Lineamientos requeridos por el banco mundial al gobierno

1
LINEAMIENTOS REQUERIDOS POR EL BANCO MUNDIAL
MEXICANO PARA EL OTORGAMIENTO DE UN CREDITO EN 1994.
AL
GOBIERNO
Tomado de la tesis de Licenciatura de la
Dra. Gracia Mireya Ojeda Marín
Introducción
"Pedir prestado no es mucho mejor que mendigar, así como el prestar con usura no es gran cosa
menos que robar".Lessing.
Nuestro país se ha caracterizado a partir de la última década por un agravamiento de su crisis
económica. Por contradictorio que parezca, México brinda solución a su problema de
endeudamiento endeudándose cada día más. Al menos ésta es la única alternativa que han
encontrado los gobiernos mexicanos y para ello han acudido a gobiernos extranjeros, a la banca
comercial y a los organismos financieros internacionales.
Si bien, México nace a una vida independiente con algunas deudas en su seno, es en los últimos
años cuando ésta se observa exorbitante. La deuda externa representaba en 1980, 57,380
millones de dólares y en 1994 la habíamos más que duplicado a 128,302, clasificándonos como
uno de los países gravemente endeudados1. En los últimos 14 años México se endeudó más que
en 150 años como estado independiente, pasando en palabras de Arturo Ortiz Wadgymar de un
vasallaje colonial para entrar a un vasallaje de deuda2.
Al ser el crédito internacional, específicamente del Banco Mundial, el objeto de esta tesina,
buscamos sus orígenes y encontramos que credere significa confiar; otorgamos crédito a quien
creemos nos lo puede reembolsar a futuro.
Si nos remontamos en la historia lo detectamos en Babilonia, China y el imperio romano, sin
embargo es en Italia, la cuna de los mercaderes y el renacimiento, la cual por su misma actividad
1
Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial 1996, Washington,
Cfr., Arturo Ortiz Wadgymar, Introducción al Comercio Exterior de México,
Tiempo, 1990, pág. 68.
2
D.C., Banco Mundial, 1996, pág. 253.
México, Editorial Nuestro
2
comercial no sólo legará a la historia el origen del comercio, sus obras de arte con sus
escultores, pintores, mecenas, literatos y sus ciudades museo, sino también la letra de cambio y
por supuesto a los banqueros.
El crédito internacional se convierte en un elemento importante de la economía mundial y
necesita perfeccionarse. Amsterdam, Londres, Lyon y Frankfurt establecen centros financieros
tratando de crear un sistema de banca y crédito eficiente. Es sin embargo, Inglaterra con su
revolución industrial, su comercio y sus colonias en ultramar, la que logra convertirse en el
centro financiero del mundo, haciendo de la libra esterlina una moneda aceptada
internacionalmente y cambiando a la plata hasta entonces siempre ligada a ella, por un nuevo
patrón monetario: el oro.
Sin embargo con el surgimiento de nuevos centros financieros en Nueva York, París y Berlín; el
dólar, el franco y el marco se convierten en sus rivales monetarios. Con el advenimiento de las
dos grandes guerras, el patrón oro se resquebraja.
Finalizada la segunda guerra mundial se hace necesario reconstruir a las economías devastadas,
así como crear un sistema monetario internacional, emergiendo los dos gemelos de Bretton
Woods: el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial.
Estos organismos financieros internacionales en sus inicios, tratarán de estabilizar el sistema
monetario internacional; intentarán ayudar a los países asolados por la guerra e impulsarán el
desarrollo económico de sus países miembros equilibrando sus balanzas de pagos, a fin de evitar
fluctuaciones en los tipos de cambio que puedan alterar el equilibrio del sistema monetario
internacional. Posteriormente fomentarán la inversión extranjera mediante garantías o
participaciones en préstamos y otras inversiones que hicieran inversionistas privados y
promoverán el crecimiento equilibrado y de largo alcance del comercio internacional. Empero,
como suele ocurrir, los miembros más poderosos, aquéllos económicamente más fuertes, son los
que dictarán las bases sobre las cuales se podrán acceder a sus recursos.
3
La investigación incluye un ligero bosquejo de los principales organismos financieros
internacionales existentes hoy en día, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Fondo
Monetario Internacional y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento o Banco
Mundial.
Se observa que desde sus mismos inicios estos organismos financieros internacionales imponen
ciertas condiciones, pero en la medida en que los países se vuelven más y más dependientes de
sus recursos, se dictan nuevas directrices a los países que los solicitan. Así, para tener acceso al
crédito internacional, se tendrán entonces que instrumentar sus lineamientos, que se van
perfeccionando, hasta llegar a una condicionalidad cruzada, en que el FMI se convierte en
portavoz del Banco Mundial y de la banca comercial3.
En el capítulo 2, se advierte que al volverse nuestro país cada vez más dependiente de recursos
externos debido a la grave crisis económica en que se ha visto envuelto en la última década, uno
de los organismos financieros internacionales a los que ha acudido en su búsqueda de
financiamiento ha sido el Banco Mundial. En la solicitud de crédito a este organismo
internacional, el gobierno debe atravesar una serie de etapas para allegarse del recurso.
En una primera etapa, se observan los siguientes requisitos:
a) Evaluación de la política económica del país y en su caso, reajuste estructural
macroeconómico.
b) Identificación del proyecto al cual se destinará el recurso.
c) Preparación del mismo, analizando sus aspectos técnicos, económicos,
financieros
e institucionales que permitan su realización.
d) Evaluación final del proyecto.
En una segunda etapa, el crédito para ser otorgado atraviesa por dos grandes pasos:
3
Gloria Abella Armengol, "La Condicionalidad del Fondo Monetario
Internacional: la legitimidad de la
postura del Fondo ante el endeudamiento
de los países subdesarrollados", en Revista de Relaciones Internacionales No. 45,
México, Centro de Relaciones Internacionales, FCPyS, UNAM,
mayo-agosto 1989, pág. 7.
4
e) Negociación del préstamo bajo una serie de parámetros claramente delimitados
por el
Banco Mundial.
f) Ceremonia de Firma en la que el Directorio Ejecutivo otorga el crédito.
En una tercera etapa, el préstamo para empezar a aplicarse pasa por más procedimientos:
g) La ejecución o desembolso del préstamo para los proyectos (estudios de
consultoría, adquisición de bienes u obra pública) a los cuales fue destinado no es
sino por fases, pasando por procesos de licitación, contratación de
inmediata
proveedores y pago a
los mismos.
h) Supervisión del seguimiento del préstamo por parte de funcionarios del Banco
Mundial.
i) Contrato modificatorio. En caso de existir algún retraso o modificación del
(Por regla general los proyectos siempre están desfasados). En este
proyecto.
apartado se mencionan
las causas más comunes en el desfase de un proyecto.
j) Evaluación ex-post del préstamo que le permite al organismo financiero
internacional analizar si los objetivos en la realización del o los proyecto (s) para
los cuales el
crédito fue otorgado se han cumplido.
Dada la importancia que el crédito representa actualmente para nuestro país, se mencionan
algunas deficiencias detectadas en su aplicación, que provocan que el mismo no sea canalizado
adecuadamente, lo cual es digno de señalarse por los altos costos sociales, políticos y
económicos que provoca.
Finalmente, a lo largo del trabajo se observa lo complicado, largo y burocrático que representa el
obtener un recurso de este organismo internacional, así como que, en determinado momento sus
lineamientos exigidos, hasta cierto punto lesionan la soberanía del país, al aceptar que en la
mayor parte de los casos, funcionarios del Banco Mundial (BM) supervisen el desarrollo de la
política económica mexicana y sobre todo la aplicación del crédito.
5
1.
El crédito internacional
"Las deudas son la esclavitud de los libres". Syro
El crédito internacional es una de las fuentes de recursos más socorrida por nuestro país en su
afán de encontrar una solución a la grave crisis económica por la que atraviesa. Sin embargo, no
surge repentinamente. En la búsqueda de sus orígenes lo encontramos en Babilonia, China. En la
Italia del renacimiento encontramos ya algunos instrumentos bancarios, entre ellos la letra de
cambio y los que habrían de convertirse en un elemento importante en la sociedad y economía
mundial: los banqueros.
Al empezar a jugar un papel primordial en la economía mundial, el crédito necesita
perfeccionarse, emergiendo centros financieros en Francia, Inglaterra, Holanda y Alemania. Sin
embargo, es Inglaterra que logra perfeccionar un sistema de banca y crédito, la que llega a
convertirse en el centro financiero del mundo, con el oro como patrón monetario.
Con el surgimiento de nuevos centros financieros en otros países, Inglaterra tiene rivales
monetarios que empiezan a confrontarle su posición hegemónica. Las dos grandes guerras
ocasionan asimismo que el patrón oro se resquebraje y que las divisas floten.
Finalizada la segunda guerra mundial, se hace necesario el surgimiento de un sistema monetario
internacional para estabilizar la economía mundial, ayudar a los países devastados e impulsar su
desarrollo económico.
Las ramificaciones de este sistema serán los organismos financieros internacionales más
importantes existentes hoy en día: Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial. El Banco
Interamericano de Desarrollo aunque no surge del sistema de Bretton Woods también se forma
bajo las mismas bases. Estos organismos son los que dictan las directrices a desarrollar hoy en
día, en el sistema económico, político y social del país que solicite sus fuentes de financiamiento.
6
Los organismos financieros internacionales se convierten así en nuevos centros de poder al
contar con la llave maestra que mueve al mundo, los recursos y el apoyo de los países
económicamente más fuertes así como de sus inversionistas privados, al convertir a éstos en
aliados.
México, al caracterizarse por ser un país en vías de desarrollo ha participado en el seno de estas
organizaciones desde su fundación misma, y con el agravamiento de su crisis económica, ha
encontrado como una de sus alternativas posibles acudir a los recursos del Banco Mundial.
1.1 Antecedentes
Podría decirse que el crédito existe emparejado con el surgimiento de la humanidad, en la renta,
el mercado, la escuela, entre muchos otros ámbitos. Buscar sus orígenes parecería tan complejo
y sin embargo se le encuentra por doquier, pues su significado etimológico proviene de credere
que significa, confiar. Otorgar un crédito consiste en autorizar a otro para que haga uso del
dinero o bienes hasta cierto límite, mediante préstamos o por medio de una cuenta corriente,
asimismo es el cambio de un bien presente por la promesa de un bien futuro.4
Su origen se encuentra en Babilonia, 2000 años A.C. En este lugar no había bancos en el sentido
literal de la palabra, pero familias poderosas otorgaban préstamos sobre garantía prendaria o
cosechas. Asimismo también se hace referencia a él en China, en "los Shanshi", dedicados
principalmente a transferir dinero de una provincia a otra, introduciendo letras de cambio,
descuentos y emisión de cheques, con las cuales el viajero se desplaza en lugar de llevar oro y
plata5.
Durante el imperio romano se vislumbra el surgimiento de un orden monetario con la acuñación
de monedas en oro con la imagen de Julio César. Este sistema tendría una confrontación en el
siglo VII con el bloque de la plata del imperio musulmán, desintegrándose finalmente con el
saqueo de Constantinopla, en 1206.
4
Vide., Santiago Zorrilla Arenas, Cómo aprender economía, Conceptos
básicos, México, Editorial Limusa, 1989,
pp. 154-155 y Manuel Sánchez
Cuen, Reseña Histórica, el Banco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras
Públicas,
S.A., 25 años de vida, México, Banco Nacional Hipotecario
Urbano y de Obras Públicas, S.A., 1958, pp. 9-10.
7
El crédito internacional propiamente, nace en la Italia renacentista, pues pese a que en esa época
(1476) aún no surgen los estados nación, reconocidos como tal en las Relaciones Internacionales,
Italia se caracteriza por ser el centro del desarrollo comercial y político, donde "a fines de la
edad media, aparecen sistemas e instrumentos bancarios, entre ellos la letra de cambio" 6 y los
banqueros quienes llegan a convertirse en miembros esenciales, no periféricos de la sociedad.
Esta existencia del crédito mercantil y letras de seguro predicen condiciones económicas rara
vez conocidas en el mundo, llegando a convertirse el banquero en el euro-eje, pues un monarca
que no hiciera honor a sus deudas, tendría dificultades cuando surgiera una nueva guerra y
necesitara equipar sus ejércitos7.
El banquero presta a sus coterráneos y hasta a su mismo monarca. Al no existir aún el Estado,
no se conocen barreras y se le presta a habitantes de otras regiones y en esta época tan
convulsionada, en la que el mundo se encuentra inmerso en guerras por religiones, ideologías,
centros de poder, dominios de unas naciones sobre otras, el disponer de dinero rápido y la
posesión de un buen crédito son esenciales para cualquier Estado empeñado en ganar una guerra,
en un tiempo en que los soldados son mercenarios. Por ejemplo, en el imperio de los Habsburgo,
su emperador había enajenado todo el ingreso de sus colonias a los banqueros durante el año de
1540 en un afán por salvar sus dominios y en 1557 la Corona Española estaba en bancarrota
llevando a la misma a la familia banquera Fugger8.
Estos siglos se caracterizaron por una
sucesión de tipos de cambio fluctuantes y de monedas dominantes donde sobresalían el ducado
veneciano, el florín holandés y el real español9.
5
Nacional Financiera, Programa de Inducción al personal, México, octubre
Juan Brom, Esbozo de Historia Universal, México, Editorial Grijalbo, 1990,
7
Cfr., Paul Kennedy, Auge y caída de las grandes potencias, Barcelona, Plaza
48 y Sánchez Cuen, Op. Cit., pág. 42.
8
Ibid., pp. 75-78.
9
Vide, Benjamín J. Cohen, La organización del dinero en el mundo, México,
97-98.
6
1979, pág. 1.
pág. 99.
& Janes Editores, 1989, pp. 38-
Fondo de Cultura Económica, pp.
8
Durante esta etapa los comerciantes también obtenían beneficios especulando con los
intercambios de las diferentes monedas que fluctuaban constantemente y las tasas a las cuales se
podían comprar y vender los billetes, cobrando el cambista también comisión por sus servicios10.
Al jugar el crédito un papel tan importante, a fines del siglo XVII y principios del XVIII, en
ciertos estados se vislumbra la posibilidad de crear un sofisticado sistema de banca y crédito
para pagar sus deudas en lo que ha dado en llamarse la revolución financiera 11. Surgen así en
Amsterdam, Londres, Lyon, Frankfurt y otras ciudades, establecimientos financieros que se
dedican a traficar mercancías, comerciar papel moneda, especular en acciones de compañías y
otorgar préstamos, adoptando las prácticas bancarias de la Italia del Renacimiento y creando una
estructura de crédito nacional e internacional.
En 1815 Inglaterra, cuna de la revolución industrial y la potencia del momento, tiene una
moneda, la libra esterlina, basada en la plata, pero acepta también un tipo informal de
bimetalismo al circular también la de oro. En 1817 el oro es declarado moneda de curso legal y
en 1819 la plata se deja de utilizar al cambiarse únicamente los billetes de banco en monedas de
oro; a partir de tal fecha la libra se basó únicamente en este metal. Entretanto el resto de Europa
y los Estados Unidos seguían siendo bimetálicos.
En 1870 comienza a tomar fuerza el
movimiento hacia el patrón oro y por lo general se dice que es a partir de tal época que se inicia
la historia moderna de las relaciones monetarias internacionales.12 El oro tuvo un periodo de
duración breve pues se interrumpe cuando estalla la primera guerra mundial en 1914.
Antes de este acontecimiento bélico, la libra fue la moneda de mayor circulación internacional
pues Inglaterra había logrado desarrollar un sistema avanzado de banca y crédito,
transformándose en el centro financiero del mundo, otorgando créditos a corto y largo plazo
tanto a importadores extranjeros como a nacionales, además de que también facilitaba préstamos
para ciertas necesidades externas de capitales a largo plazo. En torno a su red financiera giraba
10
Cfr., Leonor Ludlow y Carlos Marichal, Banca y poder en México
(1800-1925), México, Editorial
Grijalbo, 1986, pág. 30.
11
Para mayor información sobre este tema, ver a P.G.M. Dickson, La
Revolución Financiera en
Inglaterra: un estudio sobre el desarrollo del crédito
público 1688-1756, Londres, 1967, cit. pos., Kennedy, op. cit., pág. 114, y Paul T.
Ellsworth, Economía Internacional, México, FCE, 1977, pp.214-233.
9
toda Europa, pues al realizar por sí sola una quinta parte del comercio mundial y dos quintas
partes del comercio en productos manufacturados garantizaba la inversión, haciendo de la libra
esterlina una verdadera moneda mundial y del mundo una zona de ella.
El oro era el patrón a seguir y la libra era plenamente identificada con él. La mayor parte de
Europa ligaba su moneda a este metal, permitiéndose su exportación sin límites. El patrón oro
tenía por objeto promover un sistema monetario internacional en que la moneda de un país era
cambiada por otra a un tipo fijo, las monedas así intercambiadas se convertían en divisas. En
Latinoamérica, empero, los tipos de cambio fluctuaban.
