Las prioridades de la política económica española
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Presupuesto y Gasto Público 38/2005: 45-51 Secretaría General de Presupuestos y Gastos © 2004, Instituto de Estudios Fiscales Las prioridades de la política económica española DAVID VEGARA FIGUERAS Secretario de Estado de Economía Ministerio de Economía y Hacienda Resumen Desde 1995, el producto y el empleo de la economía española ha venido creciendo por encima de la media europea en un contexto de menores presiones inflacionistas. Sin embargo, es probable que los elementos que han contribuido a dinamizar nuestro crecimiento en los últimos años (reducidos tipos de interés, fondos comunitarios y favorable tipo de cambio de entrada en el euro) vayan agotando sus efectos paulatinamente. Por ello, tras describir la coyuntura económica del año 2004, este artículo valora la necesidad de instrumentar una política económica estructurada en torno a tres ejes o pilares: el mantenimiento de la estabilidad presupuestaria, el aumento de la productividad y la transparencia y calidad del marco regulador. Palabras clave: Coyuntura reciente, contexto económico, política económica, estabilidad presupuestaria, producti­ vidad, transparencia, calidad del marco regulador, infraestructuras, I+D+i, educación. 1. Evolución económica reciente A pesar de que a la fecha de cierre de este artículo, no se disponían de los datos de la Contabilidad del último trimestre de 2004, la información derivada del conjunto de indicado­ res de coyuntura permite realizar una valoración positiva del año que acaba de terminar, pre­ viéndose un avance del PIB en el entorno del 2,7% y distinguiéndose en él elementos de con­ tinuidad de otros aspectos novedosos. De esta forma, la economía española habrá cerrado otro ejercicio con un crecimiento del producto y del empleo por encima del registrado la zona euro, con el consiguiente efecto favorable en la aproximación de nuestros niveles de bienestar a los del promedio comunitario. Por componentes de la demanda agregada, el crecimiento económico de nuestro país se ha basado en la fortaleza de la demanda interna ante el dinamismo de todas sus partidas. Así, hasta el tercer trimestre de 2004 el gasto en consumo final de los hogares superó el creci­ miento registrado en 2003 en cinco décimas, reflejando los buenos resultados del mercado de trabajo y el entorno de reducidos tipos de interés, mientras que la formación bruta de capital fijo en construcción mantuvo un idéntico empuje: un 4,3% interanual. No obstante, también han existido elementos novedosos dentro de la composición de la demanda interna; el más notable reside en la intensa aceleración de la inversión en bienes de equipo, que alcanzó ci­ fras cercanas al 10% en el tercer trimestre y que, hasta dicho período, acumuló un crecimien­ 46 David Vegara Figueras to del 4,2% interanual frente al 1,0% en 2003. A ello no parece haber sido ajena la favorable evolución de los índices de rentabilidad de las empresas, la aceleración de la actividad, la moderación de los costes laborales y la caída de los costes financieros. Por otra parte, 2004 ha sido también un buen año en el ámbito del mercado de trabajo. Medido en empleos equivalentes a tiempo completo, el crecimiento de la ocupación hasta el tercer trimestre ascendió a 2,1%, cuatro décimas más que en el conjunto de 2003. Asimismo, de la información relativa a las altas en la Seguridad Social o la derivada de la Encuesta de Población Activa, —donde sí existen datos completos para el conjunto del año—, puede lle­ garse a conclusiones igualmente positivas. Mientras que la afiliación creció a un fuerte 2,8%, los ocupados según la EPA lo hicieron a un 2,5%, en ambos casos, con un perfil de acelera­ ción en el segundo semestre. La información de esta última encuesta deja también traslucir una caída del número de parados del 2,5% en 2004, habiendo ello contribuido a cerrar el año con una tasa de desempleo del 10,4%, inferior a las registradas en 2003 y 2002. En el apartado de los precios, ciertamente, nuestra tasa de inflación ha acusado en va­ rios meses del año el efecto de la subida de los precios del crudo, lo que sin embargo, no ha impedido que la inflación media de 2004 haya registrado