Estado Federal Descentralizado y Consejo Federal de Gobierno

Revista Memoria Política. Nueva Etapa
Vol. 2, Nro. 1/2012: 205-243
ESTADO FEDERAL DESCENTRALIZADO Y
CONSEJO FEDERAL DE GOBIERNO
Argenis S. Urdaneta G.*
RESUMEN
El Consejo Federal de Gobierno creado por el constituyente
en 1999, había permanecido por una década sólo como parte
del texto constitucional, y sólo ocasionalmente, con motivo de
los sucesos de abril de 2002, fue convocado para enfrentar la
situación postconflicto.
La infuncionalidad del CFG, un órgano para la negociación
vinculada a las actividades de planificación y coordinación, y el
diseño y desarrollo de políticas para la descentralización, lucía
conveniente para los intereses del régimen y su tendencia recentralizadora, lo que explicaba la respectiva omisión legislativa
al no discutir de nuevo, la ley sancionada por la Asamblea
Nacional y devuelta por el Ejecutivo nacional (veto) en 2005;
no obstante, en 2010, se produce un cambio táctico con la
aprobación de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno
y su Reglamento, así como la correspondiente activación del
Fondo de Compensación Interterritorial, con la innecesaria
eliminación de los fondos ya existentes, lo que implica una
utilización distorsionada tanto del Consejo como del Fondo.
*
Abogado (UC); Magister en Ciencia Política (USB); Doctor en Ciencia Política
(UCV); Profesor Jubilado (UC); Presidente Asociación Venezolana de Derecho
Constitucional (2011-2013)
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En este trabajo estudiamos la regulación tanto del Consejo
Federal de Gobierno como del Fondo de Compensación
Interterritorial en el contexto del proceso de concentración de
poder desarrollado en esta primera parte del siglo con especial
atención al ámbito de la federación descentralizada.
Palabras clave: Estado Federal, descentralizado, Consejo
Federal de Gobierno
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CONSEJO FEDERAL DE GOBIERNO
Revista Memoria Política. Nueva Etapa
Vol. 2, Nro. 1/2012: 205-243
DECENTRALIZED FEDERAL STATE AND THE
GOVERNMENT’S FEDERAL COUNCIL
ABSTRACT
The Government’s Federal Council created by the constituent
in 1999, had been for a decade only as part of the constitutional
text, and only on the occasion of the events of April 2002, he
was summoned to manage the post-conflict situation.
The non functional qualities of the GFC, an organ for the tied
negotiation to the activities of planning and coordination,
and the design and development of decentralization policies,
seemed convenient for the interests of the regime and its recentralizing tendency, what explained the respective legislative
omission when not discussing again, the law sanctioned by
the National Assembly and returned by the national Executive
(power of veto) in 2005; nevertheless a tactical change takes
place in order to a distorted way of using the Council and the
Interterritorial Compensatory Fund, when Organic law of GFC
and its Regulation and the corresponding activation of the Fund,
with the unnecessary elimination of the funds already existent
was approve.
In this paper we study the regulation of Government’s Federal
Council as well as the Interterritorial Compensatory Fund, in
the context of the process of concentration of power developed
in this first part of the century, with special attention to the
environment of the decentralized federation.
Key words: Federal State, Descentralized, Federal Council of
Government
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ESTADO FEDERAL DESCENTRALIZADO Y CONSEJO
FEDERAL DE GOBIERNO
1. INTRODUCCION
No obstante haber sido creado por el constituyente en
1999, el Consejo Federal de Gobierno había permanecido por
una década sólo como parte del texto constitucional, y sólo
ocasionalmente, con motivo de los sucesos de abril de 2002,
pudo reunirse, aunque con la ausencia de la representación de la
sociedad organizada por la inexistencia de una ley que normara
su participación, para enfrentar la situación postconflicto en la
búsqueda de acuerdos que permitieran la gobernabilidad del
Estado federal descentralizado.
Se entendía que la funcionalidad de este órgano parecía
inconveniente para los intereses del régimen y su tendencia recentralizadora, así como lo es la creación de la Hacienda Pública
Estadal; lo que se infería de la devolución de las respectivas
leyes por parte del Ejecutivo Nacional, y la omisión de discutirla
de nuevo, por parte de la Asamblea Nacional; por lo que, de
cierta manera, sorprende la promulgación, en febrero de 2010,
de la respectiva ley, y casi inmediatamente la aprobación del
respectivo reglamento.
En este trabajo estudiamos la regulación tanto del
Consejo Federal de Gobierno como del Fondo de Compensación
Interterritorial en el contexto del proceso de concentración
de poder desarrollado en esta primera parte del siglo, previa
revisión de los antecedentes inmediatos.
2. FEDERACION Y DESCENTRALIZACION
Partimos de la premisa del pacto federal nacido en 1811
y renovado, tanto en la Constitución de 1961 como en la de
1999, siendo que en ésta última el constituyente declara que
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el Estado venezolano es una federación descentralizada. Así
las bases constitucionales del Estado federal descentralizado,
las encontramos en la Exposición de Motivos, el Preámbulo
y diversos dispositivos de la Constitución de 1999. En su
Exposición de Motivos se explica: “...el diseño constitucional
consagra un Estado Federal que se define como descentralizado,
para así expresar la voluntad de transformar el anterior
Estado centralizado en un verdadero modelo federal con las
especificidades que requiere nuestra realidad”. Mientras en
el Preámbulo expresa: “...con el fin supremo de refundar
la República para establecer una sociedad democrática,
participativa y protagónica... en un Estado de justicia, federal y
descentralizado...” De allí que podamos afirmar que cualquier
acuerdo nacional por un proyecto de país pasa por confirmar las
cláusulas de ese renovado pacto federal.
