LO QUE PUSO DE MANIFIESTO LA CUMBRE DE COPENHAGUE

LO QUE PUSO DE MANIFIESTO LA CUMBRE DE COPENHAGUE:
Instituciones y procesos de decisión en un mundo de múltiples protagonistas
por Félix Peña
Enero 2010
Tras la Conferencia de Naciones Unidas sobre Cambio Climático de Copenhague (COP-15) puede presumirse que
durante este año el debate seguirá centrado en los alcances y la solidez de los diagnósticos sobre la profundidad
de los cambios climáticos que se estarían produciendo, así como sobre las medidas a adoptar, sobre las
responsabilidades a asumir por distintos tipos de países -especialmente los desarrollados y los en desarrollo
según sean sus aportes pasados y actuales a la contaminación ambiental- y sobre la distribución de los costos y
del respectivo financiamiento de las medidas que habría que adoptar.
Los magros resultados de la Cumbre de Copenhague han puesto más en evidencia tres rasgos del nuevo escenario
internacional. El primero se refiere a que algunas cuestiones relevantes que inciden en las relaciones
internacionales y que incluso afectan el futuro de la humanidad, sólo pueden ser abordadas a escala global. El
segundo rasgo se relaciona con la dificultad de precisar, en la práctica, cuántos países son necesarios para lograr
una masa crítica de poder suficiente a fin que las decisiones que se adopten para lograr una razonable
gobernabilidad global tengan carácter vinculante, eficacia y legitimidad social. Y el tercer rasgo se manifiesta en
el hecho que algunas de las actuales instituciones internacionales globales presentan insuficiencias que pueden
tornarlas poco efectivas a la hora de construir, entre sus numerosos países miembros, los consensos que son
necesarios para actuar y, en particular, para generar compromisos vinculantes.
Los rasgos mencionados son sólo algunos de los que ponen en evidencia los alcances de una crisis sistémica
mundial. Recrean la clásica tensión dialéctica entre orden y anarquía en las relaciones internacionales. Puede
tener un efecto dominó en distintos espacios regionales y, eventualmente, a escala global. Se manifiesta
precisamente en la dificultad de encontrar en el ámbito de instituciones provenientes de un orden que colapsa,
respuestas eficaces a problemas colectivos que se confrontan a escala global.
Tras la Conferencia de Naciones Unidas sobre Cambio Climático de Copenhague (COP-15)
(descargar aquí el texto del acuerdo o ver http://www.denmark.dk/ y http://www.un.org/) en el
pasado mes de diciembre, se ha recurrido con frecuencia a la figura del vaso "medio lleno o medio
vacío" para ilustrar sobre sus resultados concretos.
En tal sentido, los analistas se han dividido entre los que aprecian que se dio un paso,
eventualmente tímido, en la buena dirección y aquellos que, por el contrario, han resaltado la
distancia entre lo poco comprometido y lo mucho que habría que obtener a fin de tener un marco
legal creíble, si es que se aspira a abordar con eficacia los gruesos desafíos que se le plantean a la
humanidad con motivo de los profundos cambios climáticos que se estarían produciendo.
Todo indica que este debate habrá de continuar en el camino que conducirá a la nueva Cumbre a
realizarse en México el próximo mes de diciembre (ver http://www.un.org/).
Puede presumirse que durante este año el debate seguirá centrado en el alcance y solidez de los
diagnósticos sobre la gravedad de los cambios climáticos que se estarían produciendo, sobre las
medidas a adoptar, sobre las responsabilidades a asumir por distintos tipos de países -
especialmente los desarrollados y los en desarrollo según sean sus aportes, pasados y actuales, a la
contaminación ambiental- y sobre la distribución de los costos y del respectivo financiamiento de
las medidas que habría que adoptar.
Es un debate complejo por consideraciones científicas pero, en especial, por el hecho que los
efectos más serios se producirían en el mediano y largo plazo, en tanto que muchos de los
respectivos costos deberán asumirse ya en el corto plazo. En términos políticos, este desfasaje
temporal tiene fuerte relevancia en cada uno de los países con mayores responsabilidades a
asumir.
En todo caso, tras los magros resultados de la Cumbre de Copenhague tres rasgos del nuevo
escenario internacional han quedado ahora más en evidencia.
El primero se refiere a que algunas cuestiones relevantes que inciden en las relaciones
internacionales y que incluso afectan el futuro de la humanidad, sólo pueden ser abordadas a
escala global. Un ejemplo es precisamente la del cambio climático. El problema principal es que si
los diagnósticos científicos más alarmantes se demuestran como acertados, toda demora en actuar
puede acarrear fuertes consecuencias y costos sociales de magnitud.
Otra cuestión relevante de alcance global, tan seria como la anterior, es la del abordaje de los
diversos desdoblamientos que plantea hoy la agenda de seguridad y paz en el mundo. Ningún país
actuando individualmente parecería estar en condiciones de asegurar la eficacia de las acciones que
pueden requerirse en este plano. Todo se complica, además, por la proliferación de protagonistas
no estatales en el empleo de distintas modalidades de violencia en el escenario internacional.
Por el contrario, en ambas cuestiones - entre otras que inciden en la agenda internacional - la
gobernabilidad global estará fuertemente condicionada por la voluntad de trabajar juntas que
tengan las múltiples naciones con capacidad de protagonismo en el escenario internacional. Pero
también lo estará por el acierto en desarrollar modalidades creativas de trabajo conjunto entre las
naciones, tanto en el plano global como en el de cada una de las regiones (fue una de las cuestiones
abordadas en la Conferencia "Global Governance: Future Trends and Challenges", organizada por
Wilton Park en Gran Bretaña, entre el 11 y el 13 de enero de 2010, y cuyo informe será publicado
luego
en
www.wiltonpark.org.uk).
El segundo rasgo se relaciona con la dificultad de precisar, en la práctica, cuántos países son
necesarios para lograr una masa crítica de poder suficiente a fin que las decisiones que se adopten
para lograr una razonable gobernabilidad global tengan carácter vinculante, eficacia y legitimidad
social. Es la cuestión principal que plantea la modalidad de agrupaciones informales de países - los
"G" -. Tiene relevancia, ya que se sabe que en el futuro la gobernabilidad global no podrá depender
de una sola nación, por poderosa que ella siga siendo - tal el caso de los Estados Unidos -.
En el plano global este rasgo ha aflorado con el G20 y en buena medida, también en las caóticas
horas finales de la Cumbre de Copenhague. No sólo es un problema de saber cuántos y cuáles
países deben participar en este Grupo (ver este Newsletter del mes de febrero 2009) o en otros
similares. El debate al respecto continúa y quizás no se cierre en mucho tiempo. Se trata, además,
de saber cómo superar los efectos de la heterogeneidad de poder entre los múltiples países
participantes o que pueden aspirar a participar.
Como hemos mencionado en otra oportunidad (ver este Newsletter del mes de octubre 2009),
algunos países al opinar y actuar en un G reflejan su propia e indudable dotación de poder relativo,
tal los casos de EEUU y de China. Otros reflejan la capacidad para aglutinar naciones a través de
distintas modalidades de agregar poder en un marco institucional de trabajo conjunto dentro de un
determinado espacio geográfico regional. Es el caso de la actual Unión Europea. Y otros países, si
bien pueden ser relevantes en términos de dimensión económica y de poder relativo, a veces más
potencial que actual, no pueden necesariamente sostener que reflejan la opinión que prevalece en
la región geográfica a la que pertenecen. Tales los casos, por ejemplo de la Argentina y del Brasil en
el espacio geográfico sudamericano, pero también - entre otros - los de la India, Rusia, Indonesia,
Egipto y África del Sur.
