Cómo medir la eficiencia de la inversión y el gasto público

Cómo medir la eficiencia de la inversión y el
gasto público con el presupuesto por
resultados. Análisis y propuestas.
Lucy Winchester
Instituto Latinoamericano y del Caribe de
Planificación Económica y Social / ILPES / CEPAL
Seminario CIAT/SRI de Ecuador
La Tributación como Contribución Solidaria
Quito, 2 de mayo de 2012
Contenidos de la presentación
•
•
•
•
Contexto y otros condicionantes
Pspto x Resultados: conceptos y definiciones
Experiencias ALC en pspto x resultados
Reflexiones finales
Bibliografía sugerida
La calidad de las finanzas públicas ha mejorado en América
Latina…
• La deuda pública se ha reducido drásticamente, y su perfil y
composición es más equilibrada;
• Los ingresos fiscales y la tasa tributaria promedio
aumentaron;
• La disminución del pago de intereses ha generado espacios
fiscales importantes;
• Con ello, la inversión pública ha revertido la caída de la
década anterior;
• El gasto público social se ha mantenido, a pesar de la crisis
financiera internacional.
Contexto y condicionantes
Se recuperan las finanzas públicas
AMÉRICA LATINA (19 PAÍSES): INDICADORES FISCALES DEL GOBIERNO CENTRAL, 2000-2011
(Promedios simples, en porcentajes del PIB)
Contexto y condicionantes
La deuda pública se mantiene en niveles relativamente
bajos, con excepción del Caribe
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: EVOLUCIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA, 2000-2010
(En porcentajes del PIB)
Contexto y condicionantes
En contraste con los países de la OCDE, la deuda bruta
seguirá reduciéndose
Contexto y condicionantes
La calidad del gasto público en América Latina y
el Caribe...
Composición del Gasto público
(en porcentaje del gasto total)
Fuente: CEPAL sobre la base de información oficial. Cobertura de Gobierno central.
Pero sostener y mejorar la calidad de las finanzas
públicas implica una política fiscal…
•
Sostenible y estabilizadora a la vez, con una relación
deuda PIB baja en periodos de bonanza a la par de
políticas anticíclicas de gasto en los períodos recesivos
•
Que contribuya al crecimiento económico de largo plazo
a través de inversión estable (en capital físico, humano y
de innovación)
•
Que provea bienes públicos esenciales y sea claramente
redistributiva
•
Suficientes en ingresos y tasas tributarias con estructuras
progresivas
Contexto y condicionantes
Todas las grandes partidas de gasto social han aumentado, aunque el
crecimiento ha sido dispar: seguridad y asistencia social, y educación
representan el 80% del incremento del gasto social total entre 1990-1991 y
2008-2009
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (21 PAÍSES): EVOLUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL
SEGÚN SECTORES, 1990-1991 A 2008-2009
(En porcentajes del PIB)
Y para que la acción fiscal sea redistributiva en América
Latina
AMÉRICA LATINA Y OCDE: COEFICIENTE DE GINI ANTES Y DESPUÉS DE IMPUESTOS Y TRANSFERENCIAS
Fuente: CEPALSTAT para países América Latina y OCDEStat para países OCDE.
Contexto y condicionantes
La carga tributaria promedio de los países de América Latina es casi
la mitad de la registrada por los países de la OCDE y la estructura
tributaria está sesgada hacia impuestos indirectos, no progresivos
COMPARACIÓN INTERNACIONAL DEL NIVEL Y ESTRUCTURA DE LA CARGA TRIBUTARIA
(En porcentajes del PIB)
Fuente: CEPALSTAT para países América Latina; FMI para países África Subsahariana y Asia en desarrollo; OCDEstat para países OCDE.
Objetivos estratégicos de la gestión pública
• Convergencia productiva con igualdad: transformar la
gestión del Estado sobre la base de estrategias nacionales
de desarrollo, finanzas públicas de calidad, marcos fiscales
de mediano plazo y gobiernos abiertos y transparentes.
• Mejorar la capacidad de asignación de los recursos
públicos: avanzar en los sistemas de gestión pública -planificación estratégica institucional, presupuestación
plurianual, sistemas nacionales de inversión pública y
sistemas de evaluación de políticas y programas.
• Lograr una provisión eficaz y eficiente de bienes y
servicios públicos y fortalecer el desempeño operacional
de los organismos públicos: desarrollar indicadores
compartidos y transversales de resultados y establecer
convenios de desempeño y de gestión en reparticiones
públicas clave.
Contexto y condicionante
Marco conceptual: Eficiencia y eficacia en el sector
público
Eficiencia operativa
(técnica) – relación
insumos/producto
“mejores prácticas”
Eficiencia distributiva –
óptima combinación
insumos/producto
Eficacia - relaciona los
insumos, productos a
los resultados deseados
Factores de contexto: Marco regulatorio-competitiva, nivel de desarrollo
socio-económico, funcionamiento de la administración pública, etc.