2.1 Constitución y Estado Federal Descentralizado
En el texto constitucional de 1999, en sus Principios
fundamentales, se establece que: la República Bolivariana de
Venezuela es un Estado federal descentralizado en los términos
consagrados en esta Constitución, y se rige por los principios de
integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y
corresponsabilidad. (art. 4)
Asimismo, encontramos un conjunto de disposiciones
referidas al tema de la Descentralización:
•
Art. 157: establece la posibilidad de la transferencia
de competencias a estados y municipios. Cláusula
descentralizadora, equivalente a la contenida en el
artículo 137 de la Constitución de 1961
•
Art. 158: consagra la descentralización como política
nacional para “...profundizar la democracia, acercando
el poder a la población...” lo que era una recomendación
de la COPRE
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•
Art. 164: establece las competencias exclusivas de los
estados. Aunque en contradicción con el contenido del
art. 156, en el que se establecen las competencias del
Poder Nacional, con una amplia lista que supera a la
anterior Constitución
•
Art. 184: establece la posibilidad de transferencia
de servicios, por parte de Estados y Municipios, a
comunidades y grupos vecinales organizados, previa
demostración de su capacidad para prestarlo
•
Art. 185: crea el Consejo Federal de Gobierno
•
Art. 206: establece que los estados serán consultados por
la Asamblea Nacional, a través del Consejo Legislativo,
cuando se legisle en materias relativas a los mismos
En cuanto a la organización del Estado, se reconoce
la federación, aunque se mantiene cierto sesgo centralista
y presidencialista. Así para organizar políticamente la
República, el territorio nacional se organiza en municipios y
se divide en el de los Estados, el del Distrito Capital, el de las
dependencias federales y el de los territorios federales (art. 16,
encabezamiento). Y en cuanto al Poder Público, distingue en su
distribución vertical: Municipal, Estadal y Nacional; y en lo que
respecta al Poder Público Estadal, podemos destacar:
•
Los estados son concebidos como “entidades autónomas
e iguales en lo político, con personalidad jurídica plena...
obligados a mantener la independencia, soberanía e
integridad nacional” (art. 159)
•
Es competencia exclusiva de los Estados dictar su propia
Constitución: (art. 164)
•
El Gobernador es elegido por un periodo de 4 años, con
reelección inmediata y por una sola vez; rinde cuenta de
su gestión ante el Contralor (art. 160 y 161)
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•
Con respecto a las competencias concurrentes, en el
encabezamiento del art. 165 se distingue las leyes de
base (nacionales) y leyes de desarrollo (estadales)
•
Se prevé la transferencia de competencias, servicios
y recursos a los municipios; el ordenamiento estadal
regulará los mecanismos (art. 165, único aparte)
•
Se consagra la creación del Consejo Estadal de
Planificación y Coordinación de Políticas Públicas (art.
166)
2.2. Desarrollo legislativo y estrategia financiera para la
descentralizaci{on
El desarrollo legislativo posterior a la promulgación de
la Constitución vigente, en lo que respecta a la descentralización
y a la condición de los estados miembros dentro de la federación
venezolana, ha estado signado por un sesgo que responde a
una visión centralista de los actores del Poder Central que, con
una interpretación errada del texto constitucional, se expresa
de manera especial en las leyes para el financiamiento de la
descentralización.
En ese sentido y atendiendo a la necesaria estrategia
financiera para la descentralización, que se había iniciado en
la década de los noventa y debiera continuar en la primera
del siglo XXI, se destaca que el modelo que ha prevalecido,
tiene un fuerte acento distributivista, lo cual genera una
carencia fiscal que inhibe el desarrollo de las capacidades de
gestión del gasto público regional, y así ante las necesidades
eventuales de nuevos recursos para las regiones, los Estados
se ven obligados a reclamar recursos al gobierno central,
lo que tiende a generar tensión intergubernamental. Pero,
mantener este modelo multiplica los intentos del gobierno
central de escamotear recursos a los estados, lo que permite
el aumento del desorden administrativo y genera más roces
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intergubernamentales; por lo que se ha pensado en un modelo
de corresponsabilidad fiscal (De la Cruz, 1992: 32-36), en el
cual se inscribe la propuesta constitucional de crear la Hacienda
Pública Estadal (Disposición Transitoria Cuarta, num. 6), así
como en la instauración de un sistema de compensación, el cual
se corresponde con el Fondo de Compensación Interterritorial,
también previsto en la Constitución (art. 185), que no había
sido regulado aunque estuvo previsto hacerlo como parte
de la Ley de Hacienda Pública Estadal, proyecto que quedó
engavetado en la Asamblea Nacional, luego de ser devuelto
por el Ejecutivo nacional.
