TRABAJO NO REGISTRADO Y PROTECCIÓN SOCIAL EN

ENERO
2015
TRABAJO NO
REGISTRADO Y
PROTECCIÓN SOCIAL
EN ARGENTINA
DO C U M E N TO DE TR A BA J O Nº 03
M A R A RUIZ M A LEC - J U LI A N A P E R SI A - ISIDORO S OROK IN
ECONOMÍ A
SECRETARÍA DE POLÍTICA ECONÓMICA
Y PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO
DOCUMENTO DE TRABAJO Nº 03
ENERO DE 2015
“TRABAJO NO REGISTRADO Y PROTECCIÓN SOCIAL EN ARGENTINA”
Mara Ruiz Malec - Juliana Persia - Isidoro Sorokin
El presente documento de trabajo tiene por finalidad contribuir al diagnóstico de la agenda
pendiente en materia de inclusión de la población activa en la seguridad social, para lo cual
se analizan segmentos del mercado de trabajo todavía no alcanzados por las políticas de registro. A partir de la armonización de fuentes de información, se llega a precisar, por régimen
jubilatorio, el número total de trabajadores urbanos no registrados, y se identifican los atributos demográficos y socio-laborales que dificultan su registro. La principal conclusión que
se deriva de este análisis es que dadas las características de esta población, se requerirán de
instrumentos de política “adaptados” para llegar a la cobertura del total de los trabajadores.
PALABRAS CLAVE:
TRABAJO NO REGISTRADO - SEGURIDAD SOCIAL - INFORMALIDAD.
CÓDIGOS JEL:
J08, J40, J80 y H55.
Documento de Trabajo elaborado y editado por la Subsecretaría de Programación
Macroeconómica durante el año 2012 y coordinado por Fernando Toledo. Como es habitual en estos casos, las opiniones vertidas en el presente documento no necesariamente
representan a las instituciones de pertenencia de sus respectivos autores.
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-2-
1.
INTRODUCCIÓN 1
D
urante el período 2003-2010 se asistió a una significativa disminución de la participación del trabajo no registrado en la estructura ocupacional, en
el contexto de un fuerte y sostenido crecimiento
económico y de un conjunto de políticas específicas enmarcadas dentro del Plan Nacional de Regularización del trabajo (PNRT), que tuvo por meta
principal restablecer la inspección del trabajo y sensibilizar a la opinión
pública sobre la importancia de erradicar el trabajo no registrado 2.
En el marco de estas medidas, la proporción de ocupados urbanos no
registrados en la seguridad social se redujo de valores cercanos al 52%
en 2003 a 38% en 2010 3, mostrando en los últimos años resistencias a
la baja. Esto significa que, a la par de los logros alcanzados, persiste en
la actualidad un número importante trabajadores que no realizan aportes para su jubilación futura ni accede en el presente a los beneficios
que contempla el sistema de seguridad social para el aportante y su
familia durante el período activo (seguro frente a accidentes laborales,
seguro por desempleo, obra social y asignaciones familiares).
El presente documento de trabajo tiene por finalidad contribuir al diagnóstico de la agenda pendiente en materia de inclusión de la población
activa en la seguridad social, para lo cual se analizan segmentos del
mercado de trabajo todavía no alcanzados por las políticas de registro.
A partir de la armonización de fuentes de información, se llega a precisar, por régimen jubilatorio, el número total de trabajadores urbanos
no registrados, y se identifican los atributos demográficos y socio-laborales que dificultan su registro. La principal conclusión que se deriva
de este análisis es que dadas las características de esta población, se
requerirán de instrumentos de política “adaptados” para llegar a la cobertura del total de los trabajadores. Al respecto, el “monotributo social”, señala un camino posible de acción, mientras en el más largo plazo se espera que la profundización de las políticas macroeconómicas
que sustentan el actual modelo de crecimiento y desarrollo redunden
en el incremento de la proporción de puestos de trabajo productivos,
normalmente registrables.
El documento se estructura de la siguiente forma. En la Sección 2 se definen los conceptos y categorías utilizadas a lo largo del estudio. En la
Sección 3 se reseña la configuración del sistema de seguridad social argentino y las particularidades de los diferentes regímenes vigentes. En
la Sección 4 se brinda un diagnóstico detallado de la distribución de los
trabajadores registrados y no registrados de acuerdo al régimen al que
pertenecen y se caracterizan los grupos poblacionales en función de un
conjunto de variables vinculadas al acceso al régimen de la seguridad
(parámetros socio-demográficos, nivel de ingresos, etc.). En la Sección
5 se complejiza el análisis del acceso a la seguridad social, pasando
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En el período
2003-2010 se
asistió a una
disminución de
la participación
del trabajo no
registrado en
la estructura
ocupacional.
1. Este documento de trabajo se
terminó de elaborar en mayo de
2012 y es expresión de los debates que los distintos organismos
de gobierno y los actores sindicales, académicos y empresariales
se dieron para la elaboración de
un diagnóstico de lo que restaba
por hacer en materia de inclusión
de la población activa en la seguridad social. De aquel debate surgió la recientemente sancionada
Ley de Promoción del Trabajo
Registrado y Prevención del Fraude Laboral (Ley 26.940) que, reconociendo la problemática de la
competitividad de las micro-empresas y PyMEs, creó un régimen
subsidiado de contribuciones
patronales para micro-empleadores; y otro de promoción transitorio para la creación de nuevo
empleo registrado en las PyMEs.
-3-
del estudio de los individuos al de los hogares. Finalmente, en las conclusiones se reflexiona sobre los límites de las políticas tradicionales
de fiscalización en economías con mercados de trabajo segmentados y
sobre la necesidad de diseño de nuevos instrumentos
2. En el marco del PNRT se
instrumentaron diversas moratorias destinadas a favorecer el
registro de los trabajadores (facilidades de pago de las deuda
contraídas con la AFIP, liberación de multas y sanciones de
AFIP y MTESS, reducción temporal en las contribuciones a la
seguridad social), se mejoraron
las tecnologías de control para
la detección eficaz de irregularidades y se continuó avanzando
con los procesos de simplificación registral, que facilitan el
acceso y abaratan los costos
burocráticos del cumplimiento
de la normativa.
3. Estas cifras fueron estimadas
en bases a datos de la EPH-INDEC extendidos al total urbano
para el total de ocupados, utilizándose además de manera
complementaria información
de la AFIP para la estimación de
los trabajadores independientes
que aportan al Sistema de Seguridad Social.
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-4-
2. LOS DEBATES EN TORNO A LA SEGURIDAD SOCIAL
EN MERCADOS SEGMENTADOS
El desarrollo de los sistemas de seguridad social significó un paso importante
en la evolución de las sociedades humanas. Aunque siempre existieron mecanismos comunitarios de protección social —frente a la enfermedad, la vejez
y la muerte— Alemania fue el primer país que adoptó un sistema de seguro
social contributivo para el empleo industrial, reconocido en la legislación en
1880 (OIT, 2011a). Este tipo de sistema, conocido como “Bismarckiano4”, se
difundió posteriormente en los países capitalistas industrializados y fueron
ampliándose sus atribuciones al abarcar a más grupos de trabajadores e incluir prestaciones para una mayor cantidad de riesgos vitales.
En el proceso de ampliación influyó considerablemente el Informe Beveridge
(Beveridge, 1942), citado a menudo como texto fundacional del Estado de
Bienestar británico, que planteó como objetivo fundamental que el derecho
a la seguridad social debía extenderse a todos los miembros de la sociedad
(ANSES, 2011).5 Su propuesta de universalización se dio en un contexto en
el que la relación salarial fordista6 se generalizaba bajo el pacto keynesiano
de pleno empleo, conllevando en los hechos una cuasi-universalización de la
seguridad social por la vía laboral.
