Medidas y acciones de Resolución Bancaria. La experiencia

Medidas y
acciones de
Resolución
Bancaria. La
experiencia
internacional
reciente
Nadia Carolina Jurado1
Miguel Humberto Ramírez 2
Introducción
Las quiebras y crisis bancarias
recientes han mostrado la necesi­
dad de analizar y definir aquellos
procedimientos y medidas más
eficaces que las autoridades
deben adoptar para solucionar la
situación de un banco inviable a
nivel individual o una crisis gene­
ral del sistema financiero. En este
contexto, a nivel internacional los
rescates bancarios forman parte
de las medidas que autoridades
financieras de algunos países han
ejecutado, principalmente, cuando
se ha considerado que deben
evitarse los altos riesgos de con­
tagio que un banco, de impor­
tancia sistémica, pueda generar a
otras instituciones y a su vez a la
estabilidad y solidez del sistema
financiero en general.
1
2
Ya sea que se realice o no el
rescate bancario por parte de las
autoridades, ante una situación
de un banco inviable, éstas deben
definir procesos específicos de
resolución bancaria que deben de
llevarse a cabo para solventar efi­
cazmente la situación de crisis.
En este documento se incluyen
diferentes casos internacionales,
tanto sistémicos como individuales
que muestran como las autoridades
de cada país decidieron solventar
cada situación. Se incluyen las
características y generalidades de
cómo se originó la problemática
en cada caso y las medidas que se
tomaron para su solución.
De las experiencias analizadas, se
recogieron una serie de lecciones
que pueden aplicarse para pro­
blemas de instituciones financieras
que surjan en el Sistema Financiero
de El Salvador.
I. Casos de crisis
sistémicas nacionales
El colapso del sistema financiero
internacional en 2008 fue el esce­
nario en el cual diversos países
sufrieron crisis financieras que afec­
taron a todo su sistema financiero,
impactando gravemente a la eco­
nomía real. Dos de los países que
se vieron más afectados fueron los
países de Irlanda e Islandia, los
cuales tomaron posturas diferentes
para resolver la crisis.
A. Irlanda
A partir de los años noventa, Irlanda
se había convertido en un ejemplo
de una economía pequeña que
había mostrado un crecimiento
económico superior al del pro­
medio de países europeos y era
uno de los modelos a seguir para
muchos de los países emergentes.
En los años 2000, luego de su
entrada a la zona euro, la economía
experimentó un boom en demanda
doméstica en la cual el crédito al
sector privado se expandió en 20%
por año durante 2002­07.
El problema en el sistema financiero
de Irlanda surge a partir de la crisis
en Estados Unidos y el colapso de
Lehman Brothers en septiembre
de 2008, lo que repercutió en un
colapso del mercado de viviendas
y del sector de la construcción en
Irlanda. Entre el año 2007 y 2010 el
PIB disminuyó 10% mientras la tasa
de desempleo subió hasta un 13%.
La caída en los precios de bienes
raíces y el deterioro económico
ocasionaron en los bancos incum­
plimientos de pagos, pérdidas y
dificultades para asegurar fuentes
de financiamientos. Todos los ban­
cos eran insolventes con una car­
tera de préstamos principalmente
del sector construcción.
Por otra parte, las finanzas públi­
cas, que habían crecido gracias a
Especialista del Departamento de Estabilidad del Sistema Financiero
Senior del Departamento de Estabilidad del Sistema Financiero
Banco Central de Reserva de El Salvador
3 3
BOLETÍN ECONÓMICO
2015-01
los recursos de la construcción,
disminuyeron y hubo déficit fis­
cal, que en 2008 alcanzó el 20%
del PIB. Dado que los gastos no
podían ser revertidos fácilmente, el
presupuesto colapsó. El país vivió
una combinación de una crisis
inmobiliaria, una crisis financiera y
una crisis presupuestal. Todo esto
llevó a que para 2010 el mercado
financiero internacional perdiera
toda la confianza en el país.
1. Medidas tomadas
✓ El principal objetivo de las
acciones del gobierno era
recuperar la confianza de los
inversores, por lo que emitieron
un esquema de garantía general
a depositantes y acreedores de
los 6 bancos locales más gran­
des del país, con la intención
de recapitalizarlos y permitirles
continuar brindando préstamos
en la economía. La garantía
incluía todos los depósitos de
empresas y personas naturales
que no eran cubiertos por el
esquema de garantía de depó­
sitos, depósitos interbancarios,
deuda senior no garantizada,
valores garantizados con acti­
vos y deuda subordinada.
✓ El gobierno nacionalizó en
enero de 2009 al fallido banco
“Anglo Irish” y un mes después
recapitalizó a los dos bancos
más grandes: “Bank of Ireland”
y el “Allied Irish Bank”.
✓ En abril de 2009, el gobierno
propuso la creación de una
4
4
agencia nacional de gestión de
activos tóxicos acompañada de
una inyección de capital por
parte del Estado. La Agencia
Nacional de Administración de
Activos (NAMA por sus siglas
en inglés) fue creada con el fin
de remover estos activos de los
balances de los bancos. La agen­
cia se hizo cargo de los grandes
préstamos de los bancos, permi­
tiéndoles regresar a la normali­
dad en liquidez para ayudar a la
recuperación económica.
✓ A mediados de 2010, el gobier­
no inyectó €46,300 millones
(cerca del 30% del PIB), nece­
sitando unos €24,000 millones
adicionales en el año 2011.