Eficiencia distributiva
INSUMOS
Eficiencia operativa o
técnica
Eficacia
PRODUCTO
Recursos
monetarios y nomonetarios
Fuente: Mandl, Dierx, Ilzkovitz (2008)Conceptos y definiciones
RESULTADOS
Presupuesto por Resultados ¿es sinónimo de Gestión
por Resultados?
Principales objetivos de la Gestión por Resultados
1. Focalizar la gestión pública en un modelo que
priorice los resultados obtenidos por las políticas
públicas por sobre el exclusivo cumplimiento de las
normas y procesos.
2. Dotar a las autoridades de las instituciones públicas
con herramientas flexibles de gestión de sus recursos
humanos, financieros y materiales.
3. Incorporar incentivos para los funcionarios públicos
que promuevan el logro de mejor desempeño, así
como mecanismos de sanción, en un marco de mayor
transparencia.
Conceptos y definiciones
14
Gestión Pública y Administración Financiera
Gestión por Resultados => se refleja básicamente en la
utilización de Indicadores de Desempeño con el fin de mejorar
los resultados del Sector Público.
Focos:
– Énfasis en el desempeño entendido como productos (outputs) y
resultados (outcomes).
– Énfasis en la Eficiencia del Gasto Público (en la provisión de
productos)
– Énfasis en Eficacia de las Políticas, programas y proyectos
públicos (relación entre productos -> resultados para la
población)
– Información y rendición de cuentas respecto a los resultados
Conceptos y definiciones
15
Nuevos arreglos institucionales que crean una red de
acuerdos estructurados de desempeño, que
proporcionan incentivos para que el sector público
vaya más allá de mero cumplimiento hacia una
cultural de desempeño
el desempeño como término global
• la importancia de lograr resultados públicos
significativos (valor público)
• la probidad y eficiencia en el uso de los recursos
• el logro de ciertos estándares o normas (metas) de
parte de los directivos y agencias a través de una
gestión estratégica (cambio de cultura).
Conceptos y definiciones
GxR en relación al Presupuesto
(objetivos  mejorar la calidad del gasto público)
• Alineación estratégica: vincularla a las estrategias de
desarrollo de mediano plazo; especificar resultados
estrategicos críticos.
• Disciplina fiscal: contempla la globalidad de los recursos
fiscales y su oportunidad; foco es en los resultados/productos
prioritarios
• Eficiencia en la asignación: Marco de gasto de mediano plazo;
foco en los resultados prioritarios y su eficacia
• Eficiencia operativa: Efectivdad de las agencias y sectores;
foco sobre la provisión efectiva de los productos y resultados
Conceptos y definiciones
17
Pspto por Resultados
El Objetivo de Desarrollo del PpR es mejorar la calidad de la inversión
y el gasto público a través de una mejora en la eficiencia en la
asignación y en el uso de los recursos (value for money),
consistentes con las metas sociales y políticos (nacionales de
desarrollo).
Las principales características de ppt por resultados que la distingue de
los sistemas tradicionales de presupuestación son:
• El foco explícito en el logro de los objetivos de programas públicos y
su alineamiento con las políticas gubernamentales
• Un uso mayor de metas de desempeño, y
• La producción y uso de una variedad amplia de información de
desempeño en todo el sistema presupuestario.
Conceptos y definiciones
Pspto por Resultados (Beneficios)
Genera un fuerte foco en los resultados, dentro del gobierno:
• Proporciona más y mejor información sobre los objetivos,
metas y prioridades gubernamentales y cómo los distintos
programas contribuyen a éstos;
• Motiva un mayor foco en la planificación y proporciona una
señaletica sobre lo que está funcionando (o no) para los
actores claves,
• Mejora la transparencia, proporcionando más y mejor
información al parlamento y a la ciudadanía, además de tener
la potencialidad de mejorar la gestión pública y su eficiencia.
Conceptos y definiciones
Pspto por Resultados
• El uso de la información del desempeño en los procesos
presupuestarios forma parte de los procesos globales que busca
girar el foco de la presupuestación desde los insumos hacia
resultados medibles.
• Sin embargo, quedan muchos desafíos para ocupar información de
desempeño robusto en cada etapa del ciclo presupuestario.
- Mejorar la medición de las actividades en el sector público
- Mejorar la calidad de la información
- Incorporar la información en la toma de decisión (político).
- Utilización institucionalizada y sistemática – pero no exclusiva ni
mecánica - de información de indicadores de desempeño en todo
el ciclo presupuestario con el fin de mejorar la eficiencia en la
asignación de recursos y la eficiencia operativa de las instituciones
públicas, en un marco de solvencia fiscal y transparencia.
Conceptos y definiciones
El proceso de producción en el sector público
Conceptos y definiciones
el desempeño como medición
(indicadores de resultados – en procesos de planificación y evaluación)
Mediciones de desempeño
Productos
Cantidad, calidad, costo y oportunidad de entrega de los
bienes y servicios
Eficiencia
Producto/costos
Productividad
Producto/insumos
Logro de objetivos de
política, programa, proy.
