la cuantía de las prestaciones en el sistema de seguridad social

RECENSIONES
domine, a pesar de todos los importantes
cambios cualitativos que se han operado, su
carácter contributivo profesional, de manera
que existen dos ámbitos o niveles de protección: profesional contributivo y asistencial o
no contributivo. El nivel contributivo proporciona prestaciones diferenciadas en función
de los períodos cotizados en la vida activa, en
tanto que el no contributivo proporciona prestaciones preferentemente más estandarizadas o uniformes en función de situaciones
objetivas de necesidad.
PEDRO EXTREMO CASADO
«LA CUANTÍA DE LAS
PRESTACIONES EN EL
SISTEMA DE SEGURIDAD
SOCIAL ESPAÑOL»
MARÍA GARCÍA VALVERDE
Editorial Comares
Colección Trabajo y Seguridad Social
Granada, 2003
El mantenimiento del poder adquisitivo de
las pensiones del sistema español de Seguridad Social forma parte de las nuevas recomendaciones del Pacto de Toledo, en el que se
habla de «preservar el mantenimiento del
poder adquisitivo de los pensionistas,
mediante la adopción de medidas que garanticen el equilibrio financiero del Sistema en el
futuro». Íntimamente ligado a ese poder
adquisitivo se encuentra la cuantía de las
prestaciones, que es precisamente el tema
que es analizado por María García Valverde
en su libro «La cuantía de las prestaciones en
el sistema de Seguridad Social español».
El sistema de Seguridad Social se configura como mixto, aunque, por el momento, pre-
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¿Las cuantías de las pensiones no contributivas deberían, al menos, alcanzar el
importe del salario mínimo interprofesional?
¿Qué podemos entender por suficiencia de las
pensiones? ¿En qué casos opera el principio
de incompatibilidad de pensiones? ¿Cuáles
han sido los últimos cambios operados a la
hora de determinar la cuantía de las pensiones de viudedad? ¿Las pensiones contributivas pueden ser consideradas como rentas de
sustitución? Estas y otras muchas cuestiones
constituyen el objeto del libro.
La cuantía de las prestaciones: consideración global y régimen jurídico general es objeto del capítulo II del libro, en el que se estudian la evolución de la conformación y de las
pautas de fijación de la cuantía de las prestaciones en el sistema español así como los elementos determinantes –la base reguladora y
el porcentaje aplicable– de la cuantía de las
mismas.
El análisis específico de la cuantía de las
prestaciones concretas de la seguridad social
constituye el contenido del capítulo IV de la
citada obra, en el que se detallan las pensiones de jubilación, de muerte y supervivencia,
de incapacidad permanente, junto con las
restantes prestaciones –subsidios por maternidad y por incapacidad temporal; prestaciones por hijo a cargo; prestaciones por desempleo–.
La autora dedica un capítulo especial
–capítulo III– a los problemas y nuevas pers-
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pectivas relacionados con la determinación
de la cuantía de las prestaciones: concurrencia de pensiones; concepto de suficiencia;
topes mínimos y máximos; revalorización de
las pensiones; etc.
Inevitablemente la cuantía de las prestaciones de la Seguridad Social desemboca en el
estudio de la intensidad de la protección dispensada y de la noción constitucional de suficiencia, lo cual depende de los objetivos o
fines del sistema de Seguridad Social y de la
disponibilidad de los recursos o medios económicos correspondientes. La suficiencia es un
concepto jurídico-constitucional indeterminado que es necesario precisar y que concierne especialmente al grupo normativo formado por los artículos 41 y 50 –ambos en relación con el artículo 9.2– de la Constitución.
Uno de los problemas más relevantes que
surge a la hora de fijar la cuantía de las prestaciones es la suficiencia de la misma. Se trata de un concepto complejo y resulta especialmente dificultoso dar una definición. En principio no se tiene ningún parámetro de referencia; el Texto Constitucional se limita a
declarar que las prestaciones han de ser suficientes.
Para determinar el requisito de suficiencia
que debe cumplir toda prestación es preciso
diferenciar entre los distintos niveles de protección, pues la exigencia de suficiencia se
extiende tanto al nivel contributivo como al
no contributivo.
