La solucion extrajudicial de los conflictos con las administracione

LA SOLUCION EXTRAJURISDICCIONAL DE LOS CONFLICTOS
CON LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS.
Mejorar el funcionamiento de la administración es más beneficioso
para los cuidadnos que acentuar los remedios y controles contra una mala
Administración.
Esta proposición, que se enuncia en el Informe Nelly sobre la Justicia
administrativa de l reino unido, siguiendo las recomendaciones del Consejo
de Europa vertidas en la resolución (77), 31, titulada “On the protection of the
individual in relatio to the Acts of Administrative Authorities”, descubre que
invertir en mejorar la sujeción de la Administración a las reglas jurídicas y en
respetar los derechos del ciudadano en el procedimiento administrativo
puede provocar más satisfacciones para el funcionamiento del estado
democrático de derecho que tender a maximizar la imposición de controles
jurisdiccionales que se revelan en la práctica intratables e inexpugnables
para la mayoría de los actos administrativos y de los administrados.
La jurisdicción contencioso-administrativa no ostenta en monopolio de
control de las Administrativas Públicas.
La cláusula que se ha comprometido en la Constitución en el sentido
106 de control por los Tribunales de justicia, en apelación a los Tribunales
contencioso-administrativos, de la legalidad de la actuación administrativa,
así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican, nos enseña
que su afirmación es imprescindible para la constitución del estado de
Derecho, por lo que requiere su activación fértil.
Pero a la vez, en una lectura acogedora de los diferentes preceptos
constitucionales, se nos revela que son más los escenarios donde se
provoca el control público de las Administraciones.
Los tribunales contenciosos ejercen el control en Derecho, y en el
Derecho administrativo, de la actividad administrativa, siendo compatible su
intervención con la existencia de controles de la administración de otra
naturaleza, de raíz política y jurídica, ejercitables por las Cortes Generales y
con precisión por el Comisionado de éstas, el Defensor del Pueblo, a quien
se le encomienda la supervisión de la actividad de la Administración para
velar por los derechos y libertades de los ciudadanos frente a los poderes
públicos. Y es compatible con el control jurisdiccional penal, que sirve de
control de los Administradores de la Administración en sus eventuales
conductas encardinables en las fronteras interiores del Código Penal; y con
el control económico financiero del tribunal de Cuentas.
Con la Constitución española de 1978 abierta, se puede decir con
solemnidad que no hay espacios de impunidad para que las administraciones
Públicas y los Administradores y gestores públicos actúen sus competencias
y potestades desvinculadas del Derecho, del principio de legalidad; pero, con
este énfasis, se puede decir que el control jurídico ejercitable por los
tribunales contencioso-administrativo no agota el complejo entramado de
elementos de fiscalización de las administraciones públicas que ofrece el
mismo texto constitucional.
Pero además no es deseable absolutizar la cláusula jurisdiccional
tipificada en al artículo 106 de la Constitución par el control de las
Administraciones Públicas, acantonando los otros espacios advertidos de
fiscalización, porque siempre estará sujeta a límites inherentes al
funcionamiento de la justicia administrativa.
La organización tradicional del contencioso-administrativo en España
se revela ineficaz para acceder al control efectivo de los millones de actos
administrativos que se producen diariamente. La complejidad del acceso a la
jurisdicción, la intervención necesaria del letrado, las dilaciones emergentes
en la tramitación, las formalidades del procedimiento, los costes del proceso,
constituyen una seria invitación a los ciudadanos a disuadirles de promover
la tutela de sus derechos e intereses legítimos ante los Tribunales de justicia
que les garantizan el artículo 24 de la Constitución.
Sin duda, mejorar y orientar el proceso contencioso-administrativo en
los principios procesales reflejados en la misma Constitución, incrementar los
recursos públicos destinados a este orden jurisdiccional especializado,
facilitará la ordenada expansión de la jurisdicción contencioso-administrativa.
Pero es necesario además descubrir la función esencial que se solicita desde
la Constitución de los tribunales contencioso-administrativa. Pero es
necesario además descubrir la función esencial que se solicita desde la
Constitución de los tribunales contencioso-administrativo, y que no se puede
sustituir ni suplantar por otros actores constitucionales, la fijación del Derecho
administrativo, promocionando el principio de seguridad jurídica en las
relaciones entre los ciudadanos y la Administración.
La jurisdicción contencioso-administrativa no tiene por objeto gobernar
las Administraciones Públicas, ni fiscalizar de modo no rogado la
multiplicidad de disposiciones y actos administrativos. Por eso se impone una
cierta restricción jurisdiccional en la sunción del control y de los mismos
mecanismos de control, buscando entre Administraciones y ciudadanos para
dirimir sus conflictos jurídicos sin la intervención del juez contenciosoadministrativo.
En un estado democrático desaparece la concepción privilegiada,
superior de la Administración frente a los ciudadanos. Emerge su posición
servicial de los derechos y libertades de los ciudadanos. Se oscurece la faz
de las Administraciones públicas, adornadas de prerrogativas, que imponen
sus decisiones de forma autoritaria, imponiéndose las formulas participativas
para la adopción de actos administrativos. Se promueve la discusión directa y
leal de representantes y gobernantes públicos con los ciudadanos, con
asociaciones defensoras de intereses colectivos, para lograr el consenso
anticipado en las decisiones emitidas por los poderes públicos.