Resultados intermedios
Resultados finales (impactos)
Eficacia
Contribución del producto hacia
el resultado esperado
Costo-efectivdad
Resultado (intermedio o
final)/costos
Debe haber claridad
sobre la causalidad
entre los productos y
los resultados.
Complejidad de
definir indicadores de
impacto
Conceptos y definiciones
22
Planificación y Proceso Presupuestario:
mecanismos de articulación a través de indicadores de desempeño
Plan Nacional de Desarrollo:
Indicadores Macro nivel país
Tasa de disminución de pobreza,
marginalidad
Tasa de creación de empleo
Tasa de disminución de los delitos
Índice de Calidad Educativa
Planes Sectoriales
Indicadores de Impacto y de resultados
intermedios de los Programas
Sectoriales
Tasas de Desnutrición
Deserción escolar
Disminución de déficit viviendas, etc.
Planes Institucionales
Indicadores de Impacto, Resultados Intermedios,
Productos y Procesos (Eficacia, eficiencia, calidad)
PRIORIDADES
NACIONALES
Indicadores de
impacto de
políticas
Estadísticas
Nacionales
PRIORIDADES
SECTORIALES
FINES Y OBJETIVOS
ESTRATEGICOS
INSTITUCIONALES
Indicadores de
impacto y resultados
intermedios
Evaluaciones de
impacto sectorial
Evaluaciones de
Impacto y RI
Evaluación comprensivas
Sistema de Seguimiento y
Evaluación de Desempeño
Programas Presupuestarios
Indicadores de Resultados, Productos y Procesos
(Eficacia, Eficiencia, calidad), Insumos.
PROGRAMACIÓN
OPERATIVA
Evaluaciones de Programas
(Marco Lógico)
Sistema de Seguimiento y
Evaluación de Desempeño
23
Problemas de medición de resultados finales
(atribución y de plazos)
• Intangibilidad de los resultados
• Multiplicidad de objetivos de las organizaciones
públicas
• Indivisibilidad de los productos y resultados
• Transversalidad de las instituciones que gestionan los
resultados
• Factores externos que influyen en los resultados de
las políticas
Mirada hacia resultados intermedios
Conceptos y definiciones
Utilización del PpR en el ciclo presupuestario
Los cimientos de ppt por resultados es la demanda para, y el acceso a, información
fidedigna y robusta, y el desarrollo de sistemas confiables de información para la gestión
que subyace las cuatro fases del ciclo presupuestario
Formulación
Apoyo para definir el marco macro
fiscal, las negociaciones
presupuestarias y la generación de
“espacio fiscal” + Promueve que los
Ministerios Sectoriales ejecuten en
forma más eficiente y efectiva
Aprobación
Apoyo para discutir y
aprobar el gasto en base
a información de mayor
calidad, considerando
metas e indicadores de
producción.
Evaluación
Ejecución
Instrumento para apoyar el
control sobre el cumplimiento de
las metas previstas y para la
realización de evaluaciones de
programas y políticas.
Herramienta de apoyo para la
gestión de los directivos públicos
e instrumento de M&E para el
Ministerio de Hacienda/Finanzas.
Conceptos y definiciones
25
Tipos de Presupuesto por Resultados
Mecanismo de Asignación de Recursos
iii) Decisional (Tight)
Nivel de
Institucionalización de
Utilización de la
Información de
Desempeño
iv) Informacional
(Loose)
i) Institucionalizado
Relación “mecánica”
entre indicadores de
desempeño y
asignaciones
presupuestarias
Decisiones de asignaciones
presupuestarias apoyadas
en base a indicadores de
desempeño, pero no en
forma directa y ni exclusiva
ii) Ad hoc
Desarrollo de acciones
puntuales (ej.:
evaluaciones de impacto)
para programas /
actividades
determinadas
Presentación de
información de desempeño
solo como apoyo para las
asignaciones
presupuestarias
Fuente: World Bank (2009)
26
Presupuesto por Resultados
• Mayor aplicación en el ciclo presupuestario de instituciones
que brindan bienes y servicios mixtos y/o preferentes (ej.
raciones alimentarías), y menor utilidad en instituciones que
proveen bienes públicos puros (ej. relaciones diplomáticas).
