Negociación colectiva en el sector público

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No.
Elaborado en el marco del proyecto “Diálogo
social para el trabajo decente”, ejecutado por
ASIES con el apoyo de la Unión Europea.
Negociación colectiva
en el sector público
Área laboral
GUATEMALA, JUNIO 2015
Se debe rescatar el valor de la negociación colectiva en el Estado como un derecho fundamental
de los trabajadores, sin que represente costos elevados para las finanzas públicas.
La falta de criterios que orienten la negociación
colectiva en las entidades estatales ha provocado
que, en general, los pactos colectivos negociados
incurran en una carrera ascendente y, aparentemente
interminable, de beneficios que se convierten
en costos salariales y financieros cada vez más
elevados para las finanzas del Estado. Esto genera
una corriente de opinión pública desfavorable
hacia el ejercicio del derecho de sindicación y de
negociación colectiva por parte de los trabajadores
del sector público.
Es necesario rescatar el valor de la negociación
colectiva como un derecho fundamental de los
trabajadores y su prestigio como un procedimiento
idóneo para que empleadores y trabajadores mejoren
las condiciones de trabajo, sin perder de vista la
diferencia esencial que existe entre la negociación
en el ámbito privado, donde se comparten las
utilidades o ganancias del empleador, con el ámbito
público, donde funcionarios y empleados están al
servicio del bien común.
En ese sentido, se debe evitar el otorgamiento de
privilegios o condiciones especiales para una parte
de los empleados estatales, teniendo en cuenta que
la administración pública es una sola. De lo contrario
se cae, por demostración, en una interminable y
ruinosa competencia entre las entidades públicas.
Asimismo, es conveniente armonizar los sueldos y
salarios en la administración pública, pues persisten
enormes diferencias al interior del Organismo
Ejecutivo y entre las entidades autónomas y
descentralizadas, lo que lleva a tratar de equipararlos
a través de la negociación colectiva.
2 | Negociación colectiva en el sector público
La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios
y Recomendaciones de la Organización Internacional
del Trabajo (OIT), en un estudio sobre la negociación
colectiva en la administración pública1 señaló dos
aspectos fundamentales:
-
Reviste características especiales, que “se
deben principalmente a la doble función que
incumbe al Estado como empleador y autoridad
legislativa, en el cual es el último responsable
ante la población de la asignación y la gestión de
los recursos”.
-
“Lejos de perjudicar la calidad de los servicios y
el interés general, puede contribuir a establecer
relaciones de trabajo armoniosas, contribuir a
una mayor eficacia y efectividad de los servicios
y, sobre todo, a crear las condiciones de un
trabajo decente, en el que se respete la dignidad
humana de los empleados públicos”.
1. El derecho de sindicación y negociación
colectiva
La Constitución Política de la República de
Guatemala, en su artículo 116, reconoce el derecho
de sindicación de los trabajadores del Estado, a lo
que se agrega la obligación del Estado de fomentar y
proteger la negociación colectiva. El citado artículo
concede también el derecho de huelga de esos
trabajadores, aunque señala que este solamente
podrá ejercitarse en la forma que preceptúe la ley de
la materia, de tal cuenta que es necesaria una ley que
regule el ejercicio de los derechos de sindicación,
negociación colectiva y huelga.
Asimismo, Guatemala ratificó el Convenio 87 sobre
la libertad sindical y la protección del derecho
de sindicación (1948) y el Convenio 98 sobre el
derecho de sindicación y de negociación colectiva
(1949), ambos adoptados por la OIT y considerados
entre los convenios fundamentales del trabajo,
por hacer referencia a derechos humanos. Es
también importante mencionar el Convenio 151
sobre las relaciones de trabajo en la administración
pública, adoptado por la OIT (aún no ratificado por
1
La negociación colectiva en la administración pública. Un camino
a seguir. Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de
Convenios y Recomendaciones. Informe III (Parte IB). Conferencia
Internacional del Trabajo, 102ª Reunión, 2013. Organización
Internacional del Trabajo.
