra estrategia global para proteger los derechos de propiedad intelectual. Y, como parte de estos objetivos, propondremos una nueva generación de acuerdos de comercio bilaterales cuidadosamente escogidos, centrándonos, sobre todo, en grandes mercados en expansión como son la ASEAN, la India, Corea del Sur y Rusia. 3 Las empresas y la industria europeas se han mostrado muy a favor de esta política, sabedoras de que su competitividad depende del acceso a estos mercados en rápida expansión. Europa es el mayor exportador del mundo, altamente competitivo. Pero nuestras exportaciones no están lo bastante centradas en las economías que crecen más deprisa. Los acuerdos de los que hablo pueden ayudar a cambiar esta situación. Por supuesto que los acuerdos de comercio bilaterales no son nuevos en la política comercial de la UE. Tenemos muchos, y durante años hemos estado intentando formalizar otros, concretamente en América Latina y el Golfo Pérsico. No se trata de elegir entre una política comercial multilateral o bilateral. No estamos, como algunos han sugerido, «desviando nuestra atención de la OMC». Son dos caras de un único problema. Es éste un aspecto importante que querría tratar aquí en detalle. Los que se oponen a este planteamiento suelen hacerlo por tres razones. Lo primero que objetan es que los acuerdos bilaterales, más que generar comercio, lo que hacen es complicarlo y desviarlo. Lo segundo, que la negociación de acuerdos bilaterales menoscaba el sistema multilateral, desviando la energía y la atención del plano multilateral y haciendo que los países pierdan interés en lo multilateral. En tercer lugar, argumentan que los países pobres salen mal parados de los acuerdos bilaterales, ya sea porque se les excluye, ya porque siempre son la parte más débil. Los acuerdos de libre comercio, ¿desvían más comercio del que generan? Es verdad que hay demasiados acuerdos bilaterales que eluden las cuestiones delicadas y, por tanto, no generan nuevos intercambios comerciales. Pero esto es una opción política. Hemos defendido con ahínco en la OMC que las normas sobre acuerdos de libre comercio deben exigir que sean realmente profundos y que liberalicen, en esencia, todos los intercambios comerciales. Por eso, los principales criterios de nuestros nuevos acuerdos bilaterales son de carácter económico. Hemos dicho con toda claridad a nuestros socios que la UE sólo está interesada en acuerdos de libre comercio profundos en todos los sectores, como lo es el Acuerdo firmado con Chile en 2002. No sólo mercancías, sino también servicios, barreras no arancelarias y normas sobre cuestiones tales como la inversión, la competencia y la contratación pública. Es evidente también que, si la creación de bloques comerciales o acuerdos de libre comercio fomenta el proteccionismo en contra de los que quedan fuera del acuerdo, también es cierto que una liberalización tímida puede, de hecho, actuar como freno de una liberalización mayor. Por eso tenemos que contraer un compromiso político para enraizar nuestros acuerdos bilaterales en el sistema más amplio de comercio multilateral. Incluso si ese sistema ofrece resultados de forma más gradual. Europa ha contraído ese compromiso, y esperamos que nuestros socios comerciales hagan lo mismo. Recuerden que, ya en los ochenta, algunos temían que el mercado único europeo creara una «Europa fortificada»: abierta de puertas adentro, pero cerrada al exterior. 4 De hecho, el mercado único europeo no sólo ha incrementado el comercio entre los países europeos; con él, las barreras comerciales externas de Europa se han reducido constantemente, tanto de forma unilateral como a través de dos rondas de la OMC. Hoy en día, la UE es el mayor mercado exportador para más de ciento veinte economías del mundo. Somos parte en más acuerdos de libre comercio que cualquier otra economía del sistema de comercio mundial y tenemos algunas de las tasas arancelarias medias más bajas del mundo. Además, dado que el mercado único ha sustituido veinticinco normativas por una sola, resulta más fácil comerciar con Europa. Los acuerdos bilaterales de Europa estarán movidos, como es natural, por consideraciones de competitividad que reflejen nuestras prioridades comerciales. Pero formarán parte de un compromiso más amplio con la OMC y servirán de puente a futuros acuerdos multilaterales de los que todos podrán beneficiarse. Los acuerdos de libre comercio, ¿menoscaban el sistema multilateral? Ese papel de «puente» es la