Las finanzas de las entidades federales y locales han
estado signadas por la distribución centralista de los recursos
mediante el situado constitucional, con las variaciones
producidas en 1989; por lo que las estrategias recomendadas
han estado dirigidas hacia un esquema mixto, que permita a
cada entidad federal desarrollar la explotación de actividades
económicas, y la creación de un sistema impositivo regional
y local que complemente el financiamiento desde el Estado;
a los fines de dotarlos de la relativa autonomía financiera que
se requiere para enfrentar los compromisos crecientes del
proceso de descentralización, ya que los ingresos por tasas
no son suficientes para cubrir los gastos de mantenimiento
de los servicios que los generan, y sobre los cuales deben
asumir responsabilidades los Estados. La transferencia
de competencias y de servicios no tiene sentido si no va
acompañada de instrumentos fiscales y financieros que
permitan su ejercicio. Y para todo esto la coordinación de
actividades gobierno central-estados requiere la delimitación
de sus competencias, lo que ha sido un problema tanto en los
90 como en esta década.
Ahora bien, en un esquema de redistribución fiscal
para el financiamiento de la Federación descentralizada
interviene el juego de intereses de los correspondientes
actores, los cuales, en términos generales, se identifican
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con las tendencias federal-descentralizadora y unionistacentralizadora, en pugna desde el siglo XIX, una vez declarada
nuestra independencia, y que ha explicado la coexistencia de
textos constitucionales federales con regímenes y gobiernos
centralistas (Ayala Corao, 1990: 69-74; Brewer-Carías, 1990:
10-12). A lo que no escapa el proceso constituyente de 1999,
productor de una nueva Constitución que consagra el Estado
federal descentralizado, pero con disposiciones ciertamente
contradictorias con esa intencionalidad, como se aprecia en los
casos del presidencialismo observado en el recargado artículo
156, así como el establecimiento del Parlamento unicameral,
entre otros. Y esos intereses contradictorios se reflejan con
más fuerza en la legislación, lo que produce un grado mayor
de confrontación en el desarrollo de la aplicación de las
previsiones legales. Pero ese reconocimiento de la federación
requiere de una estrategia financiera derivada de una política
de Estado, ausente en los noventas, presente tímidamente en el
texto constitucional de 1999, pero aun sin desarrollo práctico,
por no formar parte de las políticas del régimen actual.
Por otra parte, para que la descentralización signifique
fortalecimiento del Estado federal descentralizado, tal como
está previsto en la Constitución de 1999, se requiere de
entidades federales y locales fuertes que puedan asumir, con
suficiente grado de certeza, la autonomía que se consagra en el
texto constitucional. Pero el proceso legislativo de desarrollo y
aplicación de la Constitución, se ha caracterizado por dificultar
el financiamiento de la descentralización con la inclusión de
mecanismos centralistas, amparados en un concepto erróneo de
la necesaria coordinación, establecida como principio en nuestra
Constitución, para el tratamiento de materias de competencia
concurrente (art. 165), lo que nos hace recordar la conjugación
de verbos del Estado planteada por Pedro J. Frías, citado por
Colomer V. (1995: 86), cuando se trata de la autentica estructura
federal, en el sentido de coordinar sin especular, controlar sin
anular, promover sin marginar, ayudar sin presionar; a lo que
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pudiéramos agregar como corolario: coordinar y colaborar, sin
asfixiar.
En una revisión somera de algunas leyes para la
descentralización se observa que, aunque deberían formar
parte de una estrategia financiera de la descentralización para la
consolidación de la federación, ellas contienen las preocupantes
contradicciones a las que nos hemos referido antes. Se trata de
la Ley de asignaciones económicas especiales para los Estados
y el Distrito Metropolitano de Caracas derivadas de minas
e hidrocarburos, el Decreto con fuerza de Ley General de
Puertos, y la Ley que crea el Fondo Intergubernamental para
la Descentralización FIDES. Pero es conveniente advertir,
que esas contradicciones no se agotan en leyes que se refieren
al financiamiento de la descentralización, sino que afectan
también a aquellas cuya materia es la organización del Estado
federal descentralizado, como es el caso de la Ley Orgánica de
los Consejos Legislativos de los Estados.