el mismo valor que el del año pre­ vio: un 3%, reflejando así la existencia de grupos especiales que se han comportado mejor, como por ejemplo, los alimentos o los bienes industriales no energéticos. Al mismo tiempo, la inflación subyacente media se ha situado dos décimas por debajo del valor de 2003, con lo que en síntesis, la economía española ha afrontado un shock petrolífero y a una aceleración de la demanda interna sin que las tasas medias de inflación (medidas a través del IPC y del IPSEBENE) se hayan desviado desfavorablemente con respecto a la de un ejercicio como 2003, en el que no concurrió dicha circunstancia adversa. Con todo, la nota menos positiva de la evolución reciente de la economía española la ha puesto la detracción del sector exterior al crecimiento. Al igual que lo que ocurriera en 2003, en 2004 ésta se ha ampliado, traduciéndose en una necesidad de financiación mayor frente al resto del mundo que, no obstante, se ha financiado cómodamente. En su explicación, conflu­ yen elementos nuevos y factores que ya venían arrastrándose de períodos previos. En primer lugar, alrededor del 60% de nuestras exportaciones de bienes se dirigen hacia la zona euro, un área en la que si bien se ha asistido a una balbuciente recuperación, impidien­ do un dinamismo más notable del conjunto de nuestras ventas al extranjero, que, con todo, has­ ta el tercer trimestre 1, crecieron más que el año pasado. En segundo lugar, la demanda interna ha sido más dinámica en 2004 que en 2003, lo que, junto a la mayor importación de bienes energéticos, se ha traducido en un superior avance de nuestras compras al resto del mundo. Fi­ nalmente, no es aventurado afirmar que la economía española ha ido erosionando a lo largo de los últimos años su capacidad de competir en el exterior, fruto de una evolución de los costes laborales unitarios o de sus propios precios superior a la de nuestros socios europeos. Es cierto que, de acuerdo con la última información disponible, referida al tercer trimestre, se ha asistido a una evolución más moderada en el comportamiento de los costes laborales. No obstante, la existencia de un problema que va acumulándose en el tiempo requiere una respuesta de política económica, en la medida en que la inacción puede introducir discontinuidades indeseadas en nuestro proceso de convergencia real con los países más avanzados de la Unión Europea. Por Las prioridades de la política económica española 47 ello, el Gobierno es consciente de la necesidad de instrumentar una política que partiendo de un diagnóstico del statu quo, introduzca nuevos elementos sobre los que dinamizar la actividad económica, ante el posible agotamiento de los factores en los que hasta la fecha, han propor­ cionado una explicación a nuestro crecimiento. 2. Prioridades de política económica En este sentido, el crecimiento español de los últimos años se ha beneficiado sobremane­ ra de factores como la reducción permanente de los tipos de interés, a raíz de nuestra pertenen­ cia en la Unión Económica y Monetaria y de la instrumentación de una política monetaria con­ dicionada por la atonía de los principales países de la zona. A ello cabe añadir la notable entrada de fondos comunitarios, tanto estructurales y como de cohesión, junto al favorable tipo de cambio de entrada en el euro, tras las devaluaciones de la primera parte de los 90. Sin embargo, no sería prudente confiar en la perdurabilidad ad infinitum de estos ele­ mentos sobre la actividad económica. Al fin y al cabo, el paso del tiempo va erosionando el margen de competitividad precio ganado por las devaluaciones y éstas, han dejado de ser una opción de último recurso para el policy maker en el actual contexto de la Unión Económica y Monetaria. Asimismo, sin negar la posibilidad de tipos menores en el futuro, en la actualidad éstos ya se sitúan en niveles históricamente reducidos, con lo que su margen a la baja parece mucho más limitado que su posible recorrido al alza. Sin olvidar que la entrada de nuevos es­ tados en la Unión Europea, con un nivel de desarrollo medio inferior al de los ya instalados, introduce una nueva variable en las decisiones de reparto de los fondos comunitarios. Por otra parte, nuestra convergencia con la zona euro ha