A partir de mediados de los años setenta, la flexibilización laboral, el incremento del desempleo y la precarización de las condiciones de empleo, afectaron las
anteriores formas de la relación salarial y la cobertura de la seguridad social de
ella derivada. Estas tendencias que caracterizan la restructuración del capitalismo tras la crisis del Estado de Bienestar, dan lugar a formas de contratación
por tiempo determinado y sin garantía de estabilidad, adaptadas a la mayor
incertidumbre de los mercados y a las innovaciones tecnológicas que surgen
en respuesta a ésta (Neffa, 2010; Boyer y Neffa, 2005 y 2007). A la par de estos cambios se dieron otros, por ejemplo, en las formas de constitución y roles
familiares (incremento de los hogares con núcleos incompletos, jefaturas femeninas, etc.) que vulneraron los soportes tradicionales de la seguridad social
centrada en el trabajo de por vida del pater familias (Gautié, 2004).
Conforme se afianzaron estas transformaciones, en los años noventa resurgió
en Europa el debate en torno a la idea de universalizar la seguridad social, en
este caso, mediante su disociación de la condición asalariada (Castel, 2004;
Fitoussi y Rosanvallón, 2003). Esto obedeció al deterioro del funcionamiento
de los mercados de trabajo y a la sostenibilidad financiera de los sistemas de
reparto7 europeos, afectados por el envejecimiento poblacional8 y el continuo
adelanto de la edad jubilatoria.
Por su parte, en las economías de América Latina el modelo de desarrollo de la
posguerra no llegó a conformar un régimen acabado de regulación fordista ni a
homogenizar las relaciones laborales (Weller, 1998 y 2001; Neffa, 1998). Junto a
la conformación del asalariado industrial, el proceso de industrialización por sustitución de importaciones dejó en la región enormes segmentos de ocupaciones
urbanas de subsistencia, autogeneradas por la oferta frente a la escasez de las
oportunidades de empleo. En consecuencia, la tendencia a la flexibilización del
empleo que posteriormente se da en el período pos-fordista no se expandió sobre
la base de un mercado con relaciones salariales formales y protegidas.
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4. Modelo fundamentalmente
contributivo, tanto en lo referido al
financiamiento como a la generación de derechos, cuyo objetivo
principal era sustituir ingresos laborales en caso de que éstos se perdieran por razones fuera del control
de los trabajadores. Desde esta
perspectiva, el haber previsional se
entiende como un salario diferido.
5. El “Informe al Parlamento acerca de la seguridad social y de las
prestaciones que de ella se derivan”, plantea que todo ciudadano
en edad laboral debe pagar una
serie de tasas sociales semanales,
con el objetivo de poder establecer
prestaciones en caso de enfermedad, paro, jubilación, entre otras.
Este sistema permitiría asegurar
un nivel de vida mínimo por debajo
del cual nadie debe caer, siendo el
Estado responsable de asegurar el
bienestar de los grupos más desfavorecidos. En 1944, Beveridge
publicó una segunda obra (Full
Employment in a Free Society, “Pleno Empleo en una Sociedad Libre”)
en la que declara que la puesta
en marcha de un sistema de protección social eficaz requiere una
situación de pleno empleo.
6. Basada en contratos de trabajo
por tiempo indeterminado, con
garantía legal de estabilidad y a
tiempo completo. Para mayores
detalles, véase Neffa (2010) y Boyer y Neffa (2005 y 2007).
7. Según el tipo de administración
financiera, los sistemas de seguridad social pueden ser clasificados
en sistemas de reparto, de capitalización individual o de capitalización colectiva. Los de reparto,
se basan en un contrato intergeneracional por el cual los trabajadores activos realizan aportes en
función de sus ingresos y éstos
son utilizados para financiar las
pensiones de los ciudadanos que
salieron del mercado laboral por
cuestiones de edad, invalidez o los
derechohabientes de las personas
fallecidas. El aporte presente permite adquirir un derecho a recibir
una pensión futura, de acuerdo
con los requisitos de edad y años
de aportes que se establezcan en
cada caso. Para mayores detalles,
véase ANSES (2011b).
-5-
Desde los tempranos debates de la teoría social latinoamericana se buscó
explicar cómo a razón de la configuración particular del proceso de industrialización e integración económica de la región, los sectores modernos de
las economías locales no lograron absorber la fuerza de trabajo rural, atraída
a las ciudades por el proceso de industrialización. Prebisch (1963) destacó
que la dependencia tecnológica trajo aparejada patrones de uso de la mano
de obra de los países industrializados, redundando esto en una incorporación
relativamente alta y creciente de capital por trabajador adicional empleado,
en relación a la situación que enfrentaron los países ya industrializados al
momento de su expansión (Ocampo, 2001; Rodríguez, 2001). Tal situación
trabó el desarrollo y la absorción productiva de mano de obra en países con
ritmos aún elevados de crecimiento poblacional. En los años setenta, Pinto
(1970) sumó otros determinantes al análisis original de Prebisch, al señalar
que el desarrollo técnico lejos de difundirse y desplazar a las actividades menos productivas en América Latina se concentró en el sector moderno y generó rentas oligopólicas, que fueron transferidas a los trabajadores del sector
moderno en forma de mejores salarios reales, dada la existencia de un fuerte
poder sindical de desarrollo anticipado (Gurrieri y Sainz, 2003). Este hecho
también dificultó la absorción productiva de fuerza de trabajo, contribuyendo
a la segmentación del mercado de trabajo.
Con este diagnóstico coincidieron también los estudios del Programa de Empleo para América Latina y el Caribe (PREALC) de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), al sostener que entre 1950 y 1970 se habría producido
un proceso ambivalente en el que coexistió un fuerte ritmo de absorción de
mano de obra con persistencia de subempleo. De acuerdo a estimaciones de
la OIT, al entrar en crisis el modelo sustitutivo, alrededor de un 40% de la
fuerza de trabajo urbana de la región latinoamericana estaba ocupaba en segmentos de subsistencia (Klein y Tokman, 2000), posteriormente llamados
Sectores Informales Urbanos (SIU).
Hasta la reformulación que sufre el concepto de SIU en 20029, la OIT lo definió como un segmento de actividades de muy baja productividad y pequeña
escala que opera en nichos de mercado con facilidad de entrada, generalmente, al margen de las regulaciones y reglamentaciones fiscales y laborales.10 La
generación de ocupaciones informales es desde esta perspectiva una solución
ocupacional que surge desde los hogares, frente al empleo insuficiente y la
baja penetración de la red de protección social ante los riesgos de desempleo,
enfermedad y vejez. Esta situación lleva al desarrollo de una cultura laboral11
que valoriza la independencia en contextos institucionales donde es, a su vez,
más factible violar las obligaciones fiscales y laborales que regulan del desarrollo de las actividades económicas.
Empíricamente el SIU comprende a las actividades por cuenta propia no profesionales, los patrones y asalariados de microempresas de hasta 5 trabajadores, los familiares que trabajan sin salario y al servicio doméstico en hogares
privados (OIT, 1993); categorías todas, que se sobre-representan en las estructuras ocupacionales de las ciudades latinoamericanas.
Sobre este marco general, que presenta variantes entre países12, operarían luego las experiencias de desregulación y apertura de los mercados de mediados
de los años setenta, los efectos de la crisis e inestabilidad de los años ochenta
(ligados a la crisis de la deuda y al estancamiento productivo y la inflación), y
las reformas estructurales de los años noventa que, en el marco del Consenso
de Washington, profundizaron la desregulación y apertura de los mercados,
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8. El papel central que ocupó el
problema del envejecimiento poblacional en el debate europeo es
relativizado desde enfoques heterodoxos keynesianos, según los cuales
el gasto en seguridad social, más que
estar atado a una relación actuarial
entre contribuyentes y beneficiarios, depende de las decisiones de
política. En tal sentido, la seguridad
social es vista como un componente del gasto público y no una mera
transferencia de ingresos, que dinamiza el crecimiento a partir de la
expansión de la demanda agregada
en la medida en que el esquema
financiamiento-gasto de las prestaciones implique una redistribución
del ahorro hacia el consumo (ya sea
porque la propensión a consumir de
los beneficiarios de las prestaciones
de la seguridad social es mayor que
la de los trabajadores activos, porque
el mismo es financiado mediante un
sistema progresivo de impuestos, o
porque se sustenta en la emisión de
deuda pública). Para mayores detalles, véase Cesaratto (2005).