2.3. Estado federal y proceso de concentraci{on de poder
Existe una tendencia hacia la concentración de poder,
que ha venido desarrollándose desde el momento mismo
de la promulgación de la Constitución vigente, pues en su
contenido, no sólo se observa una importante contradicción
entre los artículos 156 y 164, con respecto a las competencias
del Poder Público Nacional y el Poder Público Estadal, sino
que el contenido de todo el artículo 156, en concordancia con
el artículo 236 que establece las atribuciones del presidente de
la República, implica un reforzamiento del presidencialismo, a
pesar de que en la Exposición de Motivos se haga referencia un
semipresidencialismo flexible. Ese proceso de concentración
de poder se produce en los ámbitos de la federación y del
poder público (concentración político-institucional), de
los partidos políticos y las organizaciones de la sociedad
(concentración político-social), del capitalismo rentístico y la
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reversión de políticas económicas para re-fortalecer el Estado
(re-concentración político-económica) y de la Fuerza Armada
(toma centralizada del poder armado). Para Manuel Rachadell
(2009) se trata de
...un proceso de concentración del poder y de
centralización de la Administración, que se
realiza mediante leyes y omisiones legislativas,
actos y actuaciones de la administración, vías
de hecho, decretos leyes, que son anteriores y
posteriores al intento fallido de reforma de la
Constitución... (p. 40)
En el desarrollo de esta tendencia, las reglas no escritas,
como reglas de juego, cumplen un papel muy importante; lo
que a su vez se vincula al desarrollo de una ‘estrategia’ de la
confrontación, entendida como conjunto de tácticas dirigidas a la
‘confrontación del enemigo’, aun cuando se trate, simplemente,
del adversario electoral; así las reglas no escritas terminarían
siendo las reglas del juego político. A ello ha contribuido la
utilización de la casuística como práctica judicial, asumida
como un instrumento político y como parte de un conjunto
de tácticas dirigidas a un mayor control de poder, más que
como estrategia de desarrollo de un proyecto político. Y esa
práctica es acompañada por una dinámica legislativa para el
desarrollo de la Constitución, enmarcada en la conjunción
hegemonía política – legalidad, como medio de utilización de
la institucionalidad para la imposición de un proyecto político;
y esto se corresponde con la aprobación de leyes sin consenso,
el Ejecutivo Nacional actuando como legislador, mediante
el uso excesivo de su iniciativa y la utilización de la fórmula
de las ‘leyes habilitantes’, al tiempo que el Tribunal Supremo
de Justicia, con la ‘amplitud’ de sus sentencias, actúa también
como legislador, lo que significa la consecuente disminución de
la autonomía e importancia que el Poder Legislativo tiene en
todo sistema democrático, y el desmedro del significado que la
ley tiene en toda república.
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La concentración de poder ha sido vista como problema,
en razón de los riesgos que ello implica, en ese sentido Noam
Chomsky (2006: 88) nos plantea que “…se puede confiar
más en la posibilidad de progreso sobre la base de esos
instintos humanos, que sobre la base de las instituciones de
un poder centralizado, que casi de manera inevitable actuará
en beneficio de sus grupos más poderosos”; además de tender
“…a potenciar los peores instintos humanos, los instintos
de rapacidad, de destrucción, de acumulación de poder y de
destrucción de los otros...”, los cuales “...surgen y operan en
ciertas circunstancias históricas...”
Ahora bien, el proceso de concentración de poder que
tratamos en este trabajo, se corresponde con una estrategia de
relación directa líder-masa, entendiendo tal estrategia como
parte de un proyecto político, lo que enciende las alarmas en
cuanto a la posibilidad de dominación total. Lo que no significa
que se puede hablar de experiencia totalitaria, en todo caso
existe una tendencia, un sesgo hacia la dominación total. En
nuestro caso se trata de la existencia de un tipo de liderazgo que
ha sido identificado como carismático, y que se corresponde
con el resurgimiento del personalismo político. En ese sentido,
Graciela Soriano de García Pelayo (1996), quien ha tratado
este tema sistemáticamente, nos dice:
El suceder histórico político de las repúblicas
de Hispanoamérica se ha caracterizado, durante
los más de ciento cincuenta años de vida
independiente, por la presencia del personalismo
entendido como ejercicio personal del poder, bien
como expresión de la pura voluntad de dominio
únicamente sujeta a su propio arbitrio, correlativo
a la debilidad institucional y/o al escaso arraigo
de la norma, bien inscrito dentro de la normativa
vigente, amparado tras el ‘estado de excepción’
previsto en los textos constitucionales para
situaciones extraordinarias. (p.9)
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Mientras que Elías Pino Iturrieta (2007) considera que
la influencia del personalismo en nuestra realidad institucional
data desde la conquista, y afirma que “así como la Conquista
en buena medida dependió del interés del conquistador, la
República dependió del interés del mandón y eso no se acaba en
el siglo XIX, sino que parece continuar hasta nuestros días...”
Por tanto, no se trata de un fenómeno que ha quedado en
un rincón del pasado, sólo como para ser mencionado como dato
histórico, como podría creerse como consecuencia de nuestra
experiencia democrática de la segunda mitad del siglo pasado; se
trata de un fenómeno “…demasiado reciente, sin certificado de
defunción, vivo, cuyo retroceso eventual en cualquier momento
puede no ser garantía de su no recurrencia definitiva…”, entre
otras cosas porque siempre se expresa una “…actitud teórica
o efectiva favorable a la promoción del ‘personalismo’ como
solución alternativa a situaciones difíciles o criticas imputadas a
la democracia… amenaza que en Hispanoamérica está siempre
latente en épocas de crisis…”, anunciando “…en cada situación
crítica, un cambio de régimen capaz de retrotraer en décadas
a desarrollos políticos, siempre difícilmente encaminados…”
(Graciela S. de García P., ibídem: 11)
Ahora bien ese ejercicio personal del poder, vinculado a
la estrategia de la relación directa líder-masa, se corresponde con
un concepto de pueblo vinculado al concepto de hombre-masa,
quien queda a merced del razonamiento lógico, cuya premisa es lo
evidente por sí mismo, razonamiento que tiene la particularidad
de ser la única capacidad de la mente humana independiente de
la experiencia, de allí que al no haber organizaciones fuertes de
la sociedad conforme a sectores o clases sociales, se den mejores
condiciones para la existencia del hombre-masa (Hanna Arendt,
2003: 700-705). Las condiciones del hombre-masa se producen
en hombres aislados, que son impotentes ante el dominio del
terror y de cualquier expresión de poder, ese aislamiento se da
en la soledad, la que distingue de la vida solitaria, ya que se
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expresa más aguda y claramente en compañía de los demás,
donde se confirma la pérdida del sí mismo y de la confianza en
el mundo, necesarios para realizar experiencias.
La Federación como problema
Como premisa teórica para tratar este aspecto, tomamos
los planteamientos de Tsebelis y de Penfold.
George Tsebelis (2006: 177), basándose en Riker
(1975), afirma que “…el federalismo es un equilibrio entre
unidades constituyentes que desean participar en la federación
(y no alejarse de ella) y el gobierno central que no les quite
su autonomía...” Ambas condiciones deben mantenerse,
para evitar que la federación se desplome o se disuelva,
transformándose “…en grupo de estados independientes o
en uno unitario…” Actúan como factores para mantener esta
situación de equilibrio, interviniendo como jugadores con veto:
a) el bicameralismo, especialmente el Senado, que es la Cámara
federal, 2) las mayorías calificadas en la toma de decisiones,
sobre determinados temas, en ambas cámaras, y 3) el sistema de
partidos, en sus diferentes variantes. (Subrayado nuestro)
Por su parte, Michael Penfold (2008: 51) concibe la
descentralización como un equilibrio inestable, lo cual explica
con los juegos de transgresión y los juegos de coordinación,
partiendo de distinguir que en “...el juego tipo dilema del
prisionero, los actores tienen el incentivo individual de no
cooperar...”, mientras que en los de coordinación, “...no
existe un conflicto de intereses entre los actores; más bien
existe una armonía entre los intereses de cada uno de ellos. El
problema básico es que los actores no saben en qué dirección
coordinarse...” (Ibídem: 52-53) Y al aplicar los juegos de
transgresión a la dinámica de la descentralización, se entiende
que el gobierno central intentará “...transgredir en contra de los
intereses de los gobernadores...”, lo que hará aislándolos uno a
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uno; ya que carece de “...incentivos para mantener... y proteger el
proceso de descentralización...”, siendo que la única manera de
obligarlo “...a mantener el acuerdo descentralizador es mediante
restricciones institucionales...” (Ibídem: 58-59)
Esto explica las recurrentes perturbaciones, como las
antes referidas en la experiencia de los noventas, con respecto
a las relaciones intergubernamentales y especialmente
en materia financiera, las que a veces derivan en tensión,
poniendo en riesgo la permanencia del sistema federal; por lo
que Penfold (Ibídem) se refiere a la necesidad de blindar la
institucionalidad.
…el aspecto central para sostener un proceso
de descentralización viene dado, formalmente,
a través de un proceso de blindaje institucional
que incrementa los costos del gobierno central de
manipular el sistema e incluso de revertirlo … la
capacidad de coordinación de los gobernadores,
puede impedir políticamente que el sistema sea
manipulado o revertido… en aquellos casos en
que coexistan ambos elementos, el proceso de
descentralización estará mejor blindado. (p. 61)
Ahora bien, en Venezuela la situación de tensión entre
las tendencias federal-unitario, centralista-descentralizador es
histórica, y así observamos que los efectos del actual proceso
de concentración de poder, la federación se presenta como un
problema; y es que no ha cesado, desde 1811, la confrontación
entre federalismo y centralismo, así consideramos la
Constitución de ese año como una Constitución Federal,
mientras las de 1819 y 1821 son centralistas y la de 1830 se le ha
denominado centro-federal, y a lo largo del siglo XIX, al igual
que en la primera parte del siglo XX, se produce un conjunto
de cambios constitucionales en los que predomina una u otra
tendencia, hasta la Constitución de 1961, que conteniendo
rasgos propios del centralismo, asume la federación como
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un desideratum y la reconoce como una forma de vida a la
que históricamente ha aspirado el pueblo venezolano, de
allí las recordadas cláusulas de los artículos 22 y 137, que
permitían la posibilidad de la elección de gobernadores (el
primero) y la descentralización administrativa (el segundo),
ambas cláusulas más el concepto de municipio como entidad
territorial con autonomía, consagrado en esa Constitución,
son aspectos institucionales que permitieron la apertura de
un proceso de reformas que dieron cabida a la experiencia
de la descentralización. La decisión política de esas reformas
constituía una respuesta institucional a la situación de crisis
vivida en la década de los ochenta, así la década de los noventa
constituyó una experiencia muy importante, década en la
que los venezolanos se estaban acostumbrando a diferenciar
gobiernos nacionales, regionales (estadales) y locales
(municipales), lo que se expresó en algunos casos como
diferenciación de comportamientos electorales, siendo que en
algunos municipios se votó en 1998 y 2000 por candidatos
y se eligió gobernantes de diferentes tendencias en cada
nivel de la distribución vertical del poder público; asimismo
cabe destacar la participación de candidatos a Presidente que
habían sido alcaldes o gobernadores, tanto en las elecciones
de 1993 como en las de 1998. En esa década, aunque con
dificultades (algunas de ellas de carácter institucional) se
desarrollaron relaciones intergubernamentales con cierto
equilibrio, con la presencia tanto de juegos de transgresión
como de cooperación.