razón principal por la que unos acuerdos de libre comercio profundos y ambiciosos pueden reforzar el sistema de la OMC, más que menoscabarlo. En las cinco últimas décadas, el GATT y la OMC han hecho notables progresos en la reducción de las barreras arancelarias y la liberalización progresiva del comercio. Siendo como es una organización dirigida por sus miembros, en la que cada uno de ellos tiene un derecho de veto, la OMC no puede moverse más deprisa de lo que le permite su ambición colectiva. La OMC se afianza en la liberalización progresiva, pero en pasos necesariamente pequeños y firmes. Es obvio que los acuerdos bilaterales entre socios tienen un papel importante que desempeñar en la reducción de los aranceles para nuestros exportadores. Sin embargo, también pueden permitir a los que desean ir más allá tomar como base las normas de la OMC. Hay ámbitos importantes para los exportadores de la UE, como son la inversión, la competencia y la contratación pública, en los que las normas de la OMC aún no se aplican plenamente. El hecho de impulsar el avance en estos ámbitos no va en menoscabo del sistema de la OMC. Nuestros acuerdos bilaterales ponen a prueba una liberalización que, en última instancia, pueda extenderse al sistema mundial. Acuerdos de la OMC a nivel mundial, como el AGCS, que establece normas básicas para el comercio en el sector de los servicios, se han basado en la experiencia positiva de la liberalización de los servicios a nivel bilateral. Y muchos de los cambios que la UE impulsará bilateralmente en los mercados de nuestros socios comerciales —por ejemplo, una actuación más rigurosa contra las falsificaciones y unas normas más claras sobre la inversión— beneficiarán también a empresas de fuera de la UE. Los acuerdos de libre comercio, ¿son perjudiciales para el desarrollo? ¿Y el argumento de que los acuerdos bilaterales no harán sino explotar a las economías pequeñas y débiles, o abandonarlas a su suerte? Yo entiendo estas preocupaciones. Pero, cuando la UE está hablando de acuerdos con las economías emergentes de la ASEAN, Corea o la India, advertir de que se las va a forzar me parece un poco fuera de lugar. 5 Un aspecto a favor de los acuerdos entre regiones, como el que estamos intentando formalizar con la ASEAN, es la creación de mercados más grandes, plenamente capaces de definir y defender sus intereses. Y ya he apuntado que son estos propios mercados los que buscan tales acuerdos. Europa también tiene acuerdos de comercio bilaterales con países en desarrollo que todavía no están preparados para una liberalización ambiciosa ni para adherirse a las normas de la OMC. Nuestros acuerdos de asociación económica con los Estados de África, del Caribe y del Pacífico se han establecido para lograr, en muchos casos, los mismos objetivos: crear mercados regionales, fortalecer a las empresas, crear industrias y puestos de trabajo sostenibles y reducir poco a poco las barreras de los mercados para dejarlos crecer. Sin embargo, los plazos son largos y están hechos a la medida de las necesidades de estos países. No obstante, tenemos que examinar cuidadosamente de qué manera nuestros acuerdos bilaterales con economías emergentes afectan al acceso preferencial a los mercados que concedemos a los países más pobres reduciendo o eliminando los aranceles. Tenemos que sopesar esas consecuencias con mucho cuidado. Para que estos acuerdos sean de ayuda para todos, muchos de nuestros países socios emergentes tendrán que estudiar la manera de ayudar a los más pobres, especialmente ampliando sus propios regímenes de acceso preferencial. En cuanto al desarrollo, los acuerdos bilaterales también pueden poner espuelas a la reforma. Gobiernos en proceso de reforma como el de la India o los de algunos miembros de la ASEAN ven en las negociaciones comerciales bilaterales con la UE, antes que nada, un medio de aumentar su acceso a nuestros mercados y de crear oportunidades de crecimiento y desarrollo en sus países. Pero países como la India también miran al mundo exterior buscando la manera de fomentar la reforma y afianzarse en ella. Esta es una de las razones por las que tantos países demandan con insistencia acuerdos bilaterales con la UE: en realidad, muchos más de los que podemos atender. Los acuerdos bilaterales pueden, asimismo, ayudar a impulsar la integración económica regional, que también es buena para el desarrollo. Por eso, entre otras cosas, la UE ha buscado socios bilaterales regionales siempre que