Sin embargo, es también a partir de 1870 que Londres se enfrenta a la competencia en mercados
de exportación mundiales, primero con Alemania y Estados Unidos y después con Francia, Rusia
y Japón. En 1890 surgen nuevos centros financieros en París, Berlín y Nueva York, sus rivales
económicos son así el franco, el marco y el dólar. Con la primera guerra mundial los países
suspenden la convertibilidad de sus monedas al oro e impiden la exportación del metal para
proteger sus reservas y los tipos de cambio fluctúan, es lo que ha dado en llamarse el
nacionalismo económico que comprendería desde la primera guerra mundial hasta 1930
aproximadamente.
Terminada la guerra, la atención se centra en resolver los problemas del sistema monetario,
restableciéndose el patrón oro pero recomendando a los países que establecieran sus reservas en
otras divisas que pudieran cambiarse a oro como la libra esterlina. Este patrón de cambio oro
renace formalmente en 1925 cuando Inglaterra restablece la convertibilidad de la libra a este
metal. Un año después 40 naciones más adoptaban tal política, pero después de una quiebra de
bancos y fuga de reservas, los británicos suspenden de nuevo la convertibilidad y el orden
monetario se fragmenta en bloques, el más grande es el de la libra, el segundo el del dólar y el
tercero el del oro con Francia.
12
Cohen, Op. Cit., pág. 97.
10
Sin embargo, hubo países que abandonaron totalmente la convertibilidad prefiriendo políticas
comerciales y financieras autárquicas, principalmente Alemania, esto ocurre entre 1929 y 1933.
Más adelante los tipos de cambio vuelven a fluctuar. El 25 de septiembre de 1936 se restablece
una forma reducida de cooperación con el convenio Tripartita entre Inglaterra, Francia y los
Estados Unidos sobre tipos de cambio, al que se adhieren más tarde Bélgica, Holanda y Suiza13.
Con el estallido de la segunda guerra mundial todo se viene abajo, a partir del 7 de abril de 1943
se crean planes de estabilización monetaria internacional en un intento por salvar la economía
mundial y lograr la restauración y desarrollo equilibrado del comercio internacional.
Estados Unidos lanza su Plan White o Fondo de Estabilización Monetaria el 7 de abril de 1943.
Para constituirlo se necesitaba un monto de 5,000 millones de dólares, pagando cada país su
cuota en oro, moneda y papeles de crédito. La cuota se fijaría en base a los recursos nacionales,
existencia en oro y balanza de pagos. El pago inicial sería del 50% repartiéndose 12.5 en oro,
12.5 en moneda y 25% en papel crédito. El monto de la cuota subiría si lo aprobaban las 4/5
partes de los miembros del consejo directivo. El reparto de utilidades del Fondo se distribuiría de
la siguiente forma: 50%
para el fondo de reserva y 50% entre los miembros, según su
cuota14.
Inglaterra por su parte da a conocer su plan de la Unión Internacional de Compensación, mejor
conocido como el Plan de Keynes, que consiste en la creación de un sistema de créditos
internacionales. El Plan fue dado a conocer el 8 de abril de 1943 y su objetivo principal era
contrarrestar el desequilibrio monetario internacional motivado por la especulación,
estableciéndose una unión monetaria basada en billetes de bancos internacionales, "bancor",
evaluados en términos de oro15.
13
Cfr., Miltiades Chalcholiades, Economía Internacional, México, McGraw
Hill, Inc., 1988, pp. 613-624;
Ramón Tamamés, Introducción a la
economía internacional, Barcelona, Ediciones Orbis, 1983, pp. 27-28 y
Ramón Ramírez Gómez, La moneda, el crédito y la banca a través de la
concepción marxista y de la teoría subjetiva,
México, UNAM, 1981,
pp.279-280.
14
Ibidem, pp. 281-285.
15
Cfr., Ramírez Gómez, Op. Cit., pp. 285-286.
11
De la unión de estos dos planes, surge el Convenio Monetario de las Naciones Unidas,
formulado en la Conferencia de Bretton Woods en julio de 1944, con la aprobación de 45 países
no comunistas. El objetivo era estructurar las bases de un sistema financiero internacional16
fincado en dos instituciones: el Fondo Monetario Internacional para fines monetarios y el Banco
Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) o Banco Mundial (BM), para fines de
inversiones a largo plazo dirigido a países con dificultad en sus balanzas de pagos.
El mundo entraba así a una nueva etapa, en la que los organismos financieros internacionales
empezarían a jugar un papel fundamental sobre todo para aquéllos que buscaban fuentes de
financiamiento en un intento de participar en la economía mundial. En este sistema el Banco
Mundial canalizaría grandes recursos a países como México, pero también, como contrapartida,
acarrearía una deuda externa cada vez más gravosa y leonina17.
16
Chalcholiades lo define como marco de reglas, regulaciones y convenciones
que gobiernan las relaciones
financieras entre las naciones, Op. Cit., pág.
614.
17
John Saxe Fernández brinda un análisis de la deuda externa mexicana en su
ensayo titulado "Deuda Externa y
Desnacionalización Integral", Revista
Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales, No. 134, año XXXIV, FCPyS,
UNAM, octubre-diciembre 1988, pp. 71-91. Vide asimismo a Manuel
Cervera Pacheco en La política
de México ante la crisis de la deuda externa
latinoamericana, Tesis de Licenciatura en Relaciones Internacionales,
México, FCPyS, UNAM, 1990, 265 pp.
12
1.2.
Los organismos financieros internacionales
"En Dios confiamos y que los otros paguen en
Proverbio
efectivo".
norteamericano
Finalizada la segunda guerra mundial, Europa se encuentra devastada y el sistema financiero
internacional necesita reestructurarse. La única opción posible para los países en desarrollo
parece ser el crédito
que se les otorgará por medio de los organismos financieros
internacionales.
México, como cualquier Estado, requiere intervenir en la economía mundial y aprovechar las
oportunidades que el mundo de la post-guerra ofrece para lograr su desarrollo económico, busca
así fuentes de financiamiento. Al ser objetivo de este trabajo estudiar los lineamientos de los
créditos otorgados por el Banco Mundial, se analizarán someramente los créditos que han
otorgado a nuestro país algunos países por medio de acuerdos bilaterales y se dará un breve
esbozo de los principales organismos financieros internacionales a los que México ha tenido
acceso en su solicitud de crédito.
Se entiende por crédito público el que se otorga a un país, a una entidad federativa o a un
municipio. En este tipo de crédito el Estado puede fungir como prestatario o prestador, asimismo
también existe el crédito privado que es el que se concede o es brindado por particulares 18. El
crédito público puede ser otorgado por uno o más países, por uno o más bancos comerciales y
por organismos financieros internacionales. Cuando la relación de financiamiento es con una
sóla contraparte se le llama crédito bilateral. Los principales programas de financiamiento de este
tipo los llevan a cabo los Estados Unidos, Canadá, Japón, Alemania, Francia, Reino Unido,
Suiza, Italia y los Países Bajos.
México contrata créditos externos provenientes tanto de otros gobiernos, principalmente Estados
Unidos, de la banca privada internacional, como de los organismos multilaterales o
18
Cfr., Zorrilla, Op. Cit., pág. 156.
13
internacionales. En este sentido el gobierno o sus agentes financieros pueden fungir como
prestatarios en la negociación, contratación y administración del mismo.
Respecto a los organismos financieros internacionales, los principales que le han otorgado
crédito a México son: el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Fondo Monetario
Internacional (FMI) y el Banco Interamericano de Reconstrucción y Fomento (BIRF) o Banco
Mundial (BM) a continuación se brinda una breve semblanza de los mismos.
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) fue creado por la Organización de los Estados
Americanos en 1959 para impulsar el desarrollo económico, individual y colectivo de los países
miembros19. Estos, en su inicio eran los Estados Unidos y todos los países latinoamericanos a
excepción de Cuba, pero en 1974 se adhirieron once países europeos y Japón como miembros
extrarregionales, aportadores de capital. Actualmente participan 16 países extrarregionales y 27
regionales, de los cuales 25 son prestatarios. Sus suscripciones se hacen sobre las mismas bases
que las cuotas para el Fondo Monetario Internacional, (Infra pp. 19 y 20). Las fuentes de
recursos del BID están constituidas principalmente por las suscripciones y contribuciones
pagaderas en efectivo de los países miembros, por los recursos provenientes de las
amortizaciones e intereses de los préstamos otorgados, de los mercados de capital donde emite
bonos y contrata financiamientos y de la administración de fondos en fideicomiso de diferentes
países.
En el convenio constitutivo del BID se establecieron dos fuentes de recursos propios
completamente separadas: los Recursos Ordinarios de Capital y el Fondo para Operaciones
Especiales. Los Recursos Ordinarios de Capital están compuestos por capital pagadero en
efectivo y por capital exigible a sus países miembros. Con cargo a ellos se otorgan préstamos
reembolsables en la moneda prestada y regidos por condiciones bancarias corrientes comparables
a las de instituciones financieras similares. El BID no dispone del capital exigible de cada país
miembro pero puede requerirlo para hacer frente a sus obligaciones.
19
Cfr., BID, Convenio Constitutivo del BID con modificaciones al 31 de
D.C., enero de 1988, pág. 1.
diciembre de 1987, Washington,
14
El Fondo para Operaciones Especiales fue creado para otorgar préstamos en condiciones y
términos que permitan hacer frente a circunstancias especiales que se presenten en determinados
países o proyectos. El reembolso del préstamo se hace en moneda nacional, los plazos son más
largos y los tipos de interés más bajos.
El BID hace préstamos a los miembros, a sus subdivisiones políticas o a entidades privadas,
fomentando inversiones públicas y privadas; como regla general sólo otorga financiamiento de
proyectos a programas que sean técnica, económica y financieramente viables, pagándose
generalmente los préstamos en la moneda en que se otorgan (dólares). En 1995, el banco puso
en práctica el programa de préstamos para el sector privado, a través del cual se podrán canalizar
recursos hasta por 300 millones de dólares anuales, que constituyen el 5% del programa anual
de préstamos del BID.20 Estos préstamos no necesitan aval del gobierno federal. El primer país
al que se le otorgó este tipo de préstamos fue a México en abril de 1995,
para la Cía.
Samalalluca, S.A. por 75 millones de dólares, destinado al sector energético.
El BID le otorgó préstamos a México por un total de 985.3 millones de dólares durante 1995.21
El Fondo Monetario Internacional (FMI), nació en la Conferencia de Bretton Woods en 1944 con
la finalidad de constituir un acervo común de recursos entre sus suscriptores con la participación
de cada país por medio de una cuota. La aportación depende de su renta nacional, reserva de
divisas, volumen de exportaciones e importaciones.
Entre los objetivos del FMI se encuentran: el fomento de la cooperación monetaria internacional,
el desarrollo del comercio internacional, la estabilidad en las tasas de cambio, convertibilidad
exterior de las monedas22, la estabilización de la balanza de pagos. Para lograr tales fines el
FMI otorga la ayuda financiera requerida por los países miembros siempre y cuando se cumplan
20
"Programa de préstamos del BID al sector privado", El mercado de valores
Nacional Financiera, S.N.C., pp.37-38.
21
Banco de México, Informe Anual 1995, Banco de México, México, 1996,
Año LV, No. 9, México,
pp. 137-140.
15
todas las garantías necesarias23. Su principal papel es actuar como fondo internacional de
estabilización de cambios, para lo cual impone la condición de tipos de cambio fijos sometidos a
revisión o reajuste discontinuo de las paridades para corregir desequilibrios fundamentales en la
balanza de pagos y recomienda y decide cuándo un país debe devaluar su moneda. México fue
el primer país que pidió y recibió autorización del Fondo para devaluar su moneda cuando el
peso pasó de 4.85 a 5.74 y 8.01 respectivamente por dólar en un periodo de tres años
comprendidos de 1947 a 1950 . Posteriormente en 1954 y nuevamente con la supervisión del
FMI el peso se devaluó a 12.5024.
Hasta 1971, fecha en que el Sistema de Bretton Woods se derrumba y en que el Fondo Monetario
Internacional era el centro del sistema monetario mundial25, cada país depositaba el 25% de su
cuota en oro y el resto en una cuenta abierta denominada número uno en su Banco Central y en
su propia moneda. Todos los países están suscritos con 250 votos pero pueden tener uno más
por cada 100,000 dólares adicionales de cuota. De este modo aquellos países que mayor número
de capital tengan suscrito serán los de mayor poder en el FMI (Estados Unidos representa más
de la cuarta parte del total).
El FMI cuenta actualmente con 181 miembros. La cuota con la que cada país se suscribe es de
vital importancia porque de ella depende el poder de su voto para la elección de directores, toma
de decisiones, etc.
22
Estas disposiciones se encuentran contenidas en artículo VIII del Acta
Constitutiva del Fondo empero
como menciona Ramón Tamamés, al pugnar
por un comercio libre prohibe el bilateralismo pero al sólo permitir la
conversión de las monedas por el dólar lo facilita. pp. 30-31.
23
Cfr., Modesto Seara Vázquez, Tratado General de la Organización
Internacional, México, Fondo de
Cultura Económica, 1974, pp. 576-584.
24
Cfr. Norris C. Clement y John C. Pool, Economía-Enfoque: América Latina,
México, Mc Graw Hill, 1972, pp.
255.
25
Todas las monedas entran en flotación. Se crea el Derecho Especial de Giro
(DEG) como una nueva forma de
activo de reserva internacional. El dólar se
devalúa en 1971. En 1973 el oro sube. Esta situación dura 15 meses. Estados
Unidos declara inconvertible el dólar, suspendiéndose el vínculo entre éste y
el oro. A partir del 1o. de julio de 1974 el
DEG se evalúa con un promedio
ponderado de una canasta de las 16 monedas con mayor participación en las
exportaciones mundiales durante el último periodo de cinco años, una
ponderación adicional es el papel
que juegan las monedas en los pagos
mundiales. El 17 de septiembre de 1980 se unifica y simplifica la canasta de
monedas para determinar el valor y tasa de interés de los DEG,
componiéndose ésta de las
monedas de los 5 países miembros con mayor
exportación de bienes y servicios en los últimos 5 años, su coeficiente de
ponderación a partir del 1o.de enero de 1996 y hasta el 31 de diciembre de
2000, se conforma de la siguiente forma:
39% dólar de los E.U., 21% marco
alemán, 18% yen japonés, 11% libra esterlina y 11% franco francés.
16
Las condiciones originales para el otorgamiento de recursos se han visto modificadas a lo largo
de los años, en un principio bastaba confirmar que la paridad del país prestatario era la
apropiada, que los recursos girados no tuvieran propósitos de reconstrucción o desarrollo, que el
prestatario estuviera realizando los pasos necesarios para la convertibilidad de su moneda
eliminando restricciones sobre pagos corrientes, siendo su principal preocupación que los
programas se ajustaran a la demanda fiscal y monetaria26; pero es a partir de las década de los
setenta27 y profundizada en los ochenta cuando éstas se han visto reforzadas, debido a la escasez
de capital para los países acreedores y a sus renegociaciones de deuda, "entre 1970 y 1982 la
deuda externa de los países subdesarrollados creció tres veces en términos nominales28”.
Entre sus más recientes condiciones encontramos que a partir de 1979 para tener acceso a sus
recursos, el Fondo toma en cuenta los objetivos sociales, políticas internas y circunstancias
particulares de cada país miembro, revisando, evaluando y recomendando políticas
macroeconómicas, debiendo el país prestatario adoptar las medidas correctivas que el Fondo
recomiende. En 1986, el Fondo adopta nuevas directrices como el Servicio Financiero de Ajuste
Estructural (SAE) demandando condiciones concesionarias. En 1987 se establece el Servicio
Financiero Reforzado de Ajuste Estructural (SRAE), requiriendo se inicien estrictos programas
macroeconómicos y estructurales trianuales, este servicio se ve enmarcado en nuevas directrices
adoptadas el 23 de febrero de 1994. En 1993 se crea el Servicio de Transformación Sistemática
(STS) como secuela de transformación de las economías planificadas en economías de
desarrollo29.
A este tipo de condicionalidad30 está adjunta la promesa de financiamiento no sólo por parte del
Fondo sino también de otros acreedores, créditos bilaterales, de la banca comercial o de otras
26
Francisco Suárez Dávila, "La política financiera internacional de México.
Relaciones con el Banco Mundial
y el FMI",en Comercio Exterior Vol. 4,
No. 10, México, Banco de Comercio Exterior, octubre de 1994, pp. 853-864.
27
"Si bien, es hasta marzo de 1979 que el FMI hace explícito el término de
condicionalidad y estipula una serie de
directrices y criterios de ejecución en
lo referente al uso de los recursos del fondo, en documentos de la Institución
anteriores a esa fecha, se encuentran importantes antecedentes sobre el
particular" , Gloria Abella Armengol, Op.
