CRISIS DEL MODELO DE SINDICATO ÚNICO EN ARGENTINA

CRISIS DEL MODELO DE SINDICATO ÚNICO EN ARGENTINA
Incorporación del modelo de pluralidad sindical a través de la
jurisprudencia que modifica normas vigentes emanadas de la Ley 23.5511
“La ciencia consiste en sustituir el saber
que parecía seguro, por algo problemático y el
deber del hombre no es encontrar, sea como sea,
soluciones, sino aceptar, sea como sea, los
problemas” (José Ortega y Gasset, 1926)2
En la cita, el filósofo habla del saber y su devenir. Aquello que se tenía como
inamovible, monolítico y seguro debe ser interpelado por el hombre de ciencia. Se habla
de un deber y no de una facultad puesto que el cuestionamiento de los paradigmas
establecidos es una condición indispensable para el progreso de una disciplina científica
y el Derecho no es ajeno a este deber que se impone al jurista de cuestionar aquello que
se tiene por seguro, buscar las preguntas o formular problemas, pues lo contrario
implica la derrota de la ciencia para dejar paso a una forma de misticismo, en el sentido
de un saber no cuestionado, aceptado como un dogma en forma acrítica.
I.- Los paradigmas jurídicos: Unidad sindical vs. Pluralidad sindical
En su libro “La idea de la justicia”, Amartya Sen expresó: “Lo que podemos ver
no es independiente de dónde estamos en relación con lo que tratamos de ver. Y esto a
1 su vez puede influir en nuestras creencias, nuestro entendimiento y nuestras
decisiones”.3
De estas palabras emana la noción de la relatividad de las percepciones humanas
que determinan nuestras decisiones. En efecto, la adopción de un modelo o estructura
para regular las asociaciones sindicales, obedece a una elección derivada de
circunstancias históricas y sociales que impusieron los beneficios de un sistema por
sobre otro.4
Como es sabido, existen dos grandes sistemas de organización que pueden
adoptar las asociaciones sindicales: uno de ellos es el llamado modelo de unidad
sindical, y el otro es el de pluralidad sindical.
En el sistema de unidad la ley reconoce un sólo sindicato por actividad, oficio o
profesión. Puede admitirse que existan varias asociaciones, sin embargo sólo se otorgará
personería gremial a la que se considere la más representativa. El sistema de pluralidad
sindical por su parte, admite el reconocimiento de personería gremial a más de un
sindicato dentro de la categoría de que se trate.
En favor de la unidad sindical se ha dicho que favorece la existencia de
sindicatos fuertes y unidos, lo que implica asimismo una representación más solida de
los trabajadores puesto que la negociación colectiva y la adopción de medidas de acción
directa quedan en cabeza de una sola entidad. Se critica a la unidad que no representa en
forma democrática a las minorías o que favorece la perpetuación en el poder de
determinados dirigentes.
Quienes preconizan el modelo de pluralidad sindical postulan que este sistema
resulta más democrático por tener la capacidad de otorgar representación a distintos
grupos de trabajadores, con intereses o ideologías diversos. De esta manera se pretende
lograr la plena aplicación de la libertad sindical prevista por el art. 14 bis de la
Constitución Nacional y los Convenios celebrados por la Organización Internacional del
Trabajo. La mayor crítica que recibe este sistema es la que sostiene que la pluralidad
sindical absoluta sólo puede derivar en la aparición de numerosos sindicatos, formados
por grupos reducidos de personas que llevarían a la atomización del movimiento
sindical, con el consiguiente debilitamiento del mismo.
2 Resulta innecesario puntualizar que en Argentina el paradigma jurídico ha sido
el modelo de unidad sindical adoptado históricamente por el movimiento sindical y por
el Estado Nacional aceptado ampliamente por la doctrina y la jurisprudencia durante
años.
En este marco se introduce la hipótesis indicada en el título de este trabajo según
la cual el modelo adoptado ha sido puesto en crisis.
Para formular dicho planteo se parte del concepto de paradigma jurídico
proporcionado por Jürgen Habermas: “Un paradigma jurídico, es algo que en primera
línea, se infiere de las decisiones judiciales que en virtud de los criterios que fuere, se
consideran ejemplares y las más de las veces, suele equipararse a la imagen implícita
que de la sociedad tienen los jueces. Los paradigmas jurídicos, mientras funcionan en
forma de un saber atemático de fondo, se apoderan de los todos los actores, de la
conciencia de los ciudadanos, no menos que la del legislador, la Justicia y la
Administración”.5
Sin embargo, los paradigmas pueden cambiar a través de lo que Thomas Kuhn
llamó una revolución científica6, que no es otra cosa que la sustitución de un paradigma
por otro, en un proceso gradual que implica a menudo prolongados períodos de
transición. En el caso de la ciencia jurídica, específicamente en cuanto a la estructura
del llamado modelo sindical argentino, es posible afirmar que estamos atravesando un
período de transición entre distintos paradigmas que pugnan por prevalecer.
Así, la situación normal o histórica está compuesta por lo que designamos como
el mundo de la norma, el paradigma de unidad sindical promocionada que ha sido
adoptado por la Ley 23.551 y su Decreto Reglamentario 467/88, generalmente aceptado
como la mejor manera de estructurar las relaciones sindicales. Este modelo normativo,
influye a su vez en el mundo de los hechos, la realidad social compuesta por las
asociaciones sindicales que siendo reguladas por esas normas, se ven beneficiadas o
perjudicadas por éstas.