descansado en el avance de la tasa de empleo y de forma más secundaria, en el crecimiento del producto por trabajador. Ciertamente, el significativo aumento de los ocupados ha sido una de las características más notables de la evolución económica reciente y, de hecho, hacía tiempo que España no se en­ contraba tan próxima a eliminar la brecha entre su tasa de ocupación y la de la media comu­ nitaria. Sin embargo, con independencia de seguir avanzando en este terreno, el previsible menor impulso de los factores exógenos arriba mencionados hace necesario compatibilizar el incremento del empleo con el de la productividad y, de esta forma, conseguir mejoras per­ manentes en el bienestar económico y en nuestra capacidad de competir en el exterior. Desde el Gobierno, entendemos que los retos a los que se enfrenta la economía españo­ la quedan adecuadamente atendidos a través de una política basada en tres ejes principales: la estabilidad presupuestaria, el aumento de la productividad y la transparencia y calidad del marco regulador, ejes cuyo contenido esencial se describe seguidamente. Pilar n.º 1: la estabilidad presupuestaria Que el primer eje consista en el mantenimiento de la estabilidad presupuestaria no ha de verse como un hecho casual, sino como un reconocimiento a su inestimable contribución 48 David Vegara Figueras para crecer equilibradamente, al reforzar el papel del anticíclico del presupuesto, incentivar una más eficiente asignación del gasto y contribuir a la sostenibilidad de las finanzas públi­ cas en el medio y largo plazo. En consecuencia, el Gobierno no puede estar más que compro­ metido con este principio y ello justifica actuaciones como la fijación del objetivo de estabi­ lidad por el Consejo de Ministros de 4 de junio, la definición en los Presupuestos y en la Actualización del Programa de Estabilidad de un superávit creciente para el conjunto de las Administraciones Públicas, que será del 0,1% del PIB en 2005, del 0,2% para 2006 y del 0,4% en 2007, junto a la exigencia de un plan de saneamiento a las Comunidades Autónomas que en 2003 incurrieron en déficit superior al 0,0% del PIB español. Ahora bien, siendo el compromiso del Gobierno con la estabilidad claro, se hace nece­ sario estudiar una serie de aspectos para que su aplicación sea lo más efectiva y eficiente po­ sible, como por ejemplo, el concepto de estabilidad a lo largo del ciclo. Junto a ello, la disci­ plina presupuestaria del Estado debe ir paralela al comportamiento disciplinado de las administraciones territoriales, aunque siempre respetando su autonomía financiera. Final­ mente, el compromiso con la estabilidad ha de ir también acompañado de la mayor transpa­ rencia posible en la información que se facilita, tal y como se verá líneas más abajo. Pilar n.º 2: el aumento de la productividad El segundo aspecto clave al que va a atender la política económica española es el au­ mento de la productividad. Como ya se ha apuntado y, sin minusvalorar el positivo compor­ tamiento del empleo de los últimos años, la contribución de esta variable a nuestro creci­ miento ha sido, en dicho período, inferior que la de la media europea y mucho menor, si se la compara con la registrada en países como Irlanda, Finlandia, Suecia o Estados Unidos. Con independencia de seguir poniendo las condiciones necesarias para favorecer la creación de empleo, nuestro país debe afrontar un nuevo reto económico, el de la productivi­ dad y, para ello, el Gobierno pretende incidir en todas las variables que tanto la literatura como la evidencia empírica correlacionan positivamente con su crecimiento. A saber: el mantenimiento de las condiciones de competencia efectiva en los mercados, el funciona­ miento eficiente de los mismos, la dotación presupuestaria de aquellas partidas más directa­ mente vinculadas con ella y el fomento del espíritu emprendedor. a) Defensa de la competencia En este sentido, desde el Ministerio de Economía y Hacienda se ha tomado ya una am­ biciosa decisión, mediante el sometimiento de las propuestas del Libro Blanco para la refor­ ma del sistema de defensa de la competencia a un período de audiencia pública. Éstas apare­ cen estructuradas en cinco grandes capítulos: lucha contra las prácticas restrictivas, control