Cit., pág. 9.
28
Cfr., Abella Armengol, Op. Cit, pág. 7.
29
"Hitos del medio siglo del FMI", FMI, en Comercio Exterior, Vol. 44,
No. 10, México, Bancomext, Octubre de
1994, pp. 901-905.
30
Conjunto de
disposiciones del convenio constitutivo de políticas crediticias
del FMI que
deben
cumplir los países miembros a los que presta apoyo
financiero por diferentes mecanismos durante todo el proceso de ajuste de los
desequilibrios de su balanza de pagos, de acuerdo a un programa económico
concebido, definido y acordado
17
organizaciones internacionales, V.g., Banco Mundial, al convertirse el Fondo en intermediario y
negociador de la parte acreedora31.
Para tener acceso a los recursos del FMI, el país solicitante del crédito debe demostrar que los
necesita para financiar su balanza de pagos desde tres puntos de vista: su balanza de pagos, sus
reservas exteriores y la evolución de su posición de reservas. Sin embargo, al existir diferentes
categorías en los préstamos (alta y baja condicionalidad32), éstos se otorgan de acuerdo al tipo
de financiamiento de que se trate: Servicio de Tramos, Servicio Financiero de Contingencia,
Servicio Ampliado, Servicio de Ajuste Estructural, Servicio Reforzado de Ajuste Estructural,
Servicio de Transformación Sistemática, etc. El crédito se trata caso por caso 33 y dependiendo
de si es baja o alta condicionalidad34 se impondrán los límites y condiciones respectivas35, así
pues el financiamiento es variable en cada país36.
Al inicio de 1995 el saldo de las obligaciones de México con el FMI era de 2,644 millones de
dólares pero, para hacer frente a la crisis financiera en enero de 1995, solicitó un crédito
contingente por un monto de 12,072 millones de Derechos Especiales de Giro (DEG)37
equivalentes a 17,800 millones de dólares, aprobado el 1o. de febrero del mismo año. Este
conjuntamente y cuyos resultados son
supervisados permanentemente mediante criterios de ejecución y empleo de
indicadores.
31
Cfr., Arturo Ortiz Wadgymar, Manual de Comercio Exterior de México, (de
los mercantilistas al Gatt),
Instituto de Investigaciones Económicas, Editorial
Nuestro Tiempo, México, 1988, pág. 49. Sobre su condicionalidad Vide a
Edmundo Hernández Vela, "Aspectos esenciales de la condicionalidad del
Fondo",en Revista de Relaciones
Internacionales No. 48, FCPyS, UNAM,
México, mayo-agosto de 1990, pp. 70-73 y a Abella Armengol, Op. Cit.,
pp. 6-22. Sobre sus políticas monetarias a Arturo Ortiz Wadgymar, El
Fracaso neoliberal en México,
seis años de Fondomonetarismo 1982-1988,
México, Editorial Nuestro Tiempo, 1988, 135 pp. 71-72.
32
En el caso de de giros poco elevados se establecen en el marco de
política en materia de tramos de
crédito y de servicio de financiamiento
compensatorio (SFCC) y los que constituyen política de mayor acceso o de
alta condicionalidad comprenden: servicio ampliado (SA), servicio de ajuste
estructural (SAE), servicio reforzado de
ajuste estructural (SRAE) y servicio
de transformación sistemática (STS), entre otros.
33
México está endeudado con el 540% de su cuota. citado por, Jim Cason y
David Brooks, "Negociaría
México préstamo para cubrir los vencimientos de
la deuda", La Jornada, México, 3 de octubre de 1996, pág. 46.
34
Los créditos de alta condicionalidad se componen de 4 elementos:
a) Carta de intención, la cual expone las medidas que desarrollará el
prestatario durante el periodo del
crédito.
b) Medidas previas que son los cambios que el país solicitante del crédito
efectuará en su política económica,
c) Criterios de ejecución, que son las metas cuantitativas trimestrales o
semestrales que el prestatario
debe cumplir para poder allegarse del recurso y
que permiten al Directorio Ejecutivo del FMI asegurar la supervisión del
mismo.
d) Revisiones periódicas del FMI para evaluar si las políticas económicas
realizadas cumplen con los objetivos del
programa de ajuste
35
Cfr., Edmundo Hernández Vela, Diccionario de Política Internacional,
México, Editorial Porrúa, 1996,
pp. 77-81.
36
México está endeudado con el 540% de su cuota. Cit. pos., Jim Cason y
David Brooks, "Negociaría México
préstamos para cubrir los vencimientos
de la deuda, La Jornada, México, 3 de octubre de 1996, pág. 46.
37
Un DEG es la moneda oficial del Fondo desde 1968 y equivalía a 1.46
dólares de los Estados Unidos en marzo de
1996, Cfr., Hernández Vela,
Diccionario... Op. Cit., pp. 81 y 169.
18
préstamo constituyó el crédito de mayor cuantía otorgado a un país en la historia de la
institución38.
Existe una gran coordinación y condicionalidad en las estrategias seguidas por el FMI y el BM,
ya que ambas instituciones surgen en el Sistema de Bretton Woods y trabajan conjuntamente en
diferentes programas. Por ejemplo para ser miembro del BM antes se tiene que ser del FM y si
se renuncia a éste también se renuncia al BM tres meses después a menos que 3/4 partes de los
votos de los miembros del banco, le permitan seguir siendo socio39.
1.2
El Banco Mundial
El Banco Mundial (BM) se constituye junto con el FMI en la Conferencia de Bretton Woods en
1944, empezando sus operaciones en 1946. Entre sus principales propósitos se encuentran:
Cooperar a la reconstrucción y desarrollo de los países miembros, ayudar a la restauración de las
economías devastadas por la guerra; promover
la inversión extranjera privada mediante
garantías o participaciones en préstamos y complementarla cuando el capital privado no esté
disponible en términos y condiciones razonables; estimular el desarrollo de instalaciones y
recursos productivos en los países menos desarrollados; coordinar los préstamos otorgados y
garantizados por él con los préstamos internacionales provenientes de otras fuentes; participar en
la promoción de operaciones de cofinanciamiento de proyectos de desarrollo con otras
instituciones financieras; proveer asistencia técnica para la preparación, financiamiento y
ejecución de los programas de desarrollo mediante servicios de asesoramiento como parte
normal e integral de las operaciones de préstamo entre las cuales se encuentran: colaborar para
determinar prioridades en diferentes proyectos; presentar sugerencias relativas a sus aspectos
técnicos, recomendaciones y medios para financiar sus costos locales40. Asimismo menciona
como uno de sus fines principales elevar el nivel de vida y mejorar las condiciones de trabajo de
sus países miembros41.
38
Banco de México, Ibid.
Banco Mundial, Convenio Constitutivo del BIRF con modificaciones al
16-II-89, Washington, D.C., 1989, 21 pp.
40
Gerencia de Coordinación de Proyectos con Financiamiento Externo,
Seminario de Integración,
"Organismos Multilaterales de Financiamiento.
BIRF", México, Nacional Financiera, mayo de 1991, pág. 31.
41
BIRF, Convenio... Op. Cit., pág. 1.
39
19
Durante los primeros años, el BM destinó sus recursos a los países europeos pero con el
advenimiento del Plan Marshall financiado por los Estados Unidos (1948-1952), reorientó sus
objetivos hacia el financiamiento de proyectos de desarrollo, invirtiendo en sectores de
infraestructura económica: energía eléctrica, caminos, irrigación, ferrocarriles y agricultura y
después en ajustes estructurales macroeconómicos, así como en otros sectores como salud y
educación. En términos generales no se planteaba la condicionalidad para tener acceso a sus
recursos definiendo cada país (en nuestro caso, México) los sectores en que requería los créditos.
Las discusiones sobre condicionalidad se referían a créditos específicos y si no había acuerdo el
crédito no se otorgaba42. Con la crisis de la deuda este aspecto cambia y propicia el reencuentro
o unión de los gemelos de Bretton Woods en que surge la condicionalidad cruzada, los bancos
comerciales otorgaban créditos si había un programa con el FMI en aspectos fiscales y
monetarios, éste apoyaba sí había acuerdos con el BM sobre cambio estructural, por ejemplo
políticas para programas de inversion pública, reducción del proteccionismo, fomento a las
exportaciones. El FMI prescribía los programas y el Banco Mundial los supervisaba, empezando
a manejar este organismo el concepto de condicionalidad para el cumplimiento de ciertos
requisitos como realizar cambios de fondo en la economía y reconvertir sectores completos 43.
De acuerdo a su convenio constitutivo el monto de las suscripciones de los países miembros al
capital social del BM se determina en base a la cuota del país respectivo en el FMI y refleja su
nivel de desarrollo, por ello sus derechos de voto se determinan de acuerdo al número de
acciones suscritas y también se otorga un voto adicional más por cada 100,000 dólares, al igual
que en el FMI.
La suscripción de capital de cada uno de los miembros se divide en la siguiente forma, el 2% es
pagadero en oro o en dólares de los Estados Unidos y el BM puede disponer libremente de esta
parte; el 18% es pagadero en la moneda del país respectivo y el 80% no está a la disposición del
banco para operaciones de préstamo, pero éste puede reclamarlo cuando lo necesite. Los pagos
42
Suárez Dávila, Op. cit., pp. 856 y 857.
Ibidem, pág. 861.
43
20
de las cantidades solicitadas por ese concepto deberán hacerse en oro, en dólares de los Estados
Unidos o en la moneda que el BM requiera. En caso de que la paridad de una moneda se
reduzca, este organismo internacional debe recibir cantidades adicionales de dicha moneda, así
como si se eleva debe reembolsar las monedas restantes.
Al ser un organismo internacional, el Banco Mundial obtiene también de inversionistas privados
la mayor parte de sus recursos financieros, de préstamos obtenidos en los mercados de capital,
de sus ingresos de operación y de la venta parcial a inversionistas privados de títulos
correspondientes a algúnos préstamos que ha otorgado44.
Respecto a su situación jurídica, inmunidades y privilegios, el artículo VII, sección IV de su acta
constitutiva, menciona que sus bienes y activos del BM dondequiera que se encuentren, son
inmunes a registro, requisamiento, confiscación, expropiación o cualquier otra forma de embargo
por acción ejecutiva o legislativa y que sus activos, bienes, ingresos y operación quedan exentos
de impuestos y derechos aduanales, así como los pagos a funcionarios y empleados del mismo.
En su artículo IV, sección X se establece que ni este organismo ni sus funcionarios podrán
intervenir en asuntos políticos de ningún miembro, ni tampoco permitirán que la clase de
gobierno de un miembro o de miembros interesados sea factor que influya en sus decisiones.
Estas se inspirarán únicamente en condiciones económicas y deberán aquilatarse en forma
imparcial con miras a lograr los objetivos para los cuales fue creado.
El BM es administrado por una junta de gobernadores que se reúne anualmente, por directores
ejecutivos y por un presidente.
Los directores ejecutivos establecen normas y dictan los
reglamentos que estimen necesarios, cinco son designados por igual número de miembros que
tengan la mayor cantidad de acciones (Alemania, Estados Unidos, Japón, Francia e Inglaterra).
Estos directores integran a su vez uno más de los cinco comités permanentes: comité sobre la
auditoría, comité sobre la eficacia en términos de desarrollo, comité de presupuesto, comité de
44
Gerencia de Coordinación de Proyectos con Financiamiento Externo,
Op. cit., pág. 37.
21
cuestiones relativas al personal y comité sobre cuestiones administrativas relativas a los
directores ejecutivos.
Los directores ejecutivos eligen al presidente que dura en su cargo cinco años pero puede ser
reelecto. Hasta el día de hoy el BM ha tenido nueve presidentes y todos de nacionalidad
estadounidense. En la sección 9 del Acta Constitutiva se menciona que la oficina principal estará
en el territorio del país miembro que más número de acciones tenga, estableciendo agencias u
oficinas en los territorios de cualquiera de sus miembros.
Hasta 1996, como en todos los países miembros, el banco tenía una oficina de representación en
México que se encargaba de la supervisión de los créditos y de todas las operaciones efectuadas
en el país. Asimismo servía de enlace para el envío de documentos a la oficina central en
Washington y como oficina para los funcionarios del mismo que vinieran a reuniones, misiones,
evaluaciones, etc. En 1996 el banco instrumentó un proyecto en Brasil y México45, convirtiendo
a estas oficinas en Departamentos, con el fin de agilizar los trámites en los créditos46,
negociación de los mismos y ahorro de presupuesto al evitar el desplazamiento de
funcionarios47. Asimismo en todas las oficinas regionales del banco se encuentran en marcha
programas de innovación;
en particular en América Latina existe un proceso de
descentralización de recursos, responsabilidades y actividades a fin de establecer relaciones más
estrechas con los clientes48.
Todos sus préstamos del BM deben estar garantizados por el gobierno del solicitante del crédito,
específicamente se pide que sus ministerios de finanzas o economía, o su banca central ofrezca
45
"Se están designando a Directores de las oficinas regionales de Africa y
América Latina como jefes de grupo a cargo
de países. Algunos de ellos, el
Director del Nuevo Departamento Geográfico de México, ya está
cumpliendo funciones en el terreno". Tomado del discurso del Presidente del
Banco Mundial, en el Informe Anual 1996,
pág. 15.
46
En el otorgamiento de créditos existen cinco líderes de sector dependiendo
del destino del mismo
(financiero, económico, infraestraestructura, agricultura
y medio ambiente y desarrollo humano) que supervisan el préstamo. Estos
líderes despachaban directamente desde Washington, en el caso de México y
Brasil, con esta conversión de las oficinas,
los líderes de sector atenderán
directamente en estos países.
47
"Del 1o. de julio al 30 de julio de 1996 el Banco Mundial se encuentra en un
periodo de transición crucial,
debido al cambio extraordinario registrado en la
economía mundial, al crecimiento vertiginoso de la inversión privada y al
comercio en todo el mundo, fundamentalmente en las economías de mercado
emergentes. Ello significa que debemos
mantenernos cerca de los clientes y
desarrollar nuestra propia capacidad de adaptación a sus necesidades
variables, para poder reaccionar con rápidez en la práctica...". Mensaje del
Presidente del banco, James D. Wolfensohn,
en Informe Anual 1996, pp. 11
y 12.
22
garantía. Los países en desarrollo obtienen préstamos con una tasa de interés que varía cada seis
meses, en 1995 fue de 7.5% y son concedidos por un plazo de 15 a 20 años con un periodo de
gracia de tres a cinco años.
En el otorgamiento del préstamo los proyectos tienen que ser prioritarios: infraestructura,
agricultura y medio ambiente, desarrollo de recursos humanos, financieros y económicos.
También se brindan para asistencia técnica en aquellas áreas donde según el BM se puede
aumentar la eficiencia en la ejecución de proyectos y políticas públicas. Se otorgan a un
intermediario (instituciones de desarrollo) para financiar actividades en general en que éste
vuelve a prestar su importe a subprestatarios; o bien se destinan a un programa específico de
desarrollo en un subsector determinado canalizando los recursos el gobierno a través del
intermediario financiero.
En circunstancias especiales se otorgan préstamos no destinados a proyectos o programas
específicos globales si constituyen la manera más eficaz de contribuir al desarrollo de un país
miembro, verbigratia, préstamos de ajuste sectorial, macroeconómico o de apoyo a la balanza de
pagos. Estas circunstancias especiales se producen si el prestatario (el país que recibe el
préstamo) presenta un programa de desarrollo acompañado de las correspondientes políticas
económicas y financieras que se estima sean una base satisfactoria para la concesión de ayuda
externa.
Este organismo no puede imponer condiciones que obliguen a gastar el producto de sus
préstamos en el territorio de cualquier país miembro49. Asimismo antes de otorgarlo debe
asegurarse que el prestatario no lo puede conseguir de otras fuentes privadas en mejores
condiciones.
Los préstamos del BM generalmente cubren alrededor de un tercio de los requerimientos
financieros de un proyecto, aunque hay algunos que cubren el 50%, dependiendo del alcance del
48
Banco Mundial, Informe Anual 1996, Washington, Banco Mundial, 1o. de
Banco Mundial, Convenio Constitutivo con modificaciones al 16-II-89.
49
generales.
agosto de 1996, pp. 30 y 31.
sección 5, artículo 3 de las disposiciones
23
proyecto, por lo general es aquella parte que no puede ser pagada en moneda nacional; empero el
BM ayuda al prestatario a obtener fuentes adicionales de financiamiento, ya sea por medio de
programas gubernamentales bilaterales, bancos regionales de desarrollo, agencias de crédito para
la exportación y bancas comerciales. Actualmente casi la mitad de los proyectos financiados por
el Banco Mundial incluyen cofinanciamiento50.
Por cada componente del proyecto se establece un porcentaje de financiamiento del banco
llamado pari passu. Cuando se concede un crédito, se le abre una cuenta al prestatario en el seno
de su organización.