9. En 2002, la 90° reunión de la OIT
sobre “El trabajo decente y la economía informal”, agrega a la caracterización empírica original del Sector
Informal Urbano (definido como un
segmento productivo), los asalariados
del Sector Formal empleados bajo
condiciones“informales”,estoessinregistro ante la seguridad social. Ambos
conjuntos conforman la actualmente
denominada “Economía Informal”.
10. Un estudio llevado a cabo por la
OIT en la década del noventa destaca
que las actividades del sector informal
urbano en América Latina operan en
una “zona gris”: se pagan algunos
impuestos, y tasas y otros se evaden.
11. Respecto a la diversidad de la cultura laboral, Portes y Haller (2004)
ofrecen un excelente ejemplo: en
Gran Bretaña durante el período
de ajuste económico aplicado por
Margaret Thatcher, pese a que la
tasa de desempleo alcanzó los dos
dígitos, cayeron los salarios y existía
una insatisfacción generalizada con
las políticas aplicadas por el Estado,
no surgió en el país una economía
informal significativa; quienes perdieron su empleo formal de tiempo
completo recurrieron al empleo
legal de tiempo parcial y al auto-aprovisionamiento.
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afectando particularmente las instituciones laborales. Todos estos procesos
fomentaron la reducción de las cuotas de población formalmente empleada y
cubierta por la seguridad social, en el marco de sistemas de protección social
locales que adoptaron desde sus inicios diseños contributivos.13
La restructuración que se inició a mediados de los años setenta agudizó la
heterogeneidad estructural que caracterizó el desarrollo dependiente de la
región. Desde entonces comenzó a resquebrajarse la relación biunívoca entre
trabajo no registrado y trabajo en el SIU, al ir también extendiéndose este tipo
de modalidad contractual, no registrada, dentro del sector formal o moderno
de la economía (Monza, 1998).14 A estos cambios respondió la reformulación
posterior del concepto de Economía Informal por parte de la OIT, que en la
actualidad engloba tanto segmentos productivos a pequeña escala (SIU tradicional), como a los asalariados no registrados en empresas de mayor tamaño
y productividad.
12. El caso argentino se apartaría de
esta pauta general de desempeño,
de acuerdo a la cual la informalidad
es producto de la industrialización
dependiente, y habría atravesado
buena parte de la industrialización
sustitutiva sin problemas significativos de oferta excedente de mano
de obra. El fuerte crecimiento de
la informalidad en la Argentina se
da en cambio durante el período
1974-2001, producto de la reestructuración y crisis del “modelo de
desarrollo hacia adentro” (Llach,
1973; Torrado, 1992; Tokman,
1997; Cimillo, 2001).
Asimismo, la reestructuración implicó el cierre de numerosas empresas industriales, privatizaciones de las empresas estatales, y racionalización de personal en las administraciones públicas, fenómenos que llevaron al incremento
del desempleo y de la ocupación informal.
13. Estos esquemas se originaron
en negociaciones entre sindicatos y
empleadores, y derivaron a lo largo
del siglo pasado en esquemas nacionales gestionados por el Estado.
Durante la década del noventa, los sistemas de seguridad social de varios
países de la región se vieron inmersos en crisis financieras, debido en parte a
los problemas en el mercado de trabajo, como a la existencia de parámetros
técnicamente insostenibles en el diseño y/o administración de los mismos. En
el caso argentino, la respuesta de las autoridades a esta situación fue introducir una serie de reformas que reforzaron el perfil contributivo15 de las políticas
tradicionales (Rofman y Oliveri, 2011). Recién durante la segunda mitad de la
década, en el marco de la enorme acumulación de población excluida del mercado de trabajo y del sistema de seguridad social, comenzó a considerarse en
forma más cuidadosa el rol de los esquemas no contributivos, al tiempo que
se diseñó una primera versión de los “programas de empleo” que tomarían un
rol central en la política social una década más tarde.
Desde 2003 y hasta 2008, luego de la crisis de principios de la década, en
América Latina se abrió la fase más larga e intensa de crecimiento económico
desde los años setenta, acompañada por la recuperación y resignificación del rol
del Estado (definiendo y articulando las políticas económicas, laborales y sociales); y con importantes mejoras en los indicadores sociales. En el sexenio la pobreza descendió 11 puntos porcentuales en la región, el desempleo cayó de 11,2%
a 7,2%16 (CEPAL, 2010) y el porcentaje de los ocupados urbanos con protección
en materia de salud, pensiones o ambas subió del 54,5% al 60,8% (OIT, 2008).
A la par de estos avances, se fue dando un viraje hacia una conceptualización
beveridgiana de la seguridad social, cuya mejor expresión es la idea de “piso
de protección social” promovida por la OIT. Desde esta perspectiva, se entiende que toda persona debe poder contar como un conjunto básico de derechos,
servicios e infraestructuras sociales (OIT, 2011) en cumplimiento de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, debiéndose a tales efectos implementar conjuntos integrados de políticas sociales que garanticen a las personas, a lo largo del ciclo de vida, la seguridad de los ingresos y el acceso a los
servicios sociales esenciales (salud, agua, saneamiento, educación, seguridad
alimentaria, vivienda y otras esferas definidas en las prioridades nacionales).17
En este marco pueden inscribirse diversas experiencias recientes en América
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14. Esto ocurrió mediante distintos
mecanismos; entre ellos, terciarización; subcontratación de la producción y los servicios, y utilización de
nuevas modalidades contractuales
“promovidas” altamente precarizantes de las condiciones de empleo.
15. Se refiere al reforzamiento del
carácter contributivo del sistema
previsional en lo que respecta a la
acreditación de derechos, lo que se
dio a través de una regla explícita
de proporcionalidad entre aportes y
beneficios, y del incremento del número de años requeridos para acceder a los beneficios. Para más detalle
véase Rofman y Oliveri (2011).
16. Promedio simple de 18 países.
17. Incluye garantías de: a) seguridad básica de los ingresos, mediante
diversas formas de transferencias
sociales (en efectivo o en especie),
tales como pensiones para los adultos mayores o para las personas con
discapacidades, prestaciones por
hijos a cargo, apoyo a los ingresos
y/o garantías y servicios relativos al
empleo para las personas desempleadas y los trabajadores pobres; y
b) acceso universal y asequibilidad
a servicios sociales esenciales en
los ámbitos de la salud, el agua y el
saneamiento, la educación, la seguridad alimentaria, la vivienda y otras
esferas definidas en las prioridades
nacionales (OIT, 2011).
-7-
Latina, que van desde los distintos tipos de programas de empleo, a experiencias más abarcadoras como la Asignación Universal por Hijo en Argentina o
el Programa Bolsa Familia en Brasil, las que se promueven a la par del reforzamiento de las medidas tendientes a erradicar el empleo no registrado. Esto
abre las puertas a sistemas de protección social amplios que combinan mecanismos contributivos y no contributivos para la universalización del acceso
a los derechos básicos
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se fue dando
un viraje hacia
una conceptualización beveridgiana de la
seguridad social,
cuya mejor expresión es la idea
de “piso de protección social”.
-8-
3.
CONFIGURACIÓN ACTUAL DE LOS REGÍMENES DE LA
SEGURIDAD SOCIAL EN ARGENTINA
Como en muchos otros países, la conformación del sistema de protección social
en Argentina ha respondido a la adopción de medidas afines a la constitución
de un Estado de Bienestar, a luchas sociales de movimientos de trabajadores y
excluidos, así como al influjo del contexto internacional y las recomendaciones
de política de organismos supranacionales.
Aunque pueden señalarse algunos antecedentes previos —como la creación de
la “Sociedad de Beneficencia”18; o de las pensiones graciables para funcionarios
y militares retirados— es desde comienzos del XX que tiene lugar un viraje en la
forma de administrar el conflicto social (antes primordialmente represiva) que
lleva a la creación gradual de sistemas de asistencia social para trabajadores de
actividades específicas.19 Estos sistemas se expanden en la década del cuarenta
e incorporan nuevos beneficios, aunque todavía operan por separado, asentados cada uno de ellos sobre las mutuales sindicales. En la década del cincuenta
se da la transición hacia la unificación de cajas nacionales y provinciales bajo
un sistema de reparto. Sin embargo, el proceso de extensión y unificación de la
cobertura de la seguridad social se interrumpe con el golpe de Estado de 1976,
en la medida en que el modelo económico implantado deriva en un empeoramiento generalizado del mercado de trabajo y la equidad social (Golbert, 2010).
