La implementación de políticas públicas Diplomado en gobierno y políticas públicas Instructor: Mtro. Julio Antonio Villlalpando Guerrero 1 Contenido 1. 2. 3. 4. 5. Introducción: (definición, ciclo de las políticas públicas, factores que intervienen) Problemas de la implementación. Rol de los actores que intervienen Factores críticos. Tratabilidad del problema Propuesta de mejoras. Conclusiones. 2 Implementación: Definición Definición de implementación: Del vocablo inglés implementation, en español: puesta en práctica, ejecución, instrumentación. Es aplicar un curso de acción a un problema para resolverlo, mejorarlo, neutralizarlo o aminorar sus efectos negativos. 3 Implementación: Definición “Son aquellas acciones efectuadas por individuos (o grupos) públicos y privados, con miras a la realización de objetivos previamente decididos. A estas acciones pertenecen tanto los esfuerzos momentáneos por traducir las decisiones en propuestas operativas como los esfuerzos prolongados para realizar los cambios grandes y pequeños, ordenados por las decisiones políticas ” (Van Meter y Van Horn, citado en Aguilar Villanueva, 2000) 4 Implementación: su lugar dentro del ciclo de las políticas públicas 5 LA IMPLENENTACIÓN EN EL CICLO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Estamos ahora en la cuarta fase del ciclo de las políticas, en este punto: Quedo atrás todo el proceso, maniobras y debate para colocar el tema en la agenda. Pudimos atestiguar: Malentendidos por falta de claridad en la definición del problema. Conflictos abiertos entre posiciones irreconciliables El debate modelístico para dar respuesta al problema definido como público. 6 IMPLEMENTACIÓN En términos militares, es el momento de la artillería pesada, DEL TRABAJO DURO. IMPLEMENTACIÓN Aportaciones del ejército administración pública a la El ejército (o fuerzas armadas), es la institución soporte formal y legal de toda la época, considerada como símbolo de orden y justicia. Su forma de organización ha sufrido, desde luego, repetidos cambios significativos, sin embargo es la organización de la administración pública más estable a lo largo de la historia. IMPLEMENTACIÓN Ejército y administración pública Algunas de las aportaciones administración son: del ejército • Planeación estratégica del ejército • Estructura jerárquica • Estricta autoridad lineal • Sistema de ascensos basados en competencias • Disciplina en el acatamiento de las órdenes • Logística efectiva en las operaciones • Reclutamiento a la IMPLEMENTACIÓN Estrategia y táctica La estrategia es el conjunto de acciones planificadas y coordinadas sistemáticamente en el tiempo que se llevan a cabo, para lograr un determinado fin o misión. La táctica es el método o la forma empleada, con el fin de cumplir un objetivo y que a la vez contribuye a lograr el propósito general, de acuerdo a las circunstancias que tiene que enfrentar. IMPLEMENTACIÓN SON LOS MOMENTOS DE VERDAD 11 Implementación: problemas 12 Implementación: problemas ¿Por qué políticas públicas adecuadamente formuladas y diseñadas, fracasan? 13 Implementación: Problemas Martin Rein (Universidad de Columbia) desarrolló la perspectiva teórica de la implementación cuestionando las formas de tener el control de esta etapa debido a dos factores determinantes: La confusión y el conflicto. Rein, Martin, Francine Rabinovitz (2007), La implementación: una perspectiva teórica, entre la intención y la acción 14 Implementación: Problemas Para Rein tal desconcierto o confusión a la hora de implementar se genera debido a: Que los administradores del programa y los equipos “de la primera línea de atención” desconocen con precisión lo que se requiere de ellos (sea por la legislación o la política ejecutiva), ya sea porque o se les pide lograr objetivos inciertos o reconciliar requisitos incompatibles con sus capacidades. Los recursos disponibles son insuficientes para la tarea. Los operadores de la política carecen de los conocimientos, la habilidad ( y/o la tecnología ) para a tomar medidas. 