El prestatario tendrá derecho a retirar de la cuenta del préstamo los montos gastados en el
proyecto, o si el banco conviniere en ello, los montos por gastarse, según las estipulaciones del
convenio de préstamo. Salvo que el BM y el prestatario acordaren otra cosa, no se harán retiros
de fondos por conceptos de gastos hechos en los territorios de un país que no sea miembro del
BM o de bienes producidos en dichos territorios o de servicios suministrados desde ellos51.
El grupo del BM está formado por cinco instituciones: el propio Banco Mundial (oficialmente
conocido como BIRF), la Asociación Internacional de Fomento (AIF), la Corporación Financiera
Internacional (CFI), el Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (OMGI) y el Centro
Internacional de Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones (CIADI), con sede en la ciudad
de Washington, D.C.
La AIF, creada en 1960, brinda asistencia técnica a los países más pobres que no pueden recibirla
del BM. Está constituida por 158 países miembros y sólo reciben crédito aquéllos con un ingreso
per cápita anual de 835 dólares o menos. Sus fondos provienen de las contribuciones de los
países más ricos, las utilidades del BM y el reembolso de créditos anteriores de la AIF.
Jurídicamente es independiente del BM, pero comparte el personal e instalaciones del mismo.
50
El Banco Mundial, Washington, D.C., s.e., s.a.
Banco Mundial, Condiciones generales aplicables a los convenios de
préstamos en moneda única, Washington, Banco
Mundial, 9 de febrero de 1993, 26 pp.
51
préstamo y de garantía para
24
La CFI, creada en 1956, fomenta la actividad del sector privado en los países en desarrollo. Las
tasas de interés varían según el país y los proyectos y su plazo de vencimiento es de entre 3 a 16
años, con periodos de gracia de hasta 12 años. Un 80% de sus fondos se obtiene en los mercados
financieros internacionales y el 20% con préstamos del BM. Está constituída por 170 países.
El OMGI se creó en 1988 para ayudar a los países en desarrollo a atraer la inversión extranjera
ofreciendo protección a los inversionistas frente a riesgos políticos como expropiación, guerra,
perturbaciones políticas, incumplimiento de contratos y transferencia de moneda. Normalmente
el OMGI -con 134 países miembros- protege por 15 años pudiendo extenderse a 20 con una
cobertura de 50 millones de dólares por proyecto.
El CIADI se creó en 1966, siendo su objetivo primordial fomentar el flujo de inversiones y
ofrecer mecanismos de conciliación y arbitraje de diferencias entre los gobiernos y los
inversionistas extranjeros, proporciona además asesoramiento y publica documentos sobre las
leyes relativas a inversión extranjera. Cuenta con 126 miembros más 13 que habían firmado
pero no ratificado el convenio y hasta la fecha ha intervenido en más de 30 casos. Al 30 de junio
de 1996 había 10 casos pendientes52.
El Banco Mundial cuenta con 180 miembros. Todos ellos tienen acciones en él y su voto es
proporcional a su importancia en la economía mundial. Estados Unidos es el accionista más
importante, con el 17% de los votos. Durante 1995, este organismo otorgó 40 préstamos a
América Latina, México fue el país que mayor operaciones firmó (siete), por un monto de 2,386
millones de dólares53. Las etapas por las que atraviesan los créditos se detallan en el siguiente
capítulo.
52
Banco Mundial, Informe... Op. Cit., pág. 178.
"México y el Banco Mundial, unidos en pro del desarrollo desde 1949", s.e,
53
sl.n.a.
25
2.
Etapas en el otorgamiento de un crédito por el Banco Mundial (BM) al
gobierno mexicano.
"Muchas veces compramos el dinero demasiado caro". William M. Tackeray.
Cuando un país no puede equilibrar su balanza de pagos por procedimientos normales (ingresos
por exportación de mercancías, bienes o servicios, inversión productiva y no especulativa), se ve
forzado a solicitar préstamos del exterior. Pero cuando ese país arrastra una deuda onerosa,
desempleo, corrupción y problemas sociales, el acceso al mismo se torna más difícil. El crédito
se otorgará pero a cambio de ciertas condiciones impuestas por el organismo o país prestamista,
lo que implica que el país solicitante debe cumplir con una serie de requerimientos antes de
lograr el acceso al recurso.
México se encuentra inmerso en esta realidad desde su misma vida independiente y busca cada
vez más apoyo externo debido al agravamiento de su crisis económica que ocasiona el
diferimiento de pagos al exterior en 1982 y sucesivas renegociaciones de la deuda en años
posteriores.
En este capítulo se brinda un ligero bosquejo de las causas que ocasionaron la crisis, así como las
reacciones del gobierno federal ante ésta, encontrando como única alternativa posible adquirir
más empréstitos del exterior.
Al ser el Banco Mundial, una de sus principales fuentes de financiamiento54 se detallan los
diferentes lineamientos que este organismo internacional exige del gobierno mexicano para
poderle otorgar el recurso.
54
Se entiende por financiamiento, la contratación, dentro o fuera del país, de
créditos, empréstitos o préstamos
derivados de: la suscripción o emisión de
títulos de crédito o cualquier otro documento pagadero a plazo. La
adquisición de bienes, así como la contratación de obras o servicios cuyo
pago se pacte a plazos.
Los pasivos
contingentes relacionados con los actos
mencionados y la celebración de actos jurídicos análogos a los anteriores.
26
2.1. Lineamientos requeridos por este organismo internacional
El gobierno mexicano se vio obligado a recurrir más al crédito externo a raíz de que en 1975
empieza a vivir la crisis más profunda de muchas décadas55. Algunos factores que contribuyeron
a esta situación fueron: durante el periodo de Luis Echeverría Alvarez (1970-1976), el gobierno
federal se ve obligado a adoptar una política populista para acallar los sucesos de 1968 y permite
un crecimiento del aparato gubernamental creando puestos innecesarios y desembolso de
recursos en posiciones que no lo ameritaban; la amplitud de subsidios y aumentos salariales le
ocasionan fricciones con la cúpula empresarial; se observa además en estos años invasiones de
tierras, huelgas, contracción de la inversión privada que ocasionan fuga de capitales y la
devaluación del peso al final de su sexenio56.
Con José López Portillo (1976-1982) la crisis se agrava al basarse la economía del país en el
petróleo y no en otros sectores de la producción, ocasionando una nueva devaluación, un control
general de cambios, verbigratia mexdólares, otra fuga de capitales y la nacionalización de la
banca.
Cuando Miguel de la Madrid (1982-1988) declara el diferimiento de pagos al exterior en 1982, y
la deuda se empieza a renegociar interviniendo como mediadores del conflicto el FMI y el
Banco Mundial por parte de los acreedores (bancos comerciales, organismos financieros
internacionales y gobiernos), se puede decir que es en ese momento cuando al surgir la
condicionalidad cruzada,
los organismos financieros internacionales (FMI y BM), Estados
Unidos y los países industrializados capitalistas empiezan a demandar de los países prestatarios,
en este caso México, una primera condición para poder otorgarles el recurso57.
Cfr.- "Ley General de Deuda Pública", Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal, México, Editorial Porrúa,
1995.
55
Héctor Aguilar Camín y Lorenzo Meyer, A la sombra de la Revolución
Mexicana, México, Cal y Arena, 1990, pag.
243.
56
Ibidem., pp. 242-246.
"El BM y el BID deberán efectuar reformas tendientes a estimular el
otorgamiento de los préstamos
por los bancos privados, en tal sentido,
aumentarán en un 50% sus desembolsos en préstamos, esto acarreará la
atracción hacia los países deudores de corrientes de capital no creadoras de
deudas sobre todo del CMI y CFI"
(Declaración enmarcada en el Plan Baker
forjado en 1985). Cfr., Hdez Vela, Diccionario... Op. Cit., pág. 40.
57
27
a) Evaluación de la política económica del país.- Esta evaluación es realizada por el
Departamento de Evaluación de Operaciones (DOE) del Banco Mundial. Tiene por objeto
analizar los problemas que el país enfrenta, así como su capacidad crediticia, para ello se sirve de
una o más misiones de investigación. Estas misiones están constituídas por sus funcionarios,
consultores independientes o especialistas de gobiernos miembros.
Una vez analizado el entorno, el banco recomienda al país solicitante efectuar una serie de
medidas internas a desarrollar en el nivel económico, social y político, entre ellas puede ser un
ajuste estructural58 de sus políticas macro-económicas (devaluación monetaria, reducción severa
del gasto público, austeridad presupuestaria, eliminación de los subsidios públicos, liberalización
comercial y de los regímenes de cambios financieros y de inversiones extranjeras, reforma fiscal,
supresión de los desajustes de precios, etc.59). Si el gobierno federal desea accesar a sus recursos,
debe proceder a la instrumentación de sus recomendaciones.
La importancia de esta etapa queda de manifiesto en las 65 renegociaciones de deuda que
México hizo entre 1983 y 198460. México decide abrir su economía entrando al Acuerdo
General sobre Aranceles y Comercio, pasando de una economía mixta a una economía de
mercado. Al empezar a competir las casas de bolsa con la banca, se genera más dinero en el
capital especulativo que en el productivo culminando con el crack de 1988 y la necesidad de más
recursos internacionales. Se inicia entonces la venta de paraestatales.
Salinas de Gortari (1988-1994) al heredar la crisis, continúa la política inconclusa de Miguel de
la Madrid. En su Plan Nacional de Desarrollo (PND)61 que abarcará su periodo presidencial,
leemos que en la estructura general de la estrategia a seguir, entre una de sus metas para lograr la
58
Reorientación de las políticas macroeconómicas tradicionales que se empieza
a desarrollar desde los ochenta en países
industrializados. Por lo general se
clasifican en dos rubros: a) las que eliminan el uso ineficiente de recursos
permitiendo la adaptación más rápida de las innovaciones tecnológicas, las
fluctuaciones de los precios y la
liberalización comercial y b) las que elevan
la capacidad de producción porque se agregan a los recursos productivos
como: capital y trabajo. Ejemplo de ello es la promoción de la investigación
y el desarrollo, aplicación del conocimiento
técnico más eficazmente a la
producción, eliminación de impuestos que desvían las decisiones de ahorro e
inversión
de los capitalistas privados. Cfr., Hdez Vela, Diccionario...Op.
Cit., pp. 3 y 4.
59
Ibid, pág. 4.
60
Cfr., Cervera, Op.Cit., pág. 16
61
Documento oficial que engloba y sintetiza las metas del gobierno durante su
administración en todas las áreas
del quehacer gubernamental. El PND se
publica los seis primeros meses de la Administración y se envía al Congreso
28
recuperación económica, menciona la necesidad de una ampliación de la inversión, y una
modernización de la economía62.
Modernizar, para el ex-presidente (y también para los organismos financieros internacionales),
significaba ampliar y mejorar la infraestructura; aceptar y enfrentar con eficacia la apertura
comercial; eliminar obstáculos y regulaciones que reducen el potencial de los sectores
productivos; llevar a cabo concesiones de obras y servicios públicos; construir obras públicas en
lo posible financiadas con recursos de particulares; continuar con la modernización a fondo del
sistema financiero; promover la actividad aseguradora y de otros intermediarios financieros no
bancarios; modernizar el campo y pesca; aprovechar las oportunidades del mercado mundial;
promover la construcción de obra pública con financiamiento privado. En la modernización
ocupa un lugar destacado la venta de empresas que no son prioritarias ni estratégicas y que por
sus condiciones de viabilidad económicas son susceptibles de ser adquiridas por sectores social y
privado63.
Una nueva reestructuración de la deuda con la carta de intención en el marco del Plan Brady 64
exige más ajustes estructurales en la economía mexicana. Se sigue con la venta de paraestatales,
con la privatización de la banca, así como de la tenencia de la tierra, valiéndose para ello de la
modificación a la Constitución.
Si bien la Constitución de 1917 ha sufrido a lo largo de 75 años 300 modificaciones, los tres
presidentes que más cambios han introducido son: Miguel de la Madrid 54, Luis Echeverría 39 y
José López Portillo 29. "Miguel de la Madrid emprende, en la práctica, el gran viraje que
replantea el quehacer del Estado en la economía, crea el sustento para los cambios estructurales y
para su examen y revisión. Se elabora tomando en cuenta propuestas de
entidades y dependencias de la
Administración Pública Federal, de los
gobiernos de los estados y planteamientos de los grupos sociales.
62
Poder Ejecutivo Federal, "Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994", México,
Banco de Comercio Exterior,
Edición Especial, Vol. 39, México, 1989, pág.
uno.
63
Ibidem., pp. 1-60.
64
Los países deudores debían dar una atención especial a la adopción de
políticas que pudieran alentar
nuevos flujos de inversión, fortalecer el ahorro
interno y promover el retorno de capitales. Medidas específicas de política
en estas áreas deben ser parte de los nuevos programas del FMI y del BM
catalizando nuevos financiamientos,
orientando la promoción de políticas
sanas a los países deudores mediante la asesoría y el soporte financiero. Una
parte de sus préstamos sería garantizar el intercambio de deuda por bonos.
Cfr., "El Plan Brady", El Mercado de
Valores, Año XLIX, No. 11, México,
Nacional Financiera, 1o. de junio de 1989, pp. 16-19.
29
anticipa las transformaciones salinistas. Se trata de su repliegue del quehacer productivo y de su
función tutelar. Se inicia el proceso de privatización de la empresa pública y el recorte
burocrático.... Salinas impulsa en unas cuantas semanas reformas torales, cambios que tocan lo
que se creía intocable..65 las reformas del presidente de la Madrid distinguieron entre lo
estratégico y lo prioritario abriendo nuevas vías para el proceso de venta de empresas
públicas"66.
Estas políticas económicas puestas en práctica por de la Madrid y Salinas, si bien obedecieron
a una necesidad propia de apertura económica por el entorno mundial que se estaba viviendo,
también es cierto que coinciden plenamente con los lineamientos dictados por el FMI
conjuntamente con el BM respecto a los ajustes estructurales en la economía.
Según consta en documentos oficiales del Banco Mundial, el programa de desregulación de
sectores estratégicos (montado en 1986), y de manera especial, la petroquímica, tuvo como una
de sus metas principales la participación del sector privado, nacional y extranjero y para llevarlo
a cabo, Salinas y de la Madrid reclasificaron petroquímicos básicos para colocarlos en la lista de
secundarios.67
Respecto a la concesión de sectores estratégicos en telecomunicaciones y transportes:
ferrocarriles, autopistas, teléfonos; así como petroquímicos; se sabe que la política de Zedillo
(1994-2000), es una continuación de las políticas de sus predecesores: "...yo promoví una nueva
ley de comunicaciones para tener un sector de telecomunicaciones acorde con lo que estamos
viviendo en el mundo... yo propuse una ley, una reforma a la ley reglamentaria en materia de gas
natural para poder privatizar la comercialización y distribución del gas natural... Hemos llevado a
cabo la privatización de las terminales portuarias...vamos a privatizar las terminales
aeroportuarias...En el caso de la petroquímica secundaria, estamos hablando de una industria que
65
Si bien las reformas salinistas fueron menores a las de sus predecesores (28),
la magnitud de las mismas es
impresionante, por citar sólo un ejemplo,
durante su mandato se reforma completamente el artículo 27
constitucional.
66
"A 75 años de la Constitución de 1917 ¿Hacia una nueva Constitución?",
Carta de Política Mexicana, México, Grupo
Consultor Interdisciplinario, 7 de
febrero de 1992, pp. 1-12.
30
no es... eh... pública; ...ya una vez viendo la claridad jurídica pues nos ocuparemos del asunto
político....68". Su decisión de privatizar la industria petroquímica obedeció empero, a su
compromiso adquirido con el FMI el 26 de enero de 199569.
En fin, para poder acceder a los recursos de los organismos internacionales, de los cuales el
Banco Mundial forma parte, México se ve precisado a recibir misiones de evaluación y a
efectuar cambios estructurales en su economía si tal es la recomendación del organismo
internacional, y para ello la Carta Magna tiene que ser también reformada.
Por citar un ejemplo, comparando las constituciones de 1988 y 1992 se detecta que desaparece
en esta última el párrafo concerniente al manejo por parte del Estado de la prestación de banca y
de crédito, "...Este servicio será prestado únicamente por el Estado... El servicio público de
banca y crédito no será objeto de concesión a particulares. El Estado contará con los organismos
y empresas que requiera para el eficaz manejo de las áreas estratégicas a su cargo y en las
actividades de carácter prioritario donde, de acuerdo con las leyes participe por sí o con los
sectores social y privado"70.