✓ Sin embargo las acciones reali­
zadas condujeron a que la crisis
bancaria se convirtiera en una
crisis soberana, por lo cual en
Noviembre de 2010, la Unión
Europea, el Fondo Monetario
Internacional y el estado irlan­
dés llegaron a un acuerdo de
rescate por €85,000 millones,
los cuales representaba el 52%
del PIB, compuestos de la
siguiente manera:
• €22,500 millones del Me­
canismo Europeo de Estabi­
lidad Financiera
• €22,500 millones del Fondo
Monetario Internacional (FMI)
• €22,500 millones del Fondo
Europeo de Estabilidad
Financiera (FEEF)
• €17,500
millones
del
Fondo Nacional de Reserva
de Pensiones y présta­
mos bilaterales del Reino
Unido, Dinamarca y Suecia.
✓ El Presidente del Euro­group,
indicó que el acuerdo incluía
€10,000 millones para la capi­
talización bancaria, €25,000
millones para contingencias
bancarias y €50,000 millones
para financiar el presupuesto.
✓ Posterior al acuerdo, se dieron
una serie de fusiones en los
bancos, los cuales mejoraron
sus niveles de capital y sus
estructuras de fondeo y recupe­
raron el acceso a los mercados
de capital. Además bajaron
rápidamente el tamaño de los
activos bancarios y finalmente
en Diciembre de 2013, Irlanda
abandona oficialmente el plan
de rescate de 2010.
2. Situación Post-Crisis
Posterior a la crisis, Irlanda muestra
señales positivas de recuperación,
el crecimiento del PIB se muestra
muy favorable, luego de haber
alcanzado crecimientos durante la
crisis de hasta ­6.4% en 2009, para
2014 alcanzó un crecimiento del
4.8%, uno de los mejores resulta­
dos de Europa, lo cual supera en
gran medida el 0.2% de 2013.
La tasa de desempleo alcanzó su
punto más alto a finales de 2011 y
principios de 2012 (15.1%), mos­
trando un descenso significativo
en los últimos dos años (10.2% a
Dic­14). El cuanto al déficit fiscal
generado por la crisis, que alcanzó
hasta un ­32.4% para el 2010,
Banco Central de Reserva de El Salvador
muestra una importante recupe­
ración, siendo de ­4.10% en 2014.
mercados internacionales a un
precio cada vez más alto.
B. Islandia
El banco central no tenía las reser­
vas suficientes para salir al rescate
de los endeudados bancos del país
y refinanciar su liquidez en divi­
sas extranjeras. El sistema estaba
apresado por la devaluación de
más del 30% de la corona y por
la desconfianza generalizada que
existía tras la conmoción de las
hipotecas de Estados Unidos. El
colapso bancario de Islandia es
considerado como el mayor sufrido
por cualquier país en la historia
económica mundial, comparado
con el tamaño de su economía.
Islandia tenía unas características
diferentes de los países periféricos
de la zona euro. Se trataba de una
economía pequeña (un país de
323,000 habitantes con un PIB
de unos US$16,800 millones en
2008). Por otra parte, poseía una
moneda propia (la corona) por lo
que podía desarrollar una política
fiscal y monetaria con pleno poder,
lo que le ha ayudado entre otras
cosas a mejorar su déficit exterior.
El Sistema bancario Islandés se
encontraba hipertrofiado previo a
la crisis financiera: con un tamaño
de los activos diez veces mayor
que el PIB; la banca básicamente
se endeudó a corto plazo en gran­
des cantidades en moneda extran­
jera para invertir a largo plazo. Así,
mientras las acciones de los ban­
cos se mantenían en coronas islan­
desas, dos tercios de sus activos se
encontraban en divisas extranjeras.
Con el estallido de la crisis en sep­
tiembre de 2008, los tres principa­
les bancos de Islandia (Kaupthing,
Landsbanki y Glitnir), que repre­
sentaban el 85% del sector, se
hundieron por las dificultades en la
refinanciación de su deuda a corto
plazo. Estos se vieron obligados a
vender sus activos a largo plazo
en moneda nacional y cambiar­
los por moneda extranjera en los
3
instituciones financieras donde
se guardaban los depósitos
domésticos y préstamos. Así, el
tamaño de sus bancos se redujo
de 10 a 1.7 veces el PIB.
✓ El sector público tuvo natural­
mente que intervenir y garan­
tizar que los nuevos bancos
estuvieran suficientemente ca­
pitalizados, pero quedó al
margen de las enormes pérdi­
das del sector privado. Pese a
lo anterior, expertos islandeses
estiman que el costo de la crisis
para los contribuyentes rondó
el 20% al 25% del PIB, sobre
todo por pérdidas de los colate­
rales de los tres bancos3.
1. Medidas tomadas
✓ Inicialmente,
el
gobierno
islandés toma un 75% de las
acciones del Banco Glitnir
y le inyecta €600 millones.
Posteriormente tuvo que nacio­
nalizar también Landsbanki
y Kaupthing, a este último el
Banco Central le otorgó un
préstamo por €500 millones.
✓ Sin embargo, dado el tamaño
de sus bancos y la limitada
capacidad del banco central
de actuar como prestamista de
última instancia, el Gobierno
rechazó financiar el rescate
total de sus bancos y sólo
protegió los ahorros de sus
ciudadanos. Separaron las ope­
raciones extranjeras de los anti­
guos bancos y crearon nuevas
✓ Una vez nacionalizados los
bancos, el Gobierno decidió
negociar con los acreedores,
prácticamente todos extran­
jeros, y que incluían fondos de
inversión y “hedge funds”, así
como otros bancos europeos.
Se realizó una reestructura­
ción de la deuda en la que el
contribuyente no se vio afec­
tado. Bloomberg calcula que
los acreedores de estos bancos
han asumido una pérdida del
70% en la deuda, según las
valoraciones de los bancos.
✓ En la gestión macroeconómica,
Islandia que tenía un régimen
de cambio flotante, debió dejar
que su moneda se depreciará
alrededor del 50% en térmi­
nos nominales. A fin de evitar
Iceland questions its model on handling crisis.