En la tesis planteada, se advierte que en los últimos lustros, la cuestión se está
invirtiendo en forma gradual, pues desde el mundo de los hechos, compuesto por la
realidad social y los cada vez más frecuentes reclamos provenientes de los actores
3 sindicales, acogidos por los jueces en el marco de la amplitud que otorga la normativa
internacional, influye en forma creciente sobre el mundo de la norma a través de las
sentencias
judiciales
que
introducen
modificaciones
otorgando
derechos
a
organizaciones sindicales que la norma vigente no les concede.
En este orden de ideas se designa como crisis del modelo sindical argentino a
este particular estado de cosas conforme el cual se ha invertido la normal y habitual
dinámica entre el mundo de la norma y el mundo de los hechos.
II.- La crisis del paradigma de sindicato único
Las causas de la crisis pueden clasificarse en dos grandes campos, por un lado
las vinculadas al aspecto normativo y por otro las relacionadas con el aspecto
jurisprudencial.
Dentro del espacio relacionado con el aspecto normativo se ubican:
II. 1.- Las disposiciones de la Constitución Nacional, las Leyes y Decretos
Nacionales:
La Constitución Nacional en su Art. 14 bis concede derechos a los gremios en
forma amplia, que luego resultan acotados por las leyes que regulan a las asociaciones
sindicales como lo hace actualmente la Ley 23.551 y su Decreto Reglamentario que
establecen distinciones entre las asociaciones que poseen personería gremial y aquellas
que sólo cuentan con simple inscripción.
Así, conforme la clasificación efectuada por el Dr. Cesar Arese7, del juego de la
Ley de Asociaciones Sindicales, Ley de Convenciones Colectivas de Trabajo 14.250 y
de la Ley de Obras Sociales, surge un conglomerado de derechos que se conceden en
forma preferente a las asociaciones que cuentan con personería gremial.
Brevemente pueden enunciarse los siguientes derechos preferenciales:
A.- Preferencias en la representación:
4 A.1.- Delegados gremiales (Art. 41 Ley 23.551, conc. Art. 17 Ley 14.250): La
representación sindical dentro de la empresa es ejercida por los delegados cuya
designación se reserva a las entidades que poseen personería gremial.
A.2.- Representación en la negociación colectiva (Art. 1 Ley 14.250 y Art. 31
inc. c Ley 23.551): La representación convencional es exclusiva de las entidades con
personería gremial.
A.3.- Vigilancia en el cumplimiento de la normativa laboral, y de seguridad
social (Art. 31 inc. c Ley 23.551), participación en instituciones de planificación y
control de conformidad con lo que dispongan las normas respectivas (Art. 31 inc. b Ley
23.551) y colaboración con el Estado en el estudio y solución de los problemas de los
trabajadores (Art. 31 inc. d Ley 23.551): Todas éstas facultades están reservadas a las
asociaciones que ostentan personería gremial.
A.4.- Defensa y representación ante el Estado y los empleadores de los intereses
individuales y colectivos de los trabajadores (Art. 31 inc. a Ley 23.551): En cuanto a los
derechos individuales de los trabajadores, las asociaciones simplemente inscriptas para
ejercer su representación deben contar con autorización escrita del interesado (Art. 23
inc. a Ley 23.551, Art. 22 Dec. 467/88). En cuanto a la representación colectiva, sólo
podrán ejercerla “por defecto” cuando no existiera en la misma actividad o categoría
una asociación con personería gremial.
A.5.- Implementación de medidas de acción directa: Si bien el Art. 14 bis de la
Constitución Nacional autoriza el derecho de huelga a “los gremios” y el Art. 5 de la
Ley 23.551 garantiza a todas las asociaciones sin distinción ejercer todas las actividades
lícitas en defensa del interés de los trabajadores, esto no es así puesto que las huelgas
llevadas a cabo por entidades sin personería gremial no se consideran legítimas, puesto
que no poseen facultades para negociar colectivamente o representar a los trabajadores.
B.- Preferencias económicas:
B.1.- Descuento directo de cuotas sindicales (Art. 38 Ley 23.551): Los
empleadores actúan como agentes de retención respecto de las cuotas sindicales de
aquellas entidades que cuentan con personería gremial.
5 B.2- Contribuciones de solidaridad de afiliados y no afiliados (Art. 37 Ley
23.551 y Art. 9 Ley 14250): Las entidades con personería gremial pueden imponer
cotizaciones ordinarias y extraordinarias a los afiliados y contribuciones de solidaridad
a los no afiliados en el marco de la negociación colectiva, éstas últimas están vedadas a
las entidades simplemente inscriptas.
B.3.- Constitución de patrimonios de afectación (Art. 31 inc. e Ley 23.551),
conformar y dirigir obras sociales (Ley 23.660): Las asociaciones que cuentan con
personería gremial pueden afectar una universalidad de bienes a una determinada
finalidad. Las asociaciones simplemente inscriptas pueden constituir cooperativas y
mutuales, pero tienen vedado constituir obras sociales.
C.- Tutela de los representantes gremiales (Arts. 40, 48 y 52 Ley 23.551 y Art.
