PLANIFICACIÓN MILITAR Y LOS PROBLEMAS ‘NO ESTRUCTURADOS” (Wicked Problems): Donde la Doctrina Conjunta falla T.C.Greenwood y T.X. Hammes* Existe una creciente consciencia dentro del Ministerio de Defensa respecto a que las guerras de hoy, son problemas interactivamente complejos o “no estructurados” (wicked problems1). Una serie de publicaciones nuevas y revisiones doctrinales actuales revelan un creciente entendimiento de este hecho. Sin embargo, aún cuando esta consciencia crece, el Ministerio de Defensa está luchando por adaptar el Proceso de Planificación Conjunta muy doctrinario – para lidiar con este tipo de problemas. En parte, esta lucha es un reflejo de un debate actual sobre el significado e influencia que los problemas ‘no estructurados’ y el diseño que deberían tener en el pensamiento militar actual. Este artículo examinará los desafíos que los problemas interactivamente complejos imponen a la planificación y doctrina militar de EE.UU. Ofrecerá algunas modestas sugerencias para lidiar con ellos, utilizando los términos “interactivamente complejo”, “no estructurados” e “inmanejable” indistintamente en todo el artículo. La guerra siempre ha sido interactivamente compleja. Esto no es un descubrimiento nuevo, pero admitir que el Ministerio de Defensa se ha desviado de esta verdad fundamental sí lo es. Durante la Guerra Fría, el problema del despliegue cobró tanta importancia que EE.UU. concentró su proceso de planificación en desplegar rápidamente sus fuerzas desde el territorio continental. Esto fue un resultado natural del primer imperativo de la planificación militar de EE.UU.: transportar fuerzas a miles de millas, junto con su equipamiento y moviéndolos para enfrentar al enemigo. Puesto que la posibilidad de una guerra contra los soviéticos en Europa representaba el mayor desafío que enfrentaban las fuerzas estadounidenses, la rapidez en el despliegue era esencial. Naturalmente, aplicamos las primeras tecnologías computacionales a este problema estructuralmente complejo de hacer coincidir a miles de personas y artículos con cientos de aviones y docenas de buques en un sinnúmero de campos aéreos y puertos. Debido a que la demanda siempre excede el transporte 1 Wicked problems: Es una frase originalmente usada en la planificación social para describir un problema que es difícil o imposible de resolver debido a requerimientos incompletos, contradictorios y cambiantes que a menudo son difíciles de reconocer. El término ‘wicked’ se usa no en el sentido de maldad, sino en cuanto a su resistencia a una solución. Horst Rittel y Melvin M. Webber formalmente describieron el concepto en 1973, contrastando los ‘wicked problems” o “problemas mal estructurados” con los “problemas “relativamente manejables, dóciles” y solubles ante las resoluciones matemáticas, juego de ajedrez o crucigramas. N. del T. de acuerdo a definición tomada de Wikipedia 1 disponible, el despliegue fue el primer problema de planificación y el más difícil. Luego, cuando estas fuerzas llegaron al teatro, el problema que enfrentaron estuvo bien definido: detener a los soviéticos. Las fuerzas que llegaban eran empleadas de acuerdo a conceptos bien planificados y frecuentemente ensayados. De este modo y conforme pasaron las décadas, desarrollamos y perfeccionamos el Sistema de Planificación y Ejecución Conjunta para hacerlo una herramienta eficaz para lidiar con el problema estructuralmente complejo del despliegue. Pero erradamente creímos que podíamos aplicar el mismo proceso para enfrentar problemas de empleo de nivel operacional – es decir, cómo combatir a un adversario que piensa. El impacto acumulativo ha sido varias generaciones de planificadores militares centrados en encontrar soluciones a lo que son, esencialmente, problemas estructuralmente complejos o de ingeniería en lugar de problemas interactivamente complejos. Este es un legado que los líderes de hoy deben superar. PROBLEMAS NO ESTRUCTURADOS O INMANEJABLES El folleto Mando de Entrenamiento y Doctrina, 525-5-500 que habla sobre: “La Apreciación y el Diseño de Campaña del Comandante del Ejército de EE.UU.”, realiza un gran servicio para los planificadores al entregarles una guía de estudio eficaz sobre la naturaleza de los problemas. Cobra particular importancia en cuanto a que proporciona 11 características de los problemas ‘no estructurados’. Mientras cada característica es esencial para entender la naturaleza de un problema, cuatro desafían directamente nuestro pensamiento de estatus quo sobre el actual proceso de planificación: No existe una manera definitiva para formular un problema mal estructurado; por ende, los expertos estarán francamente en desacuerdo respecto a la definición del problema, con la