¿EXISTE UN ORDEN INTERNACIONAL? Stanley Hoffmann *

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¿EXISTE UN ORDEN
INTERNACIONAL?
Stanley Hoffmann *
CONCEPTO DEL ORDEN
Definici6n del orden social
Hay muchas maneras de definir el "orden social",
La definición más general es la que sigue: las practi.
cas y procesos que aseguran la satisfacción de la s
necesidades fundamentale s del grupo social en cuestión. Esta definición es incómodamente impreci sa,
pero tiene la ventaja de liberar la palab ra orden de
todos los sesgos normativos o ideológicos que a menudo agobian sus usos. Otra ventaja es que nos permite comparar diferentes t ipos de grupos socia les , o
diferentes grupos sociales que perte n ece n al mi s m o
tipo.
El grupo que será tratado en es te e ns ayo es el
medio internacional. No es la humanidad co nsiderada como una sociedad única, preci sa mente debid o,
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Agradu co 1. mi a migo y cole ga Robert O.
tu io. a e s te enuyo.
k~o hane
IUI come n·
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coma lo señala ra Rousseau, a que no existe una sociedad general de la humanidad. La humanidad estuvo, y sigue estando, constantemente dividida en
unidades cuya naturaleza ha cambiado con el paso de
los siglos. Pe r o estas unidades siemp re han sido lo
suficientemente nume rosas y complicadas como para
asegurar el fraca so de todos los intentos de establece r un imper io universa l , todos los sueños de fe deración mundial. Cuando uno habla sobre el medio
internacional, se refiere por 10 tanto no a una, s in o a
dos realidades. La primera es el medio interestatal
---esto es, las relacion es que existen entre varia s uni·
dades que actúan sobr e la escena mu ndial como las
poseedo ras del poder público y como la expresión de
los deseos y aspi r aciones de los individuos y grupos
que las compone n . La segunda realidad es la sociedad
transnacional -las relaciones formada s a través de
las fronteras de esas unidades, entre los ind ividuos
y los grupos.
El estudio del orden internacional ex ige tres observacio nes preliminare s. Primero, el problem a del
orden mundia l es bastante diferente del or de n político interior o de l orden den tro de los gr upos sociales
que existen en la unidad política. Lo que ca racteriza
al orden internacional es la ana rquía (es decir, la
ausencia de un poder ce ntral por encima de las unidades ); es también la ausencia o la debilidad de normas comunes. De este modo, se ve inmediatamente
dónde está el pr oblema. Es tan to analítico como normativo: ¿puede haber anarquía y orde n a l a vez?
Segundo, el problema del orden es un problema
variable, que depende de la natural eza de las unid ades. Para simp lificar, diremos que hay principalmente tres tipos de estructuras. Aquella que parece más
a lejada de la anarquía pura es obviamente el imperio , impuesto por un pueblo sobre otros. La estructu ra resultante es vertical, un poder de mando que
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trata de repMducir aquellas relaciones entre los gobernantes y los gobernados que existían dentro de la
entidad imperial inicial. Por razones tanto internas
como externas, sin embargo, el imperio no puede ser
tratado como si fuera una mera variedad de orden
interno. Por un lado, las relaciones entre los países
imperiales y los dominados raramente son las mismas que aquellas entre el poder central y los súbditos
en la unidad dominante. Por otro lado, siempre ha
habido relaciones "horizontales" entre imperios, o
entre el imperio y otras unidades, en la medida en
que nunca ha habido un imperio universal, y que
cada imperio ha estado por lo tanto obligado a protegerse contra las amenazas en sus fronteras.
El segundo tipo d~ estructura es el feudalismo:
una fragmentación del poder público, un r ompecabezas de poderes públicos y privados, con jurisdicciones
superpuestas, un laberinto de vínculos jerárquicos
sin fronteras territoriale s claramente delimitadas,
una mezcla de diferentes derechos y obligaciones que
conciernen a los mismos países. Así, el feudalismo
era una estructura anárquica, pero en la cual la
anarquía estaba mitigada por la ausencia misma de
todo concepto de propiedad absoluta y sobe ranía exclusiva, a la vez que atemperada por la importancia
de las costumbres com un es y, por sobre todo, de las
normas reli giosas. Para simplificar una vez más, diremos que el imperio ofrece un t ipo de poder central
(pero no universal) y muy pocos valores comunes
mientras que el sistema feudal ofrece poder compartido y di spe r so al mismo tiempo que una fe común.
La tercera estructura no tiene ni poder central ni
valores comunes. Es el medio constituido por unida·
des "soberanas" --€sto es, unidades cuyo pode r central
reclama el monopolio de la violencia adentro (para
cita r la definición del Estado de Max Weber) y reclama afuera e l derecho exclusivo de tomar deci siones
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en nombre de sus súbditos. De este modo, es un medio
basado en una clara diferenciación territorial entre
unidades , y sobre la idea de que cada territorio puede, en principio, tener sólo un poder central. Históricamente, esto puede ser el poder de las ciudades
soberanas, como en la antigua Grecia o en la Italia
del Renacimiento; o puede ser el poder de los estados,
que al gunas veces ha sido llamado el sistema de los
tratados de WesHalia, aunque estos tratados meramente ratificaban un estado de cosas anterior. Preci same nte debido a que el problema del orden y de la
anarquía existe sobre todo en este tercer tipo de
estructura, es que el mismo usualmente se estudio en
las teorías de las relaciones internacionales. Es por
ello que , cuando tratemos el medio interestatal, sólo
discutiremos este tipo de estructura. Y ya que no es
obvio que se pueda realmente hablar sobre orden
cuando uno trata una estructura anárquica, he preferido la palabra medio a la palabra sociedad, que
presupone una r es puesta positiva al problema del
orden.
Tercero, s i bien la literatura sobre el medio interestatal y sus proble mas es muy rica, no puede decirse
lo mismo de la literatura sobre la sociedad transnacional. Esto es así principalmente por tres razones. El alcance de la socieda d transnacional depende
del alcance de l os medios de comunicación , de la
facilidad material con la cual pueden ser organizados
los inter cambios a través de las fronteras. Tales medios h an ex istido s iempre , pero es sólo a partir de lo s
gra ndes descubrim ientos y, sobre todo , de la revolución industria,1 que se han desarrollado estos intercambios en una gran escala. Además, el establecimiento y la intensidad de la s relaciones transnacionales están vin cu lados al tipo d e sistema económico
que ex is te dentr o de la s unidades principales; la co ndición previa para la socieda d tran s nacional es el
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consentimiento de los gobie rnos de dejar que una
par te de la vida económica, científica e inte lectual
escape a su control y se organice por sí misma, dentro
y fuera, en formas relativamente autónomas. Finalmente, aún cuando éste sea el caso, como durante la
era "libe r al" en el siglo diecinueve, la sociedad transnacional ope r a en un marco y de acuerdo con reglas
determinadas por el Estado o Estados preponderantes : es una autonomía condicional y limitada.
Especificidad
Muchos estudiosos del medio inte r estatal enfatizan la especificidad del p r oblema del orden en este
dominio. Desde el comienzo, encontramos dos signos
de interrogación .
En primer lugar, si uno llama a la satisfacción de
las necesidades elementales o fundamentales del
grupo, ¿de qué grupo estamos hablando? Hedley Bull
(1977) hace una distinc ión entre orden internacional
(quiso deci r interestatall y orden mundial. El orden
mundial perm itiría que las necesidades básicas de la
humanidad fueran resueltas: necesidades tales como
la supervivencia, y la provisión del mínimo necesario
para la existencia de hombres y mujeres. El orden
interestatal tiene que ver sólo con , las necesidades
esenciales de los Estados: 1. preservación de su propia existencia y 2. la seguridad. Se ve de inmediato
que el orden internacional puede existir aún si el
orden mundial no existe. Alcanza con imaginar E s ·
tados que se r espetan el uno al otro pero que perma·
necen perfectamente indiferentes ante aquellas
prácticas internas que permitirían a los gobiernos,
acá o allá, cometer genocidio contra el pueblo o explotar económicamente a partes importantes de sus po·
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blaéiones. En términos legales, éste es el problema
de la diferencia entre los derechos de los Estados (y
el respeto mutuo de su soberanía) y los derechos
humanos. A la inversa se ve también que el orden
mundial presupone necesariamente, como mínimo,
un tipo muy especial de orden interestatal, dotado de
procedimiento s de cooperación eficaces entre Estados y aún de me,d ios de coercionar a los Estados con
el fin de asegurar la satisfacción mínima de las neceo
sidades humanas. De este modo hay tensión antes
que compl ementariedad entre aquellas dos nociones
de orden; corresponden, respectivamente, a una sociedad global parcialmente ficticia y a un grupo que
es completamente real (los Estados), aunque abstrae·
to (¿qué es el Estado independiente de los individuos
y de los grupos?) y extraordinariamente limitado.
En segund o lugar, si uno se interesa solamente
por el orde n inte restatal (como lo hacen usualmente
los escritos sobre política), se ve inmediatamente por
qué y en qué medida la satisfacción de las necesidades básicas del Estado -supervivencia y seguridadestá siempre amenazada. Los dos problemas clave de
la vida política -quién manda y quién se beneficiareciben respuestas completamente diferentes dependiendo de que exista o no consenso sobre la organización y r egulación del grupo, procedimientos eficaces
para la selecció n de los lideres y la distribución de
los recursos, y regl as para la solución de conflictos.
El problema es que, en el medio interestatal, contrar iamente a lo que sucede dentro del grupo social que
constituye la nación, las relacione sociales no consti·
tuyen una mezcla de sociedad (relaciones de recipro·
cidad, correspondientes a una elaborada división del
trabajo ) y comunidad (cooperación incondi cio nal , corr es pondiente a una voluntad colectiva de vivir juntos ); ofrec:en en cambio una mezcla de sociedad
limitada (relaciones de coexistencia entre unidades
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que no está n . diferenciadas en alto grad o -debido a
que la división del t rab ajo entre ellas es débi l- sino
que, por el contrario, se parecen una a la otra porque
cumplen las mismas funciones) y la anarquía que
resulta de la ausencia de un monopolio central del
uso legítimo de la violencia a disposición de un poder
público cuya misión se ría definir y lleva r a cabo las
funciones colectivas y cuya autoridad se ría aplicada
directamente sobre los individuos. Por el contrari o,
estamos en el terreno de la autoayuda en un medio
que está dominado por la posibilidad siempre presente de re cu rrir a la fuerza, y cuyas instituciones comunes dependen ente ram ente del consentimiento de las
unidades soberanas que lo componen.
Su r ge n por lo tanto_tres problemas : en lo que hace
a la poUtica, hay obviamente una diferencia fundamental en la manera e n la cual el poder es usado
dentro de una unidad política cercana al tipo ideal de
una naci ón cuyo sistema político se apoya e n el consenso popular, y la política del poder en el medio
interestatal. E stá claro que, como algunos teóricos lo
h a n indicado, siguiendo a H obbes (1971), toda la
política trata sobr e el poder (Morgenthau, 1948 ).
Pero Raymond Aron (1962 ) ha tenido razón al acentuar la diferencia entre los dos tipos ideales (aunque,
en el mundo real , el co ntra ste es a menudo menos
nítido). En un caso, el poder si rve a los valores comunes, la coe rción sólo puede ser ejercida si se atiende
a cie rtas reglas y en áreas bien definidas , los conflic ·
tos entre grupos s610 pueden ocasionar el us o de tipos
limitados de poder (no la fuerza), y la jerarquía entre
las unidade s siempre es desafiada. Por lo tanto, en
cuanto co nciern e al pode r , hay una difer e ncia tanto
en el alcance del área en la cual puede ser desplegado
en sus aspectos descarnados o br utos, como en su
intensidad o fo rm as. La conclusión de Aron fue que,
aunque la política exterior, como la interna. no tiene
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un fin único y necesa rio , compa rable al t r iunfo para
el jugador de fútbo l o a la ganancia para el "horno
economicus", el "compo rtamie nt o estratégico-diplomático" s in embargo tiene un s ignificado (el riesgo de
guerra ) y un impe r ativo (e l cálcu lo de los medios). La
'·p luralidad de cent r os de decisión " que hace este
cálculo indispe nsable 10 hace a l mi s mo tiempo azaroso, por cua nto en el medio interestatal la sospecha .
la desconfianza, h incompr e nsión y la hostilidad prevale ce n, mientras que en el tipo ideal de sociedad
nacional los confl ictos no impiden la transparencia y
tienen lu gar en un contexto de coo pe ración. Las r ela ciones entre conflicto y coope ración son, por decirlo
así , invertidas en cuanto uno se encuentra en un
medio en el cual cada jugador es libre de recurrir a
la fue r za.
En lo que ha ce a la ley, hay diferencias fundamental es ent re la ley pública interna y la ley internacional. La escuela de jurisp rudencia que tiende a minimizar la importancia de las reglas, el mando y las
sanciones e n la ley, ya ace nt u a r e n cambio sus aspectos funciona les y su rol como proceso socia l , trata
de borrar estas diferencias. Pero esta escuel a está
ciega co n respe cto a una cuestió n esencial: el contraste entre los grupos sociales que crean, y esU n regulados por, los dos tipos de ley. El grupo naciona l está
compuesto por individuos y asociaciones a los cuales
se aplican las no r mas legales ideadas por el poder
central; la integració n social es tal (ye n parte r esulta del hecho) que la red legal cubre a l conjunto de l a
sociedad. La sa nción de la leyes asegurada por el
Estado (a través del sist ema judicial y la policía) e
impuesta directamente a los individuos y grupo s. En
el medio intereslatal, el grupo consiste principalmente en los Estados; la leyes de nat ura leza co ntractual antes que je rárquica ; no es aplicada directamente a individuos y grupos dentro de los Estados ;
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y el alcance. de la reg ulación no cubre el total de las
r e laciones transnacionales. Las sanciones son débiles dado el peso limitado de las instituciones comunes, y están a merced de la auto ayuda. Así, entre la
ley internacional hay una triple diferencia en lo concerniente al grado de institucionalización (no hay
poderes ejecutivo, legi slativo o judicial mundiales
comparables a los que existen dentro de cada Estado), la sustancia misma (una es una ley de uniformidad, la otra muy a menudo ley de diferenciación), y
autoridad o eficiencia (la ley internacional puede
autodestruirsel. Esto no quiere decir que la ley no
juegue ningún rol en el orden mundial; por cierto
provee un mínimo de orden al hacer predecibles muchas actividades inte,:estatales o transnacionales, al
saca rlas del terreno de los conflictos o de los desafíos perpetuos. Pero es precisamente en el terreno
vital de las relaciones de poder donde está su mayor
debilidad_
En lo que hace a la ética. uno encuentra el mismo
contraste. En los asuntos internos el conflicto de
concepciones o ideologías rara vez es totalmente destructivo; el marco político y constitucional y los valores comunes proveen a los individuos ya los grupos,
importantes oportunidades o posibilidades para la
acción moral, desde que el orden está asegurado,
pueden procurar la justicia. En el dominio interestatal, como observaron Aron (1962) y Arnold Wolfers
(1971), el conflicto de valores serv ido po r brazos seculares dotados de armas, a menudo cubre el
campo entero de las relaciones entre las unidades;
las amenazas contra su supervivencia y su seguridad
en un mundo de autoayuda lim ita y a veces destruye
las oportunidades para la acción moral; el primer
imperativo es la supervivencia; la justicia sólo viene
despuéS.