Banco Central de Reserva de El Salvador
5 5
BOLETÍN ECONÓMICO
2015-01
salidas más fuertes de capitales
y una mayor depreciación de
su moneda, introdujo a finales
de 2008 estrictos controles
de capitales.
✓ El gobierno de Islandia deci­
dió solicitar la adhesión a la
Unión Europea en julio de
2009. Esta medida sirvió para
mejorar la credibilidad del país
en los mercados financieros
internacionales.
✓ En noviembre de 2008 se firmó
un Acuerdo Stand-By con el
FMI, el cual incluyó US$2,100
millones (3% de la deuda
externa islandesa). Este acuerdo
incluyó tres pilares:
• El primer pilar era un progra­
ma de consolidación fiscal
a medio plazo, que supuso
dolorosas
medidas
de
austeridad y aumentos de
impuestos significativos. El
resultado fue que la deuda
del gobierno central quedó
estabilizada en torno al
80–90% del PIB.
• El segundo pilar consistía en
la recuperación de un sistema
bancario doméstico viable, si
bien dramáticamente redu­
cido, construido sobre las
ruinas del sistema bancario
internacional que el gobierno
fue incapaz de rescatar.
4
6
• Un tercer pilar era el establecimiento de controles
de capital para su gradual
relajamiento hasta restaurar
los
vínculos
normales
con el mundo financiero
internacional.
✓ En resumen, el programa respal­
dado por el FMI proporcionó el
margen de maniobra necesario
a las autoridades para determi­
nar la mejor manera de hacer
frente a los enormes desafíos y
poner en marcha la difícil tarea
de reconstruir su economía.
2. Post Crisis
Para Islandia, la recuperación eco­
nómica se muestra también favora­
ble, habiendo logrado mejorar sus
indicadores de manera más rápida,
considerando que no se mostraron
con tanto deterioro como el caso
de Irlanda. El crecimiento del PIB
que mostro el peor resultado pos­
terior a la crisis en el 2009 con un
­5.1%, muestra para 2014 un 1.9%,
aunque en 2013 obtuvo un mejor
resultado con 3.6%. La tasa de
desempleo muestra una importante
recuperación, al disminuir de 7.5%
en 2009 al 4.5% en 2014. En cuanto
a su balance fiscal, el peor nivel
alcanzado fue un déficit de ­13.5%
en 2008, recuperándose en 2014,
obteniendo por primera vez después
de la crisis un superávit de 1.8%.
II. Experiencias
recientes en casos de
resolución bancaria
Las graves repercusiones de la crisis
financiera global originaron cam­
bios en los enfoques de supervisión
y regulación del sistema financiero
a nivel mundial con la finalidad
de fortalecerlos y prevenir futuras
crisis al igual que limitar la necesi­
dad de rescatar a las instituciones
financieras con fondos públicos.
Una de las primeras respuestas fue
la de Estados Unidos con la apro­
bación de la Ley Dood­Frank, la
cual tiene como objetivo mejorar
la regulación y transparencia de
los mercados financieros, así como
el desarrollo de herramientas para
crisis financieras, incluyendo un
mejorado régimen de resolución.
Por otra parte, el Consejo de
Estabilidad Financiera4 cuya fina­
lidad es promover la estabilidad
financiera global, publicó los
“Atributos básicos para la efectivi­
dad de los regímenes de resolución
de entidades financieras”. El obje­
tivo de estos principios es servir de
guía a las autoridades para resolver
a las instituciones financieras en
una manera ordenada, preser­
vando la estabilidad del sistema
financiero.
El Consejo de Estabilidad Financiera promueve la estabilidad financiera global coordinando el desarrollo de políticas de
supervisión, regulación y otras del sector financiero. Sus objetivos los alcanza a través de un proceso de tres etapas que
incluye el monitoreo de la implantación de las políticas acordadas.
6
Banco Central de Reserva de El Salvador
En mayo de 2014, La Unión
Europea aprueba la Directiva EU
2014/59/EU por la cual establece
un marco común europeo para la
recuperación y reestructuración de
bancos inviables. Esta ley propone
en casos futuros de inviabilidad
de bancos, evitar los denomina­
dos rescates con dinero de los
contribuyentes.
En este nuevo contexto regulatorio
han acontecido casos recientes de
bancos en problemas, en los cuales
las autoridades financieras se han
visto en la necesidad de intervenir
para que éstos no causen un daño
mayor a la economía y salvaguardar
a los depositantes y otros usuarios
del sistema financiero. Algunos de
los más relevantes se describen en
los siguientes párrafos.
A. Banca Privada de Andorra (BPA)
Marzo-Abril 2015, Andorra
1. Contexto del problema
✓ El 10 de marzo de 2015, BPA
fue intervenida por el Gobierno
de Andorra tras un contundente
informe del Departamento del
Tesoro de los Estados Unidos
en el que se acusaba a los
altos directivos del banco de
ayudar a lavar dinero para gru­
pos criminales procedentes de
China, Rusia y Venezuela. BPA
es el tercer banco andorrano y
representa el 21% del sistema
financiero.
✓ Los activos de las cinco enti­
dades bancarias andorranas
Banco Central de Reserva de El Salvador
ascienden a €15,869 millones,
casi 6.5 veces el producto
interior bruto (PIB) de Andorra.
Los recursos de los clientes que
gestionan las entidades ando­
rranas son, además, de €41,267
millones, casi 17 veces el
tamaño de la economía (son las
proporciones que se manejaban
en Chipre, Islandia o Irlanda).
Se trata de países en el que el
sector financiero pesa tanto
que una crisis puede hundir la
economía, por lo que el princi­
pal objetivo de las autoridades
financieras era evitar el conta­
gio de los 4 bancos restantes.
✓ El mayor problema que tuvie­
ron que enfrentar era encontrar
un encaje jurídico a esta situa­
ción, en la que se trataba de
liquidar un banco que no tenía
aún un problema de solvencia,
pero que había perdido por
completo la confianza de los
inversores y no tenía acceso
a la liquidez en los mercados
internacionales.