Los análisis económicos y sectoriales que el Banco Mundial realiza en esta evaluación
preliminar del país, crean un marco para evaluar las políticas y problemas nacionales y
sectoriales que le permiten apreciar el potencial de desarrollo del país. Por medio de estos
análisis detectan su capacidad financiera.
b) Identificación del proyecto.- Pasada esta primera etapa de evaluación preliminar del país y en
su caso,
de ajuste estructural, el gobierno a través de las Comisiones de Gasto y
Financiamiento71 y Asesora de Financiamiento Externo72 identifica los proyectos prioritarios
67
Cfr., John Saxe Fernández, "Aspectos estratégicos-militares inmersos en el
proyecto de integración de
América del Norte", La integración comercial de
México a Estados Unidos y Canadá: ¿alternativa o destino?, México, Siglo
XXI, 1990, pp. 93-95.
68
"Zedillo: la petroquímica vital en la política de privatización", La Jornada,
año 13, No. 4334, México, D.F.,
29 de septiembre de 1996, pág. 3.
69
Cfr., Roberto González Amador, "El gobierno comprometido con el FMI a
vender la petroquímica", La
Jornada, México, 29 de septiembre de 1996, pág.
45.
70
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, México, Partido
Revolucionario Institucional, 1988, pág. 35.
71
Esta comisión depende de la Subsecretaría de Egresos de la SHCP. Fue
creada por decreto del Presidente José
López Portillo en agosto de 1979.
Un resumen del mismo se muestra en el anexo No.1.
31
que se ajusten a una estrategia de desarrollo coherente y la promuevan, así como que respondan a
objetivos sectoriales que tanto el gobierno como el BM consideren convenientes.
Estos proyectos también pasan una prueba de factibilidad. Los proyectos prioritarios pueden
encontrarse en el sector salud, educación, vivienda, agropecuario, eléctrico, petrolero, financiero,
etc. Se definen entonces cuáles proyectos se efectuarán con organismos multilaterales y cuáles
con bilaterales. Programados éstos, se reúnen funcionarios de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público, de los agentes o intermediarios financieros (Banobras, Bancomext y Nafin) y
de los organismos ejecutores y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) les establece
aquéllos que deberán llevar a cabo.
Detectados los proyectos o programas73 a desarrollar por el Gobierno Federal una misión de
programación del mismo y del Banco Mundial se reúne cada año en Washington o México. En
esta reunión se establecen las prioridades o los proyectos que pueden ser elegibles de
financiamiento. Una vez establecido este programa de proyectos también conocido como Bipe
Line, se integran misiones de preparación, evaluación y negociación del mismo.
c) La preparación del proyecto.- Comprende la incorporación del mismo
al programa de
financiamiento y a la cartera de proyectos en trámite. Esta preparación es responsabilidad
oficial del prestatario (el que recibe el préstamo), y debe analizar los aspectos económicos,
técnicos, financieros e institucionales necesarios para la realización del mismo.
El aspecto económico permite examinar el proyecto desde el punto de vista del conjunto de la
economía para determinar si reportará beneficios que superen a los costos en grado suficiente
como para justificar la inversión.
El aspecto técnico comprende un examen a fondo de los planos de construcción y de otro tipo
necesarios para su ejecución, puesta en marcha y funcionamiento. Los puntos principales que se
72
Una exposición breve sobre su creación se muestra en el anexo No. 2.
Generalmente se busca que éstos tengan características homogéneas o una
similares dentro de un sector determinado o en
diferentes sectores.
73
serie de inversiones afines o
32
examinan son la magnitud prevista del proyecto, los procesos o tipo de equipo a utilizarse, la
ubicación, tipo de terreno, trazo y diseño, consecuencias ambientales y disponibilidad de otros
factores de producción tales como mano de obra, energía elécrica y materias primas. También se
evalúa el personal técnico con que cuenta el organismo ejecutor analizando si es aconsejable
obtener ayuda de terceros. Con base en lo anterior se determina qué rubros de inversión deben
sujetarse a licitación internacional (aquí el BM argumenta que con ello el organismo ejecutor
obtiene el máximo beneficio de los recursos desembolsados), como se observa ello va en franca
contradicción con su sección 5, artículo 3 de sus disposiciones generales (Supra pág. 30 "Banco
Mundial").
El aspecto financiero consiste en asegurar que se cumplan las condiciones financieras para que
en la ejecución y operación del proyecto se lleven a cabo en forma adecuada y eficiente. Al
financiar el BM sólo una parte del proyecto tiende a asegurarse que los recursos adicionales se
aporten en el tiempo que éste lo requiera74. La evaluación de este aspecto también comprende un
cálculo de la rentabilidad de las inversiones tomando en cuenta el punto de vista de las entidades
privadas, patrocinadores industriales u otros inversionistas que vayan a hacerlas. Otro objetivo
esencial de este aspecto es determinar si las entidades beneficiarias del préstamo son capaces de
movilizar, mediante ganancias adecuadas los recursos internos o externos indispensables.
El aspecto institucional determina si el organismo encargado de ejecutarlo es el adecuado y su
administración competente. En caso de que haya deficiencias, el Banco Mundial recomienda al
gobierno la adopción de medidas pudiendo ser condición previa para que él aporte los recursos.
Estas medidas pueden comprender la contratación de los servicios de una organización o
individuos para colaborar en la dirección de la empresa, al menos durante un periodo inicial, así
como un estudio de la administración de la empresa, su reorganización o la creación de un
organismo autónomo para encargarse del proyecto. En cualquier caso, se estudia la necesidad de
capacitar a personal local para ocupar puestos a todos los niveles y a menudo se incluyen
74
Del 1o. de julio de 1995 al 30 de junio de 1996, el 86% del cofinanciamiento
provenía de fuentes oficiales
tanto bilaterales (37%) como multilaterales
(49%). Japón seguía siendo la principal fuente bilateral de cofinanciamiento.
33
programas de adiestramiento como parte del proyecto. En estas situaciones el Banco Mundial
puede financiar estas actividades75.
d) La evaluación final del proyecto.- En esta etapa, el Banco Mundial examina su preparación
conjuntamente con los organismos ejecutores, los cuales le proporcionarán la información que
les solicite. En este momento el BM conocerá si el diseño, ingeniería, aspectos económicos y de
preparación son los correctos; evaluará si las soluciones técnicas del organismo ejecutor son las
adecuadas; cuestionará la tecnología a utilizarse; la localización de los servicios; su adaptabilidad
a las condiciones locales; qué tan realistas son los calendarios de instrumentación de acciones; el
cálculo costo beneficio de los proyectos; la seguridad de que los fondos presupuestales sean
suficientes para dar la contrapartida necesaria. Una vez pasada esta primera etapa viene la
negociación, el crédito está a punto de ser otorgado. A partir de aquí, los restantes lineamientos
que sigue el BM se analizarán con más detenimiento.
2.2 El otorgamiento del crédito
Esta etapa comprende la negociación del crédito y la firma del mismo. Si bien en el BM existen
documentos claramente delimitados sobre los préstamos que se otorgan, existen algunas
cláusulas que los gobiernos prestatarios pueden negociar. Realizado el procedimiento anterior, se
procede a la elaboración de los diferentes documentos legales que ampararán el crédito, los
cuales serán evaluados por el Directorio Ejecutivo, hasta llegar a la ceremonia de firma en que
se otorga el préstamo.
e) La negociación.- El otorgamiento del crédito arranca con su negociación. En esta etapa el
prestatario y el Banco Mundial tratan de llegar a un acuerdo sobre las medidas necesarias para
asegurar el éxito del o los proyectos. Cabe preguntarse empero, ¿si los documentos legales ya
han sido esbozados por el Banco Mundial en una etapa previa76, qué es lo que negocia el
gobierno mexicano?. La pregunta es pertinente si se toma en cuenta que existe un documento
que especifica las líneas generales de los contratos de préstamo y garantía.
75
Warren C. Baum, "El ciclo de un proyecto", s.e., s.f.n.a.
El Banco Mundial posee un folleto en el que se esbozan claramente las
préstamos: "General Conditions of
Loan and Guarantee Agreements".
76
directrices para el otorgamiento de los
34
Bien, en esta etapa hay ciertos clausulados cerrados completamente a negociación pero algunos
que sí pueden negociarse.
Entre los primeros se encuentran los términos y condiciones
financieras, el plazo, la tasa de interés, el procedimiento de desembolsos y la amortización del
préstamo.
Las cláusulas negociables, que son las que nos interesan porque representan aquéllas donde el
gobierno sí tiene capacidad para conseguir mejores condiciones del préstamo, son: el proyecto en
sí, ya que el Banco Mundial puede dar una recomendación del mismo pero el gobierno puede
negociarla. Se trata de una recomendación al proyecto, no la de ajuste estructural económico o
político que se dió al principio y la cual no es negociable, pues de ella depende el acceso al
recurso; también son negociables los componentes del proyecto o categorías de inversión; el
costo del proyecto y el monto del préstamo77;
lo relativo a su licitación en materia de
adquisiciones; el tipo de informe que deberá enviarse al Banco Mundial; el proceso de trámite de
desembolso y la cantidad exacta del financiamiento global si va a ser cofinanciado con otros
créditos.
De esta negociación surgen los documentos legales que regirán el préstamo. Se conocen como
documentos legales a los acuerdos, términos, condiciones financieras, compromisos,
obligaciones y metas relacionadas con la ejecución del proyecto. Su contenido se esboza, como
se mencionó anteriormente, en las etapas de identificación, preparación y evaluación; su forma
final en la etapa de negociación. De estos documentos se derivan todas las acciones que los
agentes involucrados en el proyecto (Banco Mundial, prestatario, garante y organismos
ejecutores) deben cumplir con base a lo acordado.
Existen cinco tipos de documentos legales:
i) El contrato de préstamo
ii) El contrato de garantía
77
Un préstamo es otorgado para llevar a cabo diferentes proyectos que son
ejecutores como el 3838 ME que se
tomará como ejemplo en esta tesina.
realizados por uno o varios organismos
35
iii) El contrato del proyecto
iv) La carta colateral y
v) El contrato modificatorio.
i) El contrato de préstamo es firmado por el BM, el garante (que es siempre el gobierno federal
por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público), el prestatario (el organismo u
organismos ejecutores encargados de realizar el proyecto) y el agente financiero (si es que lo
hay). Los recursos a veces son canalizados directamente al organismo ejecutor sobre todo si se
trata de una dependencia oficial y en tal caso no existe intermediario financiero, el recurso es
otorgado directamente al organismo ejecutor.
En el contrato de préstamo se estipula entre otras cláusulas: el monto del préstamo, la cuenta del
mismo y de la especial78, la comisión de compromiso, intereses, amortización, la fecha de firma
del contrato, la fechas límites de desembolso (fecha de terminación del proyecto),
de
compromiso (fecha límite para contratar a los proveedores, generalmente es de seis meses antes
de la fecha de desembolso o cierre) y la fecha de efectividad (es cuando ya se puede disponer del
préstamo, se tiene hasta 90 días para declarar efectivo un préstamo después de la fecha de firma).
Hay dos tipos de condiciones de efectividad, las legales que son estrictamente trámite y las
propias de cada proyecto. Las primeras consisten en opinión legal, autorización del Consejo
Directivo del intermediario financiero, el catálogo de firmas, el de cuentas, etc. En las segundas
se incluye la carta compromiso para llevar a cabo un cambio posible en el proyecto. Como su
nombre lo indica son las propias de cada proyecto.
Las opiniones legales ya están delineadas en una especie de formatos. La Secretaría de Hacienda
tiene que presentar una, el intermediario financiero otra y quizás el organismo ejecutor,
dependiendo si es público descentralizado o paraestatal, esto quiere decir que dependiendo de su
status presenta su opinión legal y éstas se le envían al BM por conducto del intermediario
78
También llamada cuenta central de desembolsos. Es llevada por el banco en
sus libros para contabilizar las
cantidades de cada moneda que estén
pendientes de amortización y no sean aún pagaderas de acuerdo a las
condiciones del préstamo y a las de los demás préstamos que el banco de
cuando en cuando determine.
36
financiero.
La opinión legal es preparada y revisada por el area jurídica de las partes
involucradas.
Entre los artículos más importantes del contrato de préstamo, encontramos el artículo I que se
refiere a las condiciones generales y definición de las partes que intervienen en el préstamo. El
artículo II nos habla de la garantía exigida y cómo se otorgan los fondos; el gobierno debe
garantizar incondicionalmente la operación y el garante proveerá los recursos, servicios y
facilidades para ejecutar el préstamo. En el artículo III se establecen los convenios de derivación
de fondos (establece como los dólares facilitados por el Banco Mundial son canalizados por el
intermediario financiero en moneda nacional), las responsabilidades de los organismos
ejecutores, las misiones de medio camino para analizar el avance del proyecto y la observancia
en el cumplimiento del anexo de licitación. El artículo IV se refiere a los acuerdos financieros
mencionando la obligación de mantener, auditar y enviar registros y cuentas separadas del
préstamo y de la cuenta especial. Su artículo V nos habla de las penalizaciones.
La licitación pública mencionada en el artículo III del contrato de préstamo es el procedimiento
establecido para contratar obras públicas, compras o servicios79, comprende los siguientes
aspectos:
convocatoria pública80, venta de bases, acto de presentación y apertura de
proposiciones (las ofertas técnicas son abiertas primero), evaluación técnica (se deben tener
como mínimo tres ofertas para evaluar, en caso de carecer de ellas se debe considerar desierta la
licitación y convocar nuevamente), dictamen de fallo, fallo técnico y apertura de ofertas
económicas, evaluación económica, dictamen para el fallo, acto de fallo o adjudicación del
contrato81.
El contrato de préstamo también consta de anexos. En el anexo uno se mencionan las categorías
de inversión y porcentajes de financiamiento, así como las asignaciones a cada organismo
ejecutor, monto y periodo de gastos retroactivos, condiciones de desembolso y qué compras y
79
Sría. de Contraloría y Desarrollo Administrativo, "Las licitaciones y el
papel
Secodam, México, agosto de 1995, pág 3.
80
El anexo 3 muestra una copia de este documento.
81
"Curso de actualización sobre regulación del proceso de administración de la
septiembre al 20 de octubre de 1995 en el
Instituto de Administración de Obra Pública.
de la Secodam", en Gaceta 4,
obra pública" efectuado del 4 de
37
desembolsos no están permitidos. En el dos se describe el proyecto en general y de cada una de
sus partes, así como la fecha de terminación. En el tres el calendario y montos a amortizar y los
factores por pago anticipado. En el cuatro el monto de la cuenta especial, procedimientos de
restitución y los mecanismos de comprobación. En el quinto el procedimiento para adquisición
de bienes y obra y contratación de consultores. Todos los proyectos se destinan a:
- Consultoría
- Adquisición de bienes
- Contratación de obra
Las categorías de inversión mencionadas en el anexo uno, indican el destino del crédito.
Tomemos como ejemplo, un préstamo, el 3838 ME destinado a brindar asistencia técnica al
sector financiero. Este préstamo es realizado por cuatro organismo ejecutores: la Comisión
Nacional Bancaria y de Valores (CNBV), la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas (CNSF), la
Comisión Nacional de Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR) y la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público. Cada uno de estos organismos tiene asignados diferentes proyectos en el
préstamo y cada uno de estos proyectos se divide a su vez en subproyectos.
La CNBV destinará los recursos del préstamo a varios proyectos, entre ellos se encuentran: la
adquisición de equipo de cómputo (bienes) y
realizar un estudio de banca de desarrollo,
(consultoría). La CNSF, entre algunos de sus proyectos, busca hacer eficiente su control de
gestión y sistemas de información en entidades aseguradoras, capacitar a su personal a nivel
interno e internacional tomando como ejemplo aquellas aseguradoras exitosas por medio de
seminarios o viajes al extranjero (consultoría). La SHCP busca realizar un estudio que le
permita desincorporar el sector energético (consultoría). CONSAR, tiene a su cargo el proyecto
de hacer más eficiente del sistema de pensión de ahorro para el retiro, el cual comprende dos
subproyectos: uno consiste en realizar un estudio que le impida la duplicación de cuentas en el
sistema mencionado (consultoría) y el otro busca instrumentar un sistema de cómputo a nivel
nacional que le permita poner en práctica tal estudio (bienes). Bienes y Consultoría serán las
categorías de inversión en este préstamo, cuando se busca construir la categoría de inversión
sería Obra.
38
ii) El contrato de garantía incluye el compromiso del gobierno de garantizar el pago puntual del
préstamo, la fecha de las visitas del BM, para observar el avance del proyecto (físico y
financiero) así como la descripción de la ejecución del proyecto y otros compromisos del
garante. Este contrato es firmado por el gobierno ya que es el garante y el Banco Mundial.
iii) El contrato del proyecto. En él se estipulan los acuerdos, compromisos y lineamientos que
debe cumplir el organismo ejecutor cuando éste es diferente del prestatario y/o el garante.