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Todas estas características distintivas del medio
internacional, muestran cuán precario es el orden
interestatal. Es a la vez un orden que está constantemente amenazado -ya que la guerra regularmente
pone e n juego la supervivencia y la seguridad de por
lo menos algunas de las unidades, a veces aún las
más impo rtant es- y un orden basado sobre la fuerza,
sobre los equilibrios y cálculos de fuerzas cambiantes
e in ciertas. Pero' el medio interestatal no es sin embargo un dominio de caos y anarquía todo el tiempo:
existe una cosa tal como la paz. Pu es el régimen de
"cada uno para sí" a menudo logra impedir que la
autoayuda se convierta en una guerra de todos contra
todos. Mientras prevalece la paz, el alcance y la inte nsidad de las relaciones cooperativas interestatale s pueden aume ntar. Cómo puede el orden aparecer
y perdurar contra todos los obstáculos; qué formas
peculiares toma en un medio de sce ntralizado en el
cual los conflictos, la materia de cualquier orden
social, siempre corren el riesgo de destruir las convenciones de no violencia y de volar los puentes de la
cooperación; como cambian estas formas y como el
orden es restablecido después de haber sido demolido: estos son los inte rrogantes que han interesado a
los escritores, tanto a los filósofos políticos del pasado como a los científicos social es contemporáneos.
Examina remos brevemente sus contribuciones respectivas. Contra la cronología, comenzaremos con la
"ciencia" de las relaciones internacionales, que quiere, por sobre todo, se r analítica (y a veces profética),
mientras que los grandes autores del pasado eran a
la vez analíticos y prescriptivos (una distinción reconocidamente imperfecta, en la medida en que el análisis científico cond ucen inevitabl emente. como Aron
acostumbraba esc r ibir , al co nsejo sabido o prudente.
o aún sirve sobre todo para destacar y justificar
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ciertas prese-ripciones , como en la escuela "r eali s ta"
contemporánea ).
Ni ueles de análisis
En la ciencia socia l co ntemporánea se pueden distinguir tres nive les de análisis en el estudio del or den inte rnaci ona1. El más elemental o desc r iptivo es
el esquema de prácticas e instituciones que han asegurado un mínimo de orden , el análi s is de sus respectivas ventajas y debilidades y la cr ítica a los in tentos
fallidos por hacer más . As í, Hedley Bull r evisa el r ol
de la ley y las organizaciones interna cionales, el
clásico sistema de equi libri o de poder, y el fracaso de
los esfuerz os por ir más allá del Es t ado-n ación. I.L .
Claude (1962) tambi é n trató de mo str a r cómo el
sistema de equilibri o ha sido más exitoso que la seguridad colectiva y por qué la id ea de un gobiern o
mundial no ha prendid o.
Má s interesa nte es el segundo nivel , el de una
teoría ge ner a l de las r e laciones int er estatales. Actualmente, el paradigma sigue siendo el de la esc uela
"reali s ta ", que enfatiza el rol dominante de los Esta·
dos en la escena mundial , el imperativo de ca lcula r
fuerzas en un terreno dominado por la política del
poder, y la import ancia crucia l de los ingr edientes
militares del poder y de las consideraciones geopolít icas en el establecimiento de las metas de los Estados. La escuela re alista también criti ca las ilusio nes
idealistas : la prop ia naturaleza del juego explica la
debilidad de la ley internacional, el fr acaso de los
esfuerzos por tran sfe rir el monopolio de la vio lencia
legítim a a la or ganizació n internacional. y la inestabilidad de la diplomacia de l equilibrio . Sin emba r go ,
al mi s mo tiempo, esa escuela trata de mostr a r que el
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juego no ell:cluye la pre s ervación del orden y que el
inteligente inte r és propio de los actores requiere de
ellos que no lleven la autoayuda demasiado lejos. De
este modo, en los trabajos de Han s Morgenthau y
George Rennan (1951), la critica del legali s mo y el
mo ralismo está unida al el ogio de la diplomacia mode rada , a una argumentación por una definición con tenida del inter ~s nacional. Un orden que descansa
sob re un equilibrio de fuerzas, sobre una limitación
de ambiciones, sobre la res istencia a las presiones
demagógicas internas, y sobre la ausencia de cruzadas ideológicas, es una reali dad re cu rrent e (c omo en
los siglos diecioch o y diecinueve) a la vez que una
idea juiciosa. Este ya había sido el mensaje del trabajo de E.H. Carr (1980) antes de la Segunda Guerra
Mundial : en oposició n a Toynbee, el campeón de la
seguridad co lectiva , Ca rr mo s tró que la fuerza ope ra
e n todos los terrenos de las r elaciones internacionales (incl uyend o la ll amada economía mundial liberal), y recome ndaba que los Estados al tope de la
je ra rquía hici eran co ncesiones pacíficas a los Estados nacientes. El libro de Bull describe la s técnicas
del orden dentro del ma rco de una teoría "grotiana",
según la cual existe una sociedad interestatal -una
sociedad impe rfecta, por supuesto, dada la ausencia
de poder central, pero que es rea l y refleja la aceptació n de norm as co munes , el reconocimiento mutuo de
necesidades comune s por parte de los Estados.
El tercer nivel es el de las teorías de los sistemas
interes tatales. El punto de partida de la escue la realista es la politica exte r ior: el Estado es el actor
privilegiado. La s t eoría s sis témicas parten de la red
o medio compues to por la s unidades competidoras.
Estas teorías tratan de identificar las variables principales y las reglas del juego a pesar de la ausencia
e n el med io inte restatal de aquellas normas constitucionales que dan un marco a menudo muy restringido
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para las acti.. idades de las partes, burocracias e intereses dentro de una sociedad nacional. La idea
básica es que, aún en un medio sin ningún soberano
en la cumbre, la libertad de maniobra de que disfrutan los centros de decisión está limitada por la configuración del sistema en su conjunto. Esta conslelación también determina las características distintivas del orden que existe en cualquier momento dado
o, si no, permite entender por qué no hay ningún
orden.
Este no es el lugar para una síntesis de las teorías
sistémicas, las cuales plantean problemas que van
mucho más allá del estudio del orden interestatal.
Pero es necesario mencionar las características principales de estas teoría ~:
1. Todas ellas hacen una distinción, expresa o no,
entre la estructura del sistema (es decir, en general,
la distribución del poder en el campo d iplom ático) y
los procesos (es decir , las relaciones entre las unidades). (Morton Kaplan [1957J codificó esta distinción). Pero no están de acuerdo sobre dos puntos
esenciales. Por un lado, disienten sobre la definición
de las variables indispensables para un estudio de
sistemas. Kenneth Waltz (1979 ) cree que este estudio
sólo puede ocuparse del análisis de las relacione s
entre la estructura y los procesos; debe tratar sólo lo
que es interestatal. En el otro extremo encontramos
a Aron, quien cree que se debe tomar en cuenta varia bles que Waltz juzga eJt:ógenas: la naturale za de los
regímenes políticos dentro de las unidades, las fuerzas transnacionales (ideologías o tecnologías), el sistema económico mundial. Obviamente, la estrecha y
rígida concepción de Waltz da como re sultado una
concepción más bien mecanicista del ord en (equilibrio de fuerzas ); la muy abierta concepción de Aran
(criticada como demas iado amplia por Waltz ) incluye
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tod.r clase de factores de los cuales depende de hecho
el equi librio, o que amenazan su e:a:istencia. Por otr o
lado, los teóricos disienten sobre el ca rácte r restrictivo o determinante del sis tema. Morton Kaplan tiende a hacer de él una sociedad dotada de reglas que
so n necesa ri as y suficientes para preservar el juego,
reglas que los jugadores deben obse rvar o, s i no,
violar a su propip riesgo. Aron, una vez más, es muy
escéptico sobre este punto: son los actores quienes
fijan y pueden cambia r las reglas, y cada configuración les permite un cie rto margen de elecció n -un
margen que es particularmente amplio para los jugadores más poderosos.
2. Todas las te orías s istémica s ya mencionadas,
dan como resultado tipol ogías. La mayoría de ellas
(las de Kaplan, Waltz, Aran, etc. ) distinguen los sistemas bipolares de los multipolares, según el número
de potencias principales. Para estas teorías, y contrariamente a la teo r ía del sistema capitali sta mundial desarro liada por Wa lIerstei n (1979>, es la estructura ~ h o riz o ntal " de pode r la que importa para una
tipología de sistemas, no el método "ve rtical " de oro
ganizacion de las relaciones de intercambio económico. Pero mientras Waltz cree que, cuanto menos
polos haya, más probabi lidades hay de que el sistema
se a estable , Kaplan y Ar an piensan que en los sistemas bipolares la dialéctica de la hosti lidad tiene más
probabilidades de prevalecer y la diplomacia de la
flexibilidad y la moderación má s probabilidades de
fracasar (especialmente porque un sistema bipolar es
usualmente heterogéneo, según la definición suministrada por Aron, quien distingue sis temas homogéneos y heterogéneos de acuerdo a si los Estados
pe rtenec en al mismo tipo y si comparte n o no los
mi s mos valores). La teoría de Robert Gilpin (1980
difiere de la s precedentes en cuanto a que describe el
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sistema intel'nacional como un modelo dominado por
una potencia hegem ónica, cuya autoridad decrece a
medida que el costo de la dominación comienta a ser
mayor que sus ventajas, a medida que la ley de disminución de ganancias comienta a desafiarlo: en ese
momento estalla una guerra, que lleva a la cima a
una nueva potencia hegemónica. Acá, el orden depende, para su forma y duraci6n, de la existencia y características específicas de cada Estado dominante.
3. Extrañamente, ninguna de la s teorías sistémi·
cas ofrece una concepción satisfactoria del cambio.
La misma definición del sistema hecha por Kenneth
Walh le permite tomar en cuenta sólo los cambios en
la distribución de poder. Como lo ha observado John
Ruggie (1983 ), Waltz ignora la diferencia entre un
sistema de unidades de tipo feudal y un sistema en
el cual los actores son unidades territoriales soberanas; ignora también lo que Ruggi e, siguiendo a
Durkheim, llama la "densidad dinámica de las r elaciones entre los actores -un factor importante de
cambio en la medida en que tal densidad , cuando
aumenta, puede transformar o vaciar de su contenido
la soberanía de los Estados y cambiar la naturaleza
misma del poder o las condiciones de su uso. En la
muy abierta teoría de Aron, las guerras generales
provocan un cambio de sistema, y las causas de tales
guerras pueden ser, y generalmente so n, muy numerosas. La teoría de Gilpin, según Robert Keohane
(983), no explica por qué cie r tas potencia s se hacen
dominantes, en lugar de otras .
4. Todas las teoría s de sistemas internacionales
postulan que el orden, hasta donde ex iste, depende
tanto de la configuración del pode r de los Estados (a
pesar de la s dive rgencias sobre cuál pueda se r el más
deseable) como de las prá cticas de los Estados (coaliciones, al iantas, medida s unilaterales de armame nto
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y expansión). Estas teorías están en conflicto con la
teoría, algo esbozada, de Wallerstein. En la visión de
Wallerstein, el orden resulta de los intercambios desiguales impuestos por el sistema capitalista mundial; él niega la autonomía de lo s Estados, los cuales
son meramente los instrumentos de este s istema . Las
teorías de los sistemas interestatales no ignoran las
variadas manifestaciones de dominación, pero enfatizan la dominación por un Estado o la regulación de l
mercado mundia l por los Estados.
Modelos de orden
No puede decirse que el estudio científico de las
relaciones internacionales haya conducido a conclusiones muy claras sobre el orde n interestatal: la precariedad de las técnicas de orden y de los cálcul os de
fuerzas se ve agravada por la cacofonía de los análi!:is . ¿Qué encontramos si nos dirigimos a los grandes
autores del pasado?
Encontramos antes que nada que la idea del ord e n es mucho más central. Los teóricos modernos
usualmente llegan a esta idea a través del estudio de
la es encia de la política exterior o de los tipos de
s istema s (Aron , Mongenthau, Waltz). La filosofía política di s cute el problema del orden direct~mente y
de dos maneras: pregunta si es que existe un orden
sem ejante y de qué clase es; e indica 10 que debería
h ace r se a modo de crear o consolidar el orden. Seguiremos el h ilo de la primera pregunta. Encontramos
dos model os .
E l prim ero es el modo de paz precaria u orden
pe r t ur ba do. Este se revela tan pronto como la concepció n ca tóli ca de la comun idrtd cristiana --en la cual
Di os es el ú ni co s oberano verdadero, los príncipes son
60
considerados·-,si rvient es de la ley divina y natural, y
la fuerza está sujeta a las muy estrictas condicione s
de la teoría de la gue rra justa, la cual regula sus
causas, procedimientos y medios- comienta a ceder
ante la presión de los hechos: la aparición del modero
no Estado territorial de soberanía absoluta , la pérdida de autoridad por el Papa y la Iglesia , la secularitación de la ley natural (Johnson , 197 5). El nuevo
modelo es a la vet una retirada del viejo , y una
conceptualitación del nuevo sistema interestatal.
Este sistema es analitado como un medio en el cual
hay fu erzas capaces de asegurar un mínimo de orden .
Son el resultado de la sociabilidad comun o de inte ·
reses comunes, y conducen a nor mas comune s -aque llas de la ley internacional. De esta manera, la política mundial no es un es tado de ¡uerra : Locke 0967}
distingue cuidadosamente entre el es tado de natura leta (en el cual los es tados se encuentran ) y el estad o
de guerra. El primero está caracteritado no por la
violencia sino por la au sencia de un juez comun y de
un soberano comun : de ahí todas las debili dades y
excesos de la auto ayuda. Sin embargo, los Estad os
reconocen las obligaciones de respeto y ayuda mutu a
que resultan de la ley natural , mientras que el estad o
de guerra es un estado de malicia generalitada. Esta
es la ratón por la cua l el es tado de na t ur ale za es
preferible a una tiranía mundial.
El segundo modelo es bastante difer ente; es aquel
de l "estado de guerra". Uno encuentra refere nci as del
mismo leyendo entre líneas los esc ritos de Tu cídides
(1964 ) y, por supues to, en la s prescripciones de Ma·
quiavelo (1940), aunque este ultimo no e ncue ntr a
que la política interna s ea me nos beli cosa. Se 10
encuentra en s u es t a do más puro e n Hobbes, más
tarde repetido y corregido por Roussea u y Kant
(1949) y por Hegel (1953 ). En las rel acio nes entre
Es tados , todo es gue r ra o pre paraci ón par a l a gue rra;
61
las llamadas normas comunes son frágiles , tempora ·
rias, proporcionales a la cantidad de poder que las
sostie ne . Y depe ndiente s de una conve rgencia mo·
mentánea de inte reses. Ninguna razón común mode·
ra las ambiciones y cálculos de cada actor; existe sólo
una raci on alidad instrumental : la búsqueda de lo s
medios mejores hacia un objetivo particular , el cálcu·
lo de fuerzas , no da como resultado armonía s ino
co nfli cto. La guerra es inherente a la estructura del
orden interestatal y lo es aún en las prácticas (tales
como la del equilibrio) que tratan de impedir la guerra , según Rousse au. Los paladine s de este modelo
no coinciden sob re el or igen de este tri ste estado de
cosas: ¿es la naturaleza humana (Hobbes), la imposibilidad del h ombr e de actuar de acuerdo con su conciencia moral en el estado de naturaleza (Kant), la
co rrup ción de la inocente naturaleza humana por la
sociedad civil (Roussea u), la alienación impuesta por
las r elaciones de producción en la s sociedades capi talistas (Marx) o la divi sión del mundo en Estad os
(Hegel)?