✓ Andorra, cuyo sistema finan­
ciero no se encuentra bajo el
paraguas del Banco Central
Europeo (BCE) ni cuenta con
la red de seguridad de las insti­
tuciones europeas, estaba obli­
gada a encontrar una solución
propia a su problema bancario,
es decir, entre el Gobierno y
el sector financiero privado,
que supone el 19% del pro­
ducto interior bruto (PIB) del
país. Su Fondo de Garantía de
Depósitos apenas cuenta con
€100 millones, con los que no
se podía cubrir las pérdidas de
la entidad financiera.
2. Medidas tomadas
✓ El ente regulador de Andorra
destituyó al Consejo de Admi­
nistración del BPA y a tres de
sus ejecutivos, imponiendo un
administrador.
✓ Las autoridades establecieron
que los clientes con depósitos
en BPA solo se les tenía per­
mitido sacar 2,500 euros por
persona a la semana. Esta deci­
sión se ha tomado para evitar
la retirada masiva de depósitos
de BPA por parte de sus clientes
después de que el banco había
sido intervenido.
✓ A fin de evitar que las empre­
sas tuvieran problemas para
realizar transacciones opera­
tivas como pagar nóminas,
alquileres
o
proveedores
debido a que sus cuentas de
depósitos estaban restringidas
en el banco intervenido, éstas
podrían solicitar al Gobierno
de Andorra un aval para una
línea de liquidez. Para tal fin,
el Gobierno de Andorra aprobó
un decreto para habilitar dicha
línea de financiamiento por
un monto de €45 millones,
ampliable hasta €100 millones.
Para obtener esta última can­
tidad, el Gobierno se verá
obligado a emitir deuda, que
sería a su vez comprada por
la banca andorrana, o bien
7 7
BOLETÍN ECONÓMICO
2015-01
subir impuestos. El Gobierno
andorrano habilitará está línea
de financiación a través de un
decreto que se tramitará por un
procedimiento de urgencia ya
que el “corralito” es insosteni­
ble en un país en el que hay
una población de poco más de
85,000 habitantes.
✓ El Gobierno aprobó la Ley de
Reestructuración y Resolución
de Entidades Bancarias, la cual
contempla la creación de la
Agencia para la Reestruc­
turación y Resolución de
Entidades Bancarias (AREB) y el
plan para resolver la situación
con BPA pasaba por segregar
a éste en dos bancos, el bueno
y el malo5. La nueva agencia
pública se encargará de ges­
tionar el bueno hasta que éste
pudiese ser vendido por partes
al resto de entidades andorranas.
Este esquema permitirá estudiar
diversos escenarios de salida
para la entidad: desde su
venta o la reanudación de la
actividad total o parcial hasta
su liquidación, “siempre pre­
servando al máximo el valor
de la institución”. El AREB será
la autoridad competente para
evaluar las posibles soluciones
y determinar cuál de ellas es la
más adecuada para la entidad.
5
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7
8
✓ Además, la ley prevé la creación
de un fondo (Fondo Andorrano
de Resolución de Entidades
Bancarias), que contará con
una aportación de manera
excepcional e inmediata de
€30 millones aportados por
las otras entidades (Andbank,
Crèdit Andorrà, MoraBanc y
Banc Sabadell d'Andorra) para
aquellos costos del proceso de
reestructuración6.
B. Banco Madrid
Marzo-Abril 2015, España
fue intervenida por el gobierno
Andorrano.
✓ Las noticias de los problemas
en su casa matriz crearon una
situación de desconfianza de
los clientes, provocando una
fuga de depósitos que llegó
hasta los €326.3 millones. Los
clientes, presos del pánico
ordenaron sacar €124 millones
entre el 10 y el 13 de marzo
de 2015. Ello habría colocado
a la entidad en una situación
de tesorería negativa de más de
€100 millones.
1. Contexto del problema
2. Medidas tomadas
✓ En enero de 2015, Banco Madrid
gestionaba €6,000 millones en
activos y contaba con 100 ban­
queros privados. La gestora del
grupo, Banco Madrid Gestión
de Activos, era responsable de
€3,881 millones. Su negocio se
distribuye entre fondos de inver­
sión, donde gestiona €3,070
millones procedentes de 72
productos, y SICAV7, que alcan­
zan los €811 millones entre sus
88 sociedades.
✓ Banco Madrid era propiedad
al 100% de la Banca Privada
de Andorra (BPA), por lo que
se vio contagiada por los pro­
blemas de su matriz, la cual
✓ El Banco de España, conside­
rando las decisiones tomadas
por el departamento del Tesoro
de Estados Unidos y la entidad
reguladora de Andorra, acordó
el 10 de marzo intervenir el
Banco Madrid.
✓ El Fondo de Reestructuración
Ordenada Bancaria (FROB), el
cual se encarga de gestionar
los procesos de reestructura­
ción del sistema financiero en
España, decide no rescatar a
la entidad intervenida por el
Banco de España. Al no abrir
el proceso de reestructura­
ción, el FROB considera que
En resolución bancaria, el procedimiento de banco bueno/banco malo consiste en la separación de los activos de buena
calidad del banco en dificultades de aquellos otros de mala calidad (activos tóxicos), admitiendo la posibilidad que el
banco bueno continué operando pero sin las pérdidas que le ocasionan los otros activos. Viegas et al (2011)
Reestructuración o resolución bancaria es la serie de mecanismos establecidos para la reestructuración del negocio
bancario en todo o en parte o para la ordenada liquidación de un banco privilegiando el pago de los ahorristas y
depositantes. Viegas et al (2011)
Sociedades de Inversión de Capital Variable, un tipo de institución de inversión colectiva
8
Banco Central de Reserva de El Salvador
Banco Madrid no representa
un riesgo sistémico para el
sector financiero español en su
conjunto. Tampoco considera
de “interés público” la entidad,
tal como indica la Ley sobre
Reestructuración y Resolución
de Entidades de Crédito.