Guatemala), que contiene al menos dos disposiciones
de enorme relevancia, cuando indica en su artículo
7 que para la negociación de condiciones de empleo
se deben adoptar “las medidas adecuadas a las
condiciones nacionales para estimular y fomentar
el pleno desarrollo y utilización de procedimientos
de negociación entre las autoridades públicas
competentes y las organizaciones de empleados
públicos”; y el artículo 1 donde prescribe que la
legislación nacional deberá determinar hasta qué
punto la negociación es aplicable a los empleados
de alto nivel.
2. Áreas que son objeto de negociación
Del análisis de una muestra de 10 pactos colectivos,
resultan cuatro áreas sobre las que más comúnmente
se negocia:
-
Relaciones entre el sindicato y la entidad
empleadora, vigencia del pacto y ámbito de
aplicación.
-
Cuestiones vinculadas a la administración de la
entidad: horarios, lugares, de trabajo, equipos
de trabajo.
-
Salarios, bonos, bonificaciones y prestaciones
económicas.
-
Asuetos, licencias, celebraciones y similares.
3. Principales problemas en la negociación
colectiva
Durante el análisis antes indicado, se identificó
una serie de problemas que son constitutivos de
abusos que pervierten y desacreditan la negociación
colectiva.
-
Los funcionarios que participan en las
discusiones, lejos de involucrarse en la defensa
de la institución, generalmente tienen un interés
directo en el contenido y resultados de la
negociación, pues se beneficiarán directamente
de todo lo que acceda la parte empleadora,
por lo que se convierten en actores a favor de
la parte sindical, con un evidente conflicto de
intereses. Tres casos permiten ejemplificar esta
afirmación:
Área Laboral | 3
La falta de criterios que orienten la negociación
colectiva en el Estado ha provocado
que los pactos colectivos representen costos cada
vez más elevados para las finanzas públicas.
a) El Reglamento de Viáticos incorporado al
Pacto Colectivo del Ministerio de Salud
Pública, que aumenta en un 50% los viáticos
al exterior que recibe el ministro, con
respecto a los establecidos para el resto del
Organismo Ejecutivo.2
b) El pacto colectivo de la Dirección de
Aeronáutica Civil otorga una Bonificación
por Servicio Aeronaútico de Q3,100 para
el director general, Q2,100 para jefe de
departamento, Q1,900 para subjefe, etc.
c) El pacto colectivo del Organismo Judicial
establece que el vencimiento del período
constitucional para el que fueron electos los
magistrados origina el pago de indemnización.
-
El propósito fundamental es superar lo que ya
se tiene, sin considerar las posibilidades legales,
financieras y materiales de la entidad de que se
trate.
-
Se incluyen beneficios para los cuales existe
limitación legal. En el caso de los asuetos, pese
a que el artículo 69 de la Ley de Servicio Civil
señala que solo podrán aumentarse por ley, en
los pactos colectivos se incorporan licencias
especiales, permisos con goce de salario, entre
otras medidas para disimular la violación de la
ley.
-
-
2
Se comprometen recursos públicos sin sustento
legal ni presupuestario, violando la disposición
constitucional relativa a que previo a aprobar
programas o comprometer gastos del Estado, se
debe indicar la fuente de financiamiento.
En los pactos colectivos negociados en la
administración centralizada se confunde al
Acuerdo Gubernativo Número 397-98 del 3 de julio de 1998.
empleador (el Estado) con la entidad en particular,
atribuyéndole una personalidad que no tiene,
lo que permite dudar de la representación que
ejercen, pues esta no les ha sido delegada por el
Procurador General de la Nación.