17 Ley 14.250):
Los representantes de las entidades que cuentan con personería gremial gozan de
una protección especial, contando con la posibilidad de utilizar licencias y franquicias
gremiales, reserva de puesto y derecho a ser reincorporados al finalizar sus funciones,
encontrándose vedado su despido durante un año a partir del cese de sus mandatos.
Asimismo, el Art. 52 establece el derecho de los representantes de pertenecientes
a entidades con personería gremial a no ser suspendidos, despedidos, y que no se
modifiquen a su respecto las condiciones de trabajo, sin que medie resolución judicial
de exclusión de tutela sindical.
II.2.- Las normas internacionales:
El aspecto normativo de la cuestión se complementa con el plexo normativo
internacional que ha sido incorporado a la Constitución Nacional con jerarquía superior
a las leyes (Art. 75 inc. 22), entre las que deben destacarse en relación a esta materia la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la Declaración
Universal de Derechos Humanos; la Convención Americana sobre Derechos Humanos;
el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales; el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
6 Asimismo deben mencionarse los Convenios celebrados ante la Organización
Internacional del Trabajo ratificados por nuestro país entre los que se encuentran el
Convenio Nº87 sobre Libertad Sindical y Protección del Derecho de Sindicación
(1948); el Convenio Nº98 sobre Derecho de Sindicación y Negociación Colectiva.
(1949); el Convenio Nº135, sobre los Representantes de los Trabajadores (1971); el
Convenio Nº151 sobre las Relaciones del Trabajo en la Administración Pública (1978);
y el Convenio Nº154 sobre Negociación Colectiva (1981).
Desde las respectivas ratificaciones ha transcurrido en algunos casos medio
siglo, periodo en el que las normas internas han convivido con los Convenios cuando
éstos no tenían la preeminencia que adquirieron en los últimos años. Los planteos de
inconstitucionalidad de las normas internas sobre asociaciones sindicales eran
generalmente rechazados ya que los magistrados consideraban a los convenios
internacionales como sujetos a la reglamentación interna, y no vinculantes en su
aplicación. Como ejemplo puede citarse un fallo de la Corte Suprema de Justicia de
Santa Fe8 que dispuso: “El Sindicato de Trabajadores Municipales del Departamento
Vera no cuenta con personería gremial sino con simple inscripción por lo que, aún en el
supuesto de que pudiese entenderse que el recurrente -en su calidad de empleado
público- podía contar con la protección establecida en la ley, en el caso no es así, por
aplicación de los Artículos 41 inciso a y 48 de la Ley 23.551.”
II.3.- Un caso excepcional: la ley 24.185 y la Resolución 255/03 del
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social:
No puede dejar de mencionarse la particular situación que se plantea en torno a
la pluralidad sindical que actualmente existe en el ámbito de la Administración Pública
Nacional, en franca contradicción con el paradigma de unidad sindical impuesto a
ámbito laboral privado.
La Ley 24.185 regula las negociaciones colectivas que se celebren entre la
Administración Pública Nacional y sus empleados, sancionada y promulgada en el año
1.992. Esta Ley, en su Artículo 4º párrafo 1º dispone: “La representación de los
empleados públicos será ejercida por las asociaciones sindicales, uniones o federaciones
con personería gremial y ámbito de actuación nacional de acuerdo con lo establecido en
7 el Artículo 6º”, que a su vez expresa: “La negociación colectiva podrá realizarse dentro
de un ámbito general o sectorial. Las partes articularán la negociación en los distintos
niveles. Para cada negociación, general o sectorial, se integrará una comisión
negociadora, en la que serán parte: los representantes del Estado empleador y de los
empleados públicos que será coordinada por la autoridad administrativa del trabajo. En
el caso de negociaciones en el ámbito sectorial, intervendrán conjuntamente las
asociaciones con personería gremial que correspondan a dichos ámbitos y aquellas que
en el orden nacional incluyan a este sector en su ámbito de actuación.”
Posteriormente en el año 2.003, se dictó la Resolución 255/039 por parte del
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación que establece que “La
personería gremial que se otorgue a asociaciones sindicales representativas del sector
público no desplazará en el colectivo asignado las personerías gremiales preexistentes.”
En este punto donde surge la perplejidad, puesto que esta norma nos indica que
en el sector público nacional puede admitirse la coexistencia de más de una entidad con
personería gremial, esto es, la pluralidad sindical.
De la lectura de los considerandos de la referida norma puede extraerse la
voluntad del legislador que remite a los Convenios celebrados con la OIT cuando
expresa: “Que los Convenios de la O.I.T., ratificados por nuestro país, establecen los
principios y derechos fundamentales de libertad sindical y de negociación colectiva para
todos los trabajadores. Que de conformidad con lo establecido en los citados Convenios
en nuestro país se sancionó la Ley N°23.551 que garantiza y reglamenta el libre
ejercicio del derecho a la sindicalización que corresponde a todos los trabajadores.”.
Sin abandonar el modelo de unidad sindical promocionada, que reconoce y
ratifica en dichos considerandos, a continuación se expone: “Que los artículos 4° y 6° de
la Ley citada -se refiere a la ley 24.185- han sentado, en nuestra legislación, el principio
de la representatividad colectiva plural de los trabajadores del sector público. Que dicha
norma receptó la realidad histórica de la representación de este colectivo de
trabajadores, admitiendo expresamente que la representatividad de los mismos
corresponde simultáneamente a más de una asociación sindical con personería gremial.