Insumo
Producto
Resultado
Presupuesto Basado en Resultados
Conceptos y definiciones
27
Presupuesto por Resultados
Presupuestación en base a ítems
presupuestarios (“line item
budgeting”)
 El ciclo presupuestario se basa
en la formulación, discusión,
ejecución y evaluación de
partidas presupuestarias
(salarios, viáticos, insumos)
 Bajo nivel de participación de
las “áreas productivas” en el
presupuesto
 “Metalenguaje”
presupuestario que afecta la
calidad del ciclo
presupuestario : “Necesitamos
fondos para la partida 22.1.3”;
“sub ejecutamos la partida
29.4.4”
Presupuesto por Resultados
 Ciclo presupuestario basado en
los niveles de bienes y servicios
(productos) que las
instituciones proveen a los
ciudadanos (ej. raciones
alimentarías, becas, vacunas)
 Mayor nivel de participación de
las “áreas productivas” : definen
su solicitudes presupuestarias
en base a niveles de producción
de bienes y servicios (insumo
=> producto)
 Aumento de la calidad del ciclo
presupuestario: es posible
asignar recursos en función de
prioridades de políticas,
analizando el impacto de los
aumentos / disminuciones de
recursos sobre los niveles de
producción
Bases Técnicas para Implementar PxR
Sistemas de Planificación ( global e institucional)
Estructura y clasificadores del Presupuesto
Marco Fiscal de Mediano Plazo (MTEF)
Sistemas de Evaluación
Sistema Integrado de Administración Financiera
29
Avances de los países en presupuestos basados
en resultados
Presupuestos
convencionales
Presupuestación para
resultados
Marco temporal
Un año
Mediano plazo
Énfasis
Insumos
Productos o resultados
Asignación de gastos
Mensual o trimestral
Anual o trimestral
Discrecionalidad de
gasto
Limitada
Ampliada
Evaluación
Procedimientos
Impacto
Experiencias ALC en pspto x resultados
30
LAC, principalmente presentacional
• Indicadores y metas establecidos por
ministerios y programas con recursos
específicos, reflejado en planes estratégicos
ministeriales. Con monitoreo.
• Cada vez más son vinculados a medidas de
resultados intermedios o finales, aunque su
institucionalización y vinculo con el proceso
presupuestario y los procesos de
presupuestación son inherentes políticos.
Experiencias ALC en pspto x resultados
Fuente: García López (2010)
Experiencias ALC en pspto x resultados
Fuente: García López (2010)
Experiencias ALC en pspto x resultados
Fuente: García López (2010)
La Experiencia Chilena
•
El Sistema de Evaluación y Control de Gestión de DIPRES tiene, por lo menos,
ocho instrumentos interconectados para realizar la Evaluación y Control de
Gestión (ECG) del gasto público:
1. Indicadores de Desempeño (1993)
2. Evaluación de Programas (1997)
3. Balance de Gestión Integral (1997)
4. Programa de Mejoramiento de Gestión (1998)
5. Programas de Presentación Estándar para el Presupuesto (2000) –
desde 2008 con Asistencia Técnica
6. Definiciones Estratégicas (2001)
7. Evaluación Comprehensiva del Gasto (2002)
8. Fondo para la Modernización de la Administración Pública (2008)
•
En el caso de Indicadores de Desempeño, éstos son generados en del sistema
de planificación del Programa de Mejoramiento de Gestión (PMG) por las
Instituciones Públicas / Agencias asociados a Productos Estratégicos.
•
Los Indicadores de Desempeño se utilizan durante la formulación del
presupuesto, en la aprobación del Presupuesto por el Congreso y durante la
etapa de ejecución y evaluación del gasto público.
35
La Experiencia Chilena
Formulario A1 de la Etapa de Formulación de Presupuesto
Prioridades
Gubernamentales
Objetivos Estratégicos
de los Ministerios
Productos Estratégicos
(bienes o servicios)
Clientes, Usuarios
o Beneficiarios
Objetivos Estratégicos de
las Agencias
Indicadores de
Desempeño
Productos Estratégicos
(bienes o servicios)
Presupuesto
Asociado
Medios de
Verificación
Formulario H de la Etapa de Formulación de Presupuesto
Productos
Estratégicos
(bienes o servicios)
Valor del
Indicador de
Desempeño
Efectividad
Ámbito de Control
Eficiencia
Dimensiones
Economía
Método de
Cálculo
Calidad de Servicio
Proceso
Producto
Resultado
Fuente: Elaboración propia en base a Sistema de Evaluación y Control de Gestión , DIPRES, Ministerio de Hacienda, Chile
36
La Experiencia Chilena
• El ciclo presupuestario y la información del Sistema de
Evaluación y Control de Gestión (SECG) de DIPRES tienen una
estrecha relación, en especial en las etapas de evaluación.
(institucionalizada e informacional)
• Esta interacción fortalece las etapas de formulación y
evaluación presupuestaria (el SECG es un “escudo” de la política
fiscal)
• Sin embargo, Chile aún continua fortaleciendo la integración
entre el ciclo presupuestario y los indicadores de desempeño,
en particular, y con los instrumentos del sistema de evaluación
y control de gestión en general.
37
La Experiencia Peruana
En el 2008, Perú inicio un proceso de mejora de su ciclo presupuestario. Anteriormente,
por ejemplo en el año 2007, al formular el presupuesto asociado con Educación Inicial,
las instituciones presentaron más de 1000 finalidades presupuestales, cuyas
denominaciones hacían referencias a insumos o procesos.