15 Implementación: problemas Naturaleza de los problemas: Las dificultades técnicas durante la implementación La diversidad de problemas El tamaño del grupo objetivo La magnitud del cambio de direccionamiento de la política requiere del grupo objetivo 16 Relación entre actores, conflicto y políticas • La formación de políticas está condicionada no sólo por variables del entorno, sino también por las “reglas del juego” y los intereses de los actores en el proceso. 17 Relación entre actores, conflicto y políticas • Los movimientos tácticos y estratégicos que los actores juegan en el proceso dan lugar a la estructuración de tipos de acción a partir de las cuales éstos desarrollan sus discursos y prácticas. Presa El Zapotillo 18 Relación entre actores, conflicto y políticas • Las acciones son el resultado de un proceso altamente complejo de interacción estratégica entre quienes ponen en marcha las políticas y sus respectivas adaptaciones. 19 Relación entre actores, conflicto y políticas • Los tipos de acción posibilita la estructuración de discursos y prácticas facilitadoras y/u obstaculizadoras por parte de los actores e impactan sobre la decisión de política pública. 20 Implementación: Rol de los operadores Los operadores involucrados tienen intereses, valores y preferencias que orientan su desempeño. El conflicto durante la implementación puede incrementarse cuando intervienen muchos actores con intereses y visiones distintas. Los operadores tienen gran influencia en la generación y entrega de servicios sociales. Implementación: Dimensión política Considerar el problema de la implementación como una cuestión meramente técnica puede ser reduccionista y simplificador al dejar de lado el carácter intrínsecamente conflictivo del proceso y su dimensión política. La sola aplicación de decisiones expresadas en orientaciones, pautas y procedimientos por parte de diferentes agencias y unidades en distintos lugares implica que la implementación no es una sola, sino que es bien un proceso plural. La implementación es en sí misma fuente de problemas complejos que no pueden solucionarse “ajustándose” mejor a lo planificado o exigiendo a los diseñadores que revisen su tarea (Cortázar, 2007). Implementación: Cooperación La implementación es más complicada y lenta conforme participan mayor cantidad de actores y mayor es la cantidad de decisiones que deben tomar. Tres factores influyen en la rapidez de los acuerdos, facilitando u obstruyendo la cooperación entre los participantes (Pressman y Wildavsky 1988). La dirección de su interés en el programa en cuestión (¿está en pro o en contra del programa?). La intensidad de su interés (¿el programa le resulta muy importante/ urgente o le es indiferente?). La magnitud de los recursos comprometidos en relación a los recursos totales (¿está dispuesto a invertir mucho o poco en el programa?). Implementación: Incentivos. Ortegón, 2008, p. 159 24 Implementación: Esquema general Factores críticos en la implementación de la política pública Fuente: Manual de incidencia en políticas públicas. Alternativas y Capacidades A.C. (2010) ACTIVIDAD GRUPAL. (tiempo 15 minutos) Designen un moderador, un redactor y un presentador Realizar la lectura respecto la implementación del Programa Alimentario Escolar Responder las siguientes preguntas: 1. 2. 3. 4. ¿Qué problemas buscaba solucionar la política pública? ¿Están claramente establecidas las responsabilidades y los mecanismos de coordinación y comunicación? ¿Qué asuntos y actores no se tomaron en cuenta para la operación del programa? ¿Dónde estuvo la falla de la política? ¿en su diseño o en su implementación? Conforme al esquema “factores críticos de la implementación de la política pública”, cuál factor consideran peso más en el fracaso de la política. 26 Implementación: factores críticos Desde el punto de vista de Sabatier y Mazmanian, la función central de análisis de la implementación consiste en identificar los factores que condicionan el logro de los objetivos normativos a lo largo de todo el proceso: 1.La tratabilidad (manejabilidad) del o de los problemas a los que se dirige el estatuto*; 2.La capacidad del estatuto para estructurar apropiadamente el proceso de implementación; y 3.El efecto neto de las diversas variables "políticas" en el apoyo a los objetos estatutarios. Sabatier, Paul y Mazmanian, Daniel. (2007) *Conjunto de normas legales por las que se regula el funcionamiento de una política. Implementación: factores críticos