misma frecuencia que lo estarán con la solución. Sin embargo, de acuerdo a la Publicación Conjunta 5-0, “Planificación de Operaciones Conjuntas”, el proceso de planificación comienza con la “iniciación” y rápidamente salta al “análisis de la misión”. De hecho, la publicación antes citada describe la iniciación simplemente cuando una “autoridad apropiada” de nivel estratégico – el presidente, ministro de defensa o presidente de la Junta de Jefes Conjuntos de Estado Mayor – “inicia la planificación al decidir desarrollar opciones militares”. Desafortunadamente, este enfoque se refleja a menudo en nuestro proceso de planificación, cuando pasamos por alto completamente el paso crítico de desarrollar una definición práctica del problema. Por el contrario, suponemos que el problema ya está definido por el liderazgo político. Pero la experiencia reciente prueba que esto, con frecuencia, no es cierto. Por lo tanto, es esencial 2 que el estado mayor de planificación militar confirme la presencia de una definición clara del problema (no de la misión) en su diálogo con los encargados políticos de tomar decisiones. Este es el paso fundamental para lidiar con un problema ‘perverso’. Desafortunadamente, de acuerdo al proceso de planificación actual, el estado mayor militar debería sólo concentrarse en desarrollar cursos de acción. Los problemas no estructurados son interactivamente complejos. Por definición, estos problemas no son lineales. Pequeños cambios en la data inicial pueden crear cambios masivos en el resultado, y la misma acción realizada en diferentes tiempos puede crear resultados enteramente diferentes. Es muy difícil si no imposible, predecir qué ocurrirá. No obstante, nuestro proceso de planificación de guerra a menudo promulga planes detallados para los primeros 100 días de conflicto. Obviamente, el valor real de la planificación proviene de la interacción de aquellos que hacen la planificación, no del plan en sí. Al cambiar el centro de atención de nuestra planificación, desde los detalles del plan, a definir el problema, podemos cosechar los beneficios de una planificación intensa mientras exploramos las definiciones de otros problemas que deberían impulsar la planificación alternativa. Los problemas no estructurados no tienen “regla de detención”. Por definición, los problemas “no estructurados” no tienen un estado final. Más bien, el planificador debe buscar una solución lo “suficientemente buena” basada en mantener el equilibrio en torno a cierta condición aceptable. Desafortunadamente, nuestra doctrina y práctica continúan centrándose en desarrollar un estado final para cada plan. Cuando se lidia con problemas ‘no estructurados’, pensar en función de un estado final, llevará casi con certeza al fracaso. Más bien, deberíamos pensar en cómo sustentar un “estado estable” en el largo plazo. Aunque, aparentemente un subterfugio semántico, aceptar que los problemas ‘no estructurados’ no “terminan” es de vital importancia tanto para los planificadores de campañas como para los comandantes por igual. No podemos entender un problema no estructurado sin proponer una solución. Entender el problema y concebir una solución son procesos cognitivos idénticos y simultáneos. Por ejemplo, si planteamos que una insurgencia ha sido impulsada por un pequeño grupo de terroristas, nuestra solución será completamente diferente a si visualizamos la insurgencia como una revuelta popular impulsada por una coalición de enfurecidos, que se basa en una ideología, mala gobernanza, aprovechamiento y venganza. El planteamiento del problema en gran medida enmarca las potenciales acciones de mitigación y, por lo menos, parcialmente, definen la solución. Esta es una distinción clave y altamente matizada. Aunque tratemos de entender los problemas ‘no estructurados’ en su plenitud, es imposible hacerlo. Es así que, si nuestra solución fracasa, bien puede 3 ser que nuestra definición del problema también sea incorrecta. Simplemente, intentar un nuevo curso de acción para resolver el problema como previamente lo definimos puede estar predestinado al fracaso. Estas cuatro características por sí mismas muestran que el sistema de planificación conjunta esencialmente lineal no se adapta bien para lidiar con problemas de esta naturaleza. PROBLEMAS NO ESTRUCTURADOS Y DOCTRINA Le enseñamos a los planificadores a buscar en la doctrina un proceso y las potenciales soluciones. Pero la doctrina se basa en principios fundamentales irrefutables que intentan guiar la acción militar en apoyo de los objetivos nacionales. Dada la naturaleza única y diversa de los problemas no estructurados, sin embargo, es justo preguntar cómo un conjunto generalizado de principios puede ser útil al lidiar