En cada campo, el desacuerdo en 10 que hace a la s
prescripciones es igualmente vasto. Todos aquellos
que defienden el primer modelo creen que existen los
medios para reforzar el precario orden interestatal ,
pero su elecció n y las prescripciones dependen de su
anál isis sob re las causas má s profundas de esta pr ecariedad. En gene ra l, se pueden di stinguir dos escu e·
las . En su primer libro, Waltz (1959) distinguió tres
imágenes de las ca usas de la guerra: la naturaleza
humana, el régimen interno de las' un idades, y la
estructu ra anárquica del medio inte re statal. La pri mera imagen, por s í misma, n o nos ll eva muy lejos .
Algunos fi lósofos creen que el orden común podría
hacerse mucho más fuerte s i se actuara sobre el r égimen político y económico interno: ésta es la doctrina
de los liberales, ya sea que aboguen por un r égime n
62
político basad.? en el consenso popular,la separación
de poderes, el gobierno de la opinió n ilustrada , o la
limitación del alcance del Estado, o que prediquen
una eco nomía libe ral ~sto es, el ree mplaz o del mandato por el mercado, el desistir de las conquistas, el
triunfo de la te oría de las vent ajas compa rativas, el
comercio como una fu ente de ri queza para los indi viduos y no mas co mo una fuente de poderío para el
Estado (Adam Smith , Cobden, J.B. Say, etc.) (Silberner, 1957). Otr os autores ofrecen receta s para h acer
menos anárqui ca la estru ctura del medio interestatal ; en el caso de Hum e (lBI7) es la doctr ina de
equilibrio de pode r.
Aquellos que defienden el segundo mode lo están
di vi didos en dos categorías. Al gunos consideran que
el "estado de guerra" es' después de todo so portable :
H obbes di stingue la guerra de todos contra todos
entre individuos (cada uno de los cuales tiene su
supervivencia amenazada, y debe por ello aba ndona r
s u libertad original e instaurar un Leviatán ) de la
gue rra entre Estados , la cual no necesariamente
afecta a todos los indiv iduos, especialmente a aquell os de los Estados fuertes; de ahí que los contratos
entre Estad os, r eforzados por sus a r mas, son más
sólidos que los contratos entre los individuos débiles,
desnudos en el estado de naturaleza. Hegel, quien
cr eía que la guerra e ra necesaria y benefi ciosa -una
especie de remed io brutal contra la decadencia de la
sociedad civi l-, pen saba que los confli ctos ent re Estados civilizados se rían ritualizados. Pero semejante
optimismo no ha s ido compar tido por aquellos que
creen que el estado de gue rra es insoportable o mora lm ente in aceptable. Kant , quie n se unió a los pensadores liberal es, proclamó tanto el deber de establece r regímenes constitucionales - los únicos capaces de resis tir el llamado de la guerra y de establecer
entre ellos una confede ración que aboliría el recurso
63
a la' fu erza- como la existencia de un "plan de la
natura leza" que obliga ría a los hombres a desistir de
la guerra haciendola insoportableme nte atr oz. Ma rx
esperaba que la revolución proletaria pondría fin a la
gue rra entr e Es tados, Rousseau, qui en, contraria mente a Kant, creía que la contienda de Estad os
imped iría el reemplazo de los tiranos o príncipes por
"republicanos" o, si no arrastraría aún a est os a las
gue rr as us u a les, no vio otr a so luci ón que el aisla·
miento naci onal.
Volvamos al choque de los dos model os, cada uno
de los cua les co rrespo nde a un as pecto de la realidad:
el primero, al cual Ar on llamó ~ una práctica y una
teoría de períodos felices en los cuales , dentro de una
civilización estabilizada, las pugnas entre E stados
sobre medios y obj e tiv os quedaba n de ntro de los límites fi jados por un código no escrito de legitimidad e
il egiti midad " (Aron , 1972 ), Estas son las características d el período de s istema s multipol a re s h omogéneos. El segund o modelo describe e n forma precisa
los períodos de gu e rra total y de de sce nso a la guerra
tota l. Tiene tambi én la sombría virtud de subrayar
la fragilidad de las normas comunes y de los remedios
defe ndidos por los pa ladines del primer modelo. La
lógica del comportamiento iluminado por el segundo
modelo -p or ejemplo, en la famosa me táfora de
Rousseau de la caza del cie rv o: lo que el cazador
desea no es un pr ovecho comun s ino un a ventaja para
s í mi s mo- es por cierto la lógic a del comportamiento
del Estado, Pero quienes creen en el primer modelo
tienen Ta zón cuando obse rv a n que fa dete rminación
de todos los j ugador es de maximizar su poderío o s us
ganan cias r espectivas tiene el r iesgo de gene ra r un
desastr e para tod os, y que a ú n la bú sque da de una
ventaja particu la r r equiere a veces prude ncia y moderaci ón para no pr ovoca r una coalició n for midable
de tod os aquell os que se s ie nten amenazados, Aun s i
64
la regla de la .autoayu da deja muy poca autoridad a
las normas comunes y a las or gan iza ciones, la simple
interacción de los ca lcul os indiv idual es puede, bajo
ciertas condiciones, d a r como re sultado un or den fragil antes que una guerra permanente.
ORDEN PRENUCLEAR
El orden de las grandes potencias
Pa semos ahora de las teorías a los datos empíricos y resumamos las coñclusiones de blisqueda sobre
l os métodos usados para establecer o mantener el
orden interestatal. P odemos partir de la noción de
tres dimensiones del sist ema internacion al que presenté en otra parte (H offman n , 1978): la dimensión
hori zonta l co ncierne a las r elaciones entre lo s actores principa le s; la dimen sión vertical pertenece a las
relacio n es entre el fuerte y el d ébil; y la dimensión
funci onal se refiere a las á reas cubiertas po r relacion es interestatales. Para cada dimensión , se pueden
hacer preguntas sobre los mecanismos para el orden,
las técnicas o instrumentos, y las condic iones de
éx ito.
La dimensión horizontal es la que ha sido estudiada mas a fondo. La razón para ello es, obv iamente,
que en un sistema de unidades competidoras, el orden o el desorden, la paz o el caos, dependen sobre
todo de la s relaciones qu e ex iste n entre aquellos actores cuyo poder es suficientemente gr ande como
para provocar conflictos armados de co n sider able alcance . El problema pa r a cada unidad es cómo avanza r sobr e el tablero de ajedrez y cómo retardar el
65
•
avahce de los otr os. El mecanismo qu e h a funcionado
e n los sis t emas multipolares es el del equilibrio de
pode r . Com o es bien s ab ido, este t é rmino ha sido
usado de mucha s ma nera s , las cuales h a n sido escla r ecidas po r Ernst Ha as (1953) entre otr os. A veces el
término describe cualq ui er dist ribución de poder . A
veces se ap li ca a una política : la dete rm inac ión activa de un E stado. de reduci r las ambiciones de otro y
de salva r el sistema de la he ge monía de una sola
pote nci a, a t r avés de la oposición co nce rtada de aquellos que podrían se r sus víctim as. Esta había sido,la
políti ca de I nglaterra en los siglos diecioch o y dieci nu eve. A veces el té rm ino designa un siste ma , y des cr ibe un patrón multipolar e n el cual gra ndes potencias se une n sistemática mente con el fi n de limitar
las ambicio nes de una de ellas. No t odos los E s tados
de la co alici ón necesitan implementa r deliberada mente un a política de equilibrio; es más, la may or ía
puede que no tenga un intere s mayor que el inm ediato, pero obviamente el sistema funcio na mejo r cuando uno o varios Estlldo!'; IIPllnt.lln A la preser vación
de l equilibri o en el sistema (Inglaterr a, como se me ncionó a nte s, o Bismarck e n t re 187 1 y 1890, aunque el
poder industrial y mil itar desproporcionado de Alema nia en el continente y las heridas abier tas por el
ac u er do de la gue rra franco- prusiana a mena zaron e n
el largo plazo el equilibrio mismo que Bismarck estaba t ratando de mantene r ).
El sistema de equilibri o de poder es una especie
de comp romiso e ntre el princip io de sobe r anía o a utoayuda y el prin cipio del i nterés' común . Cuando
funciona perfectamente o ce r cano a la perfecc ión,
incita a cada uno de los actores princ ipales a ob se r va r autocon trol, con el fin de no pe rm iti r que los otros
le impongan cont roles. El mecanismo de equ ilibri o es
de coalición: o la coal ici ón de "todos co nt ra uno" o, s i
no, cuando el perturbador h a s ido suficie ntem ente
66
astuto como par a recluta r a liados, la coa lición paralizado r a que t r ata de p r es ervar el s/a/u quo_ Es un
me canismo que requiere obviamente un gra n mar gen
de flex ibilidad . En ot r as palabr as, no debería habe r
a li anzas u hostilidades tan pe r manentes qu e h iciera n demasiado r ígido al sistema , lo que supondría así
una cie r ta indife r encia h acia el régimen político int erno del Estado con e l cual uno se alía. P or otr a
p a r te , es un mecani s mo que t r ata a veces de disuad ir
a l per tu r bador, y a vece s de de rrotarlo si la disuasió n
n o tuvo éx ito.
De aquí la div er sidad de técni ca s usadas por el
equilibr io de poder. L a disuasión puede to ma r la
for ma no sólo de una am e naza de gue rra si no también
la fo r ma más tentad or á de las compe nsa ci ones territo r iales o fó r mul as para n eutralizar o internacionalizar un te r ritori o que el perturbador puede qu e r er
adq uir ir en parte con e l fin de i mpedir que otr os
países lo dominen. S i la di s uasión fra casa, una guerr a por objetivos li m itad os -si endo la me ta obligar a
r etr ocede r al perturbado r - se h ace un instrumento
indispensable. En un sistema semejante, e nto nces, el
r ecurso uni lateral a la fuerza es un factor de per turbación, pero el re curso colectivo a la fuerza es una
técnica d e or den. En la medida en que lo s Estado s
Só lo t ienen objetivo s limitado s y lu cha n entr e s í sólo
con mode r ación, lo s períodos del equilibr io so n aquellos en los cuale s la diplomacia y el derecho internaci onal pros per an . P ero la ley internacional -a unqu e
t r ata de delimitar el t e rr eno dentro del cual el Esta do puede , con tota l sober anía, ejercer su poder, y
aunque regula los medios de guerra, busca limita r
sus efectos (por ejemp lo, salvagua rdando a Estados
neutrale s) e inte nta protege r a las víctimas- s in embargo no cuestiona la libe rtad que cada Estado t iene
de recu rr ir a la fuerza s i así lo desea .
67
Los trabajos de autores tales como Edward Gulick
(1955) y Henry Kissinger (1957) también han exami·
nado las condiciones necesarias para el buen fun cionamiento del sistema de equilibrio de poder_ El poder
de los actores principales no debería ser demasiado
desigual; es útil que su competencia tenga lugar principalmente en áreas alejadas de aquellas en las cuales sus intereses vitales están en juego; sobre todo,
es esencial que sean a la vez vigilantes y flexibles.
Sin vigilancia, los cambios pueden ser muy amenazadores para el equilibrio (como lo fue el progreso -de
Prusia entre 1862 y 1871, o las movidas de Hitler en
la década de 1930) y podrían ocurrir sin la disuasión
o la represión. La flexibilidad, a su vez, desaparece
cuando el "código no escrito de legitimidad o ilegiti.
midad" se desvanece, cuando el sentido de pertenecer
a una comunidad (contenciosa) de las grandes potencias es sumergido po r el egoísmo nacional. Esto tien·
de a suceder cuando el aumento de nacionalismo somete la delicada diplomacia del equilibrio a presio·
nes internas irre sistibles. Por otra parte, el mecanismo de coal iciones para fines limitados se deterioró a
principios del siglo veinte porque cada una de las dos
alianzas que se confrontaban entre s í ya no aspiraba
a objetivos limitados, concretos, sino a la preservación mundial de la credibilidad de cada campo; y
también porque el nacior.alismo amenazaba la supervivencia misma de uno de los actores, el Estado multinacional de Austria-Hungría, mientras hacía
insoportable cualquier frustración adicional para dos
de los principales rivales: Alemania y Rusia (Lébow,
1981).
La otra fuente de posible fracaso del mecanismo
es, como en 1789, la transformación revolucionaria
del régimen interno de uno d~ los actores principales;
en tal caso, aún una coalición de todos los demás,
llevada a cabo de acuerdo con los métodos anteriores,
68
se vuelve inca'paz de detener el dinamismo y el empuje proselitista del enemigo (Kim , 1970).
¿Existen mecanismos de orden comparables entre
los rivales del sistema bipolares? Waltz, quien piensa que son estables -a causa de que no conducen,
según él cree, a una guerra general- apoya su caso
sobre el único ejemplo muy especial del sistema interesta tal contemporáneo (ver más adelante)_ Se debe
observar, por un lado, que los sistemas multipolares
de equilibrio de poder acarrearon guerras generales
(es decir, guerras en las cuales participaron todas las
potencias principales), pero tales guerras eran limitadas en su intensidad y objetivos, y los sistemas
permitían transformaciones considerables en la distribución del poder (el surgimiento de nuevos actores
principales, la arr.pliación del campo diplomático) sin
ninguna guerra general en el sentido de una guerra
que ponga fin al sistema mismo. Por otro lado, el
análisis de Tucídides del s istema bipolar de las ciudades-estado griegas muestra cuán inestable era, y
cómo carecía de cualquier mecanismo "horizontal" de
orden: la alianza desigual entre cada rival y sus
clientes o vasallos puede haber sido establecida como
un instrumento para el equilibrio y la disuasión, pero
el adversario vio en ella un tramp olín amenazador, y
la guerra re sultó de ello. Para cada uno de los dos
rivales, pronto no hubo otra opción que la pacificación o la guerra total.
De este modo, las conclusiones a las que se llega
en relación con la dimensión horizontal de los sistemas, son mixtas. Aún si uno sólo se dedica a los
patrones interestatales (es decir. unos pocos siglos
de historia ) uno ve que el mecanismo que mejor asegura la moderación (es decir, el mecanismo del equilibrio) sólo ha funcionado bien durante periodos
limitados; que este buen funcionamiento dependía de
condiciones temporarias de homogeneidad y era par69
ti cubrmente susceptible a las vicisitudes de las
t r ansformaciones inte r nas de los actores principales;
que entre las fuerzas transnacionales que afectan el
conlportamiento de los Es t ados, las cen t rífugas,
como el nacionalismo, prevalecían sobre las i nt egradoras: el fracaso de la I nternacional de los Trabajadore s en 1914 10 demostró. Sin embargo, ha habido
zonas y pe r íodo~ de orden, aún si el mismo estaba
basado en la posibilidad rotativa del recurso a la
fue r za.
Los fu.ertes y los d ébiles
En la dimens ión ve r tical , uno encuentra qu e el
espectác ulo es aún más oscuro en algu nos aspectos.
Acá uno descubre con frecuencia el puro y simple
tr iunfo de la fuerza. Este es el dominio en el cu al , de
acuerdo co n la famosa declaración de los ge nerales
atenienses citada por Tucídides, los fue r tes h acen lo
que pueden, los d ébi les hacen lo que deben. I nve rsa mente, s in embargo, este triunfo de la fue r za a me nudo ha hecho p os ible el orden, si bien éste ha sido
un orden j erárquico. La única fó r mu la que a veces ha
protegido a los Es tados débiles y los ha salvado de
la s garras de una gran potenc ia (a me nudo a cambio
de una especie de supervisión colectiva eje rcida po r
el Concierto Europeo ) ha sido precisamente el meca nismo del equilibrio de poder. Aún esto no siempre
funcionó, como las s u cesivas pa r tici-ones de P olonia
en los siglos dieciocho y diecinueve lo demostraron.