La década de los 90 es el momento de las autonomías
territoriales y de la descentralización como medida necesaria
en los sentidos económico, político y administrativo,
tendencia que venía dándose a escala global, siendo la
nuestra sólo una expresión local de esa tendencia. Con el
reconocimiento y desarrollo de las autonomías territoriales
se supera la concepción, de carácter constitucional (1961), de
los gobernadores como agentes del Gobierno Central y de los
alcaldes como expresión del órgano legislativo local.
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Con la Constitución de 1999 no sólo se mantiene
la declaración de que nuestro Estado es federal, sino que
expresamente se le caracteriza como ‘federal descentralizado’
para diferenciarlo de la experiencia vivida bajo la vigencia de
la Constitución de 1961, que fuera calificada por la doctrina
jurídica nacional como federación centralizada, por lo menos
hasta 1990. De tal manera que el Constituyente de 1999 asume
la continuidad del proceso de descentralización de la década de
los noventa, lo que se expresa en el artículo 164, que en buena
parte recoge la lista de competencias de los estados contenidas
en la Ley de descentralización (LOD) de 1989. No obstante,
el texto constitucional contiene una contradicción importante
entre algunos numerales de los artículos 156 y 164, sobre
todo en lo que respecta a las materias de puertos, aeropuertos
y carreteras, lo que se reflejará en la legislación de desarrollo
de esas disposiciones constitucionales, en las que se evidencia
una tendencia centralista que ubica a Ministros (funcionarios
designados por el Presidente) por encima de gobernadores y
alcaldes (elegidos por el pueblo y cabezas de entes territoriales
con autonomías), como lo son los casos de las leyes del FIDES
y Asignaciones Especiales (LAEE).
Asimismo, en la Constitución de 1999 se contribuye
a la creación de algunas ilusiones participativas como lo es
el caso de los Consejos de Planificación, sobre todo en los
dos extremos de la distribución vertical de Poder Público,
así los Consejos Locales de Planificación Pública (CLPP),
y el caso del Consejo Federal de Gobierno, la experiencia
de la infuncionalidad de este último durante una década, ha
sido más que evidente. Y como una derivación de los CLPP
se ha planteado la creación de los Consejos Comunales, lo
que ha llevado a hablar del Poder popular, y esto se afianza,
de manera confusa en la propuesta presidencial de Reforma
Constitucional, derivándose de ella que los Consejos
Comunales terminarían desplazando, en la práctica, a los
municipios, lo que podría crear un espejismo: la ilusión de
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poder del pueblo, ya que de acuerdo con la ley que los rige,
pero más claro aun en la propuesta presidencial de reforma,
esos consejos serían dependientes de la Presidencia de la
República, cuestión que se reafirma en las denominadas leyes
del Poder Popular o del Estado Comunal.
A esto debemos agregar la participación de la Fuerza
Armada, especialmente el componente Guardia Nacional, en
este proceso de concentración, que también se le ha denominado
proceso de re-centralización, lo que implica la participación de
la Fuerza Armada en actividades que no se corresponden con
sus funciones, y por lo que a este proceso se le ha calificado de
re-centralización militarizada.
De tal manera que podemos afirmar que para el
fortalecimiento de la tendencia histórica a favor de la
centralización, en este caso de la re-centralización, con el
desarrollo de una estrategia de concentración de poder, el hecho
de que en la década de los noventa (90) se hubiera desarrollado
un proceso de descentralización política y administrativa que
tendía a favorecer el Estado federal, constituía un problema;
por lo que se imponía como táctica: asumirlo y reconocerlo
normativamente, lo que sucedió con la Constitución de 1999,
para luego revertirlo con el ejercicio del poder, mediante el
control de recursos, la infuncionalidad del Consejo Federal de
Gobierno, y la contribución operativa de la Fuerza Armada,
así como con la implementación de la polarización políticoelectoral continuada, independientemente de la separación de
elecciones, a lo que ha contribuido la actitud de algunos sectores
de oposición, y luego desmantelarlo institucionalmente, lo
que parecía ser parte de la intencionalidad de la propuesta
presidencial de reforma constitucional; y lo que también se ha
pretendido hacer con parte de los 26 decretos con fuerza de
ley, así como con la confrontación que se anunció luego de los
resultados del 23 de noviembre de 2008 y que se ha puesto en
práctica en 2009, luego de la aprobación de la enmienda, con
222
ESTADO FEDERAL DESCENTRALIZADO Y
CONSEJO FEDERAL DE GOBIERNO
la reversión inconstitucional de competencias de los estados
en materia de puertos y aeropuertos y autopistas y carreteras,
así como la designación de autoridades regionales iniciada
con la autoridad única del Distrito Capital, designada por
el Ejecutivo Nacional, conforme a la Ley Especial sobre el
Régimen del Distrito Capital. Y más recientemente con Ley
Orgánica del Consejo Federal de Gobierno y su reglamento.