Siguiendo con Sabatier y Mazmanian: ¿QUÉ DEBE ENTENDERSE POR TRATABILIDAD? Son los aspectos específicos de un problema social que afectan la capacidad de las instituciones gubernamentales para lograr los objetivos normativos. Implementación: tratabilidad del problema 1. DISPONIBILIDAD DE TEORÍAS Y TECNOLOGÍAS PROBADAS Cualquier programa implica costos para los contribuyentes y para los grupos objetivo. En la medida en que estos costos no pueden justificarse mediante mejorías observables y mensurables, disminuirá el apoyo político al programa y, en consecuencia, los objetivos normativos serán ignorados o modificados. Implementación: tratabilidad del problema 2. DIVERSIDAD DE COMPORTAMIENTOS EN EL GRUPO OBJETIVO Mientras mayor sea la diversidad del comportamiento que se desea regular, más difícil será formular reglamentos claros y, por lo tanto, será menos probable la consecución de los objetivos normativos. Implementación: tratabilidad del problema 3. PORCENTAJE DEL GRUPO OBJETIVO EN LA POBLACIÓN TOTAL Mientras más pequeño y fácil de circunscribir sea el grupo objetivo cuyo comportamiento requiera modificaciones, más probable será que el apoyo político pueda movilizarse a favor del programa, y por lo tanto, más factible que se consigan los objetivos normativos. Implementación: tratabilidad del problema 4. MAGNITUD DE LAS MODIFICACIONES DE COMPORTAMIENTO REQUERIDAS Esto está determinada por el número (absoluto) de personas que forman parte de los grupos objetivo fundamentales y de la cantidad de cambios que se les demanda. La hipótesis básica es, desde luego, que a mayor cantidad de cambios requeridos en el comportamiento, más difícil será lograr una implementación exitosa. Implementación: tratabilidad del problema EN RESUMEN UN PROBLEMA ES TRATABLE •Si existe una teoría válida que vincule el cambio en el comportamiento con la disminución del problema. •Si existe la tecnología necesaria, y si la medición del cambio en la gravedad del problema es poco costosa •Si existe una variación mínima en las prácticas conductuales que causan el problema •Si el grupo objetivo constituye una minoría de población fácilmente identificable en una jurisdicción política dada •Si la cantidad de cambios en el comportamiento no es muy grande. Implementación: propuesta de mejora CAPACIDAD DE LA LEY PARA ESTRUCTURAR EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN 1. Objetivos claros y coherentes. 2. Incorporación de teoría causal adecuada. 3. Recursos financieros. 4. Integración jerárquica en y entre las instituciones encargadas de la implementación. 5. Reglas de decisión de las instituciones encargadas. 6. Reclutamiento de directivos y personal. 7. Posibilidades formales de acceso a actores externos. Implementación: propuesta de mejora 1. OBJETIVOS CLAROS Y COHERENTES. Cuando los objetivos normativos son precisos y su grado de importancia está claramente establecido, prestan un auxilio insustituible para evaluar el programa, fungen como directrices precisas para los funcionarios encargados de la implementación y constituyen un recurso para los partidarios del estatuto. Implementación: propuesta de mejora 2. INCORPORACIÓN DE TEORÍA CAUSAL ADECUADA. Toda reforma importante contiene, por lo menos implícitamente, una teoría causal respecto a la manera de alcanzar los objetivos de una política. Una teoría causal adecuada requiere: a) Que los principales vínculos causales entre la intervención gubernamental y el logro de los objetivos del programa sean bien comprendidos; b) Que los funcionarios responsables de la implementación del programa tengan jurisdicción sobre una cantidad suficiente de vínculos cruciales para alcanzar los objetivos. Implementación: propuesta de mejora 3. RECURSOS FINANCIEROS. El dinero es un recurso clave en cualquier programa dependiente de fondos públicos. Los programas regulativos necesitan contratar personal y llevar a cabo análisis técnicos relacionados con el desarrollo de reglamentos, con la administración de concesiones y licitaciones y con la supervisión del grado de acatamiento. Implementación: propuesta de mejora 4. INTEGRACIÓN JERÁRQUICA EN Y ENTRE LAS INSTITUCIONES ENCARGADAS DE LA IMPLEMENTACIÓN. Uno de los principales obstáculos es la dificultad de coordinar las