✓ Dada la decisión tomada por el
FROB, se procedió a la liquida­
ción de la entidad y al Fondo
de Garantía de Depósitos le co­
rrespondía satisfacer a los titu­
lares depósitos dinerarios, los
importes garantizados en los
términos fijados reglamentarios,
que alcanzan hasta €100,000
por cada titular. De los 14,500
clientes de Banco Madrid, un
96.5% de ellos contaba con
depósitos menores a dicha suma.
✓ El Juzgado de lo Mercantil
número 1 de Madrid declaró
en concurso de acreedores vo­
luntario al Banco Madrid y
decretó el inicio de su liqui­
dación, con lo que se procedió
a disolver la entidad y a cesar
a los administradores provisio­
nales nombrados por el Banco
de España.
✓ El caso de Banco de Madrid
sienta precedente al ser la
primera vez que el Gobierno
y los organismos reguladores
españoles optan por la liquida­
ción de una entidad financiera
en lugar del rescate.
Banco Central de Reserva de El Salvador
C. Düsseldorfer Hypothekenbank
Marzo-2015, Alemania
1. Contexto del Problema
✓ El Düsseldorfer Hypotheken­
bank (DüsselHyp) es un banco
pequeño de 70 empleados,
dedicado al segmento hipote­
cario, el cual en 2014 otorgó
€700 millones en préstamos en
bienes raíces.
✓ DüsselHyp había entrado en una
situación problemática debido a
su exposición a los bonos emi­
tidos por “Austrian Heta Asset
Resolution”, el “banco malo”
que agrupó los activos tóxicos
de “Hypo Alpe Adria” y que
había sido liquidado por las
autoridades austriacas en marzo
2015, después de una auditoría
en la que se encontró un déficit
de capital de €7,600 millones
en lugar de los €4,000 millones
que estimaban previamente.
✓ Düsselhyp no se considera
como un banco de importancia
sistémica, sin embargo está
financiado principalmente a
través Pfandbriefe ­bonos ga­
rantizados­, que se consideran
como prácticamente libres de
riesgo, los cuales son adquiridos
por las aseguradoras y fondos
de pensiones. Por otra parte, la
asociación de Bancos Privados
Alemanes (BdB por sus siglas
en alemán) posee un fondo
privado con recursos de sus
miembros para atender este
tipo de situaciones, conside­
raba que no era conveniente
poner en duda la solidez del
mercado de bonos hipotecarios
bajo ninguna circunstancia.
2. Medidas tomadas
✓ La Asociación de Bancos Pri­
vados Alemanes (BdB) decidió
rescatar a DüsselHyp con su
fondo privado, con lo cual, las
entidades financieras que se
agrupan en ella pasan a ser los
nuevos propietarios de la insti­
tución de forma temporal hasta
que se proceda a gestionar su
venta a un tercero.
✓ Esta toma de control garan­
tizó que el banco siguiera
operando por el bien de sus
clientes y la estabilidad finan­
ciera, permitiendo la elimina­
ción de riesgos inmediatos.
✓ Es importante señalar que el
rescate se realizó con fondos
privados. En Alemania, en caso
que una institución presente
problemas de insolvencia,
primero deben utilizarse los
fondos de los accionistas,
seguidamente el fondo de la
BdB (equivalente en 2014 a
€5,000 millones) previo a utili­
zar fondos estatales de rescate.
9 9
BOLETÍN ECONÓMICO
2015-01
D. National Bank Trust
Diciembre-2014, Rusia
1. Contexto del problema
✓ National Bank Trust (Trust
Bank) es el trigésimo segundo
mayor prestamista de Rusia
por activos y se encuentra en
el decimoquinto lugar por
cuentas personales privadas,
incluyendo depósitos.
✓ La devaluación del rublo, en
medio de una caída de los pre­
cios del petróleo, causó proble­
mas al sistema financiero ruso.
Su valor cayó casi a la mitad a
medida que descendieron los
precios del petróleo.
✓ También causaron un efecto
negativo las sanciones econó­
micas internacionales impuesta
a Rusia por EEUU y por la
Unión Europea, entre las que
destacaban la restricción al
acceso al mercado de capitales
para varios bancos rusos.
✓ En medio de este desplome de
la economía rusa y del rublo,
el Banco Central ruso elevó las
tasas de interés desde el 10.5%
al 17% en un intento por frenar
la caída libre del rublo.
✓ Los factores anteriores ocasio­
naron una corrida de depósitos
en Trust Bank que lo llevó a una
situación crítica de liquidez,
debido en parte a sus políticas
10 10
de atractivas tasas de interés,
incluyendo depósitos en dólares.
✓ El objetivo de los reguladores
rusos era recuperar la con­
fianza en el sistema financiero
ante las masivas salidas de
depósitos por la caída del rublo
y la caída de Trust Bank podía
empeorar la situación.
2. Medidas tomadas
✓ El consejo directivo del Banco
de Rusia autorizó un plan de
rescate del National Bank Trust,
incluyendo la provisión a tra­
vés de la Agencia de Garantía
de Depósitos de un préstamo
de €1,544 millones con venci­
miento a 10 años “para cubrir
el desequilibrio entre el valor
razonable de los activos y los
pasivos de la entidad”.
suspensión temporal de la con­
tabilidad a precios de mercado
y la reducción de “haircuts” por
colaterales utilizados por rublos
y para liquidez de dólares.