El debilitamiento del sistema de seguridad social se profundizó en los años noventa como resultado de las políticas neo-liberales de privatización y flexibilización, y del traspaso de obras sociales y buena parte del sistema previsional
a entidades privadas. Ello resultó en un sistema de carácter eminentemente
contributivo constituido por un número creciente de mutuales y aseguradoras
privadas que administraban parte de los fondos de la seguridad social bajo un
esquema capitalización.20
A partir de la consolidación del patrón de crecimiento establecido con posterioridad a la crisis de 2001 tuvo lugar un fuerte crecimiento del empleo registrado,
lo que sumado a la instrumentación de políticas de ingreso e inclusión previsional21 y a la reforma general del sistema previsional hacia un sistema unificado de
reparto en 2008, redundó en una ampliación de los beneficiarios así como en
una recomposición gradual de los beneficios, fuertemente castigados durante
las dos décadas previas.
En la actualidad, el Sistema de Seguridad Social Argentino (SSSA) está compuesto por el conjunto de regímenes y normas adoptadas por el Estado que tienen como objetivo mantener el nivel de vida de la población y asistir a los segmentos más necesitados, mediante prestaciones en dinero y servicios, cuando
son afectados por contingencias consideradas socialmente protegibles; entre
éstas: enfermedad, invalidez, accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, maternidad, vejez y muerte, desempleo y cargas de familia. Los componentes de la seguridad social son mayoritariamente contributivos, lo cual implica
que las personas acceden a ellos si existen aportes y contribuciones sobre las
remuneraciones e ingresos obtenidos a través del trabajo registrado.
El SSSA se compone del Sistema de Seguridad Social Nacional (SSSN) y de
otros regímenes contributivos específicos administrados por provincias y municipios, cajas previsionales de bancos y asociaciones profesionales y subsistemas nacionales. En este conjunto se encuentran los empleados públicos de las
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El debilitamiento del sistema
de seguridad
social se profundizó en los
años noventa
como resultado
de las políticas
neo-liberales de
privatización y
flexibilización.
18. A través de la creación de la Sociedad de Beneficencia, en 1823, el
Estado pasa a ocupar el lugar de la
Iglesia en la asistencia a los pobres
en Buenos Aires. Hacia la década
de 1870 la Sociedad de Beneficencia había establecido un Asilo para
Mujeres Insanas (Hospital Nacional
de Alienadas), el Hospital de Niños,
y varios orfanatos en la ciudad de
Buenos Aires.
19. Hasta 1943 el acceso a la jubilación se limitaba a trabajadores en un
númeroreducidodeactividades,entre
ellas: militares, empleados públicos,
maestros, ferroviarios (Golbert, 2010).
20. En los hechos, lo que se terminó
implementando en Argentina fue un
sistema mixto con un componente
de reparto y otro de capitalización
individual. El componente estatal es
la Prestación Básica Universal que se
les paga a todos los trabajadores que
cumplen los requisitos para jubilarse.
Quienes se jubilaban por sistema de
reparto cobraban una Prestación Básica Universal (PBU), una Prestación
Compensatoria por aportes al sistema vigente antes de 1994 (PC) y la
Prestación Adicional por Permanencia (PAP). Quienes optaban por capitalización recibían una PBU y una
PC, y adicionalmente una Jubilación
Ordinaria, que se calcula al momento del retiro en función del dinero acumulado en la cuenta individual.
-9-
provincias de Buenos Aires, Córdoba, Corrientes, Chaco, Chubut, Entre Ríos,
Formosa, La Pampa, Misiones, Neuquén, Santa Cruz, Santa Fe y Tierra del
Fuego. También poseen regímenes específicos el personal militar o de seguridad de las Fuerzas Armadas, Gendarmería Nacional, Prefectura Nacional,
Servicio Penitenciario Nacional y de Guardaparques Nacionales, así como el
personal policial.
Dentro del SSSN existe un régimen principal para trabajadores dependientes, tres regímenes para trabajadores independientes, divididos de acuerdo
al nivel de ingresos y volumen de actividad y un régimen especial para trabajadores de servicio doméstico.
TABLA 1. CARACTERÍSTICAS DE LOS REGÍMENES
DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Régimen general para personal en relación de dependencia (1):
El empleado y el empleador están obligados a realizar, respectivamente, aportes y contribuciones, que se calculan como porcentaje del sueldo
bruto que percibe el empleado. El empleador es el responsable de retener
y depositar el aporte obligatorio que debe realizar el empleado. Los aportes son fijos y representan el 17% del salario bruto (11% se aporta a la jubilación, un 3% se deriva a la obra social y un 3% para el Instituto Nacional
de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJyP). En cambio,
las alícuotas correspondientes a las contribuciones patronales varían entre 23% y 27%, dependiendo de la actividad y el tamaño del agente.
A partir de la
consolidación
del patrón de
crecimiento
establecido con
posterioridad
a la crisis
de 2001 tuvo
lugar un fuerte
crecimiento
del empleo
registrado.
Regímenes para los trabajadores independientes (2), (3) y (4):
El régimen de monotributo (2) supone una simplificación de la liquidación de impuestos, dado que mediante un solo pago el trabajador
cubre sus responsabilidades de seguridad social, obra social, ganancias e IVA. El límite de ingresos brutos anual para inscribirse en el
monotributo es de 200 mil pesos (con restricciones de superficie
afectada, consumo eléctrico y gastos de alquileres), el que se extiende hasta 300 mil para los vendedores de bienes muebles con al
menos tres empleados.
Recientemente se incorporó una nueva categoría tributaria, el
monotributo social (3) cuya gestión depende del Ministerio de
Desarrollo Social. Las cargas impositivas y previsionales en este
caso están subsidiadas en un 100%, mientras que las de la obra
social se encuentran subsidiadas en un 50%.
Los trabajadores autónomos (4) efectúan los aportes previsionales
obligatorios, según una renta imponible mensual para cada categoría
(cinco) que define la AFIP de acuerdo a los ingresos brutos anuales. A
esta renta imponible se le aplica la alícuota de 32%, de los cuales el
27% corresponde al aporte previsional y el 5% al INSSJP. Según su actividad, los autónomos deben registrarse además en el impuesto a las
ganancias y en el IVA.
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21. Mediante el Plan de Inclusión
Previsional la cantidad de beneficios previsionales (pensiones y jubilaciones) otorgados por ANSES
se incrementó un 77% entre enero
de 2003 y mayo 2011 pasando
de 3,2 millones a 5,7 millones. A
mayo de 2011, los beneficios previsionales originados mediante la
“moratoria previsional” representan un 42% del total de beneficios,
lo que implica un total de 2,4 millones de beneficios de los cuales el
61% corresponden a la Ley 25.994
y el 39% restante a la Ley 24.476
(Calabria y Calero, 2011).
- 10 -
Régimen especial para el servicio doméstico (5):
Los trabajadores del servicio doméstico tienen un régimen especial (Ley
25.239) para realizar sus aportes jubilatorios. El trabajador realiza aportes con
destino al Régimen Nacional de Obras Sociales y el dador de trabajo contribuciones patronales con destino al Sistema Integrado Previsional Argentino
(SIPA), según la cantidad de horas semanales trabajadas por el trabajador (e
independientemente de su sueldo). Para contar con los beneficios de la jubilación y de la obra social debe depositar en el sistema 95 pesos; este monto
puede alcanzarse mediante los pagos de un solo trabajo de 16 horas o más,
mediante la acumulación de los aportes y contribuciones de varios trabajos
de menos horas o, en el caso de faltantes, completando el monto de manera
voluntaria (pudiendo hacer esto, tanto el trabajador como el dador de trabajo).
Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados.