Que los conflictos intersindicales de desplazamiento de personería y encuadramiento se
8 producen fundamentalmente en el ámbito del sector público, y que dicha conflictividad
afecta el normal funcionamiento de las administraciones nacionales, provinciales y
municipales.”
Así: “El Ministerio ha ratificado el criterio de garantizar la pluralidad sindical en
el ámbito de la Administración Pública.”
La Resolución adoptada por el Ministerio de Trabajo implica la admisión
expresa y concreta de la pluralidad sindical por parte del Estado Argentino.
Aún cuando el ámbito de aplicación de esta normativa esté constituido
exclusivamente por la administración pública y no se haya relevado el requisito de
obtención de la personería gremial, no puede dejar de observarse que el Poder Ejecutivo
a través del Ministerio de Trabajo (MTEySS) ha admitido dentro del ámbito de sus
trabajadores dependientes un sistema o modelo de organización de las asociaciones
gremiales de pluralidad sindical, aplicable a todos los ámbitos de la administración
pública actualmente en funcionamiento.
En efecto, la Resolución 255/03 se encuentra vigente desde hace más de diez
años, y se encuentran comprendidos en su ámbito de aplicación una gran masa de
trabajadores de todo el país10, dependientes tanto de los organismos nacionales centrales
y provinciales como autárquicos.
Esta Resolución postula la adecuación del régimen de organización sindical
defendido a ultranza por el Estado a la realidad fáctica imperante de los trabajadores de
la administración publica nacional, provincial y municipal, ámbitos en los cuales es
notoria la superposición de personerías gremiales. Todo ello en coexistencia con la ley
24.185 sobre negociación colectiva en el sector público nacional, que admite la
representación colectiva plural.
Al respecto, cabe destacar un fallo dictado por la Cámara Nacional del Trabajo
Sala V11 en el que se declaró que la Asociación de Trabajadores del Estado conserva la
personería gremial respecto de los trabajadores de la Municipalidad de Godoy Cruz,
Provincia de Mendoza, y, consecuentemente, está habilitada a convocar a elección de
9 delegados de personal en ese ámbito, en los términos y alcances establecidos en el art.
2º y 3º de la Resolución MTESS Nº 255/2003, y que gozarán de la tutela sindical.
En su voto el Dr. Zas expresó: “La pluralidad sindical en el ámbito de la
Administración Pública Nacional, Provincial y Municipal concretada en el principio de
no exclusión de la personería gremial, con el consiguiente derecho de todas las
asociaciones sindicales coexistentes a elegir los representantes del personal en directa
proporción con los afiliados cotizantes que cuente cada una de ellas, en tanto cuenten
con un porcentaje mínimo de afiliados, resulta compatible con la libertad sindical
consagrada en las normas de jerarquía constitucional precitadas.”
Este fallo reconoce la doctrina sentada por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos en materia de libertad sindical, así como los fundamentos de la Corte
Suprema en cuanto a la jerarquía constitucional de los tratados internacionales y de la
Convención 87 de la OIT, e interpreta que estos principios favorecen la interpretación
que otorga preeminencia a lo dispuesto por la Resolución 255/03.
La Cámara Nacional del Trabajo, Sala VI dictó un pronunciamiento similar en
autos “Asociación de Trabajadores del Estado c/ Ministerio de Trabajo s/ Ley de
Asociaciones Sindicales”12 en el que se manifestó que “lo dispuesto por la Resolución
MTESS 255/03 se encuentra en un todo de acuerdo con el espíritu y las normas
emanados de los Convenios 87 y 98”.
No se han dado cuestionamientos a la constitucionalidad o legalidad de esta
norma, cuyo principio de pluralidad (relativa) se ha vuelto habitual en la administración
pública.
Así, luego de once años no se verifica que el movimiento sindical del sector
público haya dado muestras de debilitamiento por la coexistencia de distintos actores
sindicales, como asimismo no se verifica un aumento significativo de la conflictividad
intersindical, ni tampoco se ha observado que el poder de negociación o de convocatoria
de todas las entidades implicadas se haya visto disminuido o “atomizado”, argumento
que suele ser utilizado como crítica a la pluralidad sindical.
10 Si bien esto no es concluyente como para manifestarse a favor de este sistema es
importante destacarlo, pues constituye una muestra específica en un sector con un gran
volumen de trabajadores como es el ámbito de la administración pública, que ha servido
como laboratorio para advertir, al menos en forma parcial, la posibilidad concreta de
que un sistema de pluralidad sindical relativa es factible en el contexto del sindicalismo
argentino.
Sin embargo, no deja de ser contradictorio que desde el estado se promueva una
representación plural aunque se preconiza un sistema de unidad sindical para el ámbito
privado.
III.- El aspecto jurisprudencial: las sentencias judiciales que otorgan
preeminencia a normas internacionales
Siguiendo las ideas de Habermas, la labor del juez debe ser una interpretación
constructiva, que trata de evitar las contradicciones entre varias normas y esto sólo logra
sobre el presupuesto de que todas las normas válidas conforman un sistema coherente
que permite para cada situación una única respuesta correcta.