con el terrorismo, las pandemias, el tráfico de humanos, la piratería, la proliferación nuclear, la guerra cibernética y el potencial surgimiento de un nuevo competidor convencional par. La respuesta, por supuesto, es que no puede. La naturaleza, profundidad y extensión de los problemas no estructurados hace imposible proporcionar una guía de planificación doctrinal detallada y pertinente a todas las amenazas. Aún cuando no fuera éste el caso, los manuales doctrinales extremadamente explícitos se arriesgarían a ser excesivamente prescriptivos y, en forma cuestionable, inhibirían a los comandantes a usar un sólido juicio para tomar decisiones independientes cuando traten de resolver problemas no estructurados en situaciones operacionales o tácticas específicas. De esta forma, la mejor doctrina conjunta que se puede esperar es abordar “cómo pensar” sobre los problemas no estructurados sin dictar “qué pensar” sobre ellos. DOCTRINA CONJUNTA Y DISEÑO DE CAMPAÑA La publicación JP 3-0, “Operaciones Conjuntas”, de fecha 13 de Febrero de 2008, y la JP 5-0, de fecha 26 de Diciembre de 2006, son ejemplos ilustrativos de la doctrina que captura adecuadamente las ideas convencionales y las visiones principales sobre la guerra conjunta. Pero, ninguna de las dos refleja el entendimiento actual de los problemas no estructurados o ‘inmanejables’, sobre el diseño de campaña en el Ejército y Cuerpo de Infantería de Marina. El espacio no permite una comparación transversal completa entre la doctrina conjunta y los manuales del Ejército-Cuerpo de Infantería de Marina en estos temas, sino que una revisión superficial del Folleto TRADOC 525-5-500, Manual de Campaña 3-24, “Contrainsurgencia” y el “Manual Tentativo para Contrarrestar Amenazas Irregulares” del Cuerpo de Infantería de Marina, indica que una cantidad de ideas 4 centrales relacionadas con la naturaleza de los problemas ‘no estructurados’ han fracasado en ser incorporados en la JP 3-0 y JP 5-0. Estos manuales conjuntos están siendo revisados. Con suerte, el pensamiento actual sobrevivirá a la “laminadora de salchichas” doctrinal y los manuales incluirán tanto una discusión de los problemas no estructurados como de qué manera las características de estos problemas afectan el diseño. Sin embargo, no nos alienta el hecho que el nuevo FM 5-2 del Ejército, “Diseño (Proyecto)”, proporcione una excelente discusión del diseño, pero deje fuera la característica de los problemas no estructurados. Parece dar a entender que una vez que el comandante ha enmarcado el problema, el equipo de planificación puede seguir adelante con el plan. No discute la alta probabilidad de que la definición del problema inicial no esté completa, quizás, ni siquiera correcta y con seguridad estará sujeta a cambio, a medida que evolucionen las interacciones de los jugadores. Tampoco sugiere que algunos de los planteamientos alternativos al problema desarrollados por el equipo de diseño debieran priorizarse y usarse como punto de partida para una planificación alternativa. El fracaso en incorporar el claro entendimiento de los problemas ‘no estructurados’ en la “Apreciación y Diseño de Campaña del Comandante” en la doctrina del FM 5-2 es una tendencia que necesita revertirse. En lo que resta de este artículo se examinan nueve ideas claves que deberían ser expandidas en las revisiones futuras de ambas publicaciones y hacerlas parte de mejores prácticas. Tema 1: Apresurarse a pensar, no a planificar. Enmarcar el problema, un prerrequisito para el diseño de campaña y la planificación conjunta escrita en extenso, es una herramienta principal para entender mejor la naturaleza de los problemas no estructurados, sus matices y las repercusiones por niveles en el tiempo. Ayudar a los planificadores a formular y seleccionar cursos de acción es secundario cuando se lidia con dichos problemas. La doctrina actual y la práctica exhiben un prejuicio excesivamente fuerte hacia la planificación en lugar de enmarcar el problema. Esto contradice la naturaleza de los problemas no estructurados, que son multifacéticos, extraordinariamente complejos, insolubles en el corto plazo, provocadores de soluciones unitarias propuestas por un solo organismo gubernamental de EE.UU. En el mundo de hoy de estados frágiles y fallidos – inundados por actores transnacionales que operan fuera del sistema internacional – enmarcar problemas no estructurados antes de correr a planificar debería ser una prioridad doctrinal. Actualmente no lo es. Aunque el FM 5-2, “Diseño (Proyecto)”, quiere cambiar ese enfoque mental al especificar que el diseño es un proceso de aprendizaje repetitivo, fracasa en discutir claramente cómo a medida que la estructura de un problema en particular