El régimen para dependientes es el único que otorga acceso pleno a los beneficios de la seguridad social para el aportante y su familia (Tabla 2). Mediante el mismo el trabajador accede a un
seguro de salud que se hace extensible a su familia (obra social); a un seguro por accidentes de
trabajo y enfermedades profesionales (ART); y tiene además derecho a cobrar las asignaciones familiares 22 y a percibir una jubilación o cobrar una pensión por invalidez en caso de sufrir
alguna enfermedad que lo incapacite. Por otra parte, si la relación laboral se extingue por causa
ajena a su voluntad, tiene derecho a cobrar la prestación del seguro por desempleo23 , además
de la indemnización que le corresponde por la Ley de Contrato de Trabajo. 24
El resto de los regímenes (trabajadores independientes y el servicio doméstico) otorgan
exclusivamente derecho a la jubilación y a la obra social para el aportante. Aún así, la obra
social puede extenderse a los familiares dependientes mediante pagos de adicionales.
La ANSES es el organismo descentralizado encargado de administrar, controlar y
fiscalizar el conjunto del Sistema de Seguridad Social Nacional; y la Administración
Federal de Ingresos Públicos (AFIP) de aplicar, recaudar, fiscalizar y ejecutar judicialmente sus recursos. Dentro de este marco general, existen subsistemas que
estructuran la gestión de cada uno de los beneficios de la seguridad social. Así,
las jubilaciones son administradas por el Sistema Integrado Previsional Argentino
(SIPA), las asignaciones y subsidios familiares por el Sistema de Asignaciones Familiares (SAF); el seguro por desempleo por el Fondo Nacional de Empleo (FNE); y
los accidentes de trabajo por la Aseguradora de Riesgos de Trabajo (ART).
A la par de esta estructura institucional de naturaleza contributiva, existe un conjunto minoritario de instrumentos no contributivos que incluye a las pensiones por
invalidez, por vejez, para madres de siete hijos, graciables, por leyes especiales y
para ex combatientes de Malvinas. Dentro de este marco, también puede incluirse
el Plan Jefes y Jefas de Hogar desocupados y otros planes de naturaleza semejante
(en tanto subsidios no contributivos frente al desempleo) y, más recientemente,
la Asignación Universal por Hijo (AUH), a partir de la cual se extienden las asignaciones familiares a los hijos de trabajadores con empleos no registrados y del
servicio doméstico que ganen un monto igual o menor al mínimo, vital y móvil,
monotributistas sociales y desocupados no cubiertos por el seguro de desempleo;
además de beneficiar también a las mujeres embarazadas desde el tercer mes de
gestación. Debido a su alcance y cobertura, este último instrumento ha cambiado
la estructura de la seguridad social argentina, dado el incremento que adquirió la
participación de los componentes no contributivos
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N º 03
el Sistema de
Seguridad Social Argentino
está compuesto
por el conjunto
de regímenes
y normas
adoptadas por
el Estado.
22. Los asalariados registrados
que acceden a este beneficio son
aquellos cuyo ingreso no supera
un máximo establecido. En la
actualidad, para los trabajadores
cuya remuneración bruta se encuentre entre los $100 y $5.200,
rigen las siguientes prestaciones
y montos: Asignación por Nacimiento ($600), Asignación
por Adopción ($3.600), Asignación por Matrimonio ($900),
Prenatal (entre $270 y $136),
Asignación por Hijo (entre $270
y $136), Asignación por Hijo con
Discapacidad ($1.080 y $540) y
Ayuda Escolar Anual ($170).
23. A través de esta prestación
los trabajadores cesanteados sin
causa justificada acceden al cobro
mensual de un seguro que equivale al 50% de la mejor remuneración en los seis meses anteriores al despido, no pudiendo ser
inferior a los $250 ni superior a los
$400 (se suman a la cuota básica las asignaciones familiares). El
tiempo durante el cual se percibe
este beneficio guarda relación con
el tiempo efectivamente trabajado y contribuido al Sistema de
Seguridad Social en los tres años
previos al cese o despido.
24. Los regímenes laborales y
de la seguridad social están regulados por la Ley de Contrato
de Trabajo (Nº 20.744) y sus
modificatorias; la Ley de Empleo
(Nº 24.013) y la Ley de Riesgos
del Trabajo (Nº 24.557).
- 11 -
TABLA 2. BENEFICIOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL A
LOS QUE ACCEDEN DE ACUERDO AL RÉGIMEN
La ANSES es el
organismo
descentralizado encargado
de administrar,
controlar y
fiscalizar el
conjunto del
Sistema de Seguridad Social
Nacional.
(1) Afiliación individual a Obra Social, sin adherentes. Por cada adherente deberá ingresarse $70 adicionales en el caso de los monotributistas y $ 60 en el caso del servicio doméstico.
(2) Incluye a las pensiones por invalidez, por vejez, para madres de siete hijos, graciables, por leyes
especiales y para ex combatientes de Malvinas. En el caso de las pensiones por invalidez y por leyes
especiales se accede al cobro de asignaciones familiares.
Fuente: elaboración propia en base a información de la ANSES.
TABLA 3. ALÍCUOTAS/CUOTAS CORRESPONDIENTES A LOS APORTES Y
CONTRIBUCIONES A LA SEGURIDAD SOCIAL DE ACUERDO AL RÉGIMEN
(1) Se calcula sobre la nómina de personas y la masa salarial.
Fuente: elaboración propia en base a información de la ANSES y AFIP.
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N º 03
- 12 -
4.
PANORAMA DEL EMPLEO NO REGISTRADO
EN ARGENTINA
A continuación se brinda un panorama respecto de cómo se distribuyen los
trabajadores, registrados y no registrados entre los distintos regímenes vigentes. Cabe destacar que las cifras que habitualmente se difunden sobre el
problema del trabajo no registrado25, no están depuradas por el conjunto de
criterios que exceptúan legalmente al empleador y/o al trabajador de realizar el registro, así como tampoco se encuentran desagregadas de acuerdo al
sistema y régimen correspondiente. Dicho detalle es empero importante a la
hora de diseñar la agenda pendiente en materia de protección social.
A fin de evaluar las posibilidades de avanzar en la registración del trabajo y
la cobertura de la Seguridad Social, en lo que sigue se caracterizará al total
de trabajadores no registrados teniendo en cuenta estos condicionantes así
como otros derivados de la imposibilidad de costear el registro (lo que ocurre con frecuencia entre las unidades productivas muy pequeñas con bajos
niveles de productividad).
De acuerdo a datos de la Encuesta Permanente de Hogares-EPH (expandidos al total de áreas urbanas), puede estimarse que en la actualidad el total
del empleo urbano ronda los 15,1 millones de personas. Un 68,8% de este
total se emplea bajo relación de dependencia asalariada, un 7,4% bajo relación de dependencia en hogares privados como servicio doméstico, un 18,4%
se auto-emplea como trabajador por cuenta propia, un 4,6% es patrón y un
0,9% se desempeña como trabajador sin salario (ayuda familiar). A estas categorías ocupacionales les corresponden regímenes diferenciados en el SSS
y grados diversos de evasión previsional. La mayor incidencia del no registro
recae en los trabajadores independientes y en los de servicio doméstico.
En la actualidad, alrededor de 5,6 millones de los ocupados en zonas urbanas no está aportando al SSS. Sin embargo, no todos estos trabajadores están obligados a aportar. Algunas de sus características como ser menor de
edad26 o el hecho de ser jubilado, los exime de inscribirse.27 Asimismo, existen remuneraciones bajas, por ser a tiempo parcial, que no son imponibles,
y categorías exceptuadas como los ocupados a través de planes de empleo,
becas o pasantías. Todos estos factores reducen el universo de trabajadores
a incorporar al SSS en alrededor de 500.000 casos.
De acuerdo a la
Encuesta Permanente de Hogares-EPH puede
estimarse que
en la actualidad el total del
empleo urbano
ronda los 15,3
millones de
personas.
25. En el texto se han utilizado
como sinónimos las categorías
de trabajo y empleo no registrado.
26. Mientras que la edad mínima para registrarse en la seguridad social es 18 años; la Ley
Nº 26.390 de mayo de 2010
sobre Prohibición del Trabajo
Infantil y Protección del Trabajo Adolescente establece que
la edad mínima de admisión
al empleo es 16 años. A su vez,
la ley contempla un nuevo artículo (189 bis) referido a la empresa familiar, según el cual, los
mayores de 14 y menores de 15
años podrán ser ocupados en
empresas cuyo titular sea su
padre, madre o tutor.