Vale destacar, no obstante, que debido a la importancia
institucional que había adquirido el proceso de descentralización
política y administrativa en la década de los 90, los estados y
municipios tuvieron un papel de relevancia en los momentos
críticos luego de superado lo ocurrido el 11 y 12-04-02. El
Presidente convocó el Consejo Federal de Gobierno (18-0402), sin que se hubiera aprobado la ley para su funcionamiento,
pero se buscaba crear un escenario para la concertación federal,
para alcanzar acuerdos que redujeran la tensión entre los tres
niveles del Poder Público, así como la gobernabilidad del Estado
Federal descentralizado. Asimismo se realizó la Asamblea
Extraordinaria de la Asociación de Gobernadores (08-06-02),
con la participación del Vice-Presidente Ejecutivo, surgiendo
el denominado ‘Consenso de Anzoátegui’, con el que se acordó
impulsar y profundizar el proceso de descentralización, y cuyas
cláusulas se referían a las relaciones intergubernamentales,
muy especialmente vinculadas al tema del financiamiento de la
descentralización, así como al incumplimiento y atraso de los
mecanismos de redistribución, lo que incluía la promulgación de
las leyes del Consejo Federal de Gobierno, Orgánica de Hacienda
Pública Estadal y del Fondo de Compensación Interterritorial,
teniendo en cuenta la sostenibilidad de largo plazo de las
Finanzas Públicas; de estas leyes sólo la del Consejo Federal de
Gobierno, que incluye el Fondo de Compensación Interterritorial
fue aprobada, casi 8 años después de estos acuerdos.
Asimismo, hay que destacar que las elecciones regionales
y locales de 2008 producen un resultado paradójico que anuncia
223
Argenis S. Urdaneta G.
Revista Memoria Política Nueva Etapa Vol. 2, Nro. 1/2012
la continuidad de la tensión federalismo-centralismo. Tanto
el Presidente como la ‘oposición’ ganaron, pero perdieron;
mientras los seguidores del Presidente ganaron 17 gobernaciones
y 263 municipios, la oposición ganó 5 estados (Zulia, Miranda,
Carabobo, Táchira y Nueva Esparta), tres de ellos los de mayor
población, a lo que hay que agregar la Alcaldía Metropolitana
de Caracas, pero además ganó dos alcaldías muy importantes
Maracaibo y Sucre (Petare), esta última es emblemática por
ser una zona muy popular de la llamada Gran Caracas. Pero
ese proceso electoral fue una expresión más del proceso de
concentración del poder y en contra de las posibilidades del
desarrollo del Estado federal descentralizado previsto en la
Constitución, al extremo que los resultados fueron dados por
Caracas, siendo que se trataba de unas elecciones regionales,
en las que el peso descansa en las juntas electorales regionales
(estadales) y municipales, quienes son las que proclaman. Y
es que tal como lo señala Michael Penfold (2008: 126) “…la
única forma institucional que en su aspecto político no pudo
ser revertida, fue la elección directa de gobernadores…”, se
pudo diluir “…los efectos fiscales y administrativos de la
descentralización…”, pero se ha tenido que “…convivir con
la incómoda realidad política creada por las reformas de 1989
y profundizadas por la Constitución…”, con la extensión del
periodo a cuatro años, con reelección, y “…la posibilidad aún
no materializada de transferir instrumentos tributarios”, lo que
se produciría con la Hacienda Pública Estadal; a lo que debemos
agregar el diseño institucional de las elecciones separadas.
Lo acontecido en estas dos décadas de evolución e
involución de la descentralización, pareciera indicar que la
elección y reelección de gobernadores y alcaldes, en un sistema
de elecciones separadas, pudiera ser una fórmula irreversible; lo
que a la larga operaría a favor de la federación descentralizada,
a pesar de la estrategia de confrontación y la continuada
polarización político-electoral. Podríamos decir que este aspecto
se va convirtiendo en la parte blindada del diseño institucional
224
ESTADO FEDERAL DESCENTRALIZADO Y
CONSEJO FEDERAL DE GOBIERNO
del Estado federal descentralizado. No hay que olvidar que la
diferencia entre la fallida reforma de 2007 y la enmienda de
2009 es la ampliación de la propuesta de reelección indefinida a
gobernadores y alcaldes.
3. EL CONSEJO FEDERAL DE GOBIERNO
El constituyente de 1999 elimina el Senado como
Cámara de representación de los estados federados, y pretende
compensarlo con la creación del Consejo Federal de Gobierno
y con la elección de tres diputados fijos por cada estado, no
afectados por la proporción derivada de la aplicación de la
base poblacional del 1,1% (art. 186). Pero ni esto último es
compensación a la inexistencia del Senado, ni el Consejo
constituye un órgano político, sólo es un órgano de planificación
y coordinación; por tanto no hay instancia para la deliberación
política en la federación.
Así en la Exposición de Motivos de la Constitución 1999
se expresa
“Como órgano constitucional de carácter
interterritorial se crea el Consejo Federal de
Gobierno… un órgano producto de la fase
más avanzada del federalismo, el federalismo
cooperativo, superación histórica de lo que ha
sido denominado federalismo dual que entendía
al Estado como producto de un pacto entre los
distintos entes políticos territoriales los cuales
tendrían una esfera de soberanía no delegada a
la Unión...
Las funciones de este Consejo Federal de
Gobierno serán básicamente las de planificar y
coordinar horizontalmente las políticas y acciones
para el desarrollo del proceso de descentralización
y la administración del Fondo de Compensación
225
Argenis S. Urdaneta G.