ha sido posible. Con el Mercosur y la ASEAN, el Consejo de Cooperación de los Estados Árabes del Golfo y los países centroamericanos y andinos, nuestro objetivo no es llegar a acuerdos con países individuales, sino con agrupaciones regionales que, a su manera, desean aprender de la exitosa experiencia de integración económica europea. Por poner un ejemplo: los diez países de la ASEAN tienen entre ellos más de treinta acuerdos de libre comercio, cada uno con sus propias reglas ligeramente divergentes; y con todas ellas han de bregar los exportadores. La perspectiva de un acuerdo de comercio bilateral entre la UE y la ASEAN es uno de las mayores incentivos para reemplazar esa complejidad por un mercado más unificado: sustituyendo treinta normativas por una sola. La India La India, que es hoy nuestro centro de atención, es un buen ejemplo de estos beneficios potenciales. La elección estratégica de este país a comienzos de los noventa a favor de la reforma económica y la apertura ha sido la base de su crecimiento económico. 6 Por supuesto, la India se enfrenta a retos enormes en su desarrollo, pero se ha comprometido con una política de apertura. Su creciente papel en la OMC es un signo importante de ello: la India está comprometida con la consecución de un acuerdo de Doha. Y, sin embargo, al mismo tiempo están pidiendo con insistencia un acuerdo bilateral de comercio e inversión con la UE. ¿Por qué? Pues porque la India quiere tener acceso a nuestros mercados, naturalmente; porque quieren estrechar sus relaciones con la Unión Europea; y porque quieren mantener esa dinámica de integración en la economía mundial y de reforma dentro del país. La India considera que las políticas comerciales bilateral y multilateral se refuerzan mutuamente. Desde el punto de vista europeo —y británico— esto es algo que debemos apoyar. Queremos ver cómo estas economías emergentes se integran plenamente en la economía mundial y en el sistema internacional, y queremos fortalecer nuestros lazos con ellas. Por eso espero que en la cumbre UE/India de esta semana ambas partes manifiesten su voluntad de pasar a negociar un amplio acuerdo de comercio e inversión. Conclusión: no hay un abandono del multilateralismo Yo pienso que la preocupación sobre la manera de compaginar una política de comercio bilateral activa con el compromiso contraído con la OMC radica en el temor de que el acuerdo comercial bilateral se configure como un apaño político apresurado: la opción fácil que impide ver el bosque a los políticos y a los negociadores comerciales. En realidad, durante cinco décadas, la liberalización multilateral se ha mantenido en estrecho paralelismo con una serie de olas de acuerdos de libre comercio regionales y bilaterales. Ni siquiera el boom de acuerdos bilaterales y regionales desde mediados de los ochenta impidió el acuerdo en la Ronda Uruguay, ni nos ha impedido aproximarnos a un acuerdo en Doha que ofrece ya una liberalización dos o tres veces mayor que la de Uruguay. Al final, todo se reduce a opciones políticas. Doha no se ha estancado por culpa de los acuerdos de comercio bilaterales, y éstos no han de ser necesariamente fatales para su éxito. Los acuerdos bilaterales que propuse la semana pasada se han estado preparando durante más de un año, mucho antes de que se nos plantearan los actuales problemas de Doha. Lo que he sugerido esta noche es que los riesgos de la política comercial no hay que buscarlos tanto en el equilibrio entre multilateralismo y bilateralismo, sino más bien en la elección entre un enfoque abierto y ambicioso del bilateralismo, que impulse la dinámica de la liberalización mundial, y un planteamiento cerrado del bilateralismo que busque el apaño político apresurado o que no haga más que abrir unas fronteras para cerrar otras. La OMC seguirá siendo la principal plataforma para asegurarnos de que se reconocen nuestros intereses en el sistema de comercio mundial. La política bilateral y regional no puede sino complementar el sistema multilateral. La clave está en fijar eficazmente las prioridades a la hora de elegir socios —como hemos hecho— y en gestionar con eficacia los recursos de negociación, teniendo claro todo el tiempo que la primera prioridad del Comisario de Comercio y de sus servicios es la OMC. La prioridad de la UE será garantizar que todo nuevo acuerdo bilateral, incluidos los nuestros, sea un puente, y no un escollo, para lograr la mayor apertura posible en el sistema de comercio mundial. 7