4. Lineamientos para orientar la negociación
colectiva
Lo más recomendable es emitir una ley para regular
la negociación colectiva en el sector público, que
obligue por igual a todos los organismos del Estado
(como sucede con determinado tipo de leyes,
como la de Contrataciones o la Ley de Probidad y
Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados
Públicos). Sin embargo, en tanto se emite esa ley, el
Organismo Ejecutivo puede adoptar, respaldado en
el artículo 134 de la Constitución, una política de
negociación colectiva para el Organismo Ejecutivo,
las municipalidades y las entidades autónomas
y descentralizadas. Las normas o lineamientos
mínimos que deben considerarse son los siguientes:
-
Personalidad jurídica: debe quedar claro que
esta solamente corresponde al Estado o a la
entidad autónoma y descentralizada de que se
trate.
-
Comisiones negociadoras: se integrarán con
delegados del empleador –que es el Estado—,
representantes de la Procuraduría General de
la Nación, la Oficina Nacional de Servicio Civil,
Ministerio de Finanzas Públicas y de la autoridad
superior de la dependencia respectiva.
-
Alcances del pacto en el ámbito personal:
el pacto abarca a todos los trabajadores de
la entidad correspondiente, con exclusión
expresa de los funcionarios de elección o libre
nombramiento, los ministros y viceministros,
directores generales, secretarios de Estado,
alcaldes e integrantes de las corporaciones
municipales, gerentes y subgerentes e
integrantes de juntas directivas de entidades
autónomas y descentralizadas, de empresas del
Estado o de las municipalidades y, en general
todos aquellos que no pertenezcan al personal
permanente del servicio por oposición.
-
Alcances en el ámbito material: las disposiciones
del pacto colectivo se referirán únicamente a
la relación de trabajo, a las condiciones en las
cuales este se desarrolla, horarios, lugares de
trabajo, equipos de trabajo, jerarquías, relaciones
entre jefes y subalternos, y otros similares.
Deben excluirse asuntos como los relativos a
la contratación y calificación de personal, que
es facultad de la autoridad nominadora; o la
contratación de servicios externos.
-
Obligaciones financieras: el Estado no puede
asumir el pago de la totalidad o parte de los
honorarios profesionales de los asesores
jurídicos de los sindicatos.
-
Respeto al marco legal: los negociadores deben
actuar con absoluto respeto a la legislación
vigente. Dos ejemplos ya mencionados: “Toda
ley que implique gastos para el Estado –el pacto
colectivo es ley para las partes– debe indicar
Asociación de Investigación y Estudios Sociales
10ª Calle 7-48 zona 9, Ciudad de Guatemala
Teléfono: (+502) 2201-6300
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la fuente de donde serán cubiertos”; y “solo
mediante ley podrán aumentarse, modificarse o
suprimirse los días de asueto”.
-
Responsabilidades de los suscriptores por
parte de la entidad pública: los miembros de la
comisión negociadora por parte del ente público,
como quienes suscriban el pacto, quedarán
sujetos a las responsabilidades administrativas,
civiles y penales que las leyes dispongan.
-
Período de negociación: para evitar la
negociación de pactos colectivos con fines
políticos, debe prohibirse la suscripción de
pactos colectivos durante el último año del
período de una administración.
-
Responsabilidad del Consejo Técnico y del
Ministerio de Trabajo y Previsión Social: el
Consejo Técnico debe examinar la legalidad del
pacto, señalando si hay concordancia con la
legislación vigente y no limitarse a los aspectos
puramente formales. El Ministro de Trabajo y
Previsión Social debe igualmente quedar sujeto
a responsabilidad, si homologa un pacto lesivo
a los intereses del Estado, cuando no hace las
reservas del caso.
Autor
Oscar A. Rivas Sánchez
Equipo del proyecto / Área Laboral
Luis Linares, Carmen Ortiz, Julio Prado,
Carlos René Vega, Evelyn Gómez
Dirección de Investigación
Guisela Mayén
Revisora de estilo
Ana María de Specher
Diagramación
Cesia Calderón
La elaboración y publicación se realizó con la colaboración de la Fundación Konrad Adenauer de la República Federal de Alemania (KAS) y mediante una
subvención del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC, Canadá), bajo la Iniciativa Think Tank www.idrc.ca/thinktank.
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