P e ro, como hemos visto, el juego del equilib ri o no
sie mpre ha sido bien jugado; durante s us fiascos, las
grandes pote ncia s han tratado regularmente de ad qui rir los territorios que deseaban. Además, el sistema de equilibrio se aplicaba sólo a Europa . La bús-
70
queda de recu rsos y te rritorios era libre en el resto
del mundo --excepto en los Estados Unidos-- protegidos por la doctrina Monroe; sin embargo, América
Centra l no podía escapar a las intervenciones de los
Estados Unidos.
La constitución de un imperio es uno de los fenómenos más frecuentes de la h istoria de las r elaciones
internacionales. Pero no es el mejor conocido, a pesar
de la muy abundante lite r atura sobr e el imperialismo desde el comienzo de este siglo_ Hobso n , H ilferding, Rosa Luxemburgo y Lenin (Brewer, 1980),
todos ellos han estudiado el imperialismo como un
fenómeno económico, ligado a la operatoria del sistema capi t a li sta, a pesar de que sus interpretaciones
fueron muy di ferentes. Sch umpeter (1955 ) fue el único en analizarlo como un fenómeno político, como una
tendencia hacia una expansión "sin objeto" por las
élites en el poder_ Pero él también puso su dedo sólo
sobre una clase de imperialismo : el de las castas
militares y feudales que aún estaban en el poder en
algunos países europeos; según él, un régimen político que s iguiera la lógica pura del capitalismo no sería
imperialist a: acá, estamos en la órbita del pensamiento li beral.
Como lo ha reconocido Benjamín Cohen (1973), el
im pe r ialismo es un fenómeno po lítico que debe se r
d istin guido de la explotación y la dominac ión económica: la formación de un imperio es todo esto, más el
contr ol político. Una revisión simple de la historia
nos muestra dos cosas: en primer lugar, que uno
encuentr a este fenómeno sea cual fuere el sistema
económico predominante_ Algunos imperios fueron
construidos sobre la esclavitud, algunos fueron imper ios coloniales mercantiles (Venecia, Portugal, los
Países Bajos, el primer Imperio Británico), algunos
fueron imperios coloniales en la e ra de l capitalismo
industrial moderno. Además , aunque la búsqueda de
71
ganancia económica raramente estuvo ausente, no
fue siempre el único ni aún el principal motivo: el
ansia de conquistas de Napoleón, el furor de Hitler
por la dominación racial, la ambición de seguridad
absoluta que empuja al imp erio creado por la Unión
Soviética, el proselitismo religioso mahometano, y a
menudo -aún en la expansión de Roma- una noción
de misión civiliz~dora, todos estos factores políticos
han desempeñado un rol crucial.
Las técnicas han variado; pero en cada instancia
la fuerza ha sido la pieza central, tanto en la conquista de territo rios como en la protección de los imperios
contra las amenazas externas y las revueltas internas. Tal protección a menudo parecía requerir una
expansión constante (la expansión también era causada, po r supuesto, por muchos otr os factores: el
deseo de dominación económica o del control de las
principales rutas de come rcio, la ambición de los
gobernantes, etc.). Para el mantenimiento de los imperios, la fuerza ha tomado varias formas: ocupación
y anexión, o, si no, un ejér cito móvil mantenido en el
centro pero rápidamente desplegado en caso de amenaza a las á r eas que necesitaban se r protegidas: el
aná lisis de Edward Luttwak (1976) de la estrategia
de l imperio romano es ejemplar en este aspecto. Pero
la fuerza sola nunca fue suficiente . Los imperios se
apoyaban sobre cinco pilares: 1. la fuerza, 2. la diplomacia -una diplomacia vertical que manipula las
políticas internas de los vasallos, y se asemejaba así
a la diplomacia destinada a mantener el orde n en los
"campos" o alianzas desiguales creadas por la s grandes potencias competidoras de los sistemas bipolares: Atenas y Esparta ayer, Washington y Moscú hoy;
estas alianzas son redes que permiten al Hermano
Mayor confiar en la lealtad de sus aliados, asegurándos e que los gobe rn antes de estos países aliados sean
"amigos" y trayéndolos con frecuencia al cuartel ce n-
72
t.r a l de l imper.io t.ant.o par a infor mación como para
recompensas; 3. la burocracia, bien anal izada por
Eisenstadt. (1963) Y eficaz sobre todo cuando pe r mit.e
que las costumbr es locales y una cierta po r ció n de la
admi n istr ación local pe r manezcan en un lugar; 4. la
ga r ant.ia de paz const.ituida por lo que los británicos
llama r on "ley y orden" (los romanos ya lo habían
comprendido): un sistema de leyes (tal co mo el jus
gentium, el de r echo cont.ractual privado del Imperio
Romano ), de buena justicia y policía vigilante; y fi·
nalme n te, por supuesto 5. r ecompensas económicas
pa r a los vasallos confiables.
Es cuando la fuerza se convierte en el único pila r
que el impe r io está amenazado; o, si no , cuando los
costos de mantene r el iJllperio comienz.an a exceder
los recur sos del centr o, o porque la gue rra y la d omi ·
nación política absorben una parte cr eciente de esos
r ecursos; o por que el consumo privado aumenta a
expensas de la porción r ecogida por el gobierno; o, si
no, como señaló Gilpin, a causa de que el pode r impe·
rial est.á debilitado por la competencia con otros Es·
tados, cuyo su r gimiento no ha sido capaz de impedir
y cuyo comport.amient.o a menudo estuvo inspirado
por su p r opio ejemplo; o si no -y esto es un factor
t r ansnaciona l- cuando se desarrolla en el centr o del
im perio una ideología de d escolonizac ión, es decir,
cuando el sentido de s uperioridad y de mi sió n o la
convicción sobr e la legitimidad de la conquista se
debi lita, algo que es más probable que suceda cuando
el régimen político del centro está ba sado en princi~
píos democr áticos que el impe r io viola o contradice ,
y que los pueblos esclavizados, después d e prolongada doci lidad, comienzan a su vez a re clamar.
En cuanto a las condiciones para establecer imperios, éstas también son múltiples. En la era moderna
están, por supuesto, t odos los fact ores enume rad os
por los teóricos del impe rialism o (económico): sub·
73
'.
consumo (H obso n), mo nopoli o o capitalismo financie r o ( Hilfe rding , Le nin ) -los gran des grupos finan cieros e industriales que nece si t a n el manto del Estado a modo de dominar los mercados , Pero , en cada
era, otr os dos factores tienen que se r tomados en
cue nta: la ventaja t ecnológica de los conqui sta dore s
(a lgunos imperios ins taurados por los europeos en el
siglo diecinueve en Afri ca fuer on establecidos por un
puñado de h ombres con armas modernas) y la a menudo muy débil co nd ició n de los a¡rupamientos políticos de los conquis t ados: puebl os si n Es tados o, si
no, viejos Estados e n dec ad encia, in capaces de orga nizar la resistencia , Este último factor es "periféri co"
y ha sido descuidado por aquellas teoría's que examinan sólo los ataques desde el "ce ntro", aquellas que
Tony Smith ( 1981) ha criti cado con justicia.
El impe ri o no es el úni co tipo de orde n verti cal en
l a hi stori a de las rel ac iones internacionales, Uno
también debe ría obse r va r el caso muy especial de la s
r elaciones jerárquicas sup erpue stas en la Europa
feudal donde la idea de imp eri o sobrev ivió y donde
los vínculos persona les del estado feudal se combi na r on co n la conside rable influ encia de la Iglesia para
asegurar un orden completo y conflictivo. Aún cuando se esté vie ndo sólo los sistemas interestatales,
uno debería nota r tambié n la exi s t encia de relaci ones
jerárquicas que fueron menos coe rcitivas que los imperios, aún fuera de las á r eas centra les en las cuales
el juego del equilibrio estaba introduciendo a lguna
moderación: algu nos países fueron capaces de preserva r su independencia en el cor azó n' de r egio nes que
estaban s iendo co lonizadas, d ebido a su habilidad
política (Siam) o a su capacidad militar pa ra defenderse (Abisi nia antes de 1935). Tambié n , los Estados
de América Latina prese r var on su independencia for mal a pesar de la eno r me preponderancia de los E stados Unidos, por razones complicadas, t ales como la
74
oposición de muchos norteamericanos a una dominación política directa (aunque las intervenciones recurrentes y el establecimiento de protectorados parecían correctas). Se observa también la mezcla de
dependencia económica e independencia formal de
países tales como Canadá y México. La China anterior a 1914 también es un caso interesante: los principales países europeos y Japón actuaban cada uno
para si y de alguna manera se neutralizaban los unos
a los otros; los Estados Unidos, al insistir en una
política de "puertas abiertas" contribuyeron a preservar la independencia formal del país. Una vez que
desapareció el sistema de equilibrio, Japón emprendió la colonización de su enorme y débil vecino.
La guerra de 1914 nQ resultó de la confrontación
de los imperios coloniales (tal confrontación había
enfrentado a Inglaterra contra Francia y Rusia, y el
choque entre Alemania y Francia por Marruecos condujo a la guerra). Pero guerras generales ilimitadas
han sido el resultado de ciertos intentos imperiales:
aquellos que se desarrollaron en los principales campos diplomáticos antes que en la periferia. Es que la
grandiosa empresa de Napoleón se topó con la coalición que Inglaterra incansablemente conformaba. El
espantoso emprendimiento de Hitler arrastró a la
guerra total a los países que más amenazados estaban por sus ambiciones a pesar de su deseo de evitar
esa guerra, y fue el sueño de Japón de crear una vasta
"esfera de co-prosperidad" para sí mismo en Asia del
este y del sudeste lo que provocó tardíamente la
resistencia diplomática de los Estados Unidos, y luego la decisión japonesa de atacar a los Estados Unidos antes de que fuera estrangulado por la presión
económica de Washington.
75
El orden económico
Vayamos a la dimensión funcional. El estudio de
las relaciones interestatales siempre ha sido, principalmente, el del comportamiento estratégico-diplomático: los objetivos en juego son la independencia ,
la conquista o aún la eliminación de las unidades, la
expansión territorial o la frustración de los poderosos, la preservación o la ruptura del equilibrio. Fue
durante las guerras generales ilimitadas (tales co~o
la guerra del Pel oponeso, las guerras de la Revolución Francesa y del Imperio, y la Primera y Segunda
guerras mundiales) que las funciones del sistema
proliferaron; incluyeron el nacimiento y muerte no
sólo de Estados sino de regímenes políticos, la rapidez de la difusión de las nuevas tecnologías e ideas.
Durante los periodos en los cuales reinó el orden
horizontal, las ideas y las técnicas económicas también circula ron, por supuesto. Pero principalmente a
causa de los intercambios transnacionales. Este hecho plantea el problema de las relaciones entre el
sistema interestata l y la sociedad transnacional, y
particularmente el problema de los intercambios económicos. Es un doble problema: ¿en qué medida estos
intercambios pertenecieron a la sociedad transnacional antes que a l sistema de Estados? ¿En qué medida
contri buyó la or ganización de los intercambios económicos al orden internacional?
La respuesta a la primera pregunta sólo puede
ser histórica. Una sociedad transnacional relativamente intensa sólo ha existido durante períodos limitados, y nunca fue tota lm ente autónoma. Esa mayor
frecuencia ha sido la bandera que ha seguido al comercio; los intercambio s comer ciales abrieron el camino primero a los colonos económicos y después a
los colonos políticos (segun se observa en la constitu76
ción de los imperios coloniales del siglo diecinueve de
acuerdo con Staley [1935J Y con Robinson y Gallagher
{l961]). La sociedad transnacional de intercambios
"despolitizados" era, en el siglo diecinueve, un ideal
liberal y una realidad parcial; pero uno debe acentuar la palabra parcial. En efecto, muchos de estos
intercambios tuvieron lugar, de modo desigual, dentro de las fronteras de los imperios, donde el poder
colonial preservaba para sí, si no un monopolio económico, cuanto menos ventajas considerables en la
ellplotación de los recursos locales y en la ellportación de sus propios capitales y objetivos. Una vez más
encontramos el juego del poder, elltendido al dominio
económico detrás de las vallas coloniales.
Además, en los intercambios entre Estados for malmente soberanos o entre imperios, el rol del poder
siguió siendo considerable. En primer lugar , las "reglas del juego" fueron fijadas por el país que era el
más poderoso en la economía mundial -esto es, el
más desarrollado y. el mejor dotado en med ios de
ellpansión y control económico a causa de su flota y
de su vasta red de bases (era, por 10 tanto, una
cuestión de poderío económico a la vez que militar).
Este fue el rol de Inglaterra, como lo observaría toda
la joven escuela norteamericana de política económi·
ca internacional, siguiendo a Kindl ebe rger (1977 ).
Sus miembros se refieren no sólo al famoso imperia·
lismo del libre comercio descrito por los autores bri·
tánicos, sino también al sistema monetario del siglo
diecinueve . basado sobre el oro y sobre la libra este rlina vinculada al oro. Luego, precisamente debido a
que esas reglas de comercio aparentemente liberale s
y reglas automáticas de moneda parecían bene· ficiar
a Londres a eJlpensas de los competidores de Inglate·
rra, y también debido a que Inglate rra no siempre
hizo cumplir estas re glas , los retad ores no tardaron
mucho en reacciona r y defenderse; usaron, para ins-
77
pirarse, la teoría de la economía nacional de Friedrich Li st. Esta era un neomercantilismo presentado
como temporario, y necesario para la protección de
las indu strias incipientes, pero condujo más bien rápidamente a l proteccionismo industrial (y a la di sminución gradual del avance británico, una vez que
Alemania y la Unión Sovietica comenzaron a desarrollarse), así com,? también al proteccionismo agrícola,
el cual fue considerado indispensable para la preservación, ya sea del pequeño campesinado que constituía el esp inaz o de la Tercera República Francesa, o
de los junkers, o de los granjeros de los Estados
Unidos. Así, ni los intentos de demostrar los absurdos de la conquista (hecho una vez más · en vísperas
de la Primera Guerra Mundial por Norman Angell,
en 1914) ni los ataques al intervencionismo de Estado por parte de la escuela liberal tuvieron éxito.
¿En que medida contribuyó la organización de los
i ntercambios económicos a un orden mundial pacífico? Los liberales creían que sí contribuiría, en tanto
quedara en manos de individuos operando libremente
a través de las fronteras, y no de los Estados. Por otro
lado, los teóricos del imperialismo, estudiando el
mundo posterior a 1870, ridiculizaron la idea del ·
libre comerc io como un sueño y denunciaron una realidad compuesta no por comerciantes y productores
individuales sino por grupos capitalistas corporativos que manipulaban sus Estados respectivos con el
fin de explotar las materia s primas, arrebatar mercados y acumular riquezas, prov ocando así peligrosos
conflictos entr e Estados sobre la división del botín.
Volvamos de las teorías a los hechos. ¿Contribuye ron los largos períodos dura nte los cuales el Estado
"mercantilista" consideraba que la riqueza era una
forma de poder y buscaba ventajas rel ativas en la
pugna por los recursos y mercados, al orde n o al caos?