E. Banco Espirito Santo
Agosto 2014, Portugal
1. Características del problema
✓ Banco Espirito Santo fue el
segundo banco más grande
de Portugal, con una partici­
pación cercana al 20% del
mercado y activos por €80,000
millones, equivalente al 50%
del PIB portugués. Era el grupo
financiero internacional más
importante de Portugal con
subsidiarias en 23 países y 4
continentes.
✓ Además, la Agencia de
Garantía de Depósitos otorgó
un préstamo del Banco de
Rusia de €436 millones y con
un vencimiento a 6 años al
banco Otkritie, inversor selec­
cionado para llevar a cabo
el saneamiento del National
Bank Trust. El plan de rescate
diseñado por las autoridades
rusas contempla que banco
Otkritie se haga con el control
del National Bank Trust y aco­
meta su reestructuración hasta
el 31 de diciembre de 2020.
✓ Desde el cierre de diciembre
de 2013, el Banco de Portugal
realizó una vigilancia más
estricta al banco y en el primer
semestre de 2014, los regula­
dores descubrieron pérdidas
potenciales debido a préstamos
realizados a empresas vincula­
das a la familia Espirito Santo
de Portugal, ocultando deuda y
cometiendo infracciones a las
medidas tomadas por el Banco
de Portugal, por lo que ordena­
ron al banco a obtener capital,
dejando como último recurso,
el uso de dinero público para
un plan de rescate.
✓ Otra medida adicional que
tomó el banco central fue la
✓ En el mes de julio 2014 las
acciones de la entidad se
Banco Central de Reserva de El Salvador
desplomaron 73% en Lisboa
antes de suspenderlas, así como
también se vieron impactados
los precios de sus bonos y las
agencias de rating lo pusieron
al borde del impago efectivo.
2. Medidas tomadas
✓ La Comisión Europea aprobó
un plan de liquidación del
Banco Espírito Santo (BES)
remitido por las autoridades
portuguesas, siguiendo los
lineamientos del Mecanismo
de Resolución Único8, el cual
permitía la creación de un
“Banco Puente9” con los acti­
vos sanos de la entidad que
se venderán posteriormente
y liquidar el Banco Espirito
Santo, que se quedará con los
activos problemáticos al consi­
derar que las medidas cumplen
las normas europeas de ayudas
de Estado y especialmente las
nuevas normas de liquidación
de entidades en quiebra.
✓ Así, en agosto de 2014, se rea­
lizó un rescate al Banco por un
equivalente a €4,900 millones,
de los cuales €4,500 corres­
pondían al Fondo Europeo
de Resolución y el restante
8
9
al Fondo de Resolución de la
Banca (FRC), el equivalente
al instituto de garantía de
depósitos nacional. Se nombró
Novo Banco al banco donde
se trasladaron los activos sanos
del Banco de Espirito Santo,
incluyendo depósitos, mientras
los activos tóxicos se quedaron
en este último.
✓ Con las medidas adoptadas, se
preservaron todos los depósi­
tos del banco y los bonos no
subordinados. Los accionistas
y tenedores de deuda subordi­
nadas afrontaron las pérdidas.
✓ El accionista único del Novo
Banco es el FRC, en una
especie de nacionalización
transitoria a la espera de poner
a la venta el nuevo banco. La
propiedad del banco malo con
todas sus pérdidas queda a los
accionistas actuales. El FRC
debe pagar con la venta de
Banco Novo el préstamo del
Fondo Europeo de Resolución y
recuperar lo que aportó, y sólo
si dicha venta fuera por encima
de los €4,900 millones, los
accionistas recuperarían parte
del dinero. Si fuera por debajo
de ese monto, se realizarán
gravámenes a las instituciones
financieras por lo que no se
usarían fondos públicos.
✓ En un principio del plan, se
esperaba devolver los €4,900
millones en seis meses, tras
haber vendido o subastado el
banco, sin embargo tan solo
dos meses después de la inter­
vención, la directiva de Novo
Banco renunció a sus cargos.
Ellos argumentaron que las cir­
cunstancias habían cambiado
desde que tomaron el cargo
y no consideraban oportuno
las intenciones de Banco de
Portugal de vender rápida­
mente el banco.
✓ Al cierre de marzo 2015, se
tenían 7 ofertas por Novo
Banco y el Gobernador del
Banco de Portugal espera que
se conozca un comprador defi­
nitivo en el segundo semestre
de 2015.
III. Lecciones
para El Salvador
Analizando las experiencias interna­
cionales, se considera a nivel gene­
ral, que las acciones contempladas
Reglamento (UE) Nº 806/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de julio de 2014, relativo a la resolución
de entidades de crédito y de determinadas empresas de servicios de inversión en el marco de un Mecanismo Único de
Resolución y un Fondo Único de Resolución
Banco Puente es una herramienta de resolución bancaria en la cual el banco insolvente se divide en dos partes, según
sea la calidad de los activos al igual que en el procedimiento de banco bueno/banco malo, pero a diferencia de éste, se
otorga una nueva autorización para funcionar al denominado “banco puente”, al cual se le asignan los activos buenos,
depósitos y otras obligaciones, permaneciendo bajo el control de las autoridades financieras para conducir la operatoria
bancaria, hasta que se encuentre en condiciones de venderse. Viegas et al (2011)
Banco Central de Reserva de El Salvador
11 11
BOLETÍN ECONÓMICO
2015-01
actualmente en la Ley de Bancos,
podrían considerarse sujetas a
mejoras para hacer efectiva su eje­
cución. Igual de importante que lo
anterior, es tener en cuenta algunos
lineamientos o criterios que fueron
aplicados en otros países para resol­
ver las instituciones en problemas.
A. La importancia de desarrollar
nuevas medidas de resolución
La Ley de Bancos de El Salvador,
contempla las siguientes alterna­
tivas de actuación en situaciones
de crisis que no pueden resolverse
con un plan de regularización:
✓ Reestructuración. Exclusión de
Activos y Pasivos y su Trans­
ferencia (Capítulo II, Ley de
Bancos). Este es el método
equivalente a la creación de
un Banco Bueno­Banco Malo.