Las ideas de coherencia y de sistema de este autor, resultan adecuadas para
describir el fenómeno acaecido con los fallos “Asociación de Trabajadores del Estado
(ATE) c/ Ministerio de Trabajo S/ Recurso de Queja”13; “Rossi Adriana M. c/ Estado
Nacional - Armada Argentina s/ Recurso de hecho”14 y “Asociación de Trabajadores del
Estado s/ Acción de Inconstitucionalidad”15 considerados leading cases dictados por la
Corte Suprema de Justicia de la Nación. En ellos, los altos magistrados a pesar de las
limitaciones impuestas por las normas internas, construyeron soluciones para los casos
concretos, entendiendo a las normas internacionales y a las normas internas como un
sistema que les permitió arribar a conclusiones entendidas como las más justas para
cada caso, sin perder de vista la realidad social subyacente.
Así debe entenderse que la labor jurisdiccional no se dirige a crear nuevas
normas sino simplemente a otorgar un grado de coherencia, dentro de un contexto
normativo dado y que en el caso de las asociaciones sindicales se presenta como
“inmodificable” sin una reforma legislativa.
11 Como consecuencia del giro interpretativo realizado por la Corte Suprema en la
ampliación de los derechos sindicales concedidos a entidades sin personería gremial, los
tribunales inferiores comenzaron a admitir con mayor frecuencia planteos en el sentido
indicado.16
Pueden citarse algunos fallos que resultan ilustrativos de la penetración que ha
tenido la postura de la Corte Suprema en los tribunales inferiores, lo que contribuye en
gran medida a confirmar que el modelo de sindicato único se encuentra en crisis.
Así, en el fallo “Ministerio de Trabajo c/ Nueva Organización de Trabajadores
Estatales (N.Or.T.E.) S/ Ley de Asociaciones Sindicales”17, se hizo lugar al planteo
efectuado por la Nueva Organización de Trabajadores Estatales ordenando al Ministerio
de Trabajo permitir la continuación del trámite de obtención de personería gremial en el
ámbito de los trabajadores del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y
Pensionados de la ciudad de Rosario, considerándose a este ámbito como sucursal o
subempresa, lo que había sido negado por el Ministerio de Trabajo amparado en los
tipos sindicales dispuestos por la Ley 23.551.
El falló invocó el artículo 2º del Convenio 87 de la OIT en cuanto a que los
trabajadores sin ninguna distinción tienen el derecho de constituir las organizaciones
que estimen convenientes, y entendió que la hermenéutica aplicable al caso exigía un
análisis contextual en el marco del conjunto del sistema jurídico vigente en la
interpretación teniendo en cuenta el carácter evolutivo y progresivo del sistema de
protección de la libertad sindical como derecho humano fundamental.
Expresó que: “...el control judicial de constitucionalidad no puede desentenderse
de las transformaciones históricas y sociales. La realidad viviente de cada época
perfecciona el espíritu de las instituciones de cada país o descubre nuevos aspectos no
contemplados antes, sin que pueda oponérsele el concepto medio de una época en que la
sociedad actuaba de distinta manera, puesto que cuestiones que no hieren la sensibilidad
de una ápoca pueden ofender profundamente a la de las que siguen.”
Otro fallo destacable, llevado a cabo por la misma entidad simplemente inscripta
es el emanado de la Cámara Federal de Apelaciones de Rosario, Sala B; en autos
“Nueva Organización de Trabajadores Estatales c/ INSSJP s/ Amparo” (Resolución
Nº67 del 28 de Marzo de 2012)18, que confirmó el fallo de primera instancia que
admitió el recurso de amparo interpuesto por la entidad gremial tendiente a que se le
12 otorgue a sus representantes licencias y franquicias gremiales en las mismas
condiciones que a los demás sindicatos actuantes en el ámbito del INSSJP, declarando
la inconstitucionalidad del art. 41 de la Ley 23.551.
El Dr. Hector Zucchi, Juez Federal de primera instancia manifestó en esa
oportunidad que “las argumentaciones de la accionante van más allá y es al punto
adonde debe dirigirse el presente razonamiento y la decisión que se adopte: la normativa
internacional nueva, creciente, en permanente movimiento y su influencia modificatoria
en la norma nacional. En otras palabras y en alusión estrecha al presente caso: cuál es el
límite protectorio al sujeto representante sindical, considerando la norma nacional y la
normativa internacional, incorporada al derecho interno por la reforma de la
Constitución Nacional de 1994 (Art. 75 inc. 22 primer párrafo).” Y agregó: “Entiendo
preteridas aquellas distinciones que hoy considero superadas por el nuevo camino que
se va lentamente abriendo paso en la jurisprudencia argentina, adhiriendo in totum a esta
nueva interpretación, considerando, por tanto, debe admitirse la pretensión de la actora.
En consecuencia, habré de declarar la inconstitucionalidad de los artículos 41 inc. a y 52
de la ley 23551”
La Cámara de Apelaciones, al confirmar este fallo expresó: “Los artículos 41
inc. 44, 48 y 52 de la Ley 23.551, contienen diversas limitaciones impuestas a los
delegados de las entidades sin personería gremial, lo cual implica una notoria desventaja
al momento de ejercer sus actividades. De esta manera al ampliar las prerrogativas
gremiales a los delegados de estas asociaciones se garantiza el normal desempeño en el
ejercicio de sus funciones y se evita cualquier acto discriminatorio, facilitando de esta
manera el otorgamiento de las licencias y/o franquicias gremiales que correspondieren”.