Y consecuentemente se impone imaginar un sistema de control de las
Administraciones Públicas, en sede jurisdiccional y en otras sedes o
instancias, apropiado, que se adapte a estos escenarios, y no supongan la
ruptura de las fórmulas consensuales y participativas, de encuentro de
ciudadanos y Administración determinantes en la decisión administrativa, de
modo que coadyuven a facilitar la efectividad del derecho de los ciudadanos
al buen funcionamiento de la Administración a “il buon andamento dell
amministraziones”, en la expresión constitucional italiana-, y al correcto
funcionamiento de la Administración de justicia contencioso-administrativa.
La institución de instancias prejudiciales de transación, mediación,
conciliación, y arbitraje en el ámbito del Derecho administrativo, que sirvan
de instrumentos efectivos para dar solución a la controversia que sed plantee
entre los ciudadanos y la Administración, puede significarse más que como
una deserción del sistema tradicional de justicia administrativa, más que un
complemento a la decisión de muchas administraciones de huir del Derecho
administrativo, en la inteligencia de propiciar un nuevo sistema de ordenación
de las relaciones conflictuales entre actores públicos y privados, más acorde
con los postulados del estado social y democrático de Derecho.
La implantación de estas técnicas de conciliación entre Administración
y ciudadanos en materias propias del Derecho administrativo, que se abren
sin dificultad en las jurisdicciones civil, penal y social, no sólo puede
considerarse por su valor preventivo paliativas del inadecuado
funcionamiento actual de la justicia administrativa, sino con sustantividad
propia, al promocionar la confianza de los ciudadanos en la Administración
mediante un compromiso leal de sus diferencias, que no olvida los intereses
públicos.
No se trata con la imposición facultativa de instrumentos de decisión
consensual para resolver los conflictos entre ciudadanos y Administraciones
Públicas de suplantar la justicia contencioso-administrativa, no asistimos a un
intento de desjudicializar el control de las Administraciones Públicas, porque
siempre el ciudadano podrá entablar las acciones ante los tribunales, pero la
intervención se podrá revelar en la práctica de modo subsidiario y residual.
No se trata de destatalizar el sistema de justicia administrativa
entregándolo a manos privadas, porque los diversos instrumentos de
mediación pueden permitir la intervención de autoridades administrativas
independientes, o de jurados administrativo integrados por ciudadanos, en
cuyos límites de actuación se encuentra un sometimiento al principio de
legalidad y la defensa de los intereses públicos.
No se trata de desjuridificar el control de las Administraciones
Públicas, sino de permitir que las relaciones conflictuales entre los
ciudadanos y Administración se resuelvan en muchos sectores del Derecho
administrativo del modo más idóneo a los intereses subyacentes.
La creación de instituciones públicas de mediación en el ámbito del
Derecho administrativo puede aprovechar las experiencias ya consolidadas
en nuestro sistema administrativo, como los tribunales tributarios o los
jurados de expropiación, que deben ser in embargo adaptadas en su
composición y funcionamiento; y otras, de nacimiento más reciente, como el
Consell tributari de Barcelona, que se revelan con la adopción de
recomendaciones eficaces para solucionar la revisión de la aplicación de los
tributos locales.
Pero, debe contarse además con las enseñanzas que proporciona la
proliferación de instancias de mediación en el Derecho Administrativo
Comparado, acogiendo ideas que se expresan en la Alternativa Dispute
Resolution Act de los Estados Unidos de 1990, que incluye diversas técnicas
como arbitraje, mediación, minijuicios, negociación, que tiene como
presupuesto, como explica el profesor Borrajo, construir una relación de
confianza entre las partes; o que proceden del sistema de justicia
administrativa británica, donde más de 70 clases de tribunales permiten
abordar con la especialización deseada la solución rigurosa de los conflictos
administrativos; o que provienen de la profunda transformación del sistema
francés, promovida en el último decenio por el Consejo de Estado tratando
de implantar la conciliación, la transación y el arbitraje en materias en
materias administrativas, con intervención de terceros o del juez, o del
sistema italiano –acordi proceidimentali- o alemán.
La ley de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del
procedimiento administrativo común 30/1992, de 26 de noviembre, permite
sustituir la formulación tradicional del recurso administrativo por otros
procedimientos de reclamación o impugnación, incluyendo las técnicas de
conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones
específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, por lo que abre una vía
en nuestro sistema jurídico a estas fórmulas de transacción.
Y así mismo admite la terminación convencional del procedimiento
administrativo que se traduzca en acuerdos, pactos, convenios, o contratos,
siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurídico o versen sobre
materias indisponibles.
En desarrollo de estas previsiones, cabría esperar una eclosión de
instituciones administrativas de mediación en nuestro país que consagrasen
este espíritu de colaboración y confianza entre ciudadanos y Administración
en la solución de sus diferencias. Y así, se podían haber constituido
tribunales arbitrales paritarios o jurados administrativos en materias de
disciplina de la seguridad vial o de funcionarios públicos, o de derecho de
extranjeros, o en tributos, etc, necesitadas de una urgente ordenación.
Pero la pereza del legislador en adornar de fórmulas más precisas
estas cláusulas, implantándolas con fijeza en sectores administrativos
adecuados, y la inactividad de las Administraciones Públicas en explorar
imaginativamente este nuevo modelo de relaciones administrativas, ha
provocado la inanición en su desarrollo.
Superar este comportamiento burocratizado y autoritario de las
Administraciones Públicas, desconfiando de la Ley 30/1992, que les aleja de
propiciar el entendimiento conciliador de sus relaciones conflictuales con los
ciudadanos, propiciando la implantación de una Administración consensual,
contribuiría, sin duda, a acercar a los ciudadanos a la Administración, y a
hacer a ésta más eficiente y transparente, como quiere la Constitución.
Barcelona, 5 de septiembre de 1995.
JOSE MANUEL BANDRES
COMISION DE DERECHO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO