COMENTARIO INTERNACIONAL Mediación Papal LA SOLUCIÓN EQUITATIVA AUSTRAL Habiendo transcurrido ya más de dos años desde que se iniciaron los trabajos de la mediación papal en el diferendo austral entre Chile y Argentina, corresponde realizar una evaluación de los progresos logrados hasta ahora, dentro de los I imites que impone la escasa información pública disponible sobre esta delicada materia. Con todo, los comunicados emitidos por el Vaticano después de los períodos de sesiones con las delegaciones de ambos países,1 las declaraciones de prensa de los principales personeros involucrados y, más significativamente, algunas intervenciones públicas de Su Santidad Juan Pablo II, 2 permiten confi- l Véase especialmente los comunicados de prensa cuyas fechas se señalan a continuación 1° de junio de 1979 iL'Osservatore Romano, ?4 junio 1979. p. 4). 5 de julio de 1979 (L'Osservatora Romano, 15 de julio de 1979 p. 4). 31 de julio de 1979 [Ibid. 12 de agosto de 1979. p. 8). 31 de octubre de 1979 (Ibid. 11 de noviembre de 1979. p. 15). 16 de noviembre de 1979 (Ibid. 25 de noviembre de 1979. p. 81. 26 de febrero cié 1980 (lb¡d.2de marzo de 1980. p ñ) 1° de abril de 1980 {Ibid. 6 de abril de 1980. p. 4| 16 de mayo de 1980 (Ibid. l ° d e junio de 1980. p, 19). 17 de junio de 19BD (Ibid. 22 de junio de 1980. p. 4). 30 de julio de 1980 (1b¡d. 3 de agosto de 1980. p. 4). gurar el sentido general del proceso. A ello debe agregarse una voluminosa información periodística sobre el caso, cu va verosimilitud es ciertamente difícil de apreciar, pero que también aporta algunos elementos de juicio de importancia. El camino de la distensión El primer triunfo que la mediación papal puede exhibir se refiere al logro de un ambiente de paz y distensión entre los dos países, paso previo indispensable para alcanzar una solución en el fondo del problema. El segundo Acuerdo cte Montevideo, suscrito 1° de octubre de 1980 (Ibid. 12 de octubre de 1980. p. 20). 2 El Papa ha intervenido personalmente en tres oportunidades en el procedimiento de la mediación (i) Audiencia conjunta a las dos delegaciones, de) 27 de septiembre de 1979. Para el discurso de Su Santidad y las palabras del Cardenal Samoré en esta oportunidad, véase L'Osservatore Romano, 7 de octubre de 1979. p. 4. (n) Audiencias separadas a las dos delegaciones del 14 de noviembre de 1980. Resumen cíe prensa en L'Osservatore Romano, 23 de noviembre de 1980, p. 18. di) Audiencia pública v solemne del 12 de diciembre de 1980. en que el mediador hizo entrega de su propuesta a los Ministros de Relacio nes Exteriores de Chile y Argéntina, El discurso público de Su el 8 de enero de 1979, contiene el compromiso solemne de que "los dos estados no recurrirán a la fuerza en sus relaciones mutuas, realizarán un retorno gradual a la situación militar existente al principio de 1977 y se abstendrán de adoptar medidas que puedan alterar la armonía en cualquier sector".3 No obstante la solemnidad de este compromiso, la realidad demostró que él no era fácil de llevar a la práctica. En diversas oportunidades durante 1979 y 1980 algunos sectores belicistas de las fuerzas armadas argentinas esgrimieron nuevamente la amenaza de la fuerza, además de una campaña sistemática destinada a desprestigiar el proceso de la mediación, la persona de Su Santidad y de su representante para dicho proceso y hasta la propia Iglesia.4 El belicismo de esos sectores alcanzó una nueva expresión con motivo de la cuestión de los detenidos hace algunos meses, en que se procedió a cerrar unilateralmente la frontera terrestre entre los dos países y a adoptar otras medidas incompatibles con el segundo Acuerdo de Montevideo. A pesar de estas dificultades, la intervención personal de Su Santidad en esta última instancia y aquella de la diplomacia va- Santidad y de los dos Ministros fueron publicados en L'Osservatore Romanó, 21 de diciembre de 1980, pp 7-9. Para estos y otros antecedentes del procedimiento, véase la entrevista de Fladio Vaticano al Cardenal Antonio Samoré publicada en L'Osservatore Romano del 10 de mayo de 1981 P. 4. 3 Texto de los Acuerdos de MÍITÜM vídeo, en L'Osservatore Romano, del 14 de enero da 1979. p 4 4 Véase el comunicado del episcopado argentino, por el Cual "deplora y rechaza enérgicarr. expresiones hirientes e injuriosas" formuladas en ese país resper 'o del mediador, hecho público el 26 de marzo de 1981. Texto en L'Osservatore Romano, del 26 de abril de 1981, p. 7 MENSAJE N° 303. OCTUBRE 196' COMENTARIO INTERNACIONAL ticana en otras ocasiones, gradualmente fue logrando la presencia de un clima de paz y distensión.5 Estos esfuerzos se han visto facilitados en alguna medida por la designación del señor Osear Camilión como canciller de la Argentina, pues se trata de un experimentado diplomático, una de cuyas obras más importantes fue la de superar las tradicionales rivalidades históricas entre su país y el Brasil cuando fue embajador en este último. Si se compara el ambiente prevaleciente hoy día en las relaciones chileno-argentinas con el de cualquier momento anterior de los últimos tres años, se po- abordados desde fines de ese año y durante todo el transcurso de 1980.7 Sobre esta base pudo entonces Su Santidad estar en condiciones de formular su proposición especifica de solución del di'a 12 de diciembre pasado Si bien el texto de esta proposición no se conoce de manera oficial, publicaciones de prensa y otros "trascendidos" del gobierno argentino han dado a conocer lo que pareciera ser su contenido fundamental, así como su caracterización geográfica. Desde luego, cabe señalar que una importante fuente para apreciar la filosof i'a de la proposición papal es el propio discurso que "El mayor sacrificio que se le pediría a Chile se encuentra en el terreno de la delimitación marítima.." drán apreciar fácilmente las diferencias. Sin embargo, la acelerada carrera armamentista que el conflicto austral ha generado no parece haber disminuido ni se observan síntomas de que pueda detenerse en el futuro cercano. El reciente anuncio del presidente de la Comisión Nacional de Energía Atómica de la Argentina, en el sentido de que su pafs ya cuenta con todos los elementos y capacidad tecnológica para fabricar armas nucleares, no contribuirá tampoco a facilitar la normalidad en el plano del armamentismo.6 La filosofía de la propuesta papal: justicia y equidad En la misma medida en que se fue garantizando la existencia de un ambiente estable, los progresos de las negociaciones pudie ron hacerse efectivos con la ayuda del mediador en la conducción del procedimiento. Luego de una intensiva fase informativa que se desarrolló durante gran parte de 1979, los aspectos sustantivos del problema fueron MENSAJE N° 303, OCTUBRE 1981 Su Santidad Juan Pablo II pronunció públicamente en la solemne audiencia en que hizo entrega de la propuesta a los cancilleres de los dos países,8 En esa oportunidad, el mediador indicó que ella buscaba fortalecer la paz entre Chile y Argentina, sobre cuya base podría ofrecerse un ejemplo a un mundo convulsionado. Para tal efecto se destacaban los conceptos de cooperación e integración en su más amplio sentido, la idea de llegar a un acuerdo de amistad perenne, el compromiso de establecer un mecanismo de solución pacífica de controversias y la exclusión del uso de la fuerza en toda circunstancia. De la misma manera se sugería la creación de una Zona de Paz en que se descartaran aquellas actitudes poco adecuadas para el desarrollo de las relaciones amistosas entre las partes. Sin perjuicio de la incidencia que todos esos factores tienen en el fondo del asunto, la intervención de Su Santidad planteaba también tres criterios que dicen relación específica con la solución del problema. En primer lugar, señalaba que se trataría de una solución completa y definitiva. Ello significa que la propia propuesta representa una unidad indivisible, que contiene todos y cada uno de los elementos para que la solución sea efectivamente completa y definitiva. Sobre este punto se volverá más adelante en relación al momento actual de la mediación. Enseguida indicaba el mediador que se trataría de una solución justa, equitativa y honrosa. Quizás esta sea la calificación más importante formulada por Su Santidad, por cuanto ella establece los marcos dentro de los cuales se concibe la proposición misma. El criterio central es que la fórmula propuesta se basa en la justicia, considerando igualmente razones de equidad, las que por definición no pueden contravenir el bien superior representado por el primer criterio. En el lenguaje del Papa lo anterior se expresa de la siguiente manera: "Para intentar obtener este resultado, creo que Tes necesario enriquecer de tal forma la justicia positiva por medio de la equidad que se logre llegar a expresar lo justo natural para el momento presente; justo natural que no pocas veces los hombres no consiguen reflejar de modo perfecto en sus normas concretas". Y continúa significativa- G Especial importancia tuvo el llamado del Papa a restablecer la armonía entre Chile y Argentina, hecho el 6 de mayo de 1981. Para resúmenes de prensa, véase El Mercurio, 7 de mayo de 19B1, PP. 1 y 18. 