27. Esta exención se aplica a los
inscriptos en el monotributo,
que establece que quienes ya
estén jubilados a través de otros
regímenes no les corresponde
aportar el componente de la seguridad social, aunque se mantiene la obligatoriedad de aportar el componente impositivo.
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N º 03
- 13 -
TABLA 4. CANTIDAD DE PERSONAS OCUPADAS SEGÚN RÉGIMEN AL QUE LES
CORRESPONDE APORTAR Y SITUACIÓN FRENTE AL REGISTRO
(EXENTOS - OBLIGADOS REGISTRADOS - OBLIGADOS NO REGISTRADOS)
ESTIMACIONES PROMEDIO 2010
Fuente: elaboración propia en base a EPH y AFIP.
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N º 03
- 14 -
Por otra parte, una porción importante del empleo no registrado se genera
en el ámbito del SIU. Estas ocupaciones suelen depender de la necesidad
de operar al margen de la regulación por razones de costos y supervivencia.
Atendiendo a esta situación, las medidas de fiscalización del cumplimiento
de la normativa laboral tienden en América Latina a priorizar la inspección
de las actividades de mayor envergadura y rentabilidad, evitando así afectar
las actividades de subsistencia y el riesgo de destruir puestos de empleo. No
obstante, esta permisividad también redunda en que buena parte del problema de la exclusión previsional quede irresuelto.28
Tomando en cuenta estas limitaciones y los distintos regímenes presentados
en los incisos anteriores —dependientes, independientes y servicio doméstico— a continuación se describen algunas características de la población que
todavía no está registrada y que han de tenerse en cuenta para el diseño de
políticas de extensión de la cobertura previsional.
una porción
importante
del empleo no
registrado se
genera en el
ámbito del SIU.
4.1 TRABAJADORES DEPENDIENTES
El número global de trabajadores asalariados no registrados en la seguridad
social alcanza los 2,9 millones (exceptuando al servicio doméstico). Sin embargo, una vez sustraídos los trabajadores legalmente exentos (alrededor
de 480.000) y los que deben ser registrados en otros regímenes diferentes
al SIPA, el número neto de trabajadores dependientes a registrar en el SIPA
suma alrededor de 2,3 millones (Gráfico 1).
De aquellos trabajadores que no se encuentran registrados bajo ninguna
modalidad pero deberían estar registrados en el SIPA, cerca del 57% (1,3
millones) se emplea en establecimientos cuyo tamaño no supera las 5 personas, donde suele ocurrir que la baja productividad conlleva al pago de
magros salarios: el 44% de los trabajadores no registrados en unidades productivas de hasta 5 ocupados percibe ingresos que están por debajo del
salario mínimo establecido por ley (controladas las horas trabajadas). En
estos casos la regularización implicaría en primer lugar elevar los salarios de
esos trabajadores hasta llevarlos a los montos legales, para luego poder registrar al trabajador. La magnitud del incremento en el costo salarial podría
redundar en dificultades de sobrevivencia o de competitividad para estas
unidades productivas muy pequeñas, que especialmente se concentran en
el comercio minorista y la construcción.
28. Por otra parte, la no intervención del Estado en estos casos tiene otros efectos
sistémicos. El incumplimiento
sistemático por parte de algún
sector de la economía deteriora la legitimidad de las instituciones públicas (Gerxhani,
2004), dificulta la capacidad
de hacer respetar la legislación tributaria y degrada la
facultad de intervención estatal, por la falta de indicadores
precisos sobre la situación
ocupacional y de ingresos de
la población informalizada.
Por último, cabe destacar que aunque es claramente diferente su grado de
desprotección, debe también mencionarse la existencia de 274.918 “asalariados encubiertos”, es decir, trabajadores que pese a estar empleados
bajo una relación de dependencia asalariada, se encuentran inscriptos en
la seguridad social como trabajadores independientes. Esta modalidad que
se extendió durante la década del noventa en la Argentina, desvincula al
empleador del pago de las contribuciones, y redunda además en una menor
percepción de beneficios para el empleado y su familia, dado el menor acceso que establece el régimen del monotributo en relación al régimen general
para asalariados. Este constituye otro aspecto a ser incluido en la agenda
futura para la protección social.
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N º 03
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GRÁFICO 1
CONDICIÓN FRENTE AL REGISTRO. TOTAL DE ASALARIADOS
Fuente: elaboración propia en base a EPH y AFIP.
4.2 EL SERVICIO DOMÉSTICO
El número
global de
trabajadores
asalariados no
registrados en
la seguridad
social alcanza
los 2,9 millones
(exceptuando
al servicio
doméstico).
La reglamentación actual referida al servicio doméstico está basada en la Ley
326 y en la Ley 25.239. La primera, heredera del Estatuto del Servicio Doméstico, se aplica a las trabajadoras que se emplean más de 16 horas semanales
para un mismo empleador. La segunda, sancionada a fines de 1999, extendió la obligatoriedad de aportes y contribuciones a aquellas que trabajan 6
horas y más. Para las empleadas que trabajan entre 6 y 15 horas las sumas
de aportes y contribuciones establecidas son inferiores al mínimo requerido
para alcanzar las prestaciones de cobertura de salud y seguridad social, por
lo que el acceso a estos beneficios queda supeditado a un aporte adicional
que deben realizar las trabajadoras o los dadores de trabajo.29
GRÁFICO 2
CONDICIÓN FRENTE AL REGISTRO.
ASALARIADAS EN EL SERVICIO DOMÉSTICO.
Fuente: elaboración propia en base a EPH y AFIP.
29. La cantidad de trabajadores que presta servicios en
varias casas de familia es reducido: un 76% de las trabajadoras del sector trabaja para
un único empleador.
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N º 03
- 16 -
Dentro del total de trabajadoras del servicio doméstico (1.126.492), las empleadas registradas representan un 17% (195.397). Entre las trabajadoras no
registradas alrededor de un 13% es menor de edad o trabaja menos de 6 horas semanales, por lo que el universo de trabajadoras legalmente obligadas a
registrarse y que no están registradas, representa un 88% (816.517 trabajadoras) del total de no registradas (931.095). No obstante, quienes trabajan
más de 16 horas y tienen incentivos para exigir el registro a sus empleadores
alcanza un total de 500.877 trabajadoras. Las 315.641 restantes deben estar
dispuestas a aportar la diferencia para acceder a los beneficios de la seguridad social.
Para las trabajadoras del servicio doméstico, la existencia de una legislación
que regule su forma de contratación y salarios no redunda necesariamente
en un aumento del registro, dado que no es acompañada por una amenaza
certera de inspección. La inspección en esta actividad plantea un conflicto
entre derechos fundamentales: el derecho a la privacidad, intimidad e inviolabilidad del domicilio y la exigencia que tiene el Estado de garantizar el
cumplimiento de distintas legislaciones laborales que respaldan los derechos
fundamentales de los trabajadores. En general, este conflicto tiene por resultado que la inspección del trabajo no se realice (Valiente, 2010).
Por ello, se ha avanzado en políticas de formalización por fuera de los mecanismos tradicionales de inspección/multa/control. En 2005, con la sanción
de la Ley de Reforma Tributaria, se incorporó como beneficio para los empleadores de servicio doméstico la posibilidad de deducir del impuesto a las
ganancias lo abonado en concepto de salarios y contribuciones. Esta política
tuvo un impacto favorable sobre el blanqueo de las trabajadoras del servicio
doméstico y la tasa de evasión cayó de 90% en 2005 a 81,9% en 2006.
Actualmente, se encuentra en el Congreso de la Nación un proyecto de ley
presentado por el Poder Ejecutivo Nacional que apunta a la igualación de los
derechos laborales de las trabajadoras en casa de familia con los derechos
garantizados para el resto de los trabajadores.30
4.3 TRABAJADORES INDEPENDIENTES
Desde el punto de vista previsional el registro de los trabajadores independientes es un asunto complejo debido a su elevada heterogeneidad, con segmentos de profesionales que generan altos ingresos y otros, de mayor peso
poblacional, que se ubican en la base de la distribución del ingreso. Además,
su dispersión geográfica y baja visibilidad dificultan y tornan costosa la posibilidad de fiscalizar el cumplimiento de la normativa vigente.