✓ Revocatoria de la autorización
para funcionar (Capítulo IV,
Ley de Bancos). La SSF revo­
cará la autorización para fun­
cionar de una institución, pre­
via opinión favorable del BCR.
En este caso, el IGD pagará
la garantía a los depositantes.
Posterior a ello, se procede a
la liquidación de la institución
con la supervisión del IGD.
Sin embargo es necesario el
desarrollo de otras medidas que
permitan llevar a cabo acciones
de resolución para bancos de gran
tamaño y de carácter sistémico, así
como también minimizar el costo
de las acciones de resolución.
12 12
La Directiva Europea de Recu­
peración y Resolución aprobada
en 2014 contempla como mínimo
las siguientes medidas:
✓ Herramientas para venta de
actividades y acciones: Debe
permitir a las autoridades
vender parte del negocio
sin el consentimiento de los
accionistas.
✓ Herramienta del Banco Puente:
Permite la transferencia de
todo o parte del negocio a una
entidad temporalmente contro­
lada por las entidades, la cual
provee los servicios financieros
esenciales, mientras es ven­
dida a un tercero o liquidada.
La experiencia internacional
reciente muestra la importan­
cia de su uso cuando son ban­
cos de importancia sistémica.
✓ Herramienta Banco Bueno­
Banco Malo: La transferencia
de malos activos a un vehículo
separado (banco malo).
✓ Herramienta para “Bail In”:
Permite que el capital y la
deuda puedan absorber pér­
didas y así permitir que los
accionistas y acreedores con
menos garantías sufran las
pérdidas respectivas.
B. El análisis de la importancia
sistémica de las instituciones
financieras
Los casos recientes analizados
han mostrado la necesidad que las
autoridades financieras determinen
la importancia sistémica de las
instituciones en problemas, a fin de
encontrar opciones de resolución
que generen el menor impacto
al sistema financiero y a los
recursos públicos.
La interconexión entre institucio­
nes, mercados e infraestructuras
financieras es un elemento de
dicho análisis a fin de medir el
potencial de contagio que tiene
una institución en problemas, tal
como fue el caso de DüsselHyp,
en el cual la asociación banca­
ria alemana prefirió rescatar el
banco antes que éste contagiara al
mercado de bonos garantizados.
Los avances realizados en el país
con las herramientas de Evaluación
de Riesgo Sistémico son impor­
tantes como apoyo a los tomadores
de decisión; tanto la metodología
de indicadores de Bancos de
Importancia Sistémica para El
Salvador, como la matriz de con­
tagio proporcionan información
relevante sobre la sistemicidad
e interconexión de instituciones
financieras.
C. Minimizar el costo de la crisis
para los contribuyentes
Las reformas realizadas en la regu­
lación y en los regímenes de resolu­
ción posterior a la crisis financiera
de 2008 se han orientado hacia
minimizar el costo de la crisis para
los contribuyentes, a fin que sean
los privados los responsables de
cargar con dicho costos.
Banco Central de Reserva de El Salvador
La Directiva Europea de Recupe­
ración y Resolución10 considera que
los Estados deben tener la capacidad
de ordenar recapitalizaciones inter­
nas (“bail­in”11) para garantizar que
los accionistas y acreedores de la
entidad inviable sufran las pérdidas
correspondientes por el costo de la
inviabilidad de la institución. De
acuerdo a la Directiva, todos los
pasivos están sujetos a “bail­in” ex­
cepto algunos pasivos excluidos los
cuales son aquellos que tengan una
maduración original menor a un
mes, que sean garantizados u otros
pasivos que cuenten con colatera­
les, depósitos garantizados, pasivos
por la tenencia de activos de los
clientes, pasivos laborales, remune­
raciones, impuestos.
Lo anterior garantizaría que la mayor
parte de los costos sean pagados
por privados, esto debería incluir la
liquidación de los activos malos por
los mismos accionistas del banco
en lugar de crear una agencia
pública como sucedió en Irlanda.
Sin embargo, la Directiva reconoce
que en casos extremos de crisis
financieras se pueden utilizar fondos
públicos como último recurso.
D. Contar con una estrategia de
prevención y manejo de crisis
financieras
Las situaciones presentadas han
mostrado que el actuar rápido de
10
11
las entidades financieras es clave
tanto para disminuir el costo de las
crisis financieras, como para res­
guardar o recuperar la confianza
en el sistema financiero. En ese
contexto, es importante contar con
una estrategia que en primer lugar
permita prevenir que estas crisis
ocurran, y en caso que éstas ocu­
rran, se gestione de mejor manera.
Actualmente el DESF­BCR junto
con la SSF, el IGD, está trabajando
en una Estrategia de Prevención
y Manejo de Crisis del Sistema
Financiero de El Salvador. Esta
propuesta incluye un capítulo con­
cerniente a las medidas de reso­
lución bancaria y en la misma se
ha identificado que la legislación
vigente no cuenta con todas las
posibles herramientas modernas
de resolución de manera clara, por
lo que dicha estrategia debe incluir
los métodos de resolución a seguir
en caso de una crisis.
E. Algunas consideraciones para
la resolución tomadas del
Mecanismo Único de Resolución Europeo
Los objetivos de la resolución
deben ser, garantizar la continui­
dad de los servicios financieros
básicos, mantener la estabilidad
del sistema financiero, reducir
el riesgo moral y proteger a los
depositantes.
Las autoridades involucradas,
deben en caso necesario, celebrar
memorandos de entendimiento en
los que se describa en términos
generales cómo van a cooperar
entre sí en el desempeño de sus res­
pectivas funciones. El memorando
debe revisarse periódicamente.