6 Véase el editorial publicado por El Mercurio, bajo el título de "Poder Nuclear Argentino", del 29 de agosto de 1981. p. 3. 7 Un interesante análisis del procedimianto v de sus tases puede consultarse en: Alain Brouillet: "La Médiation du Saint-Siege dans le di/ferend entre l'Argentine et le Chíli sur IÜ zone auslrale" Annuaire Franqais de Droit International. 1979. pp. 47-73. 8 Véose Notj 2 supra, apartado (íii). 533 COMENTARIO INTERNACIONAL V Lennox—, como las que se encuentran más al sur, incluido desde luego el Cabo de Hornos. En este senlido, no se innova res pecto de ese fallo arbitral, con lo cual se asegura, precisamente, que la tusticia no resulte lesionada en esta solución. Sin embargo, este reconocimiento de la soberanía no resulta gratuito para Chite, pues aquí entran los elementos de equidad a que se refiere el discurso citado de Su Santidad. 12 El primer sacrificio que se le exige a Chile consiste en otorgar ciertas facilidades en favor de Argentina en algunas islas, lo que si bien no altera la soberanía chilena le impone en esa medida un deber de cooperación. Estas facilidades se refieren principalmente al establecimiento de un sistema de "control termina! aéreo" en la Isla Nueva, que sería atendido conjuntamente por los dos países para controlar el tráfico aéreo hacia y desde la antartica, al establecimiento de ayudas para la navegación en las islas Evout y Barnevelt y a la asignación de determinadas par- i&» > Folio Cobo <(• (*wn« MOÍNOJ AS* mente: "Puedo aseguraros que al redactar esta propuesta que ahora, en mi calidad de mediador, os he de entregar, he querido inspirarme —no podía por menos— en criterios de justicia, que no puede ser lesionada, cuando se desea no dar motivos para nuevos litigios". 9 Éxitos y sacrificios de una solución Dentro del marco de los principios referidos es que el mediador propuso el di'a 12 de diciembre de 1980 una solución concreta para el diferendo austral. Asumiendo, para los efectos de este análisis, que el texto de )a 534 ^ 66 : propuesta publicado por La Nación de Buenos Aires fuera el auténtico 10 —lo que hasta ahora no ha sido desmentido por ninguna de las partes ni tampoco por el Vaticano—, y asumiendo asimismo que las páginas que esa publicación omite son las relativas a una zona común - l a que ha sida objeto de diversos comentarios por el señor Iglesias Rouco, colaborador del diario La Prensa de esa ciudad-, 1 1 puede llegarse a la configuración de los siguientes elementos básicos. En primer lugar, la solución descansa en el reconocimiento integral de la soberanía chilena sobre todas las islas, tanto aquellas que fueron materia del arbitraje de 1977 -Picton, Nueva 9 Ihid. 10 La Nación de Buenos Aires publii i un texto atribuido a Su Ssnr dad el sábado 22 de agosto de 1981, reproducido por El Mercurio el domingo 23 úe agosiu de 1981. p. 1. 11 Véase especialmente "El Mapa del Papa", por J Iglesias Rouco. La Prensa de Buenos Aires, 7 de enero de 1981. La idea de una zona común aparece en esta crónica bajo el nombre de "Mar de a Paz", expresión esla última que sn el texto publicado por La Nación correspondería a una idea diferente. 12 Este hecho ha sido materia de crílicas en algunos círculos chilenos. Véase, por ejeínplo, la Confprancia dictada por et Señor Osear Pinochet, resumida en la Revista Hoy del 2 de septiembre de 1981 , p. 9, en que se señala, entre oirás cosas "Chile enfrenta, una ve? más, la posibilidad de desprend«rse de sus derechos territoriales en favor de su vecino, esta ve? de derechos marítimos". MENSAJE N° 303, OCTUBRE 1981 COMENTARIO INTERNACIONAL celas en la Isla Hornos, que serían destinadas poí la Santa Sede a fines religiosos y asistenciales. Otro sacrificio que se le exige a Chile radica en el otorgamiento de facilidades en favor de Argentina para la navegación hacia la antartica y en el hecho de que se examinen determinadas facilidades de navegación en los canales fueguinos. Presuntamente ello sería compensado con facilidades que debería otorgar Argentina para