Los ejemplos de esta tendencia jurisprudencial ampliatoria de los derechos de las
entidades que carecen de personería gremial son abundantes, y dan cuenta de una
proceso de transición en el que el paradigma de la unidad sindical deberá adecuarse a la
mayor amplitud de derechos que propicia la normativa internacional.
V.- Conclusiones
13 Volviendo a la cita del inicio de este artículo, este trabajo se trató principalmente
de escudriñar un problema más que de encontrar soluciones.
Se ha postulado que existe una crisis del modelo de sindicato único en
Argentina, y desde ese punto de partida se ha buscado confirmar o refutar esta teoría,
teniendo en cuenta que la causa de esa crisis se sitúa en la incorporación de distintos
aspectos propios de un modelo de pluralidad sindical a través de la jurisprudencia que
modifica las normas vigentes sobre asociaciones sindicales.
En el fondo de la cuestión se ubica la amplia diversidad del concepto de libertad
sindical, que abarca desde la libertad individual de pertenecer o no a un sindicato hasta
el más extenso sentido que implica el derecho de asociarse con fines útiles que luego la
normativa adecua en mayor o menor medida a una determinada estructura o modelo que
en sus dos grandes vertientes arrojan paradigmas aparentemente opuestos como la
pluralidad y la unidad sindical.
Si se observa la normativa sindical, puede concluirse que se asiste a un período
de transición puesto que el antiguo modelo de unicidad se mantiene vigente y es
firmemente sostenido por el Estado Nacional y múltiples sectores.
Será necesario entonces arribar a un nuevo modelo que posea una mayor
aceptación desde todos los sectores tanto de la ciencia como por parte de los
destinatarios de la norma, sin por ello descuidar o menospreciar los amplios beneficios
que deben reconocerse a la unidad.
Como se ha visto, los factores que influyen en el cuestionamiento del modelo
normativo actual son variados puesto que emanan de distintos orígenes como las
normas, la doctrina o la jurisprudencia, como se ha expuesto en los párrafos
precedentes.
Cabe señalar algunos puntos de coincidencia que plasman una línea clara de
pensamiento con respecto a la interpretación de las normas por parte de la
jurisprudencia nacional:
-Se otorga preponderancia a la normativa internacional emanada de los
Convenios emanados de la OIT y se cita como fuente para su interpretación las
opiniones y recomendaciones de los organismos de control.
14 -No se cuestiona abiertamente el sistema de unidad sindical promocionada,
aunque se manifiesta la necesidad de una reforma de algunos aspectos de la norma.
-Se declara la inconstitucionalidad de toda norma que imponga restricciones
consideradas contrarias a los principios emanados de los Convenios, por sobre lo
dispuesto por la normativa interna.
-Se toma en cuenta la realidad social, en cuanto a que se resalta en todos los
casos la falta de razonabilidad de ciertas restricciones y el perjuicio que éstas podrían
causar en cuanto a la afiliación de los trabajadores a un determinado sindicato, o a las
posibilidades de libertad de actuación de los mismos o de sus representantes. SE ha
dicho “El control judicial de constitucionalidad no puede desentenderse de las
transformaciones históricas y sociales. La realidad viviente de cada época perfecciona el
espíritu de las instituciones de cada país o descubre nuevos aspectos no contemplados
antes”19
-En la mayoría de ellos se interpreta el artículo 14 bis de la Constitución
Nacional en forma amplia, en el sentido de establecer que esta norma manda que el
régimen jurídico que se establezca no entorpezca sino que deje en libertad a las fuerzas
asociativas “en aras de que puedan desarrollarse en plenitud, vale decir, sin mengua de
la participación y eventual pluralismo de sindicatos que el propio universo laboral
quiera darse”20
-Subyace en todos los fallos el principio de interpretación pro homine, en cuanto
a utilizar la interpretación más amplia cuando se trata de reconocer derechos protegidos.
Sin dejar de reconocer la intensa labor de reconocidos autores y juristas que
preconizan la necesidad de ciertas reformas y adecuaciones de la norma interna, la labor
de los jueces ha sido fundamental para apreciar el fenómeno que se describe, pues está
cumpliendo la compleja función de construir el derecho, armonizar las normas,
otorgando una nueva coherencia a todo un sistema normativo, sin perder de vista
además la realidad social que subyace a la cuestión gremial.
Aun cuando se consideren plenamente válidos los argumentos en favor de la
unidad sindical, lo cierto es que en forma creciente, los argumentos en favor de alguna
forma de pluralidad sindical cobran cada vez más fuerza, y esta realidad se verifica en el
“mundo de los hechos”.
15 Así las cosas, no es claro cuál será el rumbo que se tome en cuanto al sistema o
modelo sindical en su totalidad.
Se advierte una multiplicación de planteos efectuados por entidades interesadas
en la eliminación de obstáculos para el ejercicio de diversos derechos vinculados a la
libertad sindical, lo que implica el crecimiento de la demanda de pronunciamientos
judiciales en ese sentido, habida cuenta de que aproximadamente la mitad de las
entidades gremiales de primer grado del país carecen de personería gremial y luchan por
igualarse en derechos a las entidades que la poseen, como así también, dos
confederaciones (CTA y ATE) pugnan por conseguir personería y mantienen un
reclamo constante en ese sentido, inclusive ante la Organización Internacional del
Trabajo.