La re s puesta parece evidente (y es precisamente por-
78
que el mercantil ismo parece condueir a la guerra que
los liberales equiparaban la libertad eeonómiea a la
paz ). ¿Pero es realmente obvia? H ubo, por supues t o,
muehas guerras de eodicia y de rapiña no sólo e ntre
eonquistadores "adela ntado s" y víctimas "subdesarrolladas" (ya hemos meneionado el faetor eeonómico
en las eo nqui stas imperiales. Pero también hemos
afirmado que los imperios fu e r on, de cierto modo,
zonas de orde n ), si no también entre ri va le s europeos
(Inglaterra y los Países Baj os). El surgimiento del
proteeeionismo eiertamente co ntribuyó al colapso del
eódigo eomún de la diplomaeia europea después de l
fin del siglo dieeinueve. Las políticas económiea y
m oneta ria seguidas por muehos de los Estados durante la gran depresión d~ 1929 - lo que los británieos
llamaron "políticas de empobreeer a tu veeino", las
cuales cargaban los eostos de la cri sis sobr e l os otr os
países- han contribuido cie rtamente al deterioro general del sistema interestatal. Así, la crítica libe r al
es parcialmente co rrecta . Sin embargo, la mayoría de
las guerras imp orta nte s que han sacudido o d estruido el equilibrio europeo no tuvieron e:t.plicación económiea: las a mbicio nes de Luis XiV o de Federico el
G r ande, los sue ñ os de Napoleón, el deseo de Bisma r ck de pod er prusiano, e l malaise de se r una g r an
nación "r odeada" q ue ca laba tan hondamente en la
Alemania de Guille rmo 11, el delirio racial de Hitler,
tie n e n muchas otr as raíces . ¿Es el caso del Jap ón de
1941 una excepción? Aún allí el deseo de lograr una
dominación económica exclusiva er a insepa ra ble de
la exigencia geopolít iea d e un lugar bajo el sol. También podemos observar que , aún si e l sistema econó'
mico interestatal no ha sido la causa principa l de
desorden, la gr an esperanza de llegar a una especie
de pacificaci ón del mundo a través del progreso económico -come r cio e industria- tan bien descrita por
Ar on (1958 ) no fue logr ada antes de 1945. Y podemos
79
observar finalmente que, aún la despolitización limitada del siglo diecinueve, o el establecimiento antes
de 1914 de una especie de sociedad transnacional de
gente de negocios, científicos y sindicatos, no evitar on ni la "nacionalización" de los intelectuales y proletarios, ni la manipulación de las finanzas por los
gobiernos (ve r los estudios de Kennan [1979]) sobre
las r elaciones Germano-rusas y franco-rusas). Además, esta sociedad transnacional era capaz de existir
só lo mientras los regímenes políticos de los actores
principales dependieran para el desarrollo económico
de la libre empresa y el mercado.
Para concluir : el orden interestatal siempre ha
sido, de muchas maneras, el orden del poder y particularmente del poderío militar -de ahí su precariedad. Si las guerras generales no siempre pusieron en
cuestión la existencia misma de los actores, fue a
menudo a causa de l mecanismo del equilibrio, y también porque los medios de destrucción total, la posibi li dad material para el perdedor de aniquilar al
ganador, no existían . Este ya no es el caso.
OR DEN CONTEMPORÁNEO
El estudio del orden
co ntemporáneo
¿Exi s te un orden intere s tatal contemporáneo? La
or iginalidad múltiple de la presente situación ha
s ido de s crita a menudo. Es el primer s istema a nivel
mundial: el campo diplomático se extiende ahor a a
t odo el planeta y aún a una' parte del espacio . Por
pnmera vez, el juego es capaz de matar no sólo a
80
algunos sino a 'todos los jugadores y de darse fin a sí
mismo a causa de la invención de las armas termonucleares. El sistema es a la vez bipolar -sólo dos Estados tienen esta capacidad de "destrucción mutua asegurada"-y furiosamente heterogéneo {1a rivalidad de
los dos grandes es tanto un conflicto de poder como
una guerra ideológica}. Pero ha mostrado, hasta ahora, una notable f1eltibilidad (es decir, capacidad para
absorber cambios enormes en la distribución del poder) y moderación (la ausencia de confron- taciones
armadas entre los dos rivales principales); en este
aspecto, se parece más a los sistemas de equilibrio
que a los sistemas bipolares del pasado. ¿Qué es lo
que provee este (relativo) orden en un mundo en el
cual cada una de las superpotencias ha logrado para
sí una red de aliados o vasallos, en el cual la desigualdad entre el rico y el pobre aumenta, la fragilidad interna de tantos Estados provoca innumerables
intervenciones y conflictos armados, la multiplicación de unidades inyecta un factor adicional de complicación? (Me refiero a la contradicción entre el
principio de soberanía, un principio igualitario que
sigue siendo el fundamento de la ley y el orden internacional, y una realidad extraordinariamente heterogénea, dado que las "unidades" soberanas van desde inmensos imperios hasta Estados casi ficticios , de
naciones con sistemas políticos complejos y diferenciados a países gobernados del modo más primitivo y
brutal).
Este problema ha sido tratado por la ciencia política contemporánea con un vigor y con un ardor que
a veces fueron alimentados por una comprensión insuficiente de, o poco interés en, la historia -<on, por
supuesto, algunas excepciones llamativas: Morgenthau, Deutsch (1968), Kissinger, tres europeos; Rosecrance (1963)y Osgood (1957 ) en los Estados Unidos,
Aron en Francia, y Bull en Inglaterra . Se trata de un
81
problema triple. ¿Por qué hay una cierta cantidad de
orden? ¿Cuáles son sus formas y límites? ¿Cuáles son
sus probabilidades de durar? Trataremos de responder a estas preguntas mirando nuevamente en forma
s ucesiva las tres dimensiones del sistema. Son necesarias tres observaciones preliminares. Primero, el
estudio del orden internacional contemporáneo se ha
convertido, por . razones expuestas anteriormente
(ver Capítulo 1), mayormente en una especialidad
norteamericana: la autonomía intelectual y organizati va de la ciencia política en los Estados Unidos eS!'ln
gran parte responsable de esto, los recursos de las
universidades norteamericanas han contribuido a
ello, así como también lo hizo la posición de los Esta ·
dos Unidos en el sistema mundial (pero esta posición
no explica todo: por ejemplo, el deseo francés de
independencia nacional nunca fue servido por una
política sistemática dirigida a orientar la investigación en la dirección de los asuntos internacionales, a
pesar de la presencia en Francia de estudiosos tan
imponentes como Aron, Hassner, Grosser y DuroselIe ). Segu ndo, aquellos que han estudiado el orden
contemporáneo, sus condiciones y sus perspectivas
son en su conjunto asombrosamente optimistas, aún
si no todos coinciden con las ideas de Kenneth Waltz
(1981) sobre la estabilidad de los sistemas bipolares
y las ventajas de la proliferación nuclear. Aron había
llegado a la conclusión ya en 1948, de que la paz era
imposible pero la guerra improbable, y sostuvo esta
opinión hasta su muerte. Finalmente, la investigación se ha movido hacia una creciente especialización, con algunas pocas excepciones (a veces más
aparentes que reales: el rigor de la teoría general de
Waltz excluye buena parte de la realidad). En parti .
cular, los expertos estratégicos y los estudiosos de
las rel aciones económicas internacionales han desa-
82
rrollado conceptos y jergas diferentes, y existen muchos problemas difíciles de conHión y de síntesis.
La dimensión horizontal !ligue siendo la más importante en el sistema diplomático-estratégico. Las
superpotencias, hasta ahora, a pesar de sus diferencias y crisis, han preservado exitosamente la paz
mundial. ¿Por qué? La explicación más frecuente es
la revolución nuclear, definida por Bernard Brodie
(1969) y por Aran (1963) como la capacidad del Esta'do que posee el "arm a absoluta" de destruir al enemigo sin tener que derrotar p r imero a los ejércitos del
enemigo. Cuando dos grandes potencias rivales tienen esta capacidad, ésta se hace suicida; entonces,
según la fórmula memorable de Churchill, la seguridad es el hijo robusto deLt.error y la supervivencia la
hermana gemela de la aniquilación.
Como de costumbre, las cosas no son tan sencillas. Por un lado, los norteamericanos gozaron, por
un buena docena de años, primero del monopolio de
las armas nucleares-y después un cuasi-monopolio de
los medios de alcanzar el territorio rival con ellas. La
moderación de los Estados Unidos, durante esta fase,
puede ser explicada en parte por dos factores intelectuales : el horror ante la idea de una guerra prevent iva, y una conv icción manifiesta de que aunque la
U ni ón Soviética, a l igual que la Alemania nazi, era
una potencia totalitaria y expansionista, sus dirigentes, de modo diferente al de Hitler, podrían ser obligados gradualmente a cambiar el comportamiento
exterior soviético sin una guerra mundia l. Existía
también un factor externo: la amenaza convencional
de la Unión Soviética en Europa. Así, el equilibrio
bipolar ha s id o un "equilibrio de desequilibrios". Por
otro lado, como Kennan (1982) y otros críticos de la
disuasión nucl ear 10 han afirmado, ¿puede probars e
q ue la Unión Soviética y los Estados Unidos habrían
librado una guerra si las bombas termonllcleares no
83
hubieran sido inventadas? Ni el expansionismo soviético ni el ansia de poder de los Estados Unidos van
aparejados de una política de agresión armada en
gran escala. Pero es por lo menos probable que la
revolución nuclear haya reforzado considerablemente los incentivos para preservar la prudencia. Es
también plausible que la paz haya sido mantenida en
parte a causa de la convicción soviética (ya mencionada.por Kennan, aún en el tiempo en que él trató de
forzar a los Estados Unidos a que descubrieran la
existencia de la amenaza soviética) de que el cutso
mismo de la historia garantiza el triunfo definitivo
del "soc ialismo"; y en parte debido a la fe de los
Estados Unidos en el éxito de la "contención" sin
guerra importante, dadas las enormes disponibilidades globales al alcance de los Estados Unidos.
¿Cómo funciona un orden que ya no es el de los
sistemas equil ibrados? Es distinto del orden equilibrado por dos razones. Aquellos sistemas anteriores
e ran multipolares, mientras que hoy la distancia que
se pera a las dos superpotencias de todos los demás,
en el reino estratégico-diplomático, es inmensa. Además, el equilibrio de las fuerzas nucleares no es
cuestión de coaliciones: "El recurso a los aliados para
restaurar un equilibrio dañado es cosa del pasado"
(Aron, 1966 ), en la medida en que concierne a las
fuerzas estratégicas centrales, aún si el hecho de
poder recurrir a los aliados sigue siendo esencial
para el equi librio global (aunque tal equilibrio ya no
suceda en la vieja forma de un juego de alineamiento s cambiantes, todo lo contrario) y ·sobre todo para
los equilibrios regionales. De hecho, a nivel estratégico central, cada una de las superpotencia s detesta
las complicaciones introducidas por las fuerzas nucleares de tercera s partes -aún la de sus propios
aliados: la ru ptura entre la Unión Soviética y China
fue causada parcialmente por el confli cto entre el
84
de seo de Rus ia"de tener el monopolio en s u campo y
en parte por el abierto desafío chino. La falta de
entusiasmo norteamericano por la fuerza nuclear
francesa es bien conocida (en cuanto a la fuerza bri tánica, Washington ha logrado en gran medida
domesticarla).
El mecanismo crucia l del orden horizonta l es hoy
la disuas ión nucl ea r : la amenaza de una intolerable
pero asegurada represalia en caso de agresión. Los
estrategas y los es tadi stas han ideado una especie de
fórmul a para una di s ua s ión estable: esto es, se r ca pa ces de manejar las cri sis s in tener el temor de que
el rival tenga una ventaja enorme al pegar primero o
la tentación de ha ce r uno lo mi smo. Está fórmula
implica , por un lado, la. protecció n de la fu e rza de
represali a de manera tal que , aún despu és de un
primer golpe enemigo , esta sigui rá siendo capaz de
amparar al grueso de la propia poblaci ón, y una red
de defensa activa (s istema de antimisile s para protecció n de las ciudades) s uficientemente eficaz para
alimentar la espe ranza de devasta r al e nemigo sin
a rri esgar perdidas terribles de pob la ción e n represalia. La invulnerabilidad de las fu e rzas nucleares, la
vulne rabilidad de la població n: tal ha si do la muy
paradójica ecuación del equilibri o esta ble, cuya teo·
ría ha s id o elaborada por Glenn Snyder (1961), Th omas Schelling (1960) y Albert Wohl s t ette r en los
E stados Unidos , y por Aron (1965, 1966) , e n Francia .
In dependientemente aún de la evolución tecnolÓ·
gica (ver más ade lante), la incerti dumb re sobre dos
cue stio nes conectadas continúa s in emba r go exis·
tiendo. ¿C ontra qué tipo de agre sió n protege la ame·
naza nuclear, y qué ha ce creíbl e esta amenaza? A
medida que el ar se nal nuclear de la Un ión Sovié ti ca
se equipara al de los Estados Unidos, y a medida que
se alcanza 10 que McGeo rge Bundy (1983 ) llamó Mdi·
s ua s ión exi stencia l M(una condic ión e n la cua l cada
85
parte tiene la capacidad de destruir a la otra), la
política de amenazar con la destrucción total en caso
de agresión se hace menos plausible (en la medida en
que ahora es suicida), ellcepto como un medio para
disuadir al enemigo de efectuar un ataque nuclear
masivo y directo. Pero, como un elemento disuasivo
contra una limitada agresión atómica o convencional
contra una tercera parte cuya protección se considera
vital (como Europa Occidental para los Estados Uni·
dos), la amena za aterradora de la "represalia masi·
va" ha dejado de ser enteramente creíble, y -a pesar
de lo s temores expresados por muchos comentaristas,
y por los estadistas europeos en su momento- no por
esto menos disuasiva, en tanto el riesgo de escalada
en caso de una guerra convencional, o en caso de
recu rso a armas nucleares tácticas, sigue siendo ell'
tremadamente alto. En el otro ntremo del espectro,
siemp re ha sido obvio que no se pueden evitar ya sean
las ope raci ones enemigas limitadas o las guerras de
liberación nacional libradas por los aliados de Moscú,
por medio de la amenaza de guerra nuclear "flnible"
contra una agresión convencional está reforzada por
la presencia de fuerzas convencionales capaces de
am i norar por sí solas el avance del enemigo , el ene ·
migo está obligado a ser igualmente cauto cuando el
objetivo que persigue es uno que su rival considera
muy impo rtante pero imposible de defender por me·
dios convencionales solamente, ya que, en esta
in sta ncia, el rie sgo de una rápida escalada a nivel
nuclear es muy alto (como en Berlín y en Medio
Oriente).
Los efectos de la disuasión nuclear mutua han
si do extremadamente importantes.
1. Hubo , no una disminución de la violencia (hay
de masiados factores de conflicto en este mundo), sino
una de sce ntralización de la violencia; la estabilidad
86
en los niveles" central y global no ha imp edido la
inestabi lidad en los ni veles in ferior es (guerras convencionales, guerra s de guerr illa s, subve rsión). Sin
embargo, todas estas guerras han enfrentado entre
sí a terceros países o a una superpotenci a y un terce r
país , estuvieran o no aliados a la otra super potencia.