Cuando el gobierno federal es el prestatario dichos acuerdos y compromisos son estipulados en
el contrato de préstamo; cuando es el Gobierno Federal a través de alguna Secretaría de Estado o
entidad desconcentrada se estipulan en el contrato de garantía.
iv) La carta colateral.- En ella se anotan las metas, objetivos e indicadores específicos que los
participantes deben alcanzar a lo largo de la vida del proyecto. Debe comentarse que el contenido
de los cuatro documentos anteriormente mencionados puede cambiar conforme el proyecto se va
desarrollando, esto se debe a que durante la vida del proyecto se van presentando nuevos
objetivos a instrumentar o replanteamientos de compromisos, prórrogas y alteración de la tabla
de categorías de inversión.
v) El contrato modificatorio contempla los cambios al proyecto, así como prórrogas al mismo, en
caso de desfases. Al ser firmado seis meses antes de la fecha de terminación del préstamo, se
retomará nuevamente en su etapa respectiva.
Respecto a los lineamientos que se deben seguir para la contratación de consultores, existe un
folleto en el BM conocido como: "Guidelines o normas para la utilización de consultores por los
prestatarios del Banco Mundial y por el Banco Mundial como organismo ejecutor". Respecto a
los lineamientos para licitar bienes y obra el folleto se denomina: "Normas, adquisiciones para
créditos del BIRF y créditos de la AIF". En estos folletos se menciona qué entiende este
organismo internacional como servicio de consultoría, qué por bienes y qué por obra, así como
las bases bajo las cuales se deben contratar a los consultores y licitar en bienes y obra.
39
Los lineamientos respecto a consultoría, bienes y obra exigidos por la legislación mexicana, se
encuentran contenidos en la Ley de Adquisición y Obras Públicas (LAOP), en ella se contempla
la licitación82 nacional y la internacional cuando se contrata con crédito externo83.
En algunos casos hay algunas contraposiciones entre la Ley de Adquisiciones y Obras Pública y
los lineamientos del Banco Mundial84, por ejemplo, "Consultoría para el Banco es "...supervisión
de la construcción y la administración del proyecto incluido el control y la agilización de los
pedidos y certificación de facturas presentadas por los contratistas proveedores... 85. Para la ley
mexicana consultoría es la obtención de un documento formalmente estructurado que incluya
datos e información que constituya la base para conclusiones y recomendaciones para la
ejecución de un proyecto. Como la consultoría es especializada no entra en licitación pública, se
le dice al consultor: "Tengo tal problema, bríndame un proyecto para resolverlo". El perfil del
consultor por lo tanto es de amplia preparación académica y práctica en un área específica de las
ciencias (física-matemática, química, social, política, administrativa, etc.). Para la legislación
mexicana la limpieza e impresión de documentos es considerada servicios en general y sería
contratada por el procedimiento de bienes con licitación, mientras que para el Banco Mundial es
consultoría.
Entre otras contraposiciones encontramos que México demanda constitución de garantía para la
contratación de un consultor, mientras que el banco no exige ni recomienda constitución de
garantía; BM pide sistema de puntaje para evaluar una propuesta, la LAOP menciona que en
ningún caso podrá utilizarse puntos o puntaje para la evaluación de una propuesta; Banco
Mundial preve posibilidad de negociación, la LAOP menciona que ninguna de las condiciones,
82
"El artículo 31 de LAOP define a la licitación nacional como la que
únicamente tanto para bienes
como para obra pueden participar personas de
nacionalidad mexicana y que en el caso específico de los bienes a adquirir
cuenten con un 50% de integración nacional. Sin embargo dado que los
organismos financieros internacionales
(OFIS) exigen que en la totalidad de
los proyectos en que participen se debe invitar a sus países miembros a través de
convocatoria pública, ´las licitaciones públicas deben ser en todo caso de
carácter internacional´", mencionado en el documento
"Principales
lineamientos para las licitaciones públicas financiadas con crédito externo",
s.f., s.l.n.a.
83
Esta ley se desprende del artículo 133 constitucional y el articulo 33 de la
LAOP es el que se refiere a crédito externo.
84
Esta ley se desprende del artículo 134 constitucional y el artículo 33 de ésta
es el que se refiere a crédito
externo.
85
Banco Mundial, Normas para la utilización de consultores, Banco Mundial,
Washington, D.C., pág. 3.
40
propuestas o bases podrá ser negociable "no habrá negociación en propuesta económica"86 ni en
bienes ni en obra. Tampoco habrá anticipos en consultoría salvo para el traslado de los
consultores y movilización de los mismos en el territorio87. El banco acepta anticipos. Respecto a
la cláusula arbitral, para este organismo
no es mandataria y la LAOP en su artículo 15
contempla que sólo con autorización de la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo
Administrativo (Secodam) se contratará ésta pero siempre bajo el presupuesto de la contratante.
Sobre bienes y obra también existen algunas diferencias entre lo que estipula el BM y lo que
menciona la ley mexicana. Se destacan los siguientes aspectos: el banco exige un plazo entre la
publicación de la oferta requerida y la apertura de las propuestas presentadas de 45 días
naturales, pudiendo venderse las bases (en ellas se estipula qué es lo que se requiere, las
especificaciones técnicas del proyecto en obra o bienes)
un día antes de la apertura; no
contempla junta de aclaraciones (cuando el posible proveedor tiene dudas sobre las bases) pero
en su sección II, punto 6.1 de sus guidelines para obra y bienes se contradice en cierta forma en
sus "instrucciones a los licitantes", al mencionar que es obligatorio contestar a sus preguntas 30
días antes a la apertura de propuestas por el demandante de la oferta. No existe límite para
otorgar el fallo de la propuesta ganadora.
La Ley de Obras Públicas por su parte contempla que se pueden vender bases hasta 7 días antes
de la apertura de propuestas. Menciona que debe existir una junta de aclaraciones, la apertura de
las propuestas se da a los 40 días naturales de la publicación de las mismas, pero en casos
urgentes se puede disminuir en obras a 10 y en bienes a 15 días (previa autorización del Oficial
Mayor de la SHCP); se tienen 40 días para contestar el fallo. Cuando estas contraposiciones entre
ambas partes surgen, el Banco Mundial y el gobierno se reúnen para tratar de llegar a un acuerdo
y no obstaculizar y desfasar el proyecto. Siempre queda abierto el camino de la negociación.
86
"Oficio circular de fecha 15-8-95" enviado por la Subsecretaría de
Normatividad y Control de la
Gestión Pública, Unidad de Normatividad de
Adquisiciones, Obras Públicas, Servicios y Patrimonio Federal de la
Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo al Subsecretario de
la SHCP.
87
"Ayuda Memoria" de las reuniones llevadas a cabo del 23 al 25 de agosto de
1995 en Washington, D.C., entre
funcionarios de Secodam, SHCP, Banobras, Nafin, Bancomext y del Banco Mundial.
41
f) Ceremonia de firma. Una vez negociados los documentos legales, éstos pasan a convertirse en
obligaciones legales que se presentan al Directorio Ejecutivo del Banco Mundial junto con el
informe del Presidente. Autorizados por éstos se procede a la firma de los contratos de
préstamo, de garantía, de proyecto y de carta colateral, todos el mismo día en lo que se llama
"Ceremonia de Firma". El crédito ha sido otorgado.
El organismo ejecutor debe ahora instrumentar las medidas necesarias para realizar el proyecto
estableciendo prioridades para iniciar con algún componente que le sea imprescindible. Sin
embargo, al gobierno mexicano, al intermediario financiero y a los organismos ejecutores, así
como al propio Banco Mundial aún les queda un trecho por recorrer.
2.3
La aplicación del crédito
Aparentemente por parte del Gobierno Federal, de sus dependencias y de sus secretarías ha
habido una buena planeación, programación y presupuesto de los proyectos a realizar (Anexo 4),
pues ya han identificado el proyecto, lo han preparado y lo han negociado. Sin embargo, como
se observará a lo largo de este capítulo pueden existir algunas deficiencias.
Esta etapa comprende la ejecución del proyecto, supervisión de sus procesos de licitación por
parte del intermediario financiero, contratación de los proveedores idóneos para realizarlo, así
como el pago respectivo a los mismos.
El desembolso del recurso destinado a cualquiera de los tres tipos de proyectos que son
financiados por el BM (estudios de consultoría, adquisición de bienes o contratación de obra)
atraviesa por tres diferentes procesos.
La aplicación o desembolso del crédito no es inmediata sino por fases, interviniendo más que
nada en esta etapa el organismo ejecutor en la búsqueda de proveedores para poder realizar el
proyecto, del intermediario financiero no bancario y del propio Banco Mundial.
42
El organismo ejecutor consciente de su función a cumplir y de que ahora dependerá en gran
medida de él la realización del proyecto o los proyectos para los cuales el préstamo fue
negociado, acude al intermediario financiero con el cual tendrá una estrecha colaboración hasta
el final del proyecto, específicamente con el Area de Licitaciones, Pagos y Desembolsos.
En la aplicación del crédito, la función del organismo intermediario será orientar al ejecutor por
medio del Area de Licitaciones, sobre los diferentes lineamientos que tiene que cumplir tanto
del Banco Mundial como de la Ley de Adquisición y Obras Públicas (LAOP) para ejecutar el
proyecto y poder tener acceso al recurso.
g) Ejecución o desembolso del préstamo.- En este apartado se tratará de ejemplificar los pasos
mencionados retomando el préstamo señalado con anterioridad 3838 ME, destinado a aportar
asistencia técnica al sector financiero. Cómo se recordará este préstamo es realizado por cuatro
organismos ejecutores, pero por razones prácticas, sólo analizaremos los pasos que tiene que
seguir un ejecutor: Consar.
Consar tiene un proyecto dividido en dos subproyectos: en el primero quiere realizar un estudio
de consultoría que impida la duplicación de cuentas en el sistema de pensión de ahorro para el
retiro, pues el contrato que presenta el patrón para abrir una cuenta en un banco comercial
(Bancomer, Banamex, Inverlat, etc.) a nombre del trabajador no es revisado por éstos y es
enviado a Banco de México (Banxico) cuatro días después. Si por algún error el patrón no revisó
bien los datos el banco comercial lo remitirá tal cual a Banxico, con ello se ocasionará quizá la
duplicación de una cuenta o la apertura de una nueva de un trabajador inexistente; el problema es
grave a nivel Distrito Federal pero a nivel nacional resulta impresionante.
Así pues Consar consciente de tal problema necesita contratar a un consultor o firma consultora
que le brinde un estudio para resolverlo, primero analíticamente al diseñarle un programa para
toda la República que le permita canalizar en un sólo banco todas las cuentas, evitando
duplicidad y pragmáticamente instalando un sistema de cómputo en toda la República. Así su
subproyecto incluye dos categorías de inversión: consultoría y bienes.
43
El intermediario financiero habiendo confirmado que efectivamente Consar está considerado en
el préstamo 3838 ME y que efectivamente el Banco Mundial le ha autorizado a invertir en las
categorías de bienes y consultoría, con determinados montos en cada una de ellas, le guía para
iniciar el proyecto.
En primer lugar el organismo ejecutor le cuestiona qué subproyecto desea arrancar primero 88 y si
este subproyecto cuenta con su techo presupuestal correspondiente mediante el oficio de
inversión. En el caso de Consar, este organismo ejecutor sí contaba con un techo presupuestal y
con un oficio de inversión. El proyecto podía iniciarse. La mayor parte de los proyectos, sean
de consultoría, obra o bienes deben atravesar por las tres etapas que se detallan a continuación:
Proyecto de consultoría. Primera fase.- En esta etapa se tienen que delimitar los términos de
referencia: éstos consisten en la justificación del estudio de consultoría a realizar, los objetivos
generales y específicos buscados, las metas esperadas con sus productos finales y en su caso
intermedios; si el estudio se divide en etapas, cuáles son éstas, la metodología a utilizar, la
calendarización del estudio, los requerimientos de recursos humanos especializados, el tiempo
estimado de ejecución, un presupuesto base sobre lo que costará el estudio y una lista corta de las
firmas consultoras que conocieran capacitadas para realizar tal estudio.
Después se procede a la preparación de una carta invitación a
los consultores elegidos
acompañándoles los términos de referencia, las instrucciones del subproyecto (en ellas se indica
cuáles serán los criterios para evaluar su capacidad), y el modelo del contrato que regirá la
operación89 (éste se da en función del monto y hasta agosto de 1995 el precio del consultor era
factor de evaluación)90.
88
En este caso en particular tiene que arrancar primero el de consultoría y
después el de bienes que se basará en dicho
estudio.
89
Existen contratos tipos en que el precio es factor de evaluación y otros en que
el precio no es factor de evaluación, estos
últimos a diciembre de 1995 se
encontraban detenidos.
90
Cfr., "Carta enviada al encargado de la Gerencia de Financiamiento, de la
Comisión del Nacional del Agua,
el 18 de agosto de 1995 por la Gerencia de
Operación de Financiamientos Especiales BBN-E-3372 de Nacional
Financiera" y oficio circular de la Subsecretaría de Normatividad y Control de
la Gestión Pública, Unidad de Normatividad
de Adquisiciones, Obras
Públicas, Servicios y Patrimonio Federal de la SECODAM del 15 de agosto
de 1995 enviado al Subsecretario de la SHCP.
44
Existen 4 formatos tipo de contratos delineados por el Banco Mundial en consultoría:
El
contrato de servicios profesionales que debe asignarse a consultores cuyo monto no rebase los
50,000 dólares; este consultor debe estar integrado a la plantilla del organismo ejecutor; el
contrato de servicios de consultoría por suma alzada91 para firmas o personas físicas por un
monto de hasta 100,000 dólares; el contrato standard, que comprende de 100 a 500,000 dólares,
y el contrato standard de 500,000 dólares en adelante que contiene clausulado de seguros y el
consultor se
compromete a confidencialidad entre otras cláusulas92.
El contrato lo debe firmar el
representante legal y un testigo y por la parte técnica un responsable del proyecto por parte del
organismo ejecutor. Al ser un proyecto tan delicado, el gobierno mexicano exige una garantía de
cumplimiento
Una vez recopilada esta información se envía al Banco Mundial, éste la analiza y si está de
acuerdo brinda su no objeción al organismo ejecutor para que continúe con el procedimiento.
Segunda fase.- Consiste en el envío de estos documentos a las firmas consultoras y esperar su
aceptación en participar. Debe haber también una junta de aclaraciones, un acto de apertura de
propuestas técnicas y económicas; evaluación de las técnicas, desecho de las que no cumplieron
con los términos de referencia y apertura de las económicas. En base a este análisis final se
conoce la propuesta ganadora.
El organismo ejecutor da conocer al intermediario financiero su decisión pero todavía no se la
comunica al consultor ganador. El intermediario financiero lo hace del conocimiento del banco,
si éste está de acuerdo en la evaluación proporcionada brinda su no objeción a la propuesta
ganadora y el organismo ejecutor procede a comunicárselo al consultor elegido informándole
asimismo a los otros consultores las causas por las cuales su oferta fue desechada.
91
Existen dos maneras de presentar el precio de un contrato: por precio
unitario que consiste en el
desglose de cada insumo solicitado más la utilidad
del proveedor sobre el mismo y el precio a suma alzada que consiste en
brindarle al solicitante un sólo precio, sin desglosar insumos ni utilidades
respectivas.
92
Secodam en su oficio del 15-8-95, señala: "el contrato standard podrá
utilizarse salvo en sus cláusulas
de arbitraje señaladas en los puntos 8.1.2 y
8.2 a 8.7, empero podrá acordarse con el agente financiero su sustitución por
las correspondientes a solución de controversias o jurisdicción de tribunales
competentes de los documentos de licitación
de bienes o de obras".
45
Tercera fase.- Consiste en proceder a la firma del contrato correspondiente, exigiéndole al
consultor la garantía o garantías especificadas en el contrato. Firmado el contrato se remite al
BM para su última no objeción y recibida ésta el organismo intermediario comunica al
organismo ejecutor que puede iniciarse el trabajo por parte del consultor ganador 93. El crédito
finalmente ha empezado a ser aplicado, pero en este caso específico no pagado, recuérdese que
en Consultoría la LAOP contempla que no debe haber anticipos y sólo se pagará contra-entrega
de producto intermedio o final. Este proyecto por parte de la Consar puede considerarse como
uno que ha seguido exitosamente todas sus etapas. Consar contrató finalmente a la Cía.
Consultora Mancera para que le resolviera su problema, este estudio correspondió a la categoría
denominada en la matriz de desembolsos con el número dos, consultoría.
Terminado el estudio por el consultor, el organismo ejecutor solicita el pago al intermediario
financiero vía su área de licitaciones. Esta gira un oficio a su área de pagos para que proceda a
pagarle al proveedor (con recursos fiscales), a su vez también informará a su área de
desembolsos para que éste le reembolse al área de pagos y solicite a su vez del BM el reembolso
correspondiente, mediante el SOE Statement of Expenditures, o declaración de gastos, (Anexo
5). El crédito ha empezado a aplicarse.
Los subroyectos de bienes y obra atraviesan generalmente por las mismas etapas, aunque
lógicamente los documentos que habrán de llenarse serán diferentes. Por ejemplo, continuando
con Consar, supongamos que el estudio de consultoría ya se terminó, ahora necesita adquirir
equipo de cómputo, dependiendo del monto se sabrá si es una licitación nacional o internacional,
aunque ya sabemos que es una exigencia del BM que sean internacionales, sin embargo
dependiendo del monto pueden también ser nacionales.