Finalidad Presupuestaria
Unidad de medida
02059. SAMAN
140. HORAS LECTIVAS
19602. UNIDAD DE COSTEO SAN JACINTO
01784. CHIRINOS - SAN IGNACIO
27639. DIRECCION, ADMINISTRACION, SUPERVISION, CONTROL Y MONITOREO
DEL PROGRAMA
022. CONTROL REALIZADO
Cantidad
Soles
6300
157,230
087. PERSONA ATENDIDA
505
1,076,186
006. ATENCION
498
137,614
12
514,600
Más de 1000 finalidades
En la lógica de Presupuesto por Resultados se determino que el Estado debería entregar
productos asociados a Educación Inicial. En el 2008 se establecieron 18 finalidades.
PRODUCTO
UNIDAD DE MEDIDA
33376. MATERIALES Y RECURSOS EDUCATIVOS EN LA IE O
PROGRAMAS DE EDUCACION INICIAL
236. INSTITUCION EDUCATIVA
33366. PROGRAMA NACIONAL DE CAPACITACION DOCENTE
035. DOCENTE CAPACITADO
33382. ACOMPAÑAMIENTO PEDAGOGICO EN SERVICIO A LAS
DOCENTES Y PROMOTORAS EDUCATIVAS COMUNITARIAS
39063. DOCENTES QUE PARTICIPAN EN EL PROGRAMA NACIONAL
ESPECIALIZACION DOCENTE
086. PERSONA
291. DOC. ESPECIALIZADO
CANTIDAD
SOLES
188,320
119,272,599
3,471
9,348,487
12,724
12,788,911
800,205
25,104,089
Más 7 finalidades adicionales
Fuente: DNNPP, Ministerio de Economía y Finanzas, Perú
38
La Experiencia Peruana
En base la aplicación de la lógica de “Presupuesto por Resultados” se definieron en el
año 2008 un total de 9 Programas Estratégicos, que agrupan a una serie de programas
presupuestarios de distintas instituciones , para los cuales se definieron Metas Físicas
Servicios a entregar al
ciudadano
Cantidad
(Meta
Física)
Afiliación de hogares
pobres al Programa Juntos
263,280
hogares
Aplicación de vacunas
2,361,994
niños
Control del crecimiento y
desarrollo del niño
958,566
niños
Instituciones participantes
MINSA
SIS
PCM
Gob Reg
633,752,752
633,752,752
92,160,702
3,594,718
Total
Presup.
($oles)
9,821,801
101,982,503
9,644,495
13,239,213
Fuente: DNNPP, Ministerio de Economía y Finanzas, Perú
39
La Experiencia Peruana
erú dio un paso en la relación Insumo => Producto, y estableció Resultados asociados
directamente a estos Programas Estratégicos.
Programas Estrategicos / Resultados a Alcanzar
Linea de Base
2007 / 2008
Meta 2011
22.6%
16%
164
120
15,9%
35%
46
35
68,7%
80%
62%
73%
0.0038 mg/l
<= a 0.01 mg/l
1. Programa Articulado Nutricional
Prevalencia de desnutrición crónica en menores de 5 años
2. Salud Materno Neonatal
Ratio de mortalidad materna por 100 mil nacidos vivos
3. Logros de Aprendizaje al finalizar el III ciclo
Desempeño suficiente en comprensión lectora de los alumnos del III ciclo
4. Acceso a servicios sociales básicos y oportunidades de mercado
Reducción del tiempo promedio de acceso a centro de salud (a pie)- minutos
5. Acceso a servicios públicos esenciales de telecomunicaciones en zonas rurales
Cobertura de uso de telefonía pública en zonas rurales
6. Acceso a agua potable y disposición sanitaria de excretas en poblaciones rurales
Acceso a agua potable en áreas rurales
7. Gestión Ambiental Prioritaria
Contenido de arsénico en aguas qye pueden ser potabilizadas con tratamiento convencional
Fuente: DNNPP, Ministerio de Economía y Finanzas, Perú.
40
Política de Estado: Programas Estratégicos
PROGRAMAS PRESUPUESTALES
Del 2012 al
2014
CADENA DE VALOR PUBLICO: enfoque al ciudadano
Insumos
Proceso
Producto
Resultado
Inmediato
Resultado
Intermedio
Resultado Final
Reducir las altas
Reducción del 30% de riesgo
tasas
de de ITS/VIH
de trasmision
Población general y de
alto riesgo incrementan en
un 5% anual en el
conocimiento de su
diagnostico y disminuyen
su conducta de riesgo
enfermedades no
transmisibles
Adultos y jóvenes
incrementan el uso
correcto de condón en un
5% para prevención de
ITS VIH y acceden
voluntarimente a la prueba
Poblacion adolescente
informada sobre
infecciones de
transmisión sexual y
VIH-SIDA
Adolescente
informado en
espacios
comunitarios y redes
sociales
1 Recurso Humano,
material de
educación,
tripticos, pasajes ,
viaticos
L/P
PLANEAMIENTO ESTRATEGICO EN SALUD
Las herramientas de gestión del Marco Estratégico: PESEM y PEI articulan las
políticas, objetivos y metas en un horizonte de mediano y largo plazo.