2. Hubo, al mi s mo tiempo . una fragmentación de l
sistema estr atégico-diplomático en s ubs istemas r egionales. Al re specto el res ultado de los conflictos
dependi 6 mucho más del equilibrio de fuerzas en el
área y de factores puram e nte internos (por ejemp lo,
la debilidad interna de Vietnam del Sur) que del
equilibrio es tratégico nuclear . Los efectos enume ra dos e n este párrafo y el anterior han vuelto obl igatoriamente la atención al p-roblema de las guerras limi tada s; éstas pueden segu ir siendo, de acue rd o co n la
fam os a f6rmula de Clausewitz, una co ntinuació n de
la política por otr os medi os (Kissinger 1957; Osgood,
1957 ).
3. La s co nfrontaci ones militares directas e ntre
las s uperpotencias han sido ree mplazadas por cr isis.
Estas han esta ll ado o bi en a causa de los movimientos de una potencia en una zona co ns id erada vital por
la otra (bloqueo de Be r lín e n 1948 ; pres ió n soviética
sobre Be rlín en 1958· 1961 ; cri sis de lo s mi si le s cubanos e n 1962 ) o como derivados de una gue rra entr e
tercer as partes (Medi o Oriente, 1973). Estas cr isis
fueron manejadas sin violencia, y s u res ultado final
fue pr oduct o a veces del equilibr io regiona l de fuerzas (Cuba) y a vec es del hecho de que la importancia
misma de lo que estaba en juego, para la s uperpotencia que es taba a la defensiva, obligaba al otr o lado a
comportarse con conside rable prudencia (Berlín ).
Hubo una notable au se ncia de gran des cr isis entre
las s upe r potencia s a parti r de la cri s is de los misiles
cubanos (la breve confrontación americano-soviética
87
de octubre de 1973 ya fue mucho más lim itada en
cua nto a 10 que estaba e n juego y a s u duración). ¿Es
esto así porque cada lado tiene mucha má s co nciencia
de la necesidad de prudencia, y de lo impredecible de
la s gra ndes crisis, e n una edad de paridad y abundancia nu clea r? ¿Es est o así porque las anteriores incurs iones sov iéticas en áreas de interés vital para los
E s tados Unidos habían sido intentos de compensar
una inferi or idad nuclear que ahora ya ha si do am o
pliamente rem ediada? ¿ Fueron las crisis de las
décadas de 1970 y 1980 evitadas en principio porque
la Norteam é ri ca post-Vietnam s e rehusaba a considera r las accio nes soviéticas en Africa como un desafío
mayor (y só lo tenía medios muy limitados para res ponde r a la invasió n soviética a Afga ni s tán) y de spu és debido a que se s ucedie r on tres crisis paralizadoras de su cesión políti ca en Mo sc ú, factores que
ahora han seguido su curs o?
4. La estabi lidad e n el nivel estratégico, el interés
común en evita r la destrucció n ge ne ral a través de un
a cci dente o esca la da , y la pre ocupación por reducir
los ga s tos militares han hecho posibles varias negociaciones para el contr ol de las armas estratégicas.
Pe r o estos fa ctores só lo han tenido resultados limitados: a saber , la prohibición de la s pruebas en la
atm ósfera aco rd ada por las dos su perpotencias
(963), la pr oh ibici ón de sistemas de defensa de mi s iles antiba lís ticos (972 ), límites cuantitativos im pue stos a l as a r mas ofen s ivas acuerdo S ALTll a parti r
de 1979 . Se podría argüir que la mayor ventaja de
es ta s largas y complicadas discusione s ha sido l a
comunicac ión entre las superportencias.
5. Los s is t emas bipola res del pasado siempre han
sido ines tables: en todo momento el pr ec ario equili bri o corrí a el ri esgo de ser alterado por la defe cción
de un aliado o la d ec is ión d e un neutral de sumarse
88
a uno o a otro campo. La paradoja del sistema nuclear
bipolar en ésta: como las grandes maniobras en áreas
vitales se han hecho demasiado peligrosas, la búsqueda de ventajas marginales en áreas secundarias
(Africa , sudeste asiático) o la explotación de factores
internos en los países de estas áreas con frecuencia
se han vuelto más frenéticas; pero, al mismo tiempo ,
tales logros no han resultado ser capaces de afectar
dramáticamente el equilibrio global. Es más cada
una de las superpotencias ha observado ciertas reglas que han contribuido a la estabilidad. De este
modo, cada una de ellas ha reconocido implícitamente, en una instancia la zona de dominación imperial
de la otra potencia (Europa Oriental), en el otro caso
un "derecho" menos bien~definido de los Estados Unidos de preservar una influencia preponderante en
América Central aún a expensas de fuerzas aliadas a
Moscú. También, cada superpotencia de hecho, si
bien no siempre en la doctrina estratégica, ha tratado a las armas nucleares como fundamentalme nte
diferentes de las convencionales. (A pesar de una
variedad de amenazas a veces ambiguas, los Estados
Unidos nunca han usado armas nucleares contra sus
enemigos no nucleares: Corea del Norte, China durante la guerra de Corea, o Vietnam del Norte.) Finalmente, cada superpotencia ha tratado, de {acto y
luego de jure, como inviolable por la fuerza la línea
que separa Europa Occidental de Europa Oriental,
aunque ésta mantiene dividida a Alemania.
Este orden complejo, que ha durado cuarenta
años, ¿será capaz de durar para s iemp re? ¿Prevalece .
rá al final la dialéctica que ha sido fatal en los pasado s conflictos bipolares -la dialéctica de la credibilidad y del compromiso- sobre las reglas del juego
qu e han preservado el orden hasta ahora? Existen
dos razones para preocuparse, y estas razones pueden unirse y potenciarse.
89
La primera de estas ra zones pertenece a la s relaciones políticas entre las superpotencias. El estudio
de los sistemas de equilibrio de poder muestra que la
moderación puede terminar por hacer saltar los fusibles. Mientras más concesiones se hayan hecho antes, más tentado se estará la próxima vez de rehusarse a cede r nuevamente, especialmente si se tienen
razones para cre.er que la posición de rival será más
fuerte en el futuro si uno retrocede una vez más
ahora, y que el rival tiene mejores incentivos para
retractarse porque los objetivos en juego son menos
serios para él (como en 1914). El alcance mismo del
conflicto de intereses y poder entre los dos grandes
-por no mencionar su conflicto ideológico- hace casi
seguras las cr isis futuras; así como también lo es el
riesgo de que cada uno sea manipulado por aliados o
clientes importantes. ¿Se puede estar seguro de que
el manejo de las crisis será siempre exitoso, y de que
no habrá nunca confrontación militar? ¿Prevalecerá
la prudencia, si una o la otra superpotencia comienza
a creer que está declinando y que debe tomar medidas
fuertes para detener o revertir la tendencia?
La segunda razón es de naturaleza tecnológica.
Los E s tados Unidos y la Unión Soviética han pasado
de las armas nucleares contra-ciudades , de poca preci s ión (complementadas por armas nucleares tácticas
de corto alcance), a las armas estratégicas de precisió n , capaces de alcanzar las fuerzas y sistemas de
comando del enemigo, incluyendo una parte de sus
fuerza s es tratégicas (especialmente misiles basados
en tierra ). Así, una parte importante oe los a rsenales
deci s ivos se ha vuelto vulnerable nuevamente, y nos
hemos acercado al universo de la guerra tradicional
o "normal " -esto es, la posibilidad de derrotar primer o las capa cidades militares del otro con la esperanza
d e evita r así la destrucci ón total (es decir, limitar el
daño ). Cada lado trata ahora de disuadir al otro
90
proveyéndose de medi os creíbles de librar una guerra
nucl ea r de contrafuerza o una guerra nuclear limita da co ntra objetivos militares, antes que amenaza r al
otr o, de forma men os creíble, con la de strucció n t otal.
Mi e ntra s que en la "destrucción mutu a asegurada"
nadie puede ganar, la idea de una victoria de tipo
clásico se hace nuevam e nte co ncebible . P or cierto, el
ri esgo d e una escalada n o ha desa parecido: n ingú n
lado puede destruir las fuer zas de r epr esali a d el otro
en un primer golpe. Debido a que la d estrucci ón t otal
s igue sie ndo una p osi bilidad de controlar un conflicto
nuclear siguen siendo inciertas, aún fun ciona el freno de la disuasión existencial. Sin embargo, existen
ah or a t r es posibilidades (contradi cto ria s ) t odas la s
cuales p lantean un peligro para el orden que expe r imenta mos ahora.
La p osibil idad apocalfptica es la tentación que
cada lado puede t e ner , en una crisis gra ve, de at acar
primero a los sistemas de comando y contr ol (incluyendo los satélites) y a las fue rzas estr atégicas vulnerabl es y s u propio s istema de comando y control , u
otr os e leme ntos militares impor tantes, si el enemigo
pega primero. La ca rrer a de siste mas defensivos en
e l espacio co rre e l r iesgo de tener el mismo efecto:
r ecr ear la espe r anza o el t emo r de una ventaja para
el lado que dé el primer gol pe. El p aís que esté adelantado en la construcció n de tale s sistemas pod ría
ll egar a cr ee r que le inter esa go lpear- los si!ltemas y
fue rzas vulnerables d el enemigo antes de que queden
fue r a de s u alca n ce; o, s i no, cada lado tend rá inte r és
e n multip li ca r las fuerzas ofe ns ivas precisas capaces
d e destru ir los sistemas defensivos de l enemigo. De
este modo, es la evo lu ción tecnológica la que socava
la es tabilidad de la cr isis. Dicha estabilidad podría
se r r es taurada s i cada lado desistiera de la competencia e n el espacio, o s i r eem plaza r a sus misiles
basados en ti e rra con múltiples ojivas , que constitu91
'.
yen 'objetivos mas que atractivos, por misiles móviles
de una sola ojiva o aun s ubmari no s, y si n embargo,
aun así, quedarían dos peligros, Un o o el otro lado
puede verse tentado de re cu rrir a un uso limitado de
a r mas nucleares co n el fin de proteger o lograr un
objetivo impo rtante con la esperanza de ser capaz de
impedir la escalada y de limita r los dailos gracias a
la nueva precisió.n de las a rma s; pero podría no tene r
éxito en lograr esto último , a causa de lo que Clausewitz aco stum br aba llamar "fricci ón", 0, s i no, el riesgo mismo de escalada, y la probable dificul tad de
limitar la gue rra después de un primer recurso a la s
arma s nucleare s en zona s densamente pobladas de
estas armas, podría llevar a las potencias rivales a
aband ona rl a -de hecho o en sus doctrinas- la idea
mis ma de tal recurso; esto haría posible regresar a
la s guerras co nvencionales (prefe r e ntem ente limita das ), aun entre las supe rp otenc ia s. E st o es preci samente 10 que preocupa a much os europeos occidentales : ell os creen que una guerra de este tipo se haría
ma s probable s i la OTAN abandonara la ame naza de
un primer uso de las arma s nucleares po r temor a los
efectos catastróficos de un fr acaso de la disuasión
nu clea r y a una ejecución de la amenaza. La ansiedad
de los eu r opeos puede muy bien se r excesiva, en tanto
las armas convencionale s y nucleares siga n en un
mis mo paquete; pero cons tituye la forma actual del
dil e ma : "O una amenaza de guerra nuclea r qu e es
total , aterrad ora pero no muy creíble, o un ri esgo de
gu erra limitada que es menos aterrador pe r o más
pr obable ". En el futu r o. el efecto disu'asivo del r iesgo
podría s er mucho meno r que en los días de la "respu esta flexib le".
92
Las superpotencias
y los otros Estados
Por el momento, los duelistas, aunque acumulan
armas, mantienen seca su pólvora. Muchos comentaristas han escrito sobre los efectos de este tipo de
parálisis sobre la jerarquía interestatal: es decir, la
dimensión vertical del sistema. La postergación indefinida del "pago al contado" o del "minuto de la ver·
dad" entre las superpotencias parece haber dado
lugar a una especie de emancipación de las potencias
menores, a la cual se supone ha contribuido 10 que el
general Gallois (1963) ha llamado el poder igualador
del átomo.
Obviamente la jerarquía ya no es lo que solía ser,
pero se debe, en primer lugar, comprender por qué.
Vienen a la mente cinco causas.
1. La primera causa implica la posibilidad, para
un cliente débil, de chantajear a una gran potencia
-por ejemplo. amenazándola o con el colapso o con un
cambio de campo, a menos que reciba al gu na ayuda
del Gran Hermano. No hay nada original en esto: en
cualquier sistema bipolar la pugna entre las grandes
potencias por obtener la lealtad de los pequeños,
pone las cartas en manos de estos ultimos . ( Las
otras causas, que están conectadas. son mucho más
originales.)
2. La segunda causa tiene que ver con la emancipación de las antiguas colonias, la destrucción de los
imperios de ultramar que condujo a la creación de
muchos Estados nuevos, dotados de los derechos pro venientes de la soberanía y sobre todo de las p osibili·
dades de maniobra y protección colectiva que re sultan de pertenecer a las Na ciones Unidas y a variadas
organizaciones regionale s (muchas de éstas - la Or-
93
gan i.t8clon de la Unidad Afri cana , la Asoci aci ón de
las Naciones del Sudeste As iáti co, la Liga Arabe a
pesa r de sus cambi os consta ntes , la Or ganización de
los Estad os Ameri ca nos a pesa r de la pes ada presencia de los Estados Unidos, la Comunid ad Europeaayudan a refor za r a los pequeños y median os Es tados
a través de la técnica de la asociación; la As amblea
Gene ral de las Na cio nes Un id as ti e ne la misma
funció n ).
3. La causa sigui e nte pertenece al terreno de los
valo res: en los paí ses occide ntales se ha desa rrollado
la resistenc ia a usar la fu erza contra los débiles ; se
trata de una especie de sent ido posi mpe rial de culpa
(e l famoso s índrome de Vi etnam juega un r ol compa·
rabIe en los Estados Unidos) , pe ro es tambié n la
exp resió n de los valores libe r ales.
4. Por otra parte, es cie rto que cada una de la s
supe r potencias a menudo t iene bue nas raz ones para
temer que una int ervenc ión demasiado brutal en un
tercer país podría provocar una contraint ervenc ió n
po r parte de su rival, conduciendo a ri esgos y a costos
que excede n el val or de lo que está en juego. En
cuanto a potencias no tan grand es ansiosas de re s·
taurar una je rarqu ía alterada por otras aún menores ,
el ejemplo de Gran Bretafla y Fra ncia en Suez (1956 )
mostr ó que puede habe r una colusión objet iva de las
s upe rpotencias con el fin de llamar al orden a las
menores; además, el ejemplo de la "lecció n" más bien
débil administr ada por China a Vietnam e n 1980
mostró la influe ncia moderadora eje rclda por la ne ceo
sidad chi na de no ex ponerse demas iado a una repre·
salia soviét ica y a l desco ntento norteame ri cano.
5. Finalmente, la fr agmenta ción del siste ma -la
re lativa auto nomía de los subsis t emas reg ionale s debido a la r elativa neut ral ización mutua de la s su per-
94
pot.encias- da'Q los act.o res d e aquellos escenari os
más Iim it.ados una libe rt.ad de maniobra igualme nt.e
rel at.iva y la oportunidad (o la ilusión, si pen sa mos
en e l Shah de Irán , e n Na sser, en Sukh arno o Nkru mah ) de chapotear "como los Mu chachitos G rand es"
y de tratar de conseguir -con fre cuencia agr esivamente - la preponderancia regional (de ahí , en 19831985, el caso de Libia o de Si r ia).