de concentraciones, ayudas públicas, proyección social de la defensa de la competencia y sistema institucional, destacando en este último apartado, la posibilidad de creación de una Comisión Nacional de Defensa de la Competencia única e independiente, en la que se inte­ grarían el Tribunal y el Servicio de Defensa de la Competencia, con el fin de obtener una ma­ Las prioridades de la política económica española 49 yor eficacia y celeridad del procedimiento, preservando eso sí, la independencia entre la fase de instrucción y resolución. b) Reformas estructurales En segundo lugar, la mejora de la asignación de los recursos pasa por la instrumenta­ ción de reformas estructurales en los mercados de productos y de factores. Así, dentro de es­ tos últimos, se han previsto medidas de fortalecimiento y modernización del mercado hipote­ cario y de flexibilización y desarrollo del capital riesgo mediante una nueva Ley que renueve el régimen jurídico de este tipo de entidades. Por otra parte, el diálogo social irá definiendo las reformas en el mercado de trabajo y, de hecho, una lectura de la declaración para el diálo­ go social 2004, suscrita por el Gobierno y los agentes sociales, permite constatar la relevan­ cia y adecuación de las líneas anunciadas a los objetivos de crecimiento económico, desarro­ llo y competitividad. Al mismo tiempo, en el ámbito del mercado de productos, se han adoptado y están previstas medidas de carácter sectorial con el fin último de conseguir una li­ beralización efectiva de los mismos, siendo éste el caso de las destinadas al sector energético o al de las telecomunicaciones, los servicios postales y profesionales, el transporte o la distri­ bución comercial. c) Calidad de las finanzas públicas Por otra parte, la teoría y la propia evidencia empírica, señalan que la innovación tecno­ lógica, las infraestructuras y el capital humano son un poderoso factor de impulso de la pro­ ductividad. Al fin y al cabo, este gasto productivo tiene un importante carácter multiplicador, ya que eleva el crecimiento potencial de la economía, además de proporcionar mayores in­ gresos impositivos en el futuro sin necesidad de aumentar la presión fiscal. Ello justifica que en los Presupuestos Generales del Estado para 2005 se haya decidido reorientar la parte dis­ crecional del gasto hacia estas partidas con una mayor incidencia en el crecimiento de la pro­ ductividad, con un incremento de las inversiones en I+D+i civil en un 27%, del gasto en edu­ cación en un 9,8% y del gasto en infraestructuras en un 10,1%, a lo que se añaden los esfuerzos para que este gasto acabe asignándose adecuadamente, algo en lo que se está traba­ jando con intensidad. d) Clima empresarial y espíritu emprendedor Otra de las medidas previstas dentro de la política de aumento de la productividad es el Plan de Fomento Empresarial, dada la importancia de la creación de empresas o en la puesta en práctica de nuevas ideas en las ya existentes sobre la actividad económica, al dinamizar las localidades en donde se instalan, incentivar la reasignación de recursos desde usos menos productivos a más productivos, e impulsar a las empresas ya instaladas a invertir e innovar más. 50 David Vegara Figueras Naturalmente, la labor del plan no consistirá en eliminar todos los riesgos a la actividad empresarial porque, como es sabido, emprender siempre entraña riesgos y éstos son una fuente potencial de beneficios. No obstante, lo que sí hará el plan es reforzar la aceptación social del empresario y buscar un equilibrio entre los riesgos y los beneficios, para que mu­ chos emprendedores se encuentren con fuerzas para realizar todo el trabajo que conlleva tan­ to la creación de una empresa como su mantenimiento. Para ello, este plan contará con medi­ das fiscales, financieras, laborales y socio-educativas, actualmente, en fase de desarrollo. Pilar n.º 3: la transparencia y calidad del marco regulador Todo lo anterior, se completa con la apuesta por la transparencia en la actuación pública y la mejora del procedimiento normativo, tercer y último pilar de la estrategia de política económica. La transparencia, porque facilita el proceso de rendición de cuentas de la Admi­ nistración a los ciudadanos, a la vez que se convierte un factor clave de competitividad al permitir que los agentes formen sus expectativas de forma más ajustada. La mejora del pro­ cedimiento normativo, dado que evita costes innecesarios al buen desenvolvimiento de la ac­ tividad económica. La preocupación por la transparencia ha llevado al Gobierno a actuar en dos vertientes. Por un lado, la referida a la información presupuestaria, al proporcionar nueva información sobre los ajustes entre la Contabilidad Presupuestaria y la Nacional, o al suprimir la Ley de Acompañamiento de los Presupuestos, aspectos todos ellos que han recibido el respaldo de organizaciones internacionales como el Fondo Monetario Internacional. Por otro lado, la re­ lativa a la transparencia en el conjunto de la información económica, que el Ejecutivo ha plasmado en un acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos que vincula a la Administración General del Estado y las entidades que dependen de ella, como el Instituto Nacional de Estadística, los denominados ministerios económicos y el Banco de España. El Gobierno se compromete así a que dicha información sea publicada de manera periódica y previsible, de forma que resulte útil al ciudadano, con la suficiente desa­ gregación y en soportes accesibles, adecuados a las nuevas tecnologías y que permitan su es­ tudio y análisis. Por otra parte, el Gobierno pretende mejorar el marco regulador a través del refuerzo de la evaluación del impacto económico de las normas, junto al fortalecimiento de la transpa­ rencia en las distintas fases de la elaboración de éstas y la creación de la Agencia Estatal de Evaluación de la Calidad de los Servicios y de las Políticas Públicas. Asimismo, los organis­ mos reguladores deberán ver ampliada su independencia y transparencia en el funcionamien­ to y composición, primando los criterios técnicos para reforzar su principal activo: la credibi­ lidad. Por último, con el fin de incorporar las mejores prácticas del sector privado y de las democracias más avanzadas, se ha puesto en marcha una iniciativa para el desarrollo de un “Código de Buen Gobierno del Gobierno” que promueva la imparcialidad e independencia de los altos cargos, la austeridad en el uso del poder y la transparencia e igualdad ante la ley. * * * Las prioridades de la política económica española 51 Tres son en síntesis, los ejes en los que se basa la política económica del Gobierno en el actual contexto de cambio en la estructura de ventajas comparativas: la estabilidad de las fi­ nanzas públicas, el impulso a la productividad y la transparencia y calidad del marco regula­ dor. Un enfoque que posibilita un crecimiento económico asentado sobre unos fundamentos más sólidos y sostenibles, junto al mantenimiento en el futuro de las notables ganancias de prosperidad que hemos logrado en años recientes. La magnitud del trabajo hace necesaria la implicación de todos los sectores —público y privado— y administraciones —nacionales, autonómicas y locales—, pero el objetivo, que no es otro que el mayor y más equilibrado cre­ cimiento del país en los años por venir, y por ende, el bienestar de sus ciudadanos merece el mejor de nuestros esfuerzos. Notas 1. Última información disponible al cierre del artículo. Summary Since 1995, Spain has enjoyed an economic cycle of high GDP growth, remarkable job creation and relatively low inflation. However, challenges are not lacking. The Spanish economy has benefited from a permanent fall in interest rates due to the introduction of the single currency and from the EU’s structural and cohesion funds, none of which are expected to provide an additional boost to the economy in the medium term. Against this background, Spain needs to implement an economic policy that will ensure that real convergence with main euro zone partners conti­ nues at a rapid pace. After analysing recent economic developments, the article will describe the Government’s three-pronged economic policy strategy: maintaining budgetary stability, boosting productivity gains and improving the transparency and quality of the regulatory framework. Key words: recent economic developments, economic policy, budgetary stability, transparency, productivity, qua­ lity of the regulatory framework, R&D, infrastructures, education.