PLAN NACIONAL
CONCERTADO
DE SALUD
Documento de ámbito sectorial
PLAN ESTRATEGICO
SECTORIAL MULTIANUAL
PEI
POA
Institucional
ESTRUCTURA DEL PND
•Objetivo Nacional
•Lineamientos de Política
•Prioridades
•Objetivos específicos, indicadores, metas y acciones
estratégicas.
•Programas estratégicos
•Análisis de contingencia
•
•
•
•
•
Brasil
México
Costa Rica
Uruguay
OECD (Spending Reviews/Canadá, RU, Chile;
PSAs; Ppto por programas/ Francia; Metas
estratégicas+medición de impacto/ EEUU)
Consideraciones PxR
Precondiciones:
• Elaborar el presupuesto en base a políticas (articulación plan – presupuesto)
• Contar con una perspectiva presupuestaria de mediano plazo (MFMP)
• Contar con reglas con fomenten la estabilidad fiscal (leyes de responsabilidad
fiscal)
Su implementación requiere:
1)Información comprehensiva sobre los resultados de las acciones financiadas con
el presupuesto mediante un sistema de seguimiento y evaluación,
2)Procedimientos explícitos debidamente formalizados sobre la manera en que la
información será analizada y considerada en el proceso de formulación del
presupuesto,
3)Estructura de incentivos complementaria al sistema presupuestario que motive a
las instituciones públicas a alzanar mejores resultados
4)Normas sobre administración financiera que permitan la flexibilidad necesaria
para que las dependencias utilicen con eficiencia sus recursos para el logro de
Reflexiones finales
resultados.
Consideraciones PxR y la eficiencia del gasto público
• Requiere un círculo virtuoso entre la planificación del
desarrollo, la presupuestación y la evaluación y rendición
de cuentas.
• Necesidad de visualizar adecuadamente el camino,
identificar los factores críticos de éxito y definir los
principales determinantes de metas y objetivos. (cadena
de resultados)
• Dos temas con medir eficiencia con el presupuesto por
resultados:
– Medición de los resultados de las políticas (meso, impacto) /
metodologías sofisticadas, poca experiencia en ALC, menos con
su institucionalización.
– Formular las prioridades en el presupuesto. Avances en
dispositivos para PxR.
Reflexiones finales
•
CEPAL (2010), La hora de la igualdad: Brechas por cerrar, caminos por abrir (LC/G.2432(SES.33/3)),
Santiago de Chile.
http://www.eclac.cl/cgi-bin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/0/39710/P39710.xml&xsl=/pses33/tpl/p9f.xsl&base=/pses33/tpl/top-bottom.xsl
•
CEPAL/ Secretaría General beroamericana (SEGIB) (2011), Espacios Iberoamericanos: Hacia una
nueva arquitectura del Estado para el desarrollo (LC/G.2507 ), Santiago de Chile.
http://www.cepal.org/cgi-bin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/4/44894/P44894.xml&xsl=/tpl/p9f.xsl&base=/tpl/top-bottom.xslt
•
•
•
Curristine, Lonti y Journard (2007), “Improving Public Sector Efficiency: Challenges and
Opportunities”, en OECD Journal on Budgeting, Volume 7 – No.1 (1-41).
Curristine (2005), “Government Performance: Lessons and Challenges”, en OECD Journal on
Budgeting, Volume 5 – No. 1(127-152).
García López y García Moreno (2010), La gestión para resultados en el desarrollo: avances y
desafíos en América Latina y el Caribe, Banco Interamericano de Desarrollo.
http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=35532834
•
ILPES (2011), “Panorama de la gestión pública en América Latina. En la hora de la
igualdad”(LC/IP/L.243), Santiago de Chile (CEPAL).
http://www.cepal.org/cgi-bin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/9/42339/P42339.xml&xsl=/ilpes/tpl/p9f.xsl&base=/ilpes/tpl/top-bottom.xslt
•
•
OCDE/CEPAL (2011), Perspectivas Económicas de América Latina 2012: Transformación del Estado
para el Desarrollo, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/leo-2012-es
OECD (2011), Government at a Glance 2011, OECD Publishing.
http://dx.doi.org/10.1787/gov_glance-2011-en
•
•
World Bank (2009), Performance-Informed Budgeting in Latin America. Experiences and
Opportunities. Working Paper Series on Public Sector Mangement. Working Paper 0309
Mandl, Dierx, Ilzkovitz (2008), “The effectiveness and efficiency of public spending”, Economic
Papers 301, European Commission
Bibliografía sugerida
Reconocimientos/aportes
• Ricardo Martner, Jefe, Área de Políticas Presupuestarias
y Gestión Pública
• Ivonne González, Investigadora, Área de Políticas
Presupuestarias y Gestión Pública
• Marianela Armijo, Consultora
• Gerardo Uña, Consultor
• Presentaciones institucionales
Muchas gracias
lucy.winchester@cepal.org
El crecimiento global se desaceleró marcadamente en 2011
después del repunte poscrisis
TASAS DE CRECIMIENTO DE LA ECONOMÍA MUNDIAL, 2009-2012
(En porcentajes)
e/ Estimación. p/ Proyección.
Contexto y condicionantes
Se acentúan fragilidades en el escenario económico
internacional
• Se avizora una década perdida en Europa
• Frente a la crisis de deuda soberana en varios países las
medidas se centran en el ajuste fiscal, sin políticas que
apuntalen el crecimiento
• Aún ante señales positivas respecto al crecimiento de Estados
Unidos, el bloqueo político ha impedido el diseño de medidas
que estimulen la recuperación económica a corto plazo y
aseguren la sostenibilidad a largo plazo
• Se ha debilitado la coordinación global (monetaria y fiscal)
que fue clave en la crisis 2008-2009
Contexto y condicionantes
La política macroeconómica en ALC enfrenta desafíos de
corto plazo:
• Se desacelera el crecimiento
• Aumenta la inflación
• Se aprecia el tipo de cambio
Contexto y condicionantes
Se desacelera el crecimiento, de un 5,9% en 2010 a un 4,3%
en 2011
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: TASAS DE CRECIMIENTO DEL PIB, 2011
(En porcentajes)
Contexto y condicionantes
Aumenta la inflación
AMÉRICA LATINA: CONTRIBUCIONES A LA INFLACIÓN, ENERO 2007 – NOVIEMBRE 2011
(Inflación en 12 meses, promedio simple)
Contexto y condicionantes
Apreciación cambiaria
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: TIPOS DE CAMBIO REALES EFECTIVOS EXTRA-REGIONALES (2008-2011)
(promedio de 1990-2009 = 100)
Contexto y condicionantes
El desempeño subregional de los últimos años ha estado muy
relacionado con el comercio internacional de bienes
EVOLUCIÓN DE LAS EXPORTACIONES POR SUBREGIONES, 2008 -2011 a
(Índice 2008 = 100)
670 000
65%
32 000
•36%
349 000
52%
19 127
44%
• América del Sur
Centroamérica
México
a/ Proyecciones.
Nota: Las cifras absolutas se refieren al monto de las exportaciones, los porcentajes al incremento acumulado entre 2009 y 2011.
Contexto y condicionantes
Caribe
Bases Técnicas para Implementar PxR
Sistemas de Planificación ( global e institucional)
Estructura y clasificadores del Presupuesto
Marco Fiscal de Mediano Plazo (MTEF)
Sistemas de Evaluación
Sistema Integrado de Administración Financiera
58
3. Bases Técnicas para Implementar PBR
3.1 - Sistema de Planificación
 Nivel Global
El proceso de planificación a nivel global de las políticas públicas es
central para una mejor gestión pública, al definir claramente las
autoridades las políticas prioritarias y sus metas => marco general para
la planificación institucional
 Nivel Institucional
La planificación institucional apoya la gestión eficiente de las
instituciones públicas, determinando en forma precisa, a lo menos:
- Los objetivos estratégicos, alienados con su Misión y las prioridades
del Gobierno
- Los indicadores de desempeño, y sus metas para cada ejercicio fiscal,
definiendo explícitamente los niveles de bienes y/o servicios a
proveer, proceso clave para fortalecer la elaboración de los indicadores
relativos al Presupuesto Basado en Resultados
59
3. Bases Técnicas para Implementar PBR
3.2 - Estructura programática del Presupuesto
 Presupuesto Institucional + ítem presupuestario
 Presupuesto por Programas
 Presupuesto Base Cero
Es un “metodología”
para la gestión del
presupuesto, no una
forma de estructurar
el Presupuesto
 Presupuesto Basado en Resultados??
60
3. Bases Técnicas para Implementar PBR
3.2 – Estructura programática del Presupuesto
Recursos
Productos
Responsable Ejecución
• Programas Presupuestarios
asociados a funciones esenciales del
Estado
- La presupuestación se realiza
principalmente en base al
sostenimiento de capacidad instalada
- La oportunidad, el costo y la
posibilidad de establecer indicadores
desempeño asociados al presupuesto no
son obvios
Indicadores
Desempeño
Gráfico Nº 2 - Presupuesto por Programas: Componentes Básicos
Programa
Presupuestario
 Programas Presupuestarios
asociados a la provisión de Bienes
Públicos mixtos y/o preferentes
- Es posible establecer claramente la
relación insumo =>producto, y asociar
indicadores de desempeño
- El número de indicadores debe ser
acotado y relacionados a los “productos
presupuestarios” de los programas
presupuestarios
61
3. Bases Técnicas para Implementar PBR
3.2 – Estructura programática del Presupuesto
Insumos
Son los recursos humanos, materiales (bienes de consumo), maquinarias/equipo y
servicios no personales que se requieren para el logro de un producto (bien o
servicio) = Objeto del Gasto.
Diferencia entre gasto en insumos y costo en insumos.