el tráfico terrestre que debe atravesar su territorio para alcanzar Punta Arenas y otras ciudades del extremo austral chileno, igualmente se mencionan facilidades en favor de la navegación chilena por el Estrecho de Le Maire, que son solamente nominales, pues se trata de derechos ya previstos por el derecho internacional en vigor. El mayor sacrificio que se le pediría a Chile se encuentra en el terreno de la delimitación marítima, pues se prevé una línea que correría a una distancia de doce millas de las islas chilenas para bajar posteriormente por el meridiano del Cabo de Hornos —elemento este último que no figura en el texto publicado por La Nación, pero que ha sido recogido por el periodista Iglesias Rouco en otras crónicas.13 Además, entre el Cabo de Hornos y la Isla de los Estados, los efectos jurídicos del Mar Territorial entre las partes se verían restringidos a tres millas, para facilitar presuntamente la navegación hacia el este y el sur. Si esta fórmula fuera sugerida sin más calificaciones, probablemente ella lesionaría seriamente los intereses y derechos de Chile, país que se vería privado de la importante Zona Económica de 200 millas y de la plataforma continental que le corresponde en virtud del derecho internacional. Debe tenerse presente que la Argentina, además de una amplia Zona Económica, dispone de una de las plataformas continentales más anchas del mundo, en circunstancias que Chile virtual- MENSAJE N° 303, OCTUBRE 1981 mente carece de esa plataforma submarina. Por esta causa, la propuesta papal introduce un elemento adicional, cual es la creación de una zona común chileno-argentina, que se extendería hacia el este de la línea de delimitación de jurisdicciones arriba referida. Si bien el texto de La Nación no es completo sobre el particular, permite apreciar que la zona comprendería el vasto sector marítim'o que se extiende al este de las islas chilenas y hacia el sur, englobando la zona económica y la plataforma continental. Además de los recursos vivos y no vivos del agua, el lecho y el subsuelo marino, se incluirían entre tas actividades comunes la investigación científica y la preservación del medio ambiente. De esta manera, Chile no se ve privado de los recursos económics a que tenía derectío en virtud del ordenamiento internacional en vigor. Puede apreciarse que la justicia y la equidad se van combinando en tocio momento, sin que se lesione la primera y sin que tampoco se prescinda de la segunda. Este delicado equilibrio que caracteriza la propuesta papal es lo que permitió a Su Santidad de calificar la solución como justa, equitativa y honrosa, insertándola dentro de un propósito de cooperación y de preservación de la paz." Problemas que se avecinan para la mediación Los desarrollos posteriores a la presentación de la propuesta papal han sido en cierto modo desconcertantes. Mientras el gobierno de Chile contestó en un breve plazo de manera afirmativa,14 el de Argentina incurrió en largas demoras, que se prolongan hasta el día de hoy. l s Ellas se explican en parte por el hecho de que entretanto intervino un cambio de gobierno en ese país, pero sobre todo parece ser evidente el interés de la diplomacia argentina de obtener alguna modificación de la solución propuesta en su favor. Desde luego, la cancillería argentina dio comienzo a un proceso de clarificación, solicitando del mediador que explicara algunos puntos, lo que efectivamente obtuvo hace algunos meses. A pesar de ello, aún no entrega esa cancillería su respuesta. No es necesario ser adivino para comprender que el objetivo de Argentina está destinado a procurar la obtención de tres resultados. En primer lugar, quisiera que lo que son facilidades que Chile podrá otorgarle en sus islas australes se transforme en enclaves soberanos. En segundo lugar, insistirá en un régimen de navegación en los canales fueguinos que sólo persigue finalidades geopolíticas y, en esa medida, es muy ajeno a la idea de facilida- 13 Vóastí dftículo citado en Nota 11 supra, 14 Véase el comunicado del Ministerio de Relaciones Exteriores, publicado por El Mercurio, del 9 de enero de 1981. pp. 1 y 1 D. 15 Véase la crónica titulada "Respuesta de Argentina: ni rechazo ni aceptación", que recoge informaciones- sobre el particular de la prensa argerjtina. Ei Mercurio 31 de enero de 1981. 