93
Las inconformidades pueden expresarse a Secodam. Cuando Consar evaluó
su proyecto de Consultoría,
Unysis de México se inconformó y ocasionó con
ello un retraso más grave del proyecto. Si tomamos en cuenta que a raíz de lo
sucedido en enero de 1995 con la devaluación del peso, consecuencia de la
insurrección de Chiapas, el asesinato de
Colosio y del lider del PRI, las arcas
de la nación se encontraban vacías y los proyectos pese a que siempre están
desfasados, en 1995 se desfasan aún más, iniciándose casí todos ellos en
agosto de 1995. Una inconformidad a estas
alturas resulta de gravísimas
consecuencias. El 2 de marzo de 1993 el problema está más que detectado
según lo
muestra oficio SP/100/108/93 dirigido al Dr. Pedro Aspe Armella
por la Secodam.
46
Respecto a los límites para que una licitación deje de ser nacional, el monto de ésta tiene que
rebasar en bienes 350,000 dólares y en obra 10 millones de dólares. También se permite,
cuando el monto del proyecto no rebasa 100,000 dólares en bienes, evitar la licitación invitando
sólo a tres proveedores, "comparación de precios nacional e internacional". Asimismo también se
acepta, cuando se trata de patentes, adjudicar directamente el contrato. En este caso, el
intermediario financiero puede autorizar contratos que no rebasen 50,000 dólares en consultoría
y 100,000 en bienes, bastando con que mediante un oficio se le haga del conocimiento al Banco
Mundial, así se evitan las tres etapas descritas anteriormente.
Proyecto para adquisición de bienes. Primera fase.- Regresando a Consar, decíamos que ahora
va a adquirir equipo de cómputo y la licitación es internacional. En esta primera etapa deberá
publicar una convocatoria en el Development Business, revista del la Organización de las
Naciones Unidas, o en un periódico de circulación internacional y además en el Diario Oficial de
la Federación94 (DOF), sobre los bienes que desea adquirir. Deberá asimismo elaborar las
especificaciones técnicas que debe tener el equipo requerido.
En este documento no está
autorizado por el banco poner marcas específicas de algún producto. No existe carta invitación
puesto que es licitación y está abierta a todo el que desee participar. El modelo de contrato que
aplica es diferente. Se pide asimismo una calendarización del organismo ejecutor para llevar a
cabo la licitación.
La calendarización debe comprender: la fecha en que aparece la convocatoria, el plazo que debe
transcurrir desde su publicación
hasta la presentación de las propuestas por parte de los
proveedores (45 días naturales, pero se puede reducir a 10 en obra y 15 en bienes). La fecha de
venta de bases (ésta se efectúa desde la publicación de la convocatoria hasta 7 días antes de la
94
En sus condiciones contractuales el Banco establece que a inicios de cada
año calendario se publique en el periódico
de la Organización de las Naciones
Unidas, Development Business, el "Aviso General de Adquisiciones" y que
de acuerdo
a la parte II de las "Normas, adquisiciones con préstamos del
BIRF y AIF de mayo de 1988, debe incluir: el nombre del país,
nombre del
proyecto, costo total del proyecto, monto del préstamo que otorga el Banco,
requerimientos que
serán sometidos a Licitación pública internacional
-especificando el tipo de adquisiciones y contrato de obra que se
llevarán a
cabo- y nombre y dirección del organismo responsable, cit pos. Gerencia de
Financiamientos Especiales en
comunicado enviado al Director General de
Ecología del Departamento del Distrito Federal en noviembre 21, 1994.
47
fecha prevista para la presentación y apertura de las propuestas técnica y económica95, así como
las garantías de oferta, de cumplimiento de contrato y de anticipos96.
La calendarización también comprende el tiempo que le tomará al organismo ejecutor evaluar y
designar la propuesta ganadora, así como la fecha en que se adjudicará el contrato (elaborándose
un dictamen de fallo en el que se señalará el nombre del licitante que presentó la oferta solvente
más baja) y la fecha en que el organismo ejecutor cree que se firmará el contrato. También como
en consultoría, éstos documentos deben ser enviados al BM para su revisión y no objeción antes
de que el organismo proceda a publicar la convocatoria.
El organismo ejecutor deberá vender las bases a todo aquél que desee participar (en este
documento se menciona cuándo se hará la junta de aclaraciones, cuando se presentarán las
proposiciones, cuándo se abrirán las propuestas, etc.).
Pasada esta primera etapa de no objeción por parte del banco se procede a la licitación. En la
evaluación del proveedor debe tomarse en cuenta que se cumplan las especificaciones técnicas
primero y de ahí se van desechando a los proveedores.
Después se evaluará a los finalistas conforme al costo económico del proyecto, tomando la oferta
más baja. A veces ocurre que el proveedor ganador no posee la situación financiera ideal, allí el
organismo ejecutor tendrá que evaluar si vale la pena contratar con él, o escoger al segundo
proveedor antes que esperar a una segunda licitación, transcurra el tiempo y se pierda el
préstamo.
Segunda. fase.- El organismo ejecutor deberá enviar al intermediario financiero: las copias de las
convocatorias publicadas, el acta de la junta de aclaraciones, el acta de presentación y apertura
95
El sobre técnico consta de tres partes: el legal (acta constitutiva de la
sociedad y poder notarial del
representante de la empresa), el financiero
(presentación de estados financieros, lista de clientes y suministros, evidencia de que está
facultado para producir y/o vender como distribuidor autorizado
del fabricante, centros de servicio en el territorio nacional para
garantía de los
bienes y mantenimiento), el técnico (descripción detallada de características
de los bienes que se ofrecen,
comentarios a las especificaciones técnicas
solicitadas, certificados de pruebas ejecutadas, lista de refacciones y/o
consumibles, catálogos y /o boletínes técnicos). El sobre económico debe
contener la garantía real de la propuesta,
formulario y lista de precios, así
como precios de los servicios conexos.
48
de proposiciones, los cuadros de evaluación económica, el dictamen del fallo, las cartas que se
enviarán a los licitantes cuyas ofertas resultaron desechadas (en ellas se les especificará las
causas por las cuales sus ofertas fueron descartadas) y las cartas que se enviarán a los licitantes
que resultaron ganadores; estas cartas no deberán estar fechadas y no podrán enviarse hasta que
el Banco Mundial revise toda la documentación y otorgue su no objeción a la oferta del licitante
ganador.
Tercera fase.- Esta última etapa es similar a la de consultoría, el organismo ejecutor deberá
enviar el contrato firmado con el proveedor seleccionado para que el intermediario financiero lo
revise antes de enviarlo al organismo financiero para su no objeción, una vez autorizado por
éste, el subproyecto puede iniciarse. El crédito ha empezado a aplicarse.
Proyecto para construcción de obra pública.- Respecto a la construcción de obra pública los
requerimientos son casí idénticos a los de bienes, variando el modelo del contrato, pero
atravesando las tres mismas fases anteriores. En obra existen tres tipos de contrato:
· Documento estándar para obras inferiores a 10 millones de dólares
· Documento estándar para obras por más de 10 millones de dólares
· Documento de licitación de obras mayores a 10 millones de dólares97.
h) Supervisión por parte del BM del seguimiento del proyecto.- El Banco Mundial exige
auditorías de los proyectos financiados con sus recursos, las cuales son realizadas por las
contralorías internas de las secretarías y de las dependencias y son examinadas posteriormente
por la Contraloría General de la Federación. Estas auditorías deben presentarse los seis primeros
meses de cada año comprendiendo el ejercicio fiscal anterior que corresponda (enerodiciembre).98
También en esta etapa este organismo financiero realiza visitas periódicas (generalmente
semestrales) mediante misiones de supervisión integradas por sus funcionarios, con el objeto de
96
"Matriz de criterios en materia de licitaciones de bienes con difusión
Hasta agosto de 1995, Secodam sólo había autorizado la impresión del primer
SHCP del 10 de agosto de 1995.
97
internacional", s.l., s.f.n.a.
documento. Cfr., circular de Secodam a la
49
darle seguimiento a la ejecución de los proyectos apoyados con sus recursos, así como para estar
en posibilidades de corregir o modificar aquellos aspectos que durante el desarrollo del préstamo
hayan obstaculizado su correcta ejecución. Los acuerdos tomados durante esta etapa se plasman
en un documento denominado "Ayuda Memoria".
Bien, el préstamo ha logrado aplicarse, sin embargo a lo largo de éste se detectan algunas
deficiencias que ocasionan la descalendarización en el inicio del proyecto, que éste se desfase y
surja el contrato modificatorio. Por regla general, los créditos siempre están desfasados. Algunas
de las causas más comunes en el desfase de un proyecto son las siguientes:
+ El presupuesto. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), asigna a cada secretaría
o dependencia oficial un techo presupuestal, comúnmente conocido como el Presupuesto de
Ingresos y Egresos de la Federación, en donde se consigna un apartado referente a deuda externa
bajo un oficio de inversión emitido por ella99. Este techo presupuestal es de suma importancia
porque de él depende que un proyecto pueda iniciarse. El Banco Mundial no aporta los recursos
inmediatamente, el gobierno federal debe autofinanciarse
con su techo presupuestal de
endeudamiento externo puesto en una cuenta revolvente en Banco de México (Banxico) por la
Tesorería de la Federación, de ahí los toma el intermediario financiero y se los da al organismo
ejecutor. Generalmente la cuenta revolvente es de un 10% del total del crédito o por un monto
suficiente en dólares para hacer frente a los requerimientos de recursos por un periodo de 4
meses100.
A medida que el proyecto va avanzando, el BM va transfiriendo los recursos
desembolsados al Banco de México mediante previa solicitud de reembolso del organismo
intermediario.
El Presupuesto de Ingresos y Egresos de la Federación debe estar listo los últimos días de
diciembre para poder publicarse el 1o. de enero del año siguiente en el Diario Oficial de la
Federación, y debe ser utilizado durante ese año por cada secretaría o dependencia, de lo
contrario se pierden o reducen los recursos en el presupuesto posterior, tomándose en cuenta en
98
Seminario de mayo de 1991, "Compromisos financieros. Auditorías", pág. 1.
El dígito "5" en la autorización presupuestal indica que el apartado pertenece
100
Nacional Financiera, "Cuentas especiales", Seminario de integración ,
99
a deuda externa.
México, mayo de 1991, pág. 1.
50
éste tal incumplimiento. Esta eficiencia en su preparación, fácilmente se resquebraja puesto que
las secretarías no pueden ejercer inmediatamente los recursos sino esperar la calendarización
para su uso por parte de la SHCP, la cual suele darse tres o cuatro meses después. Esta demora
es una de las causas principales, por las cuales los proyectos se desfasan todos los años, pues
pese a que los organismos ejecutores los tengan bien delineados, no saben sino hasta muchos
meses después con cuánto presupuesto contarán. Recuérdese que éste es asignado a las
secretarías y algunas otras dependencias, pero en el caso de la CNBV, CNSF y CONSAR, su
presupuesto forma parte del total fijado a la SHCP.
+ Otra causa de desfase puede ser la burocracia existente dentro del BM al exigir tantos
requisitos y la demora en cumplirlos por parte del intermediario financiero, ya sea por falta de
capacidad o empeño. Por ejemplo: al enviar sus misiones cada seis meses para observar el
avance del proyecto, se redacta una Ayuda Memoria, sobre los acuerdos tomados. Si el Banco
Mundial detecta que las resoluciones adoptadas no se están realizando, puede detener la
aplicación del recurso.
+ Las inconformidades presentadas a Secodam.- El contrato no puede ser adjudicado hasta en
tanto no se solucione el conflicto.
Debido a estas deficiencias, desfases y tropiezos que suelen ocurrir en los proyectos existen los
contratos modificatorios.
i) Contrato modificatorio.- Contempla los cambios al proyecto, así como prórrogas al mismo.
Previo acuerdo entre las partes y una evaluación técnica de las causas de desfase o cambios al
mismo, se celebra un contrato modificatorio con las nuevas enmiendas y la nueva fecha efectiva
de terminación del préstamo. Este documento es de carácter legal secundario y su observancia es
obligatoria, generalmente se prepara seis meses antes de la fecha de terminación estipulada en el
contrato de préstamo.
51
j) La evaluación ex-post.- Consiste en la elaboración de un informe de terminación del proyecto
por parte del prestatario al concluir el periodo de desembolsos de los fondos del préstamo. Cada
informe es examinado por el Departamento de Evaluación de Operación del banco 101, el cual
después prepara otro sobre la ejecución y los resultados que es remitido al directorio ejecutivo.
Esta evaluación ex-post permitirá saber si se cumplieron al 100% los objetivos del o de los
proyecto(s), esto repercutirá en la negociación de nuevos préstamos (¿y nuevas condicionantes?).
La presentación de este informe debe rendirse a los 6 meses de la fecha de cierre del préstamo.
Bien, el crédito ha llegado a su desenlace final, su aplicación. Sin embargo, vale la pena señalar
algunas deficiencias detectadas en esta última etapa y que ocasionan algunas veces que el
préstamo no sea canalizado adecuadamente, entre ellas encontramos las siguientes.
* Los organismos ejecutores contratan a consultores por su cuenta, llegando a acuerdos para que
esperen a que el presupuesto se pueda ejercer y se les pueda pagar. Todo ello ocasiona que no
se cumplan debidamente con los requerimientos, al no tener delineados los términos de
referencia que son los que reflejan las necesidades del estudio a desarrollar, ni un costo
aproximado del proyecto, ni qué tipo de contrato aplica, no se contrata al consultor o proveedor
idóneo para realizar el proyecto.
* El organismo ejecutor utiliza los recursos apresuradamente en estudios que tiene que
improvisar para no perder el presupuesto. Al preguntársele a uno de ellos, si no iban a ejercer
sus recursos del año, comentó: "Que si ellos iniciaban así, con el tiempo encima para no perder
su presupuesto y teniendo que recortar el tiempo de un proyecto de cuatro a dos meses y quizás
improvisar otros, ya podíamos imaginarnos qué tipo de proyectos resultarían, pareciéndoles
absurda tal política". En lugar de recomendarles que podían optar por el acuerdo de Secas
(Anexo 4) para no perder el presupuesto, se les aconsejó que arrancaran.
101
En virtud de nuevas disposiciones establecidas en el ejercicio de 1995,
algunas políticas se están
cambiando, una de ellas es que el informe de
terminación del proyecto será enviado directamente al Directorio
Ejecutivo.
52
* Se tiene techo presupuestal pero se quiere arrancar un proyecto que no se contempló dentro
del envío de los anteproyectos a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (anexo 4). El
organismo decide iniciarlo, prepara las bases de licitación calendarizando el mínimo tiempo para
evaluar las propuestas, si logra conseguir la autorización para que el proyecto arranque, dedicará
sólo una semana en evaluar las propuestas, cuando por el equipo requerido (equipo de monitoreo
para medir la calidad del aire), se le debería evaluar en un mes. Ello ocasionará que tal vez el
equipo adquirido no sea el óptimo y el préstamo no sea canalizado de la mejor manera.
* Un ejecutor sabe que tiene que desarrollar un proyecto pero no posee techo presupuestal para
iniciarlo porque su dependencia omitió incluirlo dentro de su presupuesto a la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público (Anexo 4). El intermediario financiero recomienda que quizá pueda
arrancarlo comprometiendo recursos de años posteriores, previa autorización de las dependencias
correspondientes (Secodam, Secofí y SHCP)102, o bien comprometiendo en este recursos de otros
subproyectos que sí fueron programados o presupuestados. (Esto acarrreará que éstos últimos
sean pospuestos o desfasados).
102
El Diario Oficial de la Federación de fecha 8 de agosto de 1995, prohibe
comprometer recursos de años posteriores.
53
Conclusiones
“El valor de una nación, no es otro
que el valor de los individuos que
la componen". Mill
El crédito, como se observó en el capítulo 1, emergió con la misma humanidad permitiéndole la
obtención de dinero sobre lo que entonces poseía: las cosechas. Al paso del tiempo evitó el
riesgo para el viajero, al permitirle desplazarse con letras de cambio en lugar de oro y plata por
los caminos. En Italia, cuna comercial y política del renacimiento, el crédito y el banquero
llegaron a convertirse en elementos primordiales al tener como prestatarios hasta a los mismos
monarcas, facilitándoles los recursos para ganar guerras, reafirmar su poderío y conquistar
territorios.
A finales del siglo XVII y principios del XVIII se vislumbró la posibilidad de crear un sistema
avanzado de banca y crédito, al Inglaterra lograrlo, provocó la adopción del patrón oro a nivel
internacional y la paridad fija en el intercambio de monedas al ser ligadas con la libra esterlina.
Se evitó así hasta cierto punto, la especulación.