La re lativa emancipaci ón de la s pequeila s y medianas p otencias se ha manifestado de dos maneras
particularmente impr es ionantes. Hubo, aunque más
lentamente de lo que a lgunos temían , una proliferación de armas nucleares y de lo s medi os para obten er las, a pesar d e las p r es iones d e los "r icos" nucleares (en particular, el t r atad o de no prolifer ació n
de 1968). P or el momento , este proceso no ha ten ido
efectos de s astrosos; ¿pe r o se ria éste sie mpre el caso,
una vez que estas armas fuer an introd u cid as en
á r eas d onde los od ios so n ine xpiabl es, d onde lo q u e
está e n juego es nada menos que la vida y la muerte
de los Estados, y las condiciones de di suas ión estable
que ex isten entre las su perpotencias están ausentes
por completo?
Sobr e t odo, las pote ncias pequeilas y medianas
han r ec urrido a la fuerza con mucho más e ntusias mo
y a veces muchos meno s límites que la s super potencias: hub o guerras en e l Medio O ri ente (Is r ael y los
Esta dos á rabes, Irak co ntra Irán), en Co r ea, e n Vietn am, entr e In dia y Paki stá n, inter venciones turcas
en Chipre , la invasión de Camboya por Vietnam, la
in vasió n argentina a las islas Ma lvin as, e l terrorism o en gran esca la pat rocinado por Libia, Siria y e l
Irán de Khomeini, y así sucesivame nte. A veces es ta s
ope r aciones tuv ie r on l uga r en los in terstic ios de la
contienda Esta dos Unidos-U ni ón Soviética, po r decirlo asi; a veces cada beliger ante hab ía tomado la
preca uci ón de r ecibir ayuda o protección de una de
95
las superpotenc ias . PeTO aú n en aquellas in stancia s
es casi imposible atTibui r estos conflictos a la co mpe tencia entre los dos gTandes rival es: la complejidad,
la heterogeneid ad del sistema, le s impide reducir
todos lo s asuntos inte rnacionales a s u confrontación
(éste es, po r cierto, uno de los factores más originale s
de moderació n en el sistem a bipolar de po sguerra).
¿Se debe por , lo tanto coincidir co n Robert W.
Tu cke r (1977 ) quie n cree que la subve rsión de la
jerarquía t rad iciona l enge ndra el caos? Uno debería
comp r e nd er , si n embargo, el segundo luga r, que el
diá logo entre los atenien ses y los de safortunados líde res de Melos no se ha vue lto enteramente irrelevante. Las grandes potencias no permiten a las
menores socava r el fr ágil orden del s istema mu cho
más de lo que se lo permitían ayer. Y aún tienen
muchos medios a s u di spos ició n.
En prim e r luga r, el u so más inten sivo de la fuerza
s igue siendo ---obviamente- el privilegio del más poderoso, aún si éste no ha s ido capaz de imped ir la
descolonizació n (e n parte porque la fuerza está mal
equipada pa ra aplastar a un puebl o bi e n or ganizado
para una gue rr a de gue rr illas, e n parte porque los
países metr opol itan os no tenían ni los medio s ni el
deseo de reclutar todas las fuerzas que hubieran sido
n ecesarias para derrotar y somete r a aque ll os que se
atr evían a recl am a r el derecho a la autodeterminación ). La Unió n Soviética ha preservad o s u imper io
en Europa O r ie ntal por la fue rza ; a pesa r de t odos los
costos, invadió Afgani s tán ; explotó ci rcunstancias fa vo r ables (la ause ncia predecible de re~cciones de lo s
Estados Unidos) con el fin de instaurar, por medio de
cubanos aerot ra nspo r tados, reg íme nes clientes en
Angola y Etiopía. Lo s Es tados Unido s han usado la
fuerza más disc retamente pero con é xito en Guatemala (1954), Sa nto Doming'o (1965) y Grenada
(1983), y están tratan do de hac erlo en Nicaragua.
96
Israel se ha ex-pandido a través de la conquista en un
área en la cual su poderío militar lo hace una especie
de superpotencia local. Y Vietnam aún sigue en Camboya, a pesar de las fuerzas guerrilleras que China
sostiene allí.
En segundo lugar, aunque las alianzas proveen
clientes con medios de chantaje , también dan a las
superpotencias instrumentos importantes para influir o presionar, particularmente a través del uso de
la asistencia militar y la ayuda económica.
En tercer lugar, la frecuente prudencia que caracteriza las inte r venciones armadas di r ectas de las
supe r potencias es contrabalanceada por la formidable expansión de lo que podría ser llamado el arma
de la subve r sión. La cOIlJl.uista no siempre puede ser
posible o deseable, pe r o la manipulación de la politica interna de las potencias pequeñas se hace particularmente tentadora y frecuente a causa de la debilidad y la artificialidad de tantos de estos Estados.
En cuarto luga r ; la emancipación o las maniobras
de los Estados que tratan de convertirse en "poten cias hegemónicas regionales" encuentran sus límites
en su debilidad interna, económica, social y política,
que disipa las ilusiones y hace volver a la realidad
tarde o temp r ano. A menudo, tales Estados carecen
de instr umentos efectivos para actuar en el exterior;
están agobiados por conflictos internos que hacen
imposible su ambiciosa política exterior; no poseen
los medios militares aún si sus recurso s económi·
cos son g r andes; están profundamente endeudados,
etcétera.
Tal es e l cuadro. Hasta ahor a , tanto la subversión
pa r cial de la jerarquía tradicion al como s u pe r s istencia parcial han contribuido a dar al orden interestatal un aspecto hobbesiano. Con excepción del Este, ya
no es más la ruda paz de los imperios, pero a menudo
se parece a una especie de guerra d e t odos contra
97
todos, que se hace tolerable por su misma fragmentación . El mayor r iesgo para el orden mundial surge
de la impredecible combinación de lo nuevo (1a emanci pación contenciosa de los pequeños) con 10 viejo (la
s ubordinación forzada de los pequeños). En un s istema bipolar, esta emancipación, aunque multiplica la
viole ncia parcia l, desactiva de alguna manera la confr ontación central o aleja ciertas áreas de su alcance,
per o los rivales principales o bien tratan de reinse rtarse o bie n son convocados. Cuando ocurre esta int e r venció n, la subordinación parcial de los pequeños,
el juego clásico de manipular (y ser manipulado por)
regímenes débiles, los peligros de las alianzas des igua les, de clientes comprados o alquilados con el fin
de jaquear a la gran potencia rival , corren el riesgo
(como en los caso s de Corcyra y Potidea, o en los
Ba lcanes de 1914) de generar una vasta confrontación en aquellos rincones de la tierra en los cuales los
intereses vit al es de las superpotencias, la autonomia
p a rcial de sus clientes, los antagonismos regionales
y los problemas internos están combinados. Ciertamente éste es el caso del Medio Oriente, y quizás
tambi én el del Lejano Oriente, donde el juego es aun
más complicado pu es lo juegan dos superpotencias,
dos medianas potencias y varias pequeñas.
El orden económico mundial
¿Qué suce de con la dimensión funcional? Ha sido
t ema de un numero co nside rable de estudios, especialmente desde fines de la década de 1960, cuando
la cr isi s del sistema monetar io mundial (e l r égimen
de tasas de cambio fijas de Bretton Wood s), seguida
po r la crisis del petróleo, vo lVIÓ a enfocar la luz sobre
la s dimensiones económicas de la política internacio-
98
~;S>~ .
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ª . s19n~peTIÍlICtB ' ¡CfrE'CA
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estratégicos.
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Acá está la primera sorpresa: ahora Wo's OOÜl~Iden en que la sociedad transnacional está fu~¡'1.emen-
te politi zada y que la política económica mundial no
es exclusivamente interestataJ. Ellibro colectivo editado por Rohert Keohane y Joseph Nye (1972) es muy
claro sobre este punto. Por un lado, la agenda de los
Estados es por lo menos tan económica como estratégica-diplomática. Esto es así debido a que la estrategia global, gracias a esas ominosas armas absolutas,
se ha vuelto viscosa s i no congelada Y. sobre todo,
debido a que e l crecimiento, el desarrollo y el hienestar se han convertido en las metas esenciales en cada
país: constituyen las aspiraciones del pueblo y la
r esponsabilidad de los Estados mismos. (Cualquiera
sea la importancia r elati va de los intercambios comerciales ahora comparada con el período anterior a
1914, Waltz, enamorado siempre de las paradojas, ha
argüido que eran mayores entonces; sin embargo, su
significado político ha cambiado completamente ,
dado el enorme aumento de las funciones económicas
de los gobiernos.) La satisfacción de tales necesidades no puede se r obtenida por la autarquía. Esto e s
así especialmente a causa de que las reglas del juego,
fijadas, como en el pasado, por la potencia económica
y mi li ta r dominante (\os Estados Unidos ), son aqu ella s de la economía internacional "abierta" , con la
baja de las barreras arancelarias y la convertibil id ad
de las monedas. (Esto es así también , paradójicam e nte, a causa de que las metas económica s del E s t a do
pueden a veces ser mejor alcanz a das, n o a tra vés de
la auta rquía ni de seguir las reg las , sino haciend o
trampas .) H ay, por supues to , eco nom ía s fu e rtem e nte
ce rradas -aquella s de lo s país es "soci ali s tas" - pero,
en la medida en que no s e ais lan y quiere n b e ne ficia r-
99
... .
~,. !
1/
,1'
jo'
,
,
s e c'on el crédito y el comercio inte rnacional , contribuyen a s u manera a la politizad6n de las relaciones
económicas.
Por ' otro lado, todos reconoce n también que las
relaciones económicas mundiales son manejadas no
sólo por los Estados sino por una serie completa de
otro s actores transnacionales . Algunos de éstos son
privados y disponen de considerable margen de autonomía tanto de su Estarlo de ori ge n como del Estarlo
anfitri ón ; me r efiero a la s corpora cio nes multinacionale s, las cuale s actúan de acuerdo con una lógica
mundial de la ganancia que a menudo toma muy poco
en cu e nta las fronte ras (ver los trabajos de Rayrnond
Vernon 11911 IJ. Otros son actores públicos, de dos
clases: fragmentos de gobiernos que también tienen
alguna autonomía y a menudo se alían con los fragmentos corre spondie ntes de las burocracias extranjera s cont ra otros sectores de la burocracia nacional:
gobe r nadores de bancos ce ntrale s, funcionarios a cargo de la energía, y militares, y así suces ivamente . El
otro tipo está co mpuesto por organizaciones regionales o internaciona les cuyas funcione s son económicas y cuyos secr etariados so n co n frecuencia muy
influyentes.
Lo que re sta es, obviamente, la otra pregunta
a nte ri ormen te formu la da sob re la dimensión económica antes de 1945. ¿Contribuyó este sistema, que es
a la vez inte r estatal y transnacional, al orden? Acá
viene la segunda so rpre sa: encontramos dos teorías
principales co nflictivas - una es optimista, la otra
sombría- pero la s dos responden que sí.
La teo ría oscu ra es la de la escue la de la dependencia, o la esc uel a de las relaciones centro-periferia
(André Gunde r Frank ¡ 1977], Sa mir Amin [19801.
Galtung [1980 1 Y muchos otros). E s oscura, pues descr ibe la explotació n de los países s ubd esa rrollados de
la peri feria y de las clases socia les periféricas en los
100
•
",
países avanzados, por las él ite s (burgu esías) de es tos
últi mos. En particular, los países explotados están
co ndenad os a seguir siendo exportadores de p r oduc·
tos primarios o a crear sólo a quella s industrias que
son co n struidas para la satisfa cción de las corpo r aciones multinacionales y controladas por éstas. Los
excedentes y los técnicos, los recursos y los cer ebr os,
son confiscados, p or decido así, por los explotadores.
Queda así e xcluid o un desarrollo económico autónomo que estaría guiado po r los intereses de las masas
empobrecidas: U na agricultura capaz de alimentar al
pu eblo en lugar de estar centrada en la expo rtación,
una industria que satisfaga las necesidades básicas
del pueblo en vez de introducir tecnologías altamente
sofist icadas y de capital intensivo. Esta teoría ha
sido a menudo criti cada (ver T ony Smith [ 1981 J;y
Raymond Vernon [ 1971 J) --en particular , debido a que
s ubestima la capacidad de las "pe rifer ias" de r esistir
y los beneficios que pueden d erivar d e las i nve r siones
extranjeras para su' propio desarrollo. P e r o este debate sobre la r eali d ad no debería hacernos olvidar
que la teoría reconoce, y protesta cont r a, la existenci a en el dominio de las relaciones económi cas de un
orde n que es, una vez más, el orden de los fuertes: los
"centro s" capitalistas. P or que lo que nosotros encontramos aqu í es una teoría modernizada del imperiali smo económico, presentado como una necesidad
capital is t a.
La teoría color r osa, por el otro lado, es la de la
interdependencia. Es una teoría esencialmente norteamericana (Richard Cooper [1968J, Edward Morse
[ 19761, el libro escrito en conjunto por Keohane y Nye
[19771, Vernon, etc.). La presen tación más lograda es
el concepto de Keohane y Nye de "interdependencia
compleja" . Describe no sólo la fragmen tación geográfica sino también la fr agmentación y especialización
funciona l en un sistema internacional que ha exp lo101
tado en subsistemas "verticales", de lo s cuales la
variedad estratégica-diplomática es sólo un ejemplo.
A cada forma de poder (monetario , comercial, energético, etc.) le corresponde un subsistema que tiene su
propia configuración. Los subsistemas distintos del
estratégico-diplomático constituyen juegos que no
implican el r ec urso a la fuerza, el cual no tiene cabida en el terreno de los intercambios y el desarrollo.
De modo diferen'te a muchos de los juegos estratégicos, éstos no so n, por lo menos a largo plazo, juegos
de suma cero; la interdependencia de las variables
económicas hace que cada jugador tenga interés en
fomenta r el crecimiento de los otros jugadores; esta·
mos así en un terreno en el cual cada parte busca una
ganancia absoluta, no una ventaja relativa. La idea
que surge de este modelo es la de juegos cuyos resu l·
tados son determinados, no por la proporción de las
fuerzas militares de los jugadores, s ino por la estructura distintiva de cada uno de los juegos (la distribución del tipo de poder que está involucrado en él: el
poder no es "fungible", es heterogéneo) así como también por factores más a lea torios (la importancia relativa del juego para cada jugador y su habilidad en
el arte de formar coaliciones y de controlar la agenda). No se trata de una fantasía idealista, ya que
comienza con e l poder y reconoce la desigualdad
(como cuando el poder de un jugador principal echa
sobre otros los costos de los ajustes de cambio)' Pero
es un cuadro atractivo, desde que sugiere una especie
de contención del poder de los fuertes (en tanto la
jerarquía no es la misma en todos loS subsistemas, y
también en tanto el juego excluye el uso de la forma
de poder más característica de los poderosos: la fuerza militar) así como también una especie de "declinar
de las sobe ranías" (Aron. 1985) --tanto las pequeñas
como las grandes- en favor d-e so lucion es colectivas.