Actualmente, un 55% de los trabajadores independientes no está aportando a la seguridad social (ni está jubilado a través de algún otro régimen)31.
Dentro de este grupo, un 65% percibe menos de $1.000 mensuales32 , lo que
limita la posibilidad de exigir aportes al sistema de seguridad social33 dada
la baja capacidad que tendrían para cubrir sus obligaciones tributarias (Gráfico 3). Considerando estas especificaciones, la “población objetivo” de las
políticas de registración vigentes se reduce sensiblemente, disminuyendo a
611.292 el número de casos factible de ser incorporado a la seguridad social
con los instrumentos actuales (un 35% del total).
30 Entre otras medidas, el proyecto de ley define la jornada
laboral y un régimen de horas
extras, amplía el período de
descanso semanal, extiende los
días por enfermedad de 30 a 90
días si la antigüedad es menor a
5 años, y a 5 meses cuando la
antigüedad es mayor. A su vez,
se incorpora la licencia por maternidad bajo iguales condiciones que las vigentes en la Ley de
Contrato de Trabajo, y se propone que el costo de la misma esté
a cargo del Estado Nacional. La
indemnización por despido pasa
de medio sueldo por cada año
de servicio (definido como promedio de los sueldos de los últimos dos años) a un sueldo por
cada año de servicio, tomando
como base la mejor prestación
devengada en el último año.
31. Para los trabajadores independientes la EPH no ofrece
información sobre el registro en
la seguridad social. Por tal motivo, se optó por un método de
estimación indirecto. El número
de trabajadores independientes
registrados se obtuvo del Informe de Recaudación de la AFIP
del IV trimestre de 2010, y se
sustrajeron de esta cifra los “monotributistas jubilados” porque
no aportan el componente previsional; y los monotributistas
que son asalariados. El primer
grupo excluido se estimó a partir
de información de recaudación
del componente de seguridad
social publicado por la AFIP;
mientras que el segundo fue
estimado a partir de datos de
la EPH expandidos al total urbano. Por otra parte, el número
de trabajadores independientes
no registrados se estimó por
diferencia respecto del total de
trabajadores independientes
que se estima a partir de la EPH
(luego de restar a esta población
los trabajadores independientes
jubilados y expandir su número
al total urbano).
Por otra parte, cabe destacar que entre los trabajadores independientes,
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N º 03
- 17 -
además, están sobre-representadas las personas de edad avanzada (muchas veces jubilados) y los grupos socio-demográficos con vínculos menos
estrechos con el mercado de trabajo (por ejemplo, los cónyuges), quienes
con frecuencia complementan los ingresos del hogar a partir de ocupaciones
con baja intensidad horaria. Cuando estas ocupaciones son “complementarias” se asientan sobre el hecho de que existen otros ocupados registrados o
no registrados en el hogar, u otros ingresos y protecciones derivados de una
jubilación. Si bien la máxima de política es la protección de todos los trabajadores, dimensionar el grado de desprotección social de los trabajadores
con estas características, requiere de una mirada global de los hogares y sus
estrategias de supervivencia.
GRÁFICO 3
CONDICIÓN FRENTE AL REGISTRO (REGÍMENES MONOTRIBUTO Y AUTÓNOMOS). TRABAJADORES INDEPENDIENTES
Fuente: elaboración propia en base a EPH y AFIP.
En una transición progresiva cuyo objetivo final es llegar a asegurar la protección social de todos los trabajadores, la información derivada del análisis
precedente ofrece a los responsables de la política económica, laboral y social
insumos para definir órdenes de prioridad en la incorporación progresiva de
los trabajadores aún no registrados.
Siguiendo criterios de factibilidad y reducción de los riesgos asociados a la destrucción de puestos de trabajo; se realizó un ejercicio de estimación de la proporción de trabajadores no registrados que podrían ser incorporados a la seguridad
social en el corto plazo. Si se agrega a los asalariados no registrados empleados
en unidades productivas de más de 5 empleados (997.280 personas), las trabajadoras del servicio doméstico no registradas que trabajan más de 16 horas
semanales (500.877 personas) y los trabajadores independientes con ingresos
superiores a $1.000 mensuales (611.292 personas), se alcanza un número global
de 2.109.449 trabajadores, que, bajo una hipótesis optimista y con la normativa
vigente, podrían incorporarse a la seguridad social. Esto significaría dar solución a
un 38% de los casos de trabajadores en actividad no registrados.
Dados los importantes logros alcanzados en el último período, la posibilidad
de continuar avanzando en la protección social de los asalariados requiere, en
esta etapa, desplazarse del eje “fiscalización-permisividad” para ocuparse de
los segmentos productivos más vulnerables, en los que actualmente persiste
la mayor parte del trabajo no registrado. En este terreno, donde los efectos no
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N º 03
Desde el punto
de vista previsional el registro de los
trabajadores
independientes
es un asunto
complejo debido a su elevada
heterogeneidad.
32. En enero de 2010 la AFIP
eliminó la categoría más baja
del monotributo definida en
1.000 pesos promedio mensuales, llevándola a 2.000 pesos, situación que es indicativa
de la dificultad de blanquear a
trabajadores con ingresos inferiores a ese mínimo
33. En cuanto a los ingresos,
a partir de datos de EPH se
ordenó a la población de trabajadores independientes y se
asumió que el número (externo) de trabajadores registrados
estimado en base a datos de la
AFIP se encontraba entre los
trabajadores independientes
de mayores ingresos. Restada
esta población, se recalcularon
los porcentajes de trabajadores
independientes no registrados
con ingresos mayores o inferiores a $1.000 mensuales.
- 18 -
deseados de las políticas de registración vigentes son mayores (por el riesgo
que suponen para la supervivencia de los emprendimientos productivos y sus
puestos), el diseño de los instrumentos adaptados ofrece vías de acción posibles, mientras en el más largo plazo se espera que el mantenimiento de las
políticas macroeconómicas que sustentan el actual modelo de crecimiento y
desarrollo redunden en el incremento de la proporción de puestos de trabajo
productivos, “normalmente” registrables.
Recientemente en Argentina han tenido lugar diversos intentos para sortear el
dilema “registración versus destrucción de empleo”. Entre ellos cabe mencionar
la implementación de una suerte de registración subsidiada, basada en el régimen
del monotributo social, creado con el objeto de facilitar y promover la incorporación a la economía formal de aquellas personas en situación de vulnerabilidad
que han estado históricamente excluidas. Esta nueva categoría tributaria subsidia
en un 100% las cargas impositivas y previsionales y en un 50% las correspondientes a la obra social. También se han ensayado formas alternativas de avanzar
con el registro de las trabajadoras del servicio doméstico, posibilitando a quienes
contratan este tipo de servicio deducir del monto imponible del impuesto a las
ganancias lo abonado en concepto de sueldos y contribuciones.
un 62% de los
trabajadores
no registrados
(3.459.579), cuentan con bajas
posibilidades de
ser registrados.
Asimismo, hoy en día la legislación tributaria contempla dos alícuotas diferenciadas de acuerdo a la actividad y el tamaño de la empresa para las contribuciones patronales34, además de establecer un régimen, diferenciado por
zona geográfica, de reconocimiento de estas contribuciones como crédito
fiscal en el IVA. Este tipo de estrategia podría ampliarse para avanzar en la
registración de los empleados de unidades productivas muy pequeñas, mediante la definición de regímenes escalonados parcialmente subsidiados de
acuerdo a la capacidad contributiva del empleador. Si bien, las políticas de
esta naturaleza son criticadas por la fragmentación que implican del colectivo
asalariado y por los riesgos de que induzcan estrategias empresarias de reducción o fragmentación de las unidades productivas, éstas pueden condicionarse a determinadas circunstancias y actividades para minimizar los riesgos
mencionados y alcanzar el beneficio mayor de incluir en la protección social a
los trabajadores informales.