En el caso de los mecanismos contributivos, suficiente será la prestación cuando sea
proporcional a la contribución previa y, en
consecuencia, la misma venga a sustituir los
ingresos personales que se venían percibiendo estando en activo. En estos casos los poderes públicos al determinar la cuantía de la
prestación, además de tener presente las circunstancias generales –políticas, económicas
y sociales– del país, atienden también a la
proporcionalidad con la cotización realizada.
En los mecanismos no contributivos se
protege a todos los ciudadanos, con independencia de cuál hubiese sido su situación profesional anterior; así la prestación se desvincula de los ingresos anteriores del beneficiario. Será suficiente dicha prestación cuando
se garantiza un nivel mínimo de ingresos o
rentas de subsistencia a los sujetos que se
encuentran en situaciones de necesidad y no
poseen recursos. En este nivel, apunta la
autora del libro, la cuantía de las prestaciones debe de aproximarse lo más posible al
salario mínimo interprofesional, de forma
que la suficiencia se conseguirá cuando coincidan ambas cantidades.
Ahora bien, la necesidad de que se garantice un mínimo de suficiencia no impide que
exista un margen de separación razonable
entre el mínimo de la cuantía de las prestaciones contributivas y la de las prestaciones
no contributivas. En caso contrario, se produciría una desincentivación al trabajo y una
inaplicación del principio de igualdad.
De todos los principios que contiene el artículo 41 de la Constitución, el principio de
suficiencia es, sin duda, el más difícil de cumplir, por cuanto que el objetivo a alcanzar es
permanentemente móvil. En todo momento
es posible mejorar la cuantía y calidad de las
prestaciones de cualquier sistema de protección social.
Otro tema analizado en el libro es la concurrencia de pensiones y la compatibilidad de
prestaciones. La concurrencia de pensiones
produce efectos esenciales en la determinación de importes mínimos y máximos de pensión, tanto en el reconocimiento inicial como
en las sucesivas determinaciones, así como en
la revalorización de las pensiones.
En lo que afecta a la compatibilidad/incompatibilidad de pensiones, la Ley General
de la Seguridad Social establece el principio
de incompatibilidad de pensiones con carácter general. Pero su formulación no es cerrada, pues junto al mismo existen múltiples
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manifestaciones de compatibilidad de pensiones que, unas veces, implica la ruptura del
principio de prestación única y, otras veces,
por el contrario, la aplicación funcional de un
lógico criterio de combinación de prestaciones
para paliar o eliminar los estados de necesidad. Asimismo, se dispone que, en el supuesto de incompatibilidad, el beneficiario debe
ejercitar el derecho de opción para cobrar
aquella pensión que elija.
La fijación de cuantías máximas y mínimas de las pensiones es otro aspecto tratado.
La cuantía de las pensiones puede quedar
sometida a importantes modificaciones tanto
para complementarla hasta un determinado
nivel mínimo garantizado, como para limitarla o reducirla si sobrepasa un determinado
importe máximo. En el primer caso estamos
ante la fijación de topes mínimos, cuya determinación se establece anualmente en la
correspondiente Ley de Presupuestos, de tal
manera que, si determinado el importe de
una concreta pensión según los módulos
generales no alcanza el mínimo que le corresponde, ha de ser complementado en la cuantía diferencial, dando lugar a lo que se conoce
como complementos por mínimos.
Es importante destacar dos caracteres
relevantes en relación con los complementos
por mínimos: de un lado, su carácter no consolidable, pues dichos complementos quedan
condicionados por la evolución cuantitativa
de la propia pensión, por las vicisitudes económicas del titular, con la presencia o no de
otras rentas de cualquier naturaleza y, de
otro lado, su carácter absorbible con cualquier incremento que puedan experimentar
las percepciones del interesado, ya sea en
concepto de revalorizaciones o por nuevas
situaciones de concurrencia de pensiones.
Por otro lado, el tope máximo es sólo un
límite temporal de la cuantía de la pensión.