Sin perjuicio de ello debe puntualizarse que a pesar de los cuestionamientos los
sindicatos no presentan por el momento un alto grado de conflicto con el sistema, sólo
reclaman se les admitan derechos específicos en igualdad de condiciones con las
entidades que cuentan con personería gremial.
Las circunstancias, al menos en opinión de quien suscribe, se muestran propicias
para dar un debate serio acerca de la adecuación de las normas que han sido objeto de
reiterado cuestionamiento, para adaptarlas a las interpretaciones aportadas por los
órganos internacionales y la Corte Suprema de Justicia.
De lege ferenda puede sugerirse:
Como primera medida, la adopción general de un sistema de pluralidad relativa
análogo al dispuesto para los trabajadores de la administración pública, con
representación plural en las comisiones paritarias. Si bien las entidades deberán cumplir
determinados requisitos para obtener la personería gremial, en un sistema de este tipo
las entidades que la posean no serán desplazadas lo que permitiría la adopción de
comisiones paritarias más democráticas.
En cuanto a los requisitos para disputar la personería gremial, los porcentajes
exigidos por el Decreto 467/88 pueden se considerados “excesivos”, por lo que podría
sugerirse la determinación de la entidad más representativa por simple superioridad
numérica de afiliados.
16 Por lo demás, deberá admitirse la importancia y la legitimidad de los sindicatos
de empresa en cuanto a la representatividad de sectores específicos, con mayor
posibilidad de contacto con los intereses de los trabajadores que pretenden representar.
En tal sentido, el requisito de acreditar “intereses diferenciados” respecto de la
entidad preexistente no comprendidos por ésta, podría resultar un obstáculo insalvable,
debiendo en tal caso admitirse la formación de sindicatos de empresa, considerando un
interés suficientemente diferenciado la problemática de los trabajadores de ese
específico colectivo laboral, esto es, la empresa. En cuanto a los sindicatos de oficio,
profesión o categoría, se sugiere en forma análoga se considere un interés
suficientemente diferenciado a las particularidades del oficio, profesión o categoría de
que se trate.
En todos los casos, conforme el sistema de pluralidad relativa propuesto, la
personería gremial concedida a estos sindicatos de empresa, oficio, profesión o
categoría, no desplazaría a la entidad representativa de la actividad lo que garantiza
mayor pluralidad de voces en la negociación colectiva e inclusive en estos casos podría
significar mayor poder de presión del colectivo sindical atento a que las llamadas
“bases” estarían más vinculadas a la actividad gremial.
Conforme el sistema propuesto pueden existir tantas entidades con simple
inscripción gremial según los trabajadores deseen darse y en estos casos, resulta
adecuado que se adapte la normativa del Artículo 23 de la Ley 23.551 en cuanto a que
se les otorgue a estas asociaciones la facultad de defender y representar ante el Estado y
los empleadores los intereses individuales y colectivos de los trabajadores en igualdad
de condiciones con las entidades que poseen personería gremial, exceptuándose la
participación en la negociación colectiva, que quedaría reservada a estas últimas.
En cuanto a los representantes sindicales de las entidades simplemente inscriptas, sería
recomendable su inclusión dentro del ámbito de la tutela sindical sin restricciones, como
asimismo, se les permita la elección de delegados en el ámbito empresarial.
Para concluir, puede aseverarse existe una crisis del sistema normativo sindical
argentino tal como se encuentra concebido, influenciada por distintos factores que se
han analizado, entre los cuales la labor jurisprudencial posee el mayor protagonismo.
Ello en tanto que la tarea de los jueces ha procurado otorgar coherencia y
armonía a un complejo de normas internas e internacionales, que exigen una
17 interpretación superadora para atender a las realidades sociales que se presentan en un
nuevo contexto de transformación de las relaciones sindicales.
Sin perjuicio de las sugerencias efectuadas en cuanto a la adecuación de las
normas internas, no podrá arribarse a una solución en tanto no exista consenso en
cuanto a la forma de concebir a las asociaciones sindicales, y ello está íntimamente
relacionado con posiciones políticas estatales que desde el advenimiento de la
democracia en 1.983 preconizan la libertad y la democracia sindical como bien
supremo, pero obstaculizan en forma sistemática toda forma de ampliación del sistema,
intentando reglamentar y controlar todos los aspectos de la vida sindical, lo que trasunta
un solapado autoritarismo.
Acaso se teme otorgar poder a demasiadas asociaciones, o tal vez, no se confíe
en la inteligencia, capacidad o aptitud de los trabajadores para decidir acerca de la
formación y regulación de sus propias corporaciones. O quizás simplemente exista
aversión al cambio.
Lo cierto es que se asiste a un período de transición en el que la necesidad de un
análisis crítico de la cuestión se hace cada vez más evidente, como así también se ha
hecho innegable que el diálogo plural de todos los actores sindicales con el Estado es la
condición para obtener un modelo de estructuración de las asociaciones sindicales que
refleje adecuada y convenientemente la realidad social.