cambia, esto afecta el cómo uno piensa y lidia con él. 5 Tema 2: Los problemas interactivamente complejos requieren de una planificación alternativa seria. El carácter y naturaleza de los problemas interactivamente complejos deberían guiar el proceso de planificación que los comandantes conjuntos y sus estados mayores siguen a medida que transitan de la formulación a la planificación del problema. Aunque se puede usar una versión modificada de las etapas de la planificación conjunta, el primer paso debe ser la formulación del problema. La última etapa, planes/desarrollo de órdenes, también debe reconsiderarse. Puesto que los expertos no estarán de acuerdo con la definición de un problema perverso, y por ende con sus potenciales soluciones, es prudente desarrollar definiciones alternativas del problema y usarlas como base para los planes alternativos. Los estados mayores conjuntos dedican enorme esfuerzo en desarrollar un plan base, pero rara vez dedican suficiente esfuerzo en el desarrollo de planes alternativos. Los planes alternativos simplemente preparan al mando para la posibilidad de que el plan primario pudiera fallar o el problema pueda haberse definido inapropiadamente. Dada la naturaleza inherente de los problemas ‘no estructurados’, esto es altamente probable. De hecho, la mayoría de los problemas ‘no estructurados’ son manejados mediante un proceso de aprendizaje repetitivo que profundiza el entendimiento del problema. El hecho que cada problema no estructurado requiera una solución a la medida, significa que los planificadores tienen que continuamente trabajar para redefinir el problema a medida que éste evoluciona. No existe volver al inicio, porque el acto de intentar “resolver” el problema, finalmente, cambia el problema. La planificación alternativa no significa aceptar un fracaso; sino, más bien, permite que el mando rápidamente cambie a un enfoque diferente para cumplir con la misión. Por ejemplo, un plan alternativo para Irak habría supuesto que el gobierno iraquí podría no ser capaz de conducir el país después del derrocamiento del régimen. En resumen, los planes alternativos proporcionan una respuesta práctica a la pregunta: “¿Qué pasa si?”. Tema 3: Los planes estructuralmente complejos requieren un equipo diferente de planificadores. Dada la naturaleza de los problemas que enfrentan los “equipos de diseño” – generalmente un subconjunto de un grupo de planificación conjunto mayor (JPG) – la composición de estos equipos será substancialmente diferente de los años pasados. Los problemas tales como construcción de la nación y ayuda humanitaria requieren, frecuentemente, una gran cantidad de expertos externos – especialistas del área de la salud, economistas, planificadores urbanos, analistas financieros, académicos, religiosos, defensores de los derechos de la mujer, antropólogos, etc – para aumentar a los JPG predominantemente militares y tradicionalmente aislados. 6 Esto no es un asunto común. Nuestra participación formal en los ejercicios de escuelas de residentes indica que fusionar a los representantes interinstitucionales, no gubernamentales y, en algunos casos, de la nación anfitriona en equipos de diseño/JPG es mucho más difícil de lo que la actual doctrina reconoce. Este proceso es más complicado por el requerimiento de hacer que planificadores interinstitucionales concuerden en la definición del problema antes de comenzar la planificación. Tema 4: Una conversación compartida produce un mejor entendimiento del problema y da como resultado una guía de planificación mejorada. Tal como se indica en el FM 5-2, un detallado y prolongado intercambio de ideas entre un comandante conjunto y su estado mayor sobre un problema no estructurado, antes que comience la planificación, es esencial para adquirir un conocimiento compartido y una visión común. Puesto que, por definición, los expertos no concordarán en ninguna definición del problema o su solución, esto es un enfoque mucho más interactivo, repetitivo y cerebral que lo que hoy la doctrina reconoce. Obtener un entendimiento situacional (en contraste con un mero conocimiento situacional) abarca mucho más que “tomar una presentación resumida” del J-2 (inteligencia). En su lugar, puede necesitar un proceso repetitivo entre el comandante, su estado mayor y expertos en temas externos. A estos últimos se les puede solicitar que participen en una serie de discusiones que pueden alargarse a semanas, incluso, meses, y quizás convertirse en miembros permanentes de los equipos de diseño/JPG. En algunos casos, puede ser prudente para ellos desplegarse con la fuerza de tarea conjunta a una crisis. No obstante, en cierto punto, el comandante debe proporcionar su definición del problema