El orden que es así descrito como extend iéndose es
102
bastante origiQ.al, pues no requiere otros valores comunes fuera de una vaga noción de la compatibilidad
en el largo plazo de los intereses económicos, ni ninguna potencia he gemó ni ca que fije las reglas de los
juegos ( Keohane, 1984), ni ningún poder central común -sólo 10 que estos autores llaman "regímenes
internacionales", el rol de los cuales es facilitar y
administrar las negociaciones. De modo diferente a
las utopías tradicionales de gobierno mundial o de
federalismo regional o mundial (o "supranacionalidad" funcional), tales regímenes no implican una
transferencia de soberanía a un nuevo conjunto de
instituciones centrales por encima de los Estados
existentes, sino la mancomunión de las soberanías,
esto es, una preferencia por las acciones conjuntas
antes que por la accióñ unilateral que a menudo
re sulta infructuosa o contraproducente. Sin embargo, se obtiene el cuadro de una sociedad mundial
incipiente y parcial, fragmentada, cuyos procesos
pueden ser compar~dos a los de la política interna:
una nueva definición del interés nacional. menos estrecha, y sobre todo del más largo plazo, la utilidad
de transigir, la preferencia por las soluciones colectivas como la mejor forma de lograr ganancias individuales, el interé s en establecer y salvaguardar
agencias que faciliten, conduzcan y ejecuten tale s
acuerdos. Esto es, brevemente, lo que asegura el
orde n.
Está claro que ambas teorías ponen el acento
sobre técnicas absolutamente diferentes: la predatoria lógica económica y política del capitalismo en un
caso {un factor que viene del interi or de las economías dominantes} y, en otra instancia, la negociación
y aquellas instituciones internacionales q ue resultan
de la misma, a la vez que la encarnan, como en la
concepción de Jean Monnet, co nvertida en teoría por
Ernst Hass (1953), el mentor de muchos de los teóri103
..
co': de la "interdependencia". El trabajo colectivo edi ·
tado por St e phen Karsner (l982) sobre "regímenes
internacionales" es a la vez edificante y pertur bador
(de bido a una mezcla de incertidumbres conceptuales
y tautológica s). Una de las teorías produce una especie de unidad de lo estratégico-diplomático y lo económico, dando ventaja a lo segundo, que es considerado como el motor de toda la política mundial (se
t ra t a de un marxismo deshuesado); la otra separa
claramente, y fragmenta, lo económico de lo que podría se r llam ado lo clausewitz iano (cuya importancia , aún para la pre se rvación del sistema económico
mundial, r eco noce).
De s afortunadamente , se puede llegar a una conclusión mucho menos firme (y a sea firme y deprimida, o firme y complaciente) concerniente a la existencia y sol idez de l orden económico mundial si se
pa rte de un enfoq ue diferente. Este es un enfoque que
también reconoce la divers idad de juegos o subsistemas pero está menos seguro de la victoria de la lógica
acumulativa de la inte rdependencia. Estas son las
razones.
1. Pe rm a n ecemos, aún acá, en el dominio de la
autoayuda. La crisis del petróleo de 1973 demostró
que ciertos Estados, cuando se coa ligan en torno de
su cuasi-monopo lio o un oligopolio, pueden obtener
una formidable redistribución de los recursos a través de t ácticas de shock muy diferentes a las de la
"negociació n". E n cad a juego, la potencia dominante
puede tra tar ya sea de obtene r una ganancia relativa
o de lib ra rse a s í misma de cargas que se han hecho
insoportables (es deci r , reducir su vu l nerabilidad a
la interdependencia) ca mbiando abrupta y unilate ral mente las reglas de ese juego. (Ver lo que hicieron
los Estados Unidos con el siste ma monetario mundial
e n 1971, luego en 1973 , y desde entonces, Was hing104
ton ha estado d eci dido a dejar que el dólar sea modelado por las prioridades de la política económica interna mientras conserva su rol como divisa mundial) _
2 . A pesar de, o quizás debido a, su relativa autonomía como actores de la escena mundial , los bancos privados y las organizaciones técnicas internacionales pueden ser llevados por la lógica misma de
la interdependencia o de los intereses mutuos a
seguir políticas que resultan ser de sastrosas en el
caso de una recesión internacional: ésta es la
amenaza que las deudas de los paises subdesarrollados, incluyendo a algunos productores de petróleo ,
mantienen sobre todas las relaciones económi cas
mundiales.
3. A causa de la debilidad de los "regímenes internacionales", que están lejos de cubrir todos los terrenos de la interdependencia (cf. las dificultades
concernientes al derecho marítimo ) y de estar dotados de poderes extensivos y coercitivos (aún el más
avanzado de tales regímenes, el de la Comunidad
Europea, es paralizado en forma re cu rrente ), los subsistemas económicos están sometidos no a muy frecuente determinación de los jugadores de poner su
interés nacional por delante de los intereses del grupo, y de los esfuerzos de algunos por aumentar su
independencia aún al preCio de desgarrar la tela de
la interdependencia.
4. La economía es a la vez un campo y un arma.
Si bien la politización de los subsistemas económicos
no significa que están dominados por la proporción
de fuerza s militare s, es sin embargo verdad que en el
juego estratégico-diplomático el arma económica es
u sada con mucha frecuencia (ver el trabajo de Klau s
Knorr, 1975 ): los embargos, las sanciones y r ecompensas abundan. E stos usos perforan unos cuantos
10 5
agujeros ma s en esa tela , y muestran que las rela cione s e ntre los s ubsi s temas so n más complejas y menos
tranqui li zadoras de lo que sugie re la teoría del orden
a traves de la interdependencia .
5. Las contiendas económicas son por la riqueza
y por el pode r. Muchas de la s demandas presentadas
por lo s pai ses en desarrollo en la s Naciones Unidas
y e n una variedad de regímenes internacionales estan di r igidas a aumentar el poder de estos países
para modelar las reglas de los diversos juegos, definir las agendas, obtener recursos y mejores términos
de comercio de los Estados ricos. También apuntan,
a menudo, a reemplazar la asignación de bienes he cha por un mercado que juzgan distorsionado a sus
expensas, por una asignación hecha con base en decisiones políticas y en tratos en los cuales ellos jugarían un rol más amplio. Muchas naciones industriales rechazan tales demandas (cf. la negativa de los
Estados Unidos y de Alemania Occidental a aceptar
la conve nción del derecho del mar ). Como lo ha indicado Stephen D. Krasner (1985), este conflict~, que
no excluye conve nios especificos y que, se podría
agregar, deja lugar para muchas variantes entre los
contendientes de ambos lados, probablemente perdure. Muestra que la condición común de interdependencia no su prime la posibilidad de forcejeos sobre
quién manda y quién se beneficia más con ella -en
mayor medida de lo que la solidaridad interna suprime las pugnas sobre los medios y objetivos en juego
de la política entre partidos y grupos de interés.
El saber normatiuo
Es to es 10 que tenemos: un orden que, por arriba,
pre se rva la paz global pr epa r ándose para la guerra
106
atómica en todas sus formas y por la multiplicación
de armas que se espera no tener que usar jamás de
tan horribles que son pero que no se esta para nada
seguro de poder controlar, en caso de que debieran
ser usadas. Es un orden cuyos aspectos cotidianos
más visibles -que son a la vez los subproductos de
este extraño equilibrio de la disuasión, y los resultados de circunstancias internas y regionales- son la
adquisición frenética de armas y la proliferación de
conflictos armados en pequeña escala (pe ro pequeña
sólo en comparación con el Apocalipsis colectivo). Es
un orden económico marcado por el contraste enceguecedor entre el viejo principio de soberanía y la
imposibilidad obvia de resolver por si solo casi ninguno de los problemas planteados por el imperativo
del bienestar y el desarrollo, así como también por la
crisis de la ciencia económica, que priva de sus certezas aún a los campeones de cualquier método dado
de progreso nacional o colectivo. Se puede comprender facilmente por qué los investigadores tratan sólo
con diferentes partes del monstruo o, si no, 10 reducen a un esqueleto tranquilizador.
El riesgo de que podríamos algún día ver que la
guerra general se hiciera menos improbable p or la
"p az imposible" (guerras locales o caos económico)
incita, sin embargo, a muchos estudi osos y pensadores a la "praxeología" --esto es, el intento de derivar
prescripciones políticas de sus análisis, o aún de
definir una especie de política moral que pe rmitiría
que prevaleciera un orden menos frágil y menos inju sto . Lo que es notable en estos análisis es el descrédito de las instituci on es qu e fuer on una vez el foco
de tantas esperanzas. La paz-a-través-de-la-Iey aparece só lo en la forma de "regímenes internacio nal es",
pero éstos están más inte re sados por las negociaciones que por las regla s legales, y se coincide generalmente (ve r Robert Jervis [1982]) en que tales r e-
10 7
gíme nes só lo ti ene n posib ilidade s exiguas en el dom inio de la seguridad . Nad ie parece cree r ya más en las
posibilidade s de l a seguridad colectiva ; debido a su
ca rácte r coe rcitivo , es demasiado contra r ia a la lib er tad de juicio y acción qu e implica la soberanía; y,
deb ido a la forma en que obliga r ía a la "co munidad "
int ernacional a castigar a cualquier agresor, está en
conflicto con los imperativos de prudencia de la era
nuclear , e n la cual la localización o el aislamiento de
los co nflicto s parece pr eferibl e, po r lejano a su gener alizac ión . El fracaso de las Naciones Unidas en lograr la sol u ción pacifica de las di s pu tas y s u retirada
e n el mantenimi ento de la paz (es deci r , su intento
de preserva r o re stau rar la paz no a t ravés de la
seguridad co lectiva s ino enviando fu erza s de interpos ición ) resulta a la vez de su impo sibilid ad de trasce nder la gue rra fría y del in crem e nto del número de
co nflictos se rio s entre aque ll os Estados no alineados
de los cuales Dag H amma rskjold había querido de fe nder co n el fin de im pres iona r y frenar a las supe r potencias.
La paz por la fede ración, a su vez, ha pe rdii.lo sus
campeones: aque ll os que h abían puesto s us esperanzas en esta admi ra ble fórmula o e n el contagio del
fede r al ismo regional funci ona l han tenido que tomar
e n cue nta los fra casos de los intentos de integraci ón
regional, señ alados por Ernst Haas (19 53). Todavía
existen movimie ntos populares, a menudo vehement es, por el desa r me t otal o parcial. P e r o la mayorí a
de los estudiosos no apunt a n tan alt!?; estarían sati sfechos au n con un co nge la mi ento nuclear o con la
reanudación algo vigo rosa de l co ntr ol de a rmas, o con
acue r dos para limitar la venta de a rm as y preservar los equ il ib ri os mil itare s r eg iona les en un nivel
razonable.
Es si nto máti co, d e semejante des ilu sió n política ,
e l hecho de que los dos intentos más ambiciosos de
108
praxeología -et'del Co nsejo de Relacione s Exteriores ,
el NProyecto de los años SON, y el má s r ad ica l y utópico
emp r endi d o por Richard Falk (1975), el "Modelo de
Proyecto de Orden Mundial"-son mu cho m e nos explíci t os sobre el ord en e n el terreno de la sellu ridad que
sobre las formas deseables de ord en cooperativo y
tranferencias de soberanías en el dominio económico
(form as insp iradas por los teóricos d e la dependencia,
quienes, com o Galtung, abogan por una mezcla de
autosuficiencia ind ividual o colectiva de los países
pobre s y de una administración central de los bienes
com unes de la humanid ad bajo la dirección de aquellos países, en co ntraposició n a las dos supe r potencia s imperiales)_ Sobre el dominio estr atégico-diplom ático, el "Proyecto de \.ns años SON di ce muy poco
(excepto que el "rég im en de la di suasió n nuclea r"
debe r ía se r prese r vado y reducido el ava nce de la
proliferación nuclear) y e l proyecto radical cuenta
con la volunta d del pueblo por el de sa r me; aquí, de
todas formas, la ecología está an te s que la es trategia.
La r eanudación, en los Estados Unidos y en men or g rado en Inglaterra, de t ra bajos sobre ética aplicada que tratan cuestiones polít icas r efleja enteramen t e el creciente interé s de los filósofos por los
problema s de la ética socia l, el nuevo interés de lo s
científicos de la política por las dim en sio nes éticas
d e s u campo, y la idea de que, desp u és de todo, es más
importante ayudar a los ciudadanos y a los estadis t as
a esclarecer s us metas y elecciones que prescribirles
más o menos perentor iame nte los procesos e ins tituciones deseables. E s ta reanudaci ón t ambién refleja
el pensamiento de que , aunque la búsqueda del ord e n
en los asuntos inte rn acionales está antes que la de
la justicia, cada or den tiene sus propia s ca r acte r ísticas --ca r acterísticas que ClI:p resan una concepción
subyacente de justicia. En e l pa sado. había una co ncepción de j u sticia basada sobr e el derec ho de los
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'.
podero sos en t odas las dim e ns iones del s is tema. H oy,
este dere cho ya no es r econocido por los demás déb i·
les, quienes t iene n ah ora a lgunos medi os eficaces de
r esistencia. Sobre todo, en l a e r a atómica, los peli gr os que entraña e l uso de la fuerta como medio para
r eso lve r conflictos y como fund a mento de imperios se
han hecho enormes. De ahí la idea de que un acuerdo
sobre lo que es justo se ha conve rtid o en un prerrequ isi to para e l orden. ¿P e ro es co ncebible un acuerdo
semejante en un mundo tan ina rm ónic o? Aquí, estam os much o más allá de la escue la r e ali s ta . la cual ,
en e l mejo r de los casos, se ocupó de la ética desc r i·
biendo e l ilumi nad o inte r és naci onal com o un interés
moral, por temo r a cae r en las t rampa s e hipocres ías
del morali smo e n e l furi oso mund o de los E stados.
La r efl u ión ética actúa toma muchas formas .
Algunos teór icos abogan por un or den basado algo
modes tamente en lo que Mi chae l Walzer (1977 ) ha
llamado e l "paradigma legalista": reconocimiento
mutuo por los E s tad os de su de r echo a la indepe nde nci a ( no intervención pe r o también obligación
de r esisti r a la agre s ión ). Este dere cho s e basa-sob re
y deriva del prin cip io del dere cho de los pueblos a
la auto-de t e rm i nació n . Otr os , co mo Ch a rle s Beitz
( 1979 ), desea n ap licar al mundo e nte ro los principios
que J oho Rawls (1971), en s u Teor{a de la Ju sticia ,
quería ap li ca r só lo a los ciudadanos de una comunida d política. Estos autor es tratan de de finir norm as
de j usticia no pa ra los Estados s in o para la humani dad. Otr os adop tan una posición if'!te rmedi a (Hoffmann, 1981). Todos estos trabajos examina n las
condicio nes en las cuales, en la era nucl e ar, la guerra
aún pod r ía se r conside r ada ju sta (ver la declar ación
de la Confere nci a Nacio nal de Obi s po s , 1983); a l
igual q ue los ob is pos, estos escritore s co nd en an t odo
recu r so -o casi t odo r ecurso': a las armas atómi cas,
pe ro muchos vaci lan e n cond e nar la am e naza disu a 11 0
siva; e ll os tamJ.)ién se p r eguntan cuáles serian las
posibilidades y la sustancia deseable de una política
inter nacional de los de r echos humanos. Examinan
qué formas debería tomar una política de justicia
distributiva, si quisiera vencer tanto el egoísmo de
los Estados ricos como la corrupción y el esta r a la
defensiva de los regímenes políticos en los países
pob r es.
¿Muestr an tales esfue r zos un deseo de pensar
más p r ofundamente so bre el orden mundial , en un
tiempo en el cual los impe rativos de la supe rvivencia
y el desa rrollo parecen dictar algunos consejos de
moderación y ayuda mutua a los estadistas a pesar
del choque d e intereses, ideologías y valores? ¿O se
t r ata mer amente de una ."esperanza de los desesperanzados", una última perspectiva abierta a los estudiosos espantado s por lo que sus análisis descubren,
pero totalmente exentos de ilusiones política s?
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