Finalmente, cabe destacar que a lo largo del documento se han considerado
dos grandes tipos de problemas asociados a la dificultad de continuar avanzando en la reducción del trabajo no registrado. Por un lado, cuestiones normativas que hacen a la definición de los grupos poblacionales obligados a
contribuir a la seguridad social y, por otro lado, problemas de largo plazo asociados a la baja productividad de amplios segmentos de la economía. Aunque
analíticamente separables, ambas dificultades tienen aristas en común: las
ocupaciones “atípicas” que se generan en los segmentos informales de la economía, conllevan también la presencia de trabajadores con perfiles sociodemográficos “atípicos”, no amparados por la normativa laboral. Tal es el caso,
por ejemplo, de los menores de 18 años “exentos del registro”, quienes con
frecuencia trabajan en ocupaciones informales para complementar ingresos
en hogares cuyos perceptores principales se insertan en el sector informal de
la economía, con muy bajos ingresos
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N º 03
34. Para los empleadores cuya
actividad principal sea la locación y prestación de servicios
con excepción de los comprendidos en las Leyes Nº 23.551
(Asociaciones Sindicales de
Trabajadores), 23.660 (Obras
Sociales), 23.661 (Agentes del
Sistema Nacional de Seguro
de Salud) y 24.467 (Pequeñas
y Medianas empresas), la alícuota de las contribuciones es
del 21% sobre la nomina salarial. Quedan comprendidos
aquellos empleadores cuya
actividad principal encuadre
en el Sector “Servicios” o en el
Sector “Comercio” siempre que
sus ventas totales anuales superen en todos los casos los $
48.000.000. Para los restantes
empleadores las contribuciones
son del 17%.
- 19 -
5.
DE LOS TRABAJADORES A LOS HOGARES:
LA EXTENSIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL
El empleo asalariado registrado es el principal medio que tienen los hogares
para acceder a los beneficios de la seguridad social, ya que parte de estos beneficios se extienden al grupo familiar primario, es decir, al cónyuge/
conviviente e hijos menores. Estos beneficios incluyen la cobertura del seguro de salud, el cobro de las asignaciones familiares y la pensión. Iguales
derechos otorga el acceder a una jubilación o pensión contributiva, la que
extiende la obra social (en este caso el PAMI) y las asignaciones familiares a
los dependientes del titular. Esta situación contrasta con la de los trabajadores inscriptos en el régimen para autónomos y monotributistas, quienes (a
excepción de una pensión) no pueden transferir los beneficios antes mencionados al resto de los miembros del hogar.
Se estima que el 64,1% de las personas relevadas por la EPH habita en hogares donde al menos uno de los integrantes del núcleo conyugal (jefe y
cónyuge) puede transferir el seguro de salud, y cuando correspondiere, el
cobro de las asignaciones familiares o de una pensión. Desagregando este
porcentaje, se advierte que un 16,7% de las personas vive en hogares donde
tanto el jefe como la cónyuge poseen y transfieren beneficios de la seguridad social, un 38,1% donde es el jefe quien transfiere y un 9,3% donde
únicamente lo hace la cónyuge.
En el Gráfico 4 se observa que una proporción importante de las personas
que no acceden a la seguridad social a través de su propia inserción laboral logra algún grado de protección social a través de su vínculo con el jefe
o cónyuge del hogar que tiene una inserción registrada y puede transferir
beneficios. En esta situación se encuentran, por ejemplo, el 42,0% de las
cónyuges que son asalariadas no registradas, un 37,5% de la cónyuges con
ocupación independiente, el 56,6% de las personas inactivas y desocupadas, y el 58,5% de los menores de 21 años. Sin embargo, cuando es el jefe el
que no está inscripto en la seguridad social (por ser trabajador no registrado
o desocupado), o estando inscripto no puede transferir beneficios a sus dependientes (por pertenecer a la categoría de monotributista, autónomo, o
al régimen del servicio doméstico), se observa que el resto de los miembros
del hogar también tienden a estar desprotegidos. En efecto, un 81,4% de
los jefes que no tienen posibilidad de transferir beneficios vive en hogares
donde la cónyuge tampoco puede transferirlos.35
En los casos en los que tanto el jefe de familia como su cónyuge se encuentran desocupados o perciben un ingreso inferior al Salario Mínimo Vital y
Móvil (SMVM), los menores de 18 años tienen derecho a percibir la AUH,
opción que se extiende a los trabajadores del servicio doméstico. En cambio,
los trabajadores monotributistas y autónomos no tienen derecho a cobrar
asignaciones familiares y tanto este grupo como el de los trabajadores del
servicio doméstico deben abonar un importe adicional para incluir a su grupo familiar en la obra social. Esta situación genera inequidades en el acceso
a algunos beneficios sociales, lo que involucra a importantes segmentos de
la población.
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N º 03
El empleo
asalariado
registrado es el
principal medio
que tienen los
hogares para
acceder a los
beneficios de
la seguridad
social.
35. Estos resultados se corresponden con el mayor
acceso al empleo formal, a
tiempo completo y registrado de los hombres, que son
en su mayoría jefes de hogar.
De acuerdo a datos de EPH,
en el 88% de los hogares con
núcleo conyugal completo el
jefe es varón, mientras que
apenas el 11,7% de los hogares tienen como jefe a una
mujer. No obstante, cabe destacar que en los hogares con
núcleo incompleto el 69,2%
tiene por jefe a una mujer.
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GRÁFICO 4
OCUPADOS QUE NO TRANSFIEREN BENEFICIOS Y
MENORES SIN COBERTURA PROPIA, SEGÚN CONDICIÓN
DEL HOGAR EN LA SEGURIDAD SOCIAL
Fuente: elaboración propia en base a EPH y AFIP.
El análisis de los hogares revela, por consiguiente, que una proporción importante de las personas que no acceden a la seguridad social a través de su propia
inserción laboral logra algún grado de protección social a través de su vínculo
de dependencia con el jefe o cónyuge del hogar. En efecto se estimó que el
64,1% de las personas relevadas por la EPH habita en hogares donde al menos
uno de los integrantes del núcleo conyugal (jefe y cónyuge) puede transferir,
cuando correspondiere, beneficios de la seguridad social. Adicionalmente, cabe
destacar que alrededor de un 14,5% de los hogares (1.75 millones de hogares)
cubre a sus menores a través de la AUH
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N º 03
una
proporción
importante de
las personas
que no acceden
a la seguridad
social a través
de su propia
inserción
laboral logra
algún grado
de protección
social a través
de su vínculo
de dependencia
con el jefe o
cónyuge del
hogar.
- 21 -
6.
REFLEXIONES FINALES
La necesidad de atender a la heterogeneidad de situaciones laborales y sociales de las personas (y de sus hogares) y la dinámica propia de la construcción
de las políticas, implican que en el mundo real no existan “modelos puros” de
seguridad social. En la práctica los trabajadores están cubiertos mediante diferentes regímenes de seguridad social contributivos así como por dispositivos
no contributivos que brindan acceso a diferentes beneficios sociales. Esta diversidad y su dinámica conllevan el riesgo de que surjan inconsistencias y solapamientos entre los dominios que definen los diferentes sistemas e instrumentos,
generándose inequidades en el acceso.
En el caso argentino es mucho lo que se ha avanzado en los últimos diez años
en materia de reducción del trabajo no registrado e inclusión previsional. Sin
embargo, debe reconocerse que el trabajo no registrado constituye un problema histórico y estructural, que luego de agravarse con la implementación de
las políticas neoliberales, requiere de ingentes y sostenidos esfuerzos para resolverse de manera definitiva. En el marco normativo actual, los trabajadores
deben aportar durante treinta años a la seguridad social para acceder a una
jubilación, lo que implica la necesidad de crear las condiciones para contar con
un mercado de trabajo inclusivo y formalizado que sostenga su dinamismo en
el largo plazo.
El análisis detallado de los grupos de trabajadores no registrados sugiere que
la profundización las políticas de registración permitiría incorporar al sistema
un 38% del empleo actualmente no registrado en áreas urbanas (2.109.449 de
trabajadores). Sin embargo, es evidente que estas políticas encuentran límites
frente a las actividades de muy baja productividad propias de los segmentos
productivos informales y también frente a grupos minoritarios de personas no
amparadas por la normativa laboral
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N º 03
En la práctica
los trabajadores están
cubiertos mediante diferentes regímenes
de seguridad
social contributivos así
como por dispositivos no
contributivos
que brindan
acceso a diferentes beneficios sociales.
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