acciones dentro de una dependencia gubernamental dada y entre las numerosas instancias semiautónomas de gobierno que suelen estar involucradas en las tareas de implementación. Por lo tanto, uno de los atributos más importantes de cualquier política es lograr integrar jerárquicamente a las agencias encargadas de la implementación. Implementación: propuesta de mejora 5. REGLAS DE DECISIÓN DE LAS INSTITUCIONES ENCARGADAS. Una política puede influir más fuertemente en el proceso de implementación si formula las normas de decisión que las dependencias encargadas de la implementación deberán acatar. Implementación: propuesta de mejora 6. RECLUTAMIENTO DE DIRECTIVOS Y PERSONAL. Para que una política pueda implementarse y logre los objetivos trazados, se requiere: Contar con el personal adecuado para el trabajo es decir: • Funcionarios capaces • Con experiencia • Motivados • Comprometidos • Responsables Implementación: propuesta de mejora 7. Actuar con la lógica y los principios de la Gobernanza: Se requiere la inclusión y participación de los beneficiarios potenciales y los grupos objetivo del programa en conjunción con las autoridades legislativas, ejecutivas y judiciales de las dependencias. Se debe permitir la intervención en los procedimientos de la dependencia ejecutora de la política o exigir una investigación judicial, que pueda culminar en órdenes que obliguen a los funcionarios a cumplir cabalmente con las disposiciones legales. En conclusión… 42 Conclusión. • El desafío de la implementación está en identificar oportunamente los y factores atacar que suelen derrotar a las políticas a pesar de sus buenos propósitos y sus más serios intentos. Conclusión. • Las políticas no implican una secuencia lineal y estable de eventos bajo el comando de diseñadores racionales: hay una gran inestabilidad y gran cantidad de variables que no son controladas por un solo tipo de actor. Las políticas se adaptan a un contexto cambiante Hay procesos que se reiteran • No son solamente un proceso de solución racional de problemas, sino de interacción entre múltiples actores con intereses, valores y visiones divergentes Interactúan gran cantidad de actores Conclusión • Son resultado de situaciones y oportunidades que deben ser aprovechadas por actores que interesados en impulsar sus propuestas de política y ponerlas en marcha La argumentación elementos centrales y la persuasión son Las capacidades gerenciales cumplen un rol central: establecimiento de metas, negociación, generación consensos, identificación escenarios, etc. 45 Conclusión • Los desarrollos verticales, burocráticos, que han sido dominantes en la realización de las políticas, pueden ser corregidos y complementados con desarrollo “de abajo hacia arriba”, en los que los operadores y los beneficiarios puedan tener una mayor intervención y responsabilidad. • La estructura social depende de la acción del Estado y éste no podrá alcanzar sus objetivos sin ella. Las estructuras y estrategias del Estado requieren como contrapartida un complemento social. 46 BIBLIOGRAFÍA. Aguilar, Luis F. (1991). El estudio de las políticas públicas. M.A. Porrúa. México. (estudio introductorio). Cortázar, J.C. (2007) “Una mirada estratégica y gerencial de la implementación de los programas sociales.” En: Cortázar, J.C. (Ed) Entre el diseño y la evaluación. El papel crucial de la implementación de los programas sociales. Washington: BID, 2007 Franco, Julio. (2012). Diseño de Políticas Públicas, Edit. IEXE. México. Ortegón, R (2008), Guía sobre diseño y gestión de la política pública, CAB, Serie Ciencia y Tecnología No. 168. Rein, Martin y Rabinovitz, Francine. (2007), La implementación: una perspectiva teórica, entre la intención y la acción. en Aguilar, Luis F. La implementación de las Políticas, M.A. Porrúa. México. Sabatier, Paul y Mazmanian, Daniel. (2007), La implementación de la política pública: un marco de análisis. En Aguilar, Luis F. La implementación de las Políticas, M.A. Porrúa. México. Tapia, Monica, et al., (2010), Manual de incidencia en políticas públicas. Alternativas y Capacidades A.C. México. Van Horn y Van Meter (2007). El proceso de implementación de las políticas), en 47 Aguilar, Luis F. La implementación de las Políticas, M.A. Porrúa. México.