16 La prensa argentina ha publicado de manera constante artículos y comentarios críticos de la propuesta papal, qiiñ traslucen claramente los resultados que se persi guen Véase, por ejemplo, tos comentarios de La Nación y de La Prensa resumidos por El Mercurio en crónica titulada "Insatis facción en Prensa Argentina", el día 5 de enero tfc 1981. También artículo de la Revista Somos, del 26 de diciembre de 1980, reproducido por El Mercurio el 4 de enero de 1981. Véase igualmente las declaraciones del ex-Presidente Roberto Marcelo Levingston, tituladas "La sugerencia del Papa resulta inaceptable", publicada en La Nación el 6 de febrero de 13S1, así como otro artículo del señor J. Iglesias Rouco. titulado "Acciones paralelas sobre el Bea gle", que publica La Prensa del 13 de febrero de 1981. 535 COMENTARIO INTERNACIONAL des útiles que contiene la propuesta.16 Enseguida, procurará diluir la idea de una zona común para hacerla virtualmente inexistente.17 Con esta finalidad es que e! canciller Camilión habría sugerido que se progrese en aquellos campos en que es posible obtener acuerdo, dejando la solución del problema de fondo para un momento posterior. Sin embargo, siendo la cooperación general con Argentina muy deseable, esa solución significa en el hecho dividir la propuesta papal, to que evidentemente no es aceptable para la Santa Sedo ni tampoco para Chile, quien otorgó su aceptación 3 un documento en su integridad. Además, según se indicó anteriormente, la propuesta fue concebida por Su Santidad como un todo integral V ella no puede estar sujeta a transacciones con las partes. De esta manera, hacia el futuro se presentan dos órdenes de problemas en la marcha de la mediación. El primero es de carácter procesal, pues es difícil que las negociaciones progresen si acaso las partes no cuentan con una base común, que no puede ser otra que la propuesta papal. En este sentido, la Santa Sede tendría que buscar un procedimiento rodeado de tales garantías que no pongan a la parte que ha aceptado ese documento en una posición de desventaja frente a una contraparte que, por no haberlo aceptado, tiene la libertad de seguir insistiendo en sus planteamientos originales. El papel ecuánime del mediador tendrá que asegurar este equilibrio. El segundo orden de problemas es de carácter sustantivo. Las modificaciones que a no dudarlo pretende la Argentina significan alterar fundamentalmente el contenido y filosofía de la propuesta, aún cuando sólo giren en torno a algunos puntos específicos." Ello significaría que se afecta gravemente sus elementos de justicia y equidad, situación que también evidentemsnte es inaceptable para üu Santidad y 536 para la parte que ha aceptado la propuesta. Por esta razón, todo progreso en las negociaciones estará condicionado en forma absoluta a que se mantenga íntegramente esa relación de justicia y equidad, sin desequilibrio alguno. En el trasfondo de todos estos problemas hay también otro de gran importancia. En virtud del tratado sobre solución judicial de controversias de 1972, las partes tienen derecho a denunciarlo hasta mediados del próximo año, caso en el cual su vigencia concluiría a fines de 1982. En caso contrario, su vigencia queda prorrogada automáticamente por otros diez años. La aversión que existe en Argentina a un eventual recurso ante la Corte Internacional de Justicia podría incidir en que se intente esa denuncia, existiendo la inquietud de que todas las actuales dilaciones puedan estar procurando ganar tiempo para cumplir esa finalidad." Esta es una situación a que el mediador también deberá atender prioritariamente. No puede caber ninguna duda de que la vasta experiencia de Su Santidad y de la diplomacia vaticana sabrán encontrar las respuestas y procedimientos para alcanzar una conclusión exitosa de la mediación. Al menos hesta ahora es evidente que el proceso camina con un sentido de progreso, a pesar de todas las dificultades que han surgido en el camino y que probablemente seguirán surgiendo. Q 2 de septiembre de 1981 17 Véase el artículo del señor Miguel Ángel Zavaia Ortiz, "Un ambiente preocupado y preocupante", publicado en La Nación del 3 de febrero de 1981, donde argumen ta esta tesis. 18 Véase el interesante análisis en es te sentido de Ignacio Pérez del Viso, S.J.. "La Mediación Papal ID". Revista CÍAS. Buenos Aires NO 301 abril 1981. pp. 3-30. 19 Véase Conferencia del señor Osear Pinochei citada en Nota 12supra MfciMSAJE N " 303, OCTUBRE 1981