Para minimizar las perturbacio­
nes del mercado financiero y la
economía, el procedimiento de
resolución debe llevarse a cabo en
un corto período de tiempo. Debe
garantizarse el acceso más pronto
posible de los depositantes a los
depósitos garantizados.
La decisión de someter a una insti­
tución a un procedimiento de reso­
lución debe tomarse antes de que
dicha institución sea insolvente de
acuerdo con su balance y antes
de que todo su patrimonio haya
desaparecido.
No obstante, antes de tomar una
decisión sobre el mantenimiento
de la institución en funciona­
miento, debe considerarse siem­
pre la posibilidad de liquidarla
con arreglo a un procedimiento
de insolvencia ordinario. Para
mantener en funcionamiento una
institución insolvente en aras de la
estabilidad financiera deben utili­
zarse, en la medida de lo posible,
fondos privados.
Directiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, por la que se establece un marco
para la reestructuración y la resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión
Bail­in, de acuerdo al Consejo de Estabilidad Financiera se refiere a la posibilidad de reducir el capital u otros instru­
mentos de propiedad de la institución financiera y los derechos de los acreedores no garantizados ni asegurados en
la cuantía necesaria para absorber las pérdidas; y de convertir todos o parte de los derechos de los acreedores no
garantizados ni asegurados en capital u otros instrumentos de propiedad de la institución en resolución.
Banco Central de Reserva de El Salvador
13 13
BOLETÍN ECONÓMICO
2015-01
Cuando se hayan utilizado los ins­
trumentos de resolución para trans­
ferir los activos de una institución
en problemas a una sana, la parte
residual del ente debe liquidarse.
Finalmente, un régimen de resolu­
ción eficaz debe reducir al mínimo
la posibilidad de que los costes de
la resolución de una institución en
graves dificultades sean asumidos
por los contribuyentes. Debe tam­
bién garantizar que las entidades
sistémicas puedan ser objeto de
resolución sin poner en peligro la
estabilidad financiera.
IV. Conclusiones
Las crisis financieras de Irlanda e
Islandia mostraron dos enfoques
diferentes para tratar de man­
tener la estabilidad del sistema
financiero. En el caso de Irlanda,
el sostenimiento de la banca se
realizó a costa del Gobierno, al
recapitalizar los bancos en pro­
blemas y garantizando práctica­
mente a todos los depositantes
y la mayoría de acreedores. La
medida incluyó la nacionalización
de bancos que no tenían poten­
cial de ser sostenibles aún con el
rescate, lo que implicó mayores
erogaciones para el Estado. Por
el contrario Islandia, decidió no
rescatar a sus bancos sistémicos,
ya que éstos eran mucho más gran­
des que la economía nacional y el
banco central no tenía la capaci­
dad de actuar como prestamista de
última instancia; protegiendo solo
los depósitos de sus ciudadanos,
mientras acreedores y depositan­
14 14
tes extranjeros tuvieron que sufrir
pérdidas por el colapso financiero.
Sin embargo, esto no significó que
el Gobierno dejara caer los bancos,
tal como ha sido la percepción
general, sino que utilizó recursos
públicos para recapitalizar tres
entidades que fueron nacionali­
zadas con la finalidad de preservar
los servicios financieros esenciales
en la economía nacional, evitando
un costo mayor a la sociedad.
El rescate brindado en los dife­
rentes casos individuales estudia­
dos, toma diferentes modalidades:
Préstamos del FMI y de la Unión
Europea, préstamos de la institu­
ción aseguradora de depósitos del
país y emisión de deuda pública
que debe ser adquirida por los
demás bancos del sistema finan­
ciero. En general, los gobiernos
se han inclinado a que los priva­
dos reciban una mayor parte de
las pérdidas ocasionadas por los
rescates, sin embargo, ante las
características sistémicas de algu­
nas entidades, ha existido la nece­
sidad de utilizar fondos públicos.
En todas las experiencias anali­
zadas, determinar la importancia
sistémica de los bancos fue vital
para encontrar la mejor opción
de resolución. De llegar a deter­
minarse que la institución no es
sistémica, se puede optar por liqui­
dar el banco y pagar el seguro de
depósitos, evitando desembolsar
recursos públicos ya que el cese
de funcionamiento del banco no
tiene repercusiones para el resto
del sistema. Por el contrario, si la
institución es sistémica, el Estado
debe salvaguardar los servicios
financieros esenciales incluyendo
mantener en funcionamiento los
sistemas de pagos y el acceso a
cuentas de depósitos.
La herramienta de banco bueno y
banco malo fue la más utilizada
en las experiencias recientes de
problemas en bancos sistémicos,
combinada mayormente con el uso
del banco puente, buscando man­
tener estable su sistema financiero
y permitiendo a su vez que el costo
de la resolución fuera aportado en
mayor parte por los privados, lo cual
ha sido uno de los objetivos en las
reformas de los esquemas de reso­
lución bancaria de dichos países.
Glosario
Corralito: Hace referencia a una
restricción sobre la disposición de
dinero en efectivo proveniente de
cuentas bancarias. Se trata de una
medida política destinada a evitar
la quiebra del sistema bancario en
tiempos de recesión económica,
en los que se producen crisis de
confianza.
Corrida de depósitos: corrida de
depósitos o corrida bancaria se
da cuando muchas personas, por
desconfianza en una economía,
deciden retirar sus depósitos de los
bancos. Debido a que los mismos
no tienen todo el dinero disponible
en efectivo sino que lo tienen colo­
cado en otros negocios y normal­
mente a largo plazo, no pueden
cumplir en entregar este dinero.
Banco Central de Reserva de El Salvador
Hedge funds: o Fondo de Cobertura
es un fondo de inversión cuyo ges­
tor goza de una gran libertad para
colocar los recursos, pudiendo
asumir riesgos e invertir de manera
dinámica tratando de obtener una
rentabilidad superior a la media
del mercado.
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