Desde su implantación por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1984, y su
confirmación por el Tribunal Constitucional,
se ha mantenido. El tope fijado para las pen-
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siones sólo tiene una singular excepción legal
en el caso de las pensiones extraordinarias
originadas por actos de terrorismo.
Las facultades de revisión de las cuantías
por parte de las Entidades Gestoras de la
Seguridad Social y el reintegro del importe
indebidamente percibido tienen un especial
interés dada su repercusión económica en las
personas que deban proceder a su devolución.
La regla general de imposibilidad por parte
de las Entidades Gestoras de revisar por sí
sus actos declarativos de derechos en perjuicio de los beneficiarios, debiendo acudir ante
los Juzgados de lo Social, admite tan sólo dos
excepciones: cuando la rectificación sea de
errores materiales o de hecho y aritméticos, y
cuando se constaten omisiones o inexactitudes en las declaraciones del beneficiario. En
estos dos casos no estamos ante auténticas
revocaciones, por lo que se podrá llevar a cabo
una revisión de oficio.
Además de los planteamientos que podríamos definir como de carácter general, María
García Valverde analiza los supuestos específicos de cada una de las prestaciones del sistema –pensiones, subsidios e indemnizaciones–, estudiando tanto los requisitos de acceso como la fórmula de determinación de sus
cuantías –bases reguladoras, porcentajes,
etc.– Las indemnizaciones, o también llamadas cantidades a tanto alzado, o de pago único, son cantidades de dinero que se entregan
a los beneficiarios de una sola vez. Las pensiones son también entregas en efectivo, pero
mediante abono periódico mensual y con la
particularidad de que, en la mayoría de los
casos, son vitalicias, salvo que concurra alguna causa de extinción. Finalmente, los subsidios sólo se diferencian de las pensiones en
que no son vitalicios, sino que su duración ya
nace predeterminada.
José Luis Monereo, catedrático de Derecho
del Trabajo y de la Seguridad Social de la
Universidad de Granada, señala en el prólogo
que «el tema de la cuantía de las prestaciones
en el sistema de Seguridad Social es de una
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importancia extraordinaria, pero hasta el
presente carecía de un tratamiento en un
libro monográfico, extenso y analítico», lo que
ya constituye un primer e importante mérito
del libro.
Sobre la problemática de la cuantía de las
prestaciones económicas de la Seguridad
Social existe actualmente un intenso debate,
donde quedan implicadas distintas opciones
políticas e ideológicas más o menos explicitadas, lo que pone de relieve la oportunidad de
la publicación del libro. Es un debate que está
fuertemente condicionado por la lógica de la
racionalidad económica de contención del
gasto público con una relegación de lo que es
más de esencia a la política de Seguridad
Social contemporánea, a saber, la identificación precisa de los fines a perseguir.
La gran cuestión que se plantea es si una
orientación de las políticas de Seguridad
Social basadas en la contención del gasto
público y en la adquisición de un papel más
importante de las técnicas asistenciales conducirán a la lenta implantación de un modelo
residual de Seguridad Social, cuya finalidad
principal sería otorgar prestaciones mínimas
de carácter asistencial o no contributivo,
sujetas a prueba de necesidad.
PEDRO EXTREMO CASADO
«
DE PENSIONES EN ESPAÑA»
IGNACIO ZUBIRI ORIA
Ministerio de Hacienda
Instituto de Estudios Fiscales
Madrid, 2003
Ignacio Zubiri Oria, catedrático de Hacienda Pública de la Universidad del País Vasco
aborda en el libro «El futuro del sistema de
pensiones en España» uno de los temas que
ha irrumpido con más fuerza en los últimos
tiempos como es el de la economía de la
Unión Europea», con sus características básicas e implicaciones económicas, destacando
que «ni en la Unión Europea ni en los Estados
Unidos ni, de hecho, en ningún país del mundo, las pensiones dependen o han dependido
en el pasado de un sistema de capitalización
estricto. Que la capitalización pueda sostener
un sistema de pensiones es, de momento, una
hipótesis sin evidencia empírica que la sustente».
«El sistema de pensiones español: características básicas y tendencias» también es
objeto de estudio. Dentro de las características básicas se analiza el nivel del gasto en
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