En todo caso esta modalidad informal - en el sentido de no constituir instituciones con capacidad
jurídica de originar compromisos vinculantes - de trabajo conjunto en el plano internacional,
presenta dificultades que pueden disminuir su eficacia relativa. Ellas se manifiestan en los procesos
preparatorios de las respectivas reuniones y, en particular, en la capacidad limitada para traducir lo
acordado en realidades concretas. Pueden ser más efectivos cuando se trata de coordinar acciones
que dependen luego de medidas que se adoptan en los respectivos planos nacionales, tal el caso de
algunos de los acuerdos del G20 referidos al sistema financiero internacional. Pero su efectividad
puede ser menor - incluso casi nula - cuando se trata de impulsar acciones que se tengan que
traducir en compromisos jurídicos exigibles y en el desarrollo de nuevas reglas jurídicas
internacionales. Por ejemplo, lo ha puesto de manifiesto el G20 en relación a su disposición de
concluir con la Rueda Doha.
Y el tercer rasgo se manifiesta en el hecho que algunas de las actuales instituciones internacionales
globales presentan insuficiencias que las tornan poco efectivas a la hora de construir, entre sus
numerosos países miembros, los consensos que son necesarios para actuar y, en particular, para
generar compromisos vinculantes. Pueden estar reflejando en sus procesos de decisión una
arquitectura internacional ya superada o que lo está siendo rápidamente. A este respecto, tres
preguntas son centrales: ¿cómo lograr entre 193 países (caso de la ONU) o entre 153 países (caso
de la OMC) los necesarios equilibrios de intereses que permitan adoptar decisiones vinculantes que
penetren en la realidad?; ¿tendrían tales decisiones las necesarias cualidades de efectividad,
eficacia y legitimidad social, sí sólo fueran adoptadas por un número más limitado de países
relevantes?, y, en tal caso ¿cuáles deberían ser esos países, a fin de no producir el rechazo explícito
o implícito de aquellos que no hubieren participado en la adopción de las respectivas decisiones?
Contestar tales preguntas en los hechos, no será tarea fácil ni rápida. En el caso de la OMC, el
reciente libro editado por Debra S. Steger (ver Sección Lecturas Recomendadas de este Newsletter),
contiene aportes muy interesantes al respecto.
Los rasgos mencionados son sólo algunos de los que ponen en evidencia los alcances de una crisis
sistémica mundial. Recrean la clásica tensión dialéctica entre orden y anarquía en las relaciones
internacionales. Puede tener un efecto dominó en distintos espacios regionales y, eventualmente, a
escala global. Se manifiesta en la dificultad de encontrar en el ámbito de instituciones provenientes
de un orden que colapsa, respuestas eficaces a problemas colectivos que se confrontan a escala
global.
Como hemos señalado en otras oportunidades, un peligro es que ello se refleje -como ha ocurrido
en el pasado- en el surgimiento de problemas sistémicos en el interior de países que han sido y son
aún, protagonistas relevantes en el escenario internacional o que sin serlo, pueden producir efectos
de arrastre en sus respectivos espacios geográficos regionales.
Ello puede ocurrir en la medida que en distintos países, incluso los más desarrollados, los
ciudadanos no sólo pierdan su confianza en los mercados - un efecto posible de prolongarse la
actual crisis financiera global -, pero también en la capacidad de encontrar respuestas en el marco
de los respectivos sistemas democráticos. Si así fuere, los pronósticos sombríos de algunos
analistas, podrían ser pálidos en relación a lo que habría que confrontar en el futuro.
Lecturas recomendadas:
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Auboin, Marc, "Restoring trade finance during a period of financial crisis: stock-taking of
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Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación Standard Bank;
Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de
Tres de Febrero (UNTREF) y Profesor del Programa del Bicentenario de EPOCA (Escuela de
Postgrado Ciudad Argentina)-Universidad del Salvador (USAL); Miembro del Comité Ejecutivo del
Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian
Group. Ampliar trayectoria.