y su guía para generar las soluciones parciales – cursos de acción – que él quiera explorar. Es esencial que los planificadores capten las otras potenciales definiciones del problema y las incluyan como planes alternativos si el tiempo lo permite. Las operaciones recientes indican que la planificación alternativa ha sido consistentemente ignorada, lo cual ocasiona que los líderes se vean sorprendidos por hechos que ocurren fuera del plan base. El uso de un planteamiento alternativo del problema como fuente de generación de planes alternativos, ayudará a superar esta deficiencia. La conversación, también, le proporciona al comandante conjunto un vehículo para revisar informalmente su guía de planificación con su estado mayor antes de emitirlo al estado mayor formalmente. Si se hace correctamente, esto puede evitar que el estado mayor haga “ajustes y comienzos” innecesarios una vez que comience la planificación. Esto, también, puede facilitar la participación temprana de miembros JPG no militares, reduciendo potencialmente la fricción posterior en el proceso de planificación. 7 Finalmente, la conversación es invaluable para los líderes más antiguos en el nivel superior de la cadena de mando y en Washington. Colectivamente, ellos necesitan entender cómo el comandante conjunto y sus planificadores están enfrentando un problema no estructurado dado, para asegurar que la visión desde abajo se adecúe a sus expectativas y entendimiento común del problema. Dada la naturaleza de los problemas ‘no estructurados’, existe una alta probabilidad de que haya desacuerdos sobre la definición del problema y de la solución. Es así que, es esencial que aquellos encargados de tomas decisiones en las altas esferas participen en definir el problema, así como también, en delinear otras potenciales definiciones. La planificación puede, entonces, proceder de acuerdo a la definición del problema de los líderes de mayor jerarquía, con una planificación alternativa diseñada para cubrir otros potenciales resultados. La unidad de esfuerzo sólo se puede lograr si existe un acuerdo fundamental sobre los supuestos básicos, los factores de planificación y restricciones/obligaciones que se han identificado en las etapas iniciales del planteamiento del problema/diseño de campaña. Esperar hasta la etapa del análisis de la misión o hasta que el plan se publique y las fuerzas hayan cruzado la línea de partida es demasiado tarde. En resumen, debe existir una conversación bilateral permanente: una dentro del mando y una con los organismos externos. La doctrina tradicional se centra en la primera. En el actual mundo de los problemas no estructurados, se requiere que la doctrina conjunta abarque una visión mucho más amplia de lo segundo. La práctica actual desprecia el papel que juegan los organismos externos en el proceso de planificación. Lleva un tiempo importante estimular el apoyo con los aliados, las Naciones Unidas y la comunidad internacional. Este apoyo a menudo depende de organizaciones dispares que participan en el proceso de planificación en una forma real más que rutinaria. La historia reciente indica que estas organizaciones serán socios renuentes (o rehusarán participar en una campaña todos juntos) si ellos no pueden jugar un rol constructivo en el proceso de planificación inicial. Aunque EE.UU. ha avanzado en la planificación interinstitucional tanto en Irak como en Afganistán, la comunidad de planificación interinstitucional en Washington ha sido menos exitosa adaptándose a los problemas ‘no estructurados’. En resumen, los problemas ‘no estructurados’ exigen una interrelación mucho más temprana entre todos los interesados como también entre las jerarquías superiores e inferiores del mando. Desafortunadamente, la práctica conjunta como la doctrina no se ha informado de este requerimiento esencial. Es más, los nuevos manuales del Ejército deben sobrevivir al proceso de selección de personal, lo cual tiene una reputación de diluir nuevos conceptos. Una vez 8 publicados como doctrina, estos conceptos tendrán que informar con éxito la educación y el entrenamiento militar. Si la historia es un indicador fiel, es aquí donde enfrentarán sus resistencias más inflexibles. Tema 5: El diseño de campaña ayuda a enfrentar, pero no a superar la incertidumbre y el caos. La publicación JP 3-0 revela una gran división filosófica entre los escritores de la doctrina conjunta y los autores de este artículo. La doctrina dice: “El arte operacional ayuda al [comandante de la fuerza conjunta] a superar la ambigüedad y la incertidumbre de un ambiente operacional complejo”. Nosotros decimos que no. Nuestra visión de los problemas no estructurados es que la ambigüedad y la incertidumbre no pueden