La Revolución Industrial, trajo consigo grandes adelantos tecnológicos y transformó al orbe, al
emerger una banca ligada a la potencia del mundo. Sin embargo con la competencia por las
colonias en ultramar, la producción masiva y exportación en grandes volúmenes de mercancías y
capital, Inglaterra se vio desplazada por nuevos centros financieros y políticos. Las dos grandes
guerras y el nacionalismo económico103, provocaron que el sistema financiero se fragmentara en
bloques, viniéndose abajo con el derrumbe del patrón oro.
Al terminar la segunda guerra mundial, se hizo necesario reconstruir el sistema monetario
internacional, surgiendo así el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. Estos
organismos financieros internacionales trataron de estabilizar la economía mundial, intentando
103
Política nacional muy común en las dos guerras mundiales. Los países tratan
de escapar al desempleo en masa
y al estancamiento económico general
causado por la depresión mundial, mediante políticas extranjeras
discriminatorias y restrictivas.
54
ayudar a reconstruir a los países devastados por la guerra, equilibrando sus balanzas de pagos e
impulsando el desarrollo económico de sus países miembros.
En sus orígenes nunca
vislumbraron, al menos abiertamente, la posibilidad de intervenir en las políticas
macroeconómicas de sus integrantes como pre-requisito para otorgarles el recurso. Esta forma de
cooperación mediante el otorgamiento del crédito internacional se caracterizó hasta 1976 por
excelentes condiciones de financiamiento, las cuales se reflejaban en las bajas tasas de interés104.
Sin embargo, fue a partir de la década de los setenta cuando surgió la gran crisis del sistema
monetario internacional con la suspensión de la convertibilidad del dólar que termina con los
tipos de cambio fijos, en que aparece el término de condicionalidad que hasta entonces no estaba
explícito en los estatutos de los organismos financieros internacionales. La condicionalidad
establece una serie de directrices y criterios de ejecución para poder tener acceso a los recursos,
así los organismos financieros internacionales empezaron a influir en un país miembro cuando su
balanza de pagos fuera deficitaria e inducirlo a proponer un cambio en su moneda negándole los
recursos, recomendando incluso devaluaciones monetarias para estimular sus exportaciones.
Asimismo, también se comienza a adoptar el principio del gradualismo en el ajuste económico,
interviniendo en los objetivos sociales, políticos y económicos
de cada país miembro,
revisando, evaluando y recomendando políticas macroeconómicas.
En los ochenta el FMI adoptó otras condicionantes como son las metas cuantitativas que el
prestatario debía cumplir para allegarse del recurso y la condicionalidad cruzada, en que los
bancos comerciales daban créditos si había un programa con el FMI, éste apoyaba sí había un
acuerdo con el Banco Mundial sobre cuestiones de cambio estructural: políticas para los
programas de inversión pública, reducción del proteccionismo en la economía y fomento a las
exportaciones, entre otros aspectos. Así el FMI se convirtió en intermediario y negociador de la
parte acreedora.
El Banco Mundial, anteriormente, había cumplido su papel de banquero, financiando proyectos.
No existía condicionalidad para el otorgamiento del préstamo, éste a veces se refería a créditos
104
Cfr., Ortiz Wadgymar, Introducción al Comercio Exterior de México,
pp. 69-70.
55
específicos, si no había acuerdo no se otorgaba. Sin embargo, a partir de 1985 dejó de abocarse
a esta política al empezar a manejar la condicionalidad, requiriendo el cumplimiento de ciertos
requisitos para realizar cambios de fondo en la economía y reconvertir sectores completos. Así el
desmantelamiento de empresas públicas y reducción de aranceles empezó a ser requisito previo
para el otorgamiento del recurso.
Sus estatutos declarando que sus funcionarios no permitirían que la clase de gobierno de un
miembro o de miembros interesados fuera factor que influyera en sus decisiones, fueron
contravenidos al colocarse del lado de los países acreedores.
Surgieron después los préstamos de alta condicionalidad: el servicio financiero de ajuste
estructural que demanda condiciones concesionarias, el servicio financiero de reajuste estructural
requiriendo estrictos programas macroeconómicos y estructurales trianuales, y posteriormente el
servicio de transformación sistemática que convierte economías planificadas en economías de
desarrollo.
En esta década se dio también, una gran importancia a la supervisión a través de análisis
periódicos de la situación económica y financiera de los países miembros, empezando a trabajar
conjuntamente con los gobiernos en la resolución de sus problemas de la deuda externa. Así se
convirtieron
en organismos reguladores económicos y políticos del sistema financiero
internacional, violando los ideales sobre los cuales fueron creados, el principal: el desarrollo
económico de los pueblos; ya que sus políticas impuestas empezaron a ir en franca contradicción
con sus postulados de elevar el nivel de vida de los pueblos; pues sus recomendaciones de
reducción del gasto público, privatización de la economía, estabilidad monetaria, eliminación del
proteccionismo y de empresas paraestatales, apertura comercial de la economía, promoción de la
inversión extranjera, supresión de subsidios en sectores básicos como son: salud, educación y
vivienda y aumento de las tasas reales de interés, trajeron como consecuencia el deterioro de la
forma de vida de las poblaciones de los países deudores con sus correspondientes costos sociales
como son desempleo, pobreza e inseguridad social.
56
Sus recomendaciones de ajuste estructural, que en realidad son imposiciones reales, y una
manera de atar a los países para obligarlos a realizar reformas macroeconómicas para poder
otorgarles el recurso, si bien sirvieron para que siguieran siendo sujetos de crédito internacional
y pudieran hacer frente a sus deudas, ocasionó transferencia de recursos netos hacia los
acreedores, contradiciendo sus estatutos de que sus recomendaciones no afectarían la prosperidad
nacional, pues sus programas de ajuste no tomaron en cuenta los objetivos sociales y políticos
internos, ni las prioridades económicas y circunstancias particulares de cada país miembro,
ocasionando desempleo, subempleo, pérdida de poder adquisitivo, por citar algunos, en lugar de
mejorar sus condiciones de trabajo,
pues al dictarles medidas previas a realizar antes de
otorgarles el recurso, los solicitantes del crédito se ven abrumado por nuevas cargas.
Sus propósitos originales no comprendían la intervención en la política macroeconómica de los
países, ni mucho menos en su microeconomía, al condicionar los créditos a criterios de
ejecución, supervisión, cartas de intención, se convirtieron en fiscalizadores, monitores e
inspectores de las políticas económicas de los países solicitantes del crédito, haciéndoles perder
soberanía.
Nuestro país, al formar parte de los organismos financieros internacionales desde su fundación,
disfrutó al principio de las ventajas del financiamiento para impulsar su desarrollo económico.
Sin embargo al fincarlo completamente sobre la deuda externa, ocasionó que ésta se
incrementara hasta niveles altamente alarmantes, a grado tal que en 1982 se tuvo que declarar el
diferimiento de pagos al exterior y no fuimos considerados más sujetos dignos de crédito
internacional, los organismos financieros internacionales pudieron así imponer sus nuevas
condiciones para otorgarnos el recurso.
En el capítulo 2 se esbozó brevemente las causas de la crisis iniciada en la década de los setenta,
que ocasionó que México, ahora sí, tuviera como única alternativa, el crédito internacional.
Pero ahora las condiciones de financiamiento de la banca internacional, como se mencionó, se
habían transformado y para tener acceso al recurso, se tenían que obedecer nuevos lineamientos,
como lo es una evaluación de la situación política, económica y social del país, reformas a la
57
Constitución y un ajuste estructural a la economía. Se empezó entonces a perder soberanía al
recibir recomendaciones externas sobre el manejo del país y al aceptar que funcionarios del BM
y del FMI revisen y evalúen nuestro desarrollo e inclusive nos amenacen veladamente, como es
el caso del embajador estadounidense, al afirmar que si México no privatizaba la petroquímica,
la inversión privada se podía venir abajo.
En este segundo capítulo se observó entonces, que el crédito internacional ya no resultaba tan
saludable como en sus orígenes, pues ahora implicaba la instrumentación de una serie de
políticas económicas que si bien debido al entorno globalizador, del cual nuestro país forma
parte, era necesaria, pudo haberse dado de una forma más paulatina.
La otra cara de la moneda, es el papel del gobierno federal, que si bien se ve forzado a obedecer
los lineamientos de los organismos financieros internacionales, su falla radica en que no realiza
una buena planeación, programación y presupuesto que tanto se alaban en el artículo 25
constitucional y en el Plan Nacional de Desarrollo.
Un ejemplo de ello se observa en la publicación de año con año del presupuesto de ingresos y
egresos de la federación. Este presupuesto es emitido a finales de año, pero no se permite
ejercerlo al organismo ejecutor sino 3 ó 4 meses después, u 8 (como ocurrió en 1995 en que los
proyectos iniciaron en agosto). ¿Por qué entonces se impone la condicionante a las dependencias
u organismos ejecutores de que si no utilizan sus recursos durante el año, los pierden? Esta
gravísima deficiencia ocasiona que los proyectos se improvisen, se evalúen propuestas en tan
sólo una semana y se contrate a proveedores y consultores inadecuados para realizar el proyecto.
Así, no se cumplen las expectativas deseadas y el equipo u obra salen defectuosos y por ello
quizá tanto edificio gubernamental derrumbado en el terremoto de 1985. Este recurso que tanto
esfuerzo implicó obtenerlo, no es canalizado debidamente.
El país obtiene los créditos, sometiéndose a los lineamientos dictados por el Banco, pagando
quizá demasiado caro el recurso, entonces lo único y lo mejor que podemos hacer es canalizarlo
de la mejor manera posible; contratando al proveedor ideal; utilizando el Acuerdo de Secas, que
58
para ello fue delineado si no se va a poder ejercer el recurso y no recomendar al organismo
ejecutor que
apresure el proyecto para no perder el presupuesto. Aunque quizá tal
recomendación se hizo porque así, iniciábamos el mayor número de proyectos y se justificaba
nuestro empleo y nuestra nómina ante la SHCP, que es la que analiza el presupuesto anual.
Desafortunadamente también contribuimos con nuestro granito de arena a ponerle más piedritas
a nuestra economía, como diría Boscher al referirse a Francia entre 1770 y 1795: "El verdadero
culpable era el propio sistema"; y nosotros mismos, porque no hay que olvidar aquella sabia
frase de Nervo: "Cada quien es el arquitecto de su propio destino".
El gobierno federal se defiende, alegando que los recursos están disponibles hasta fechas
posteriores, porque no existe dinero y tienen que esperar hasta marzo para tener ingresos, por el
pago de tenencias, impuestos, etc. La realidad refleja otra cosa. Los bonos de productividad
repartidos entre la cúpula gubernamental están al por mayor; los diputados se pasean por Europa,
y prolongan su viaje un mes más, únicamente para venirnos con viejas recetas económicas que
día a día hemos escuchado de los neoliberales; los faltantes exorbitantes detectados por la
Contraloría General de Hacienda en las licitaciones públicas del año pasado y en la venta de
paraestatales105 reflejan lo contrario. Sí hay dinero, pero hay que encontrar dónde está.
Otro ejemplo de deficiencia en la planeación como se observó en la tesina, es el del organismo
ejecutor, que careciendo de una visión clara y concreta del proyecto a desarrollar, se atrevió a
contratar a dos consultores, sin tener aún bien delineado el estudio que le iban a desarrollar, que
son los términos de referencia.
La falta de preparación por parte del personal que está involucrado en tales proyectos ocasiona
asimismo dificultades, y si desafortunadamente estás acostumbrado a tu propia independencia
verbal en un mundo en que los altos funcionarios esperan verse adulados, y en que la demanda
de acólitos adulando al jefe mientras está en el poder raya en lo ridículo106, pues los aduladores
conservarán su puesto y la independiente tendrá que renunciar.
105
Cfr., Roberto Garduño y Oscar Camacho, "Perdidos 1,344 mdd de la venta
No. 4332, México, 7 de septiembre de
1995, pág. 3.
106
Alan Riding, Vecinos Distantes. Un retrato de los mexicanos, México,
de Telmex", La Jornada, Año 13,
Joaquín Mortiz Planeta, 1985, pág. 23.
59
Para concluir, me gustaría agregar que en efecto, el Banco Mundial exige muchas condicionantes
para el otorgamiento de un crédito y en algunas ocasiones peca de burocrático, pero ¿quién no lo
haría si en determinado momento, es su dinero y sus recursos? México se acostumbró a basar su
desarrollo económico en la deuda externa, estirando la mano en busca de ayuda en lugar de
intentar otras alternativas. Metafóricamente podríamos decir, que si se quiere ayudar a alguien
se le regala un pescado la primera vez, pero si se le quiere ayudar perennemente se le enseña a
pescar. Quizá en lugar de seguirnos ayudando con los créditos internacionales, debimos haber
aprendido a pescar: fomentando el ahorro interno, siendo frugales, disciplinados, trabajadores,
puntuales, en fin, imitando aquellos viejos valores puritanos que hicieron de Estados Unidos la
potencia mundial que ahora es, en lugar de andar hipotecando lo poco que tenemos y
comprometiendo lo que no poseemos, pero si miramos alrededor, tal es la idiosincrasia del
mexicano, no hay que olvidar que el valor de una nación es la de los individuos que la
componen, por algo Benjamín Franklin, coautor de la Declaración de Independencia de nuestra
nación vecina afirmó: "es más fácil hacer dos chimeneas que tener siempre una con fuego;
acostaos más bien sin cenar, antes que levantaros con deudas107".
El Banco Mundial consciente de tales críticas, quizá por ello decidió instalar un Departamento en
nuestro país y proponer una evaluación sobre el impacto de sus ajustes en los niveles de pobreza,
desigualdad económica y desplazamiento social. México rechazó tal evaluación108. Así pues,
también nuestros funcionarios gubernamentales tienen algo de culpa y entonces como diría
Hobbes: "ninguna cosa que se hace a un hombre con su consentimiento, puede ser una
injuria"109. Si a ellos como mexicanos no les importan los costos sociales que el pueblo tiene que
pagar, ¿qué se puede esperar de los extraños? Creo, que lo que nos hace falta es una gran cultura
cívica, con estos otros valores que parecen haberse olvidado: amor a la patria, a la verdad, a la
honestidad, honradez, respeto a los demás, etc.
107
Diccionario de frases célebres, México, Editorial Olimpo, 1961, pág. 84.
Jim Cason y David Brooks, "Rechaza México que el Banco Mundial evalúe
Jornada, Año 13, No. 4348, México, 13 de
octubre de 1996, pág. 48.
109
Tomas Hobbes, El Leviatan, México, FCE, 1987, pág. 123.
108
el impacto de los ajustes", La
60
Si nosotros como nación, clamamos por menos condicionantes y una reflexión por parte de los
acreedores de los altos pagos que se nos exigen, a cambio debemos iniciar por poner la casa en
orden, ¿por qué no empezar a evaluarnos nosotros mismos? detectando anomalías110 y no darle
carpetazos como se acostumbra111; si el gobierno federal acudió a los préstamos para tapar un
agujero y destapar otro, se podría tratar de limitar el gasto público112, empezando desde el mismo
Poder Ejecutivo en lugar de andar copiando modelos de liberalismo económico y social; y si ya
se decidió como única alternativa posible para salir de nuestra crisis por medio del
endeudamiento externo con todas las condiciones que ello implica, lo mejor que podemos hacer
es canalizar los recursos de manera óptima: tratando de corregir nuestra planeación,
programación y presupuesto en los proyectos; fortaleciendo las áreas involucradas en la
evaluación y seguimiento de los mismos; concientizarnos de lo que el recurso está representando
para el país y el pago excesivo que estamos abonando por él.
Pues, el crédito en sí, es una buena alternativa para cualquier individuo y para cualquier nación,
permite mejorar el modus vivendi, adquirir tecnología e impulsar el desarrollo. Lo importante es
utilizarlo cuidadosa y limitadamente, conscientes de nuestros alcances, sin abusar de él, y no
gastar los recursos en destinos diferentes para los que fue otorgado, lo cual quizá en este país,
resulta imposible.
110
La contaduría general de hacienda detectó más de 2,238 irregularidades en
el proceso de inversión y
autorización en la cuenta pública del gobierno
federal a 1994... hubo de todo tipo, algunas que afectan gravemente el
patrimonio público estatal.- Cfr., Antonio González y Oscar Camacho, "Más
de 2,000 anomalías en la cuenta
pública 1994", México, La Jornada, Año 13,
No. 4326, 21 septiembre de 1996, pág. 19.
111
Oscar Camacho Guzmán, "Dan carpetazo a la demanda contra la venta de
Telmex", La Jornada, Año 13,
No. 4340, México, 5 de octubre de 1996, Pág.
9.
112
En 1997, por ejemplo se destinarán 1,150 millones a gastos de campaña. Cfr.,
Roberto Garduño Espinosa y José Antonio
Román, La Jornada, Año 13, No.
4358, México 23 de octubre de 1996, pág. 9.
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