Para concluir se tomará una cita del filósofo Roland Barthes21 que se refirió a la
lucha entre los mitos creados por el hombre para explicar la realidad, y la realidad
misma expresando: “El hecho de que no lleguemos a superar una comprensión inestable
de lo real es sin duda, la medida misma de nuestra alienación presente: navegamos
permanentemente entre el objeto y su desmitificación, impotentes para alcanzar su
totalidad.” En efecto, se asiste a un período de incertidumbre, pero a pesar de todo,
nuestra búsqueda debe estar encaminada a lograr una reconciliación de lo real y los
hombres, de la descripción y la explicación, del objeto y del saber.
NOTAS:
1
Este trabajo está basado en el trabajo de Tesis de la Maestría en Derecho del Trabajo y Relaciones
Laborales Internacionales defendida el 10 de Octubre de 2014, titulado “Crisis del modelo de sindicato
18 único en Argentina. Incorporación del modelo de pluralidad sindical a través de la jurisprudencia que
modifica normas vigentes emanadas de la Ley 23.551”, presentado ante la Universidad Nacional de Tres
de Febrero.
2
Ortega y Gasset, José, reseña sobre “Los orígenes del español”, de Ramón Menéndez Pidal, 1926
3
Sen, Amartya, La idea de la justicia, Ed. Taurus, Bs. As. 2009.
4
Ciertamente, el modelo adoptado por nuestro país se ha forjado a lo largo de la historia del sindicalismo
argentino, que en muchas ocasiones debió constituirse como un actor social con gran concentración de
poder para encabezar muchas de las conquistas sociales que se produjeron en el siglo XX. Desde esta
posición se postula que el interés colectivo de cada grupo profesional es único y en consecuencia debe ser
encarnado por una única entidad.
5
Habermas, Jürgen, Teoría de la acción comunicativa; citado por Ariel Alvarez Gardiol en Epistemología
Jurídica; Ed. Fundación para el desarrollo de las ciencias jurídicas; Rosario; 2010, pp. 315.
6
Khun Toma; La estructura de las revoluciones científicas; Ed. Fondo de Cultura Económica; FCE
Argentina; 2004; Bs. As.; pp. 13; (primera edición en 1962)
7
Arese, Cesar; “Crítica del sistema sindical”, Ponencia, XIX Congreso Iberoamericano AIDTSS –
AIADTSS –ILTRASS; Buenos Aires; 2013; pp. 13.
8
Corte Suprema de Justicia de Santa Fe “Migueles Luis Alberto c/ Municipalidad de Vera s/ Recurso
contencioso administrativo de plena jurisdicción (29/12/2004)
9
Resolución Nº255/03, emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social en fecha
22/10/2003.
10
Según las últimas estadísticas proporcionadas por el INDEC, que datan del año 2011 (cuarto trimestre)
el sector público nacional tiene 469.860 empleados. Sumados los trabajadores de provincias, municipios y
CABA que transfirieron sus cajas de previsión social a la ANSES son aproximadamente 1,46 millones.
11 CNT Sala V, 13/12/2007, sentencia 70.318, “Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad Social c/
Asociación de Trabajadores del Estado”
12
CNAT, Sala VI; “Asociación de Trabajadores del Estado c/ Ministerio de Trabajo s/ Ley de
Asociaciones Sindicales”, 03/03/2009.
13
CSJN, Asociación de Trabajadores del Estado (ATE) c/ Ministerio de Trabajo S/ Recurso de Queja A.
n° 201, L. XL. dictado el 11/11/2008.
14
CSJN “Rossi Adriana M. c/ Estado Nacional - Armada Argentina s/ Recurso de hecho”, R. 1717. XLI.
Dictado el 9/12/2009.
15
CSJN, “Asociación de Trabajadores del Estado s/ Acción de Inconstitucionalidad”, A.596 XLIII,
dictado el 18/06/2013.
16
Se enumeran fallos emanados de Tribunales de la Provincia de Santa Fe y Federales de la ciudad de
Rosario y de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo que se refieren a entidades de esa Provincia
en el marco territorial planteado en el trabajo de tesis que fundamenta el presente artículo. Por razones de
brevedad no se transcriben los análisis de fallos in extenso.
17
Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, Sala V, “Ministerio de Trabajo c/ Nueva Organización
de Trabajadores Estatales (N.Or.T.E.) S/ Ley de Asociaciones Sindicales”, Resolución Nº20407. 31 de
Agosto de 2011.
18
Cámara Federal de Rosario, Sala B, “Nueva Organización de Trabajadores Estatales c/ INSSJP s/
Amparo” (Resolución Nº67 del 28 de Marzo de 2012). A raíz del recurso de queja interpuesto por la
demandada, actualmente la cuestión se encuentra en tratamiento ante la Corte Suprema de Justicia de la
Nación.
19
Fallo citado, CNAT, Sala V “Ministerio de Trabajo c/ Nueva Organización de Trabajadores Estatales
(N.Or.T.E.) S/ Ley de Asociaciones Sindicales”
20
Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, Sala V, “Ministerio de Trabajo c/ Nueva Organización
de Trabajadores Estatales (N.Or.T.E.) S/ Ley de Asociaciones Sindicales”, Resolución Nº20407, ya
citado.
21
Roland Barthes, Mitologías, Ed. Siglo XXI, 2008, 1ª Ed. 1956,
19