superarse. Ellas sólo pueden ser manejadas o, en el mejor de los casos, mitigadas. Esta no es una diferencia insignificante. Puesto que los problemas no estructurados no tienen una regla de detención y a menudo son síntomas de problemas de nivel superior, el arte operacional trata de lidiar con la incertidumbre y desarrollar una alta tolerancia para la ambigüedad, mientras lucha no por un estado final, sino por un aceptable estado sostenible. Los planificadores siempre deben considerar el requerimiento de mantener el estado aceptable. Dar a entender que la ambigüedad y la incertidumbre pueden manejarse mediante el arte operacional y el diseño de campaña es una aseveración exagerada grave. Por estas razones, estamos preocupados de que la doctrina actual contribuya con el desarrollo de estados finales no alcanzables, cursos de acción muy ambiciosos y capacidades militares exageradas, y genere cronogramas irracionalmente optimistas. En la realidad, las fuerzas militares pueden ocuparse ineficazmente de los problemas no estructurados, pero estos problemas rara vez se resuelven mediante un ataque sorpresa basado en estados finales triunfales que derivan de una planificación militar tradicional. ¿Por qué? Porque son pocos los problemas no estructurados que sean de naturaleza principalmente militar. Ellos están motivados por la corrupción política, enfermedades, privación de recursos, sobrepoblación, urbanización, analfabetismo, refugiados, globalización, ideología extremista o alguna combinación de ellos que crea conflicto e inestabilidad. En resumen, estos problemas son sintomáticos de problemas mucho mayor a los que el poder militar pueda resolver por sí solo. Como siempre, lo mejor que las fuerzas militares pueden hacer es cambiar los términos a un conflicto político que nunca será estático. Para este fin, la definición doctrinal actual del arte operacional es simplemente inadecuada. La publicación 1-02, “Diccionario de Términos Militares y Asociados”, lo define como “la aplicación de la imaginación creativa por parte de comandantes y estados mayores – apoyados por su habilidad, conocimiento y 9 experiencia – para diseñar estrategias, campañas y operaciones mayores y organizar y emplear las fuerzas militares”. Esta definición es demasiado restringida. Sí, el arte operacional aún tiene que ver con el diseño de estrategias, campañas y operaciones mayores. Pero, en un mundo donde los problemas no estructurados son la norma más que la excepción, los planificadores conjuntos de hoy deben juntar todos los elementos del poder nacional en una sola campaña integrada y coherente donde las fuerzas militares podrían no ser el instrumento dominante. De esta forma, es momento que la doctrina conjunta acepte el hecho que no toda campaña conjunta estará exclusivamente centrada en organizar y emplear fuerzas militares. En la actualidad, los planificadores conjuntos deben abordar a diario enfoques del tipo “gobierno en su conjunto” e, inclusive, de “la sociedad en su conjunto”. Irak y Afganistán han destacado que cualquier plan eficaz debe integrar a los poderes político, económico, diplomático, de la información y cultural en una campaña nacional o, incluso, internacional. Tema 6: Resguardarse de los elementos del diseño de campaña que se convierten en listas de verificación. La doctrina conjunta ha identificado 17 elementos del diseño que a los comandantes conjuntos y sus estados mayores se les insta a usar cuando desarrollan una campaña. Para ser justos, la doctrina actual establece que estos elementos son herramientas a ser usadas en forma selectiva al momento de conformar un concepto de operaciones o diferenciar entre los diversos cursos de acción. Pero la experiencia reciente en Afganistán e Irak – guerras hibridas de la era moderna – sugiere que puede haber elementos de campaña adicionales que los diseñadores/planificadores deberían considerar. Obviamente, una lista inclusiva sería específica de una situación y demasiada larga para este artículo; sin embargo, lo siguiente proporciona una muestra del tipo de preguntas que necesitamos formular: ¿Cuál es la historia del país y de la región? y ¿qué cronologías históricas se aplican a esta sociedad? ¿Cuál es la estructura social del país y de la región? ¿Cuál es la composición étnica, tribal y religiosa de los pueblos indígenas? ¿Cuáles son las fuentes de inestabilidad en la zona de conflicto? ¿De dónde sacan estas fuentes su energía y longevidad? ¿Es considerado legítimo el gobierno de la nación anfitriona a la luz de su gente? 