Gasto en insumos: valor monetario de los insumos adquiridos durante un ejercicio
fiscal. Refleja los recursos reales que es necesario adquirir en un año para la
producción.
Costo en insumos: insumos efectivamente utilizados en la producción durante el
año presupuestario con independencia del período en que fueron adquiridos.
Ejemplo: la asignación de recursos para comprar maquinaria/instrumental durante
un ejercicio presupuestario, expresa el monto del gasto para ese insumo, pero no
representa el costo del mismo imputable a la producción que participará durante el
ejercicio presupuestario. En este caso, el costo es el valor de depreciación por el uso
de las maquinarias / instrumental durante un año.
62
3. Bases Técnicas para Implementar PBR
3.2
–
Estructura
Presupuesto
programática
del
Productos
Son los bienes o servicios que surgen como resultado, cualitativamente
diferente, de la combinación de insumos en un proceso productivo
Los bienes o servicios producidos poseen características cualitativas y en la
mayoría de los casos pueden cuantificarse. Ejemplo: raciones alimentarias,
programas de vacunación, construcción de caminos, etc.
Estructura de los Programa s Presupuestarios
1. Programa
2. Subrograma
3. Actividad
(Especifica, Central, Común)
4. Proyecto
5. Obra
63
3. Bases Técnicas para Implementar PBR
3.3 - Marco Fiscal de Mediano Plazo (MTEF)
El Presupuesto Plurianual (MTEF) es un instrumento
que contiene la distribución entre las instituciones
públicas, y hasta un cierto nivel de detalle, de los
recursos financieros del Estado que se prevén
recaudar en un período mayor al año, por lo general
de tres a cinco años, con sujeción al plan estratégico
del gobierno y al marco fiscal de mediano plazo.
Generalmente el MTEF es aplicado en los países
desarrollados. (EE.UU, Reino Unido, Australia)
Fuente: Martinere, R.A. “Manual de Presupuesto Plurianual”. Publicaciones ILPES. Serie Manuales, N°57
64
3. Bases Técnicas para Implementar PBR
3.3 – Marco Fiscal de Mediano Plazo (MTEF)
Es un instrumento central para apoyar la
implementación del PBR. Al brindar un marco fiscal
de mediano plazo contribuye a disminuir la
incertidumbre sobre las asignaciones presupuestarias
superiores al ejercicio fiscal vigente, permitiendo:
-Planificar a nivel institucional en un marco de mayor
certidumbre
-Ejecutar los programas presupuestarios en un
horizonte temporal de mediano plazo, otorgando la
estabilidad necesaria que permite avanzar en el logro
de los resultados establecidos
- Estimar y considerar los costos de mediano plazo de
los programas y políticas públicas
65
3. Bases Técnicas para Implementar PBR
3.4 – Sistema de Evaluación
Tabla Nº 3 – Dimensiones y ámbitos de Indicadores de Desempeño
Efectividad
Eficiencia
Economía
Proceso
X
X
X
Producto
X
X
X
Calidad de
Servicio
Resultado
Fuente: Sistema de Evaluación y Control de Gestión , DIPRES, Ministerio de Hacienda, Chile
En el marco del Presupuesto Basado en Resultados, los indicadores
que presentan relaciones más directas con las asignaciones
financieras y las funciones de producción del sector público son los
Indicadores de Desempeño asociados a Procesos y Productos.
66
3. Bases Técnicas para Implementar PBR
3.4 – Sistema de Evaluación
Uno de los mayores desafíos para implementar PBR es mantener la
información de los Indicadores de Desempeño simple, accesible y
de fácil utilización => evitar el riesgo de implementar Sistemas de
Evaluación muy sofisticados en 1/2 años, los cuales pueden no
producir a los resultados esperados.
En una primera etapa es posible realizar “evaluaciones de
escritorio” (desk evaluations) sobre las siguientes dimensiones:
1.
Importancia del objetivo del programa y relación con las prioridades
gubernamentales
2.
Información disponible sobre la efectividad y eficiencia del programa
3.
Marco Lógico del programa
4.
Mecanismos de coordinación con otros programas / instituciones
Fuente: Robinson M. and Last D. (2009) International Monetary Fund
67
3. Bases Técnicas para Implementar PBR
3.5 – Sistema Integrado de Administración Financiera
•
•
PBR
El objetivo principal de los SIAF`s es brindar
información financiera (presupuestaria y contable)
oportuna, relevante y confiable para la gestión del
gasto público en un marco de transparencia y
solvencia fiscal.
De esta forma apoyan el logro de los tres
principales objetivos de la gestión del gasto
público:
1. Solvencia Fiscal
2. Asignación Eficiente de los Recursos
3. Eficiencia Operativa de las Organizaciones
68
3. Bases Técnicas para Implementar PBR
1. Planificación
2. Estructura
Programática
5. SIAF´s
Presupuesto
Basado en
Resultados
4. Indicadores
Desempeño
Condición Necesaria:
fuerte apoyo político de las
autoridades del Ministerio
de Hacienda
3. Marco Fiscal
Mediano Plazo
69