10 ¿Son los ministerios gubernamentales de la nación anfitriona, competentes, capaces y productivos? ¿Son las fuerzas militares y policiales de la nación anfitriona, honestas, profesionales y operacionalmente eficaces en sus ambientes? ¿Funciona el imperio de la ley con eficacia en la nación anfitriona? ¿Bajo qué justificación prepara EE.UU. el uso de la fuerza (por ejem.: defensa propia, resolución de la ONU, obligación de un tratado)? ¿Cuál es el propósito político establecido por EE.UU. para militar? utilizar la fuerza ¿Cómo responderían los vecinos de la región a la intervención estadounidense? ¿Cómo percibiría la comunidad mundial esta operación? ¿Qué supuestos estratégicos y operacionales sustentan esta campaña? ¿Apoyan nuestros amigos, aliados y comunidad internacional esta empresa? ¿Cuál es la “norma” que aceptaremos si hay variaciones? Más simple, ¿cuál es el estado “suficientemente bueno” que lucharemos por mantener una vez terminada la operación? Pensamos que estas preguntas son a lo menos tan importantes, si no más importantes, que los 17 elementos del diseño tradicionales. Las futuras publicaciones doctrinales podrían beneficiarse también de una infusión de sentido común en ordenar por rango los elementos del diseño de campaña. Por ejemplo, es engañoso dar a entender que los líderes de mayor jerarquía deberían preocuparse del término de la guerra y de los criterios del estado final antes de haber abordado los problemas fundamentales de organizar la campaña: construir una coalición, movilizar la base industrial (si se requiere) y obtener derechos de sobrevuelo diplomático de las naciones extranjeras. En resumen, la doctrina actual coloca una atención excesiva en la “ingeniería inversa” de una campaña. Tema 7: La propiedad del faseamiento de una campaña necesita actualizarse. La publicación JP 3-0 reseña las cinco fases tradicionales de una campaña u operación conjunta (conformar, disuadir, tomar la iniciativa, dominar, estabilizar y facultar a la autoridad civil). Sin embargo, cuando se describen estas fases, el manual dice: “las operaciones y actividades en las fases de ‘conformación’ y ‘disuasión’ normalmente se reseñan en los planes de cooperación de seguridad. Y 11 aquellas en las fases restantes se reseñan en los planes de operaciones dirigidas [Plan de Capacidades Estratégicas Conjuntas]. Por diseño, los planes de operaciones generalmente no incluyen las actividades de cooperación de seguridad que se abordan en otra parte”. Sin embargo, la reciente Guía respecto al Empleo de la Fuerza exige que los mandos operativos (COCOM) escriban un plan de campaña del teatro que abarque las cinco fases con un horizonte de tiempo de aproximadamente 10 años. El énfasis principal debe dársele a las primeras dos fases – conformación y disuasión. El compromiso en tiempos de paz y la cooperación de seguridad se han hecho mutuamente iguales a otras fases de campaña. Los planes de campaña del teatro actualmente en desarrollo por los COCOM reflejarán que son responsables de preservar la paz, disuadir la guerra y, si la disuasión falla, luchar para ganar. Al igual que todos los problemas ‘no estructurados’, el paso clave es definir los problemas que los COCOM desean abordar para conformar y disuadir. Aún cuando el COCOM lo haya hecho así, será esencial coordinar la planificación con los organismos gubernamentales estadounidenses e internacionales. Además, el Ministerio de Defensa necesita abordar esas situaciones cuando ese Ministerio no sea y, quizás, no pueda ser, el organismo líder. Después de años de adjuntar el Anexo “Victor” (Planes Político-Militares) a los planes de operaciones dirigidas del Plan de Capacidades Estratégicas Conjuntas terminadas, la comunidad de planificación finalmente se dio cuenta por qué la planificación político-militar integrada en el gobierno era tan abismal: siempre fue tratada como una ocurrencia nueva. Esto llevó a la siguiente observación: analizar las diversas fases de una sola campaña a ser planificada por diferentes entidades burocráticas es una receta segura para el fracaso. Irónicamente, tan pronto aprendimos esa lección, nos damos vuelta y la violamos nuevamente, en cuanto a la Fase 4 (estabilizar) planificación y ejecución en la Operación Libertad Iraquí. Entonces, ¿cuál fue el razonamiento apremiante, en el pasado, para tratar la Fase 0 (conformación) y la Fase 1 (disuasión) de forma diferente? No sabemos la respuesta, pero pensamos que puede originarse en la tremenda discrepancia entre los recursos del Ministerio de Defensa y aquellos de otros ministerios u organismos de EE.UU. que estaban involucrados. Hacer estas fases no sólo necesita gran cantidad de tiempo y energía, ellas probablemente serán conducidas por un organismo líder diferente del Ministerio de Defensa. Sin embargo, para que eso ocurra, esos organismos necesitarán mayor aumento de recursos. 12 Tema 8: Los problemas no estructurados evolucionan continuamente. Este tipo de problemas no se mantienen inactivos durante el proceso de planificación. Ellos continúan evolucionando a gran velocidad, normalmente convirtiéndose, incluso, en más complejos. Lidiar con este tipo de problemas se ha descrito como “tratar de cambiar una rueda a un camión en marcha” y le impone una enorme carga al comandante conjunto y sus planificadores. Para tener éxito, ellos deben evitar un peligro latente: hacer la vista gorda de lo que sucede en el mundo real al no reevaluar constantemente la naturaleza del problema. Fallar en esto puede provocar que un plan de campaña se torne inaplicable para lidiar con el problema no estructurado para el cual el JPG fue creado en primer lugar. Además, el estado mayor debería estar desarrollando planes alternativos junto con el plan principal. No obstante, dada la cantidad de tiempo y esfuerzo requerido para desarrollar y explicar el plan primario, muchos estados mayores desisten de hacer un trabajo analítico serio en los planes alternativos. Este es un error terrible ya que al hacerlo, ellos renuncian a la oportunidad de pensar en una amplia gama de opciones que podrían ayudarles potencialmente si sus supuestos o el ambiente operacional cambian abruptamente, lo que casi siempre ocurre. Tema 9: Los problemas no estructurados requieren un circuito de retroalimentación y medidas de eficacia (MOE) del “gobierno en su conjunto” o, incluso, “de la sociedad en su conjunto”. Como parte del proceso de planificación, es esencial identificar las medidas de eficacia de la campaña para garantizar que los organismos participantes y la alta autoridad concuerden en cómo definir el éxito. Al igual que el resto del proceso de planificación, esto será repetitivo y difícil. Es doblemente difícil cuando la misión es mantenimiento de la paz, contrainsurgencia o construcción de la nación – principalmente porque las fuerzas militares estadounidenses son sólo uno de los muchos actores involucrados. Como parte del desarrollo de las MOE, los planificadores deben desarrollar un programa de evaluación creíble e integral que proporcione retroalimentación a los planificadores conjuntos si las MOE han de ser significativas. Hemos visto en forma repetida tanto en Vietnam, Irak como Afganistán que se requiere de MOE legítimas, así, como de un programa de evaluación creíble para determinar eficazmente el progreso de una campaña. Si ambas se construyen mal o no están presentes, se puede fácilmente socavar el fundamento moral e intelectual de la campaña. La creciente conciencia del Ministerio de Defensa respecto a la naturaleza e impacto de los problemas ‘no estructurados’ es alentadora. Si el proyecto del manual de “Diseño” del Ejército puede sobrevivir intacto y reintegrar la discusión de los problemas ‘no estructurados’ que fuera una parte vital del folleto de la 13 “Apreciación del Comandante y Diseño de Campaña”, servirá como una fuerte base sobre la cual construir la doctrina conjunta del siglo XXI. Esto será un importante paso en cuanto a cambiar la forma en que los planificadores militares trabajan en el complejo proceso de diseñar una campaña. Sin embargo, esto sólo será el primer paso. Los conceptos deben convertirse en parte integral de la forma en que hacemos las cosas. Deben socializarse a través de nuestra educación y sistemas de entrenamiento para nuestros militares y personal civil. En particular, la capacidad de entender el mundo tal cual es, en lugar de verlo como un problema de ingeniería, será crucial para el éxito de largo plazo del estadounidense. La renuencia permanente en definir con cuidado la naturaleza implícita de los problemas que enfrentamos, garantiza, a la larga, el fracaso en manejarlos. Traducción extraída del artículo “War Planning for Wicked Problems: Where Joint Doctrine Fails”, Armed Forces Journal, Diciembre, 2009. http://www.armedforcesjournal.com/2009/12/4252237 Nota: las siguientes publicaciones presentan una metodología de toma de decisiones militares que parece recoger las sugerencias de los autores de este artículo: - Multinational Force Standing Operating Procedures, MNF SOP, Planning Handbook, Version 2.7, disponible en www.mpat.org - Planner´s Handbook for Operational Design, Version 1.0, Joint and Coalition Warfighting Suffolk, Virginia, 7 October 2011, disponible en http://www.au.af.mil/au/awc/awcgate/dod/opdesign_hbk.pdf * T.C. Greenwood es un coronel de la Infantería de Marina en retiro quien prestó servicio por 31 años y ahora es analista de defensa. T.X.Hammes es un coronel de la Infantería de Marina en retiro y es un antiguo investigador del Instituto de Estudios Estratégicos Nacionales de la Universidad de Defensa Nacional. 14