Revista Memoria Política Nueva Etapa Vol. 2, Nro. 1/2012
Interrterritorial destinado al financiamiento de
inversiones públicas con el fin de promover el
desarrollo equilibrado de las regiones de menor
desarrollo relativo” (p. 64-65) [Subrayado nuestro]
Y el artículo 185 constitucional señala que a
este Consejo corresponde “…la planificación
y coordinación de políticas y acciones para
el desarrollo del proceso de transferencia de
competencias del Poder Nacional a los Estados
y Municipios…”
Con una mora de nueve años la Asamblea Nacional
sanciona la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno,
la cual es promulgada en fecha 22-02-10 (GO Extr. Nº 5963);
ley que forma parte de un proceso de legislación que pretende
alcanzar la modificación de la Constitución de 1999 por
mecanismos distintos a los previstos en ella. Lo que comenzó
con los famosos 26 decretos con fuerza de ley, y continúa con
las leyes para la re-centralización aprobadas entre 2009 y 2010,
son leyes que repiten o se fundamentan en el contenido de la
propuesta de reforma constitucional improbada en 2007; de
allí que se puede afirmar con cierta seguridad que se trata de
leyes inconstitucionales. Poco tiempo después fue dictado el
Reglamento de esta ley, por Decreto 7.306 de fecha 09-03-10
(GO Nº 39.382). En la peculiar manera de este régimen entender
la legalidad, el texto de este reglamento no sólo va más allá del
espíritu, propósito y razón de la ley respectiva, sino que en las
Disposiciones Generales asume tareas propias del constituyente,
especialmente en las definiciones (art. 3), en la que podemos
destacar, por extrema, la Ordenación del Territorio; y al definir el
ámbito de aplicación, al extenderlo más allá del Consejo Federal
de Gobierno hasta “…las entidades político-territoriales… en el
ámbito territorial y social donde ejercen su competencias”.
Conforme a lo establecido en su artículo 1, el texto
de la ley distorsiona la razón de ser de este órgano; ya que
226
ESTADO FEDERAL DESCENTRALIZADO Y
CONSEJO FEDERAL DE GOBIERNO
no es lo mismo encargarse de la planificación y coordinación
del proceso de transferencia de competencias a estados y
municipios, que establecer los lineamientos de esa planificación
y coordinación de políticas y acciones, las cuales ahora no están
referidas al proceso de transferencia a estados y municipios,
sino para el adecuado desarrollo regional; asimismo “…atiende
al establecimiento del régimen para la transferencia de las
competencias entre los entes territoriales…”, pero también “…a
las organizaciones detentadoras de la soberanía originaria del
Estado”.
Incluir de manera confusa a las “…organizaciones
detentadoras de la soberanía originaria del Estado”, implica una
dosis de retórica observable también en el texto de la propuesta
de reforma constitucional de 2007. Con esto, se expresa un
nuevo concepto de soberanía, que no es la soberanía popular
a la que se refiere el constituyente de 1999, sino la “…del
Estado…”, agregando la confusión de los entes híbridos que
se han venido proponiendo desde la fallida reforma de 2007
(los del llamado Poder Popular). Confusión que continúa en
el art. 2 de la Ley, al referirse al establecimiento de “…los
lineamientos que se aplican a los procesos de transferencia de
las competencias y atribuciones de las entidades territoriales,
hacia las organizaciones de base del Poder Popular”. Así, se
mal interpreta la transferencia de servicios a las comunidades,
prevista en el art. 184 constitucional, pues las competencias las
tienen los entes estatales no las organizaciones de la sociedad;
por tanto la transferencia de competencias sería entre los
entes territoriales, expresión genérica que utiliza el legislador,
obviando el concepto de autonomías territoriales, lo que pudiera
servir para una reversión encubierta, más claramente observable
en la reforma del Reglamento.
Además, al referirse a estas organizaciones de base se está
excluyendo al resto de las organizaciones de la sociedad, y si tales
organizaciones de base se confunden con entidades estatales,
227
Argenis S. Urdaneta G.
Revista Memoria Política Nueva Etapa Vol. 2, Nro. 1/2012
como se observa en la propuesta de reforma constitucional, se
estaría excluyendo a toda la sociedad organizada, la que por
naturaleza no es Estado. Así se Restringe el concepto de sociedad
organizada, chocando con la Constitución, sólo a los consejos
comunales, comunas y cualquier otra organización de base del
Poder Popular (Art. 4). Y hay que advertir que la Constitución
se refiere a la sociedad organizada, que es un concepto amplio,
y no a ese híbrido del Poder Popular. Las organizaciones del
Poder Popular no están previstas en la Constitución, sino en el
Proyecto de reforma constitucional.
Esta ley concibe al Consejo Federal de Gobierno como
órgano o ente centralizado que centraliza las políticas de
desarrollo regional. Define políticas a ser desarrolladas por los
entes territoriales, entendidos éstos como inferiores en jerarquía;
así en su art. 2, aparte único, se establece que “Los lineamientos
del Consejo Federal de Gobierno serán vinculantes para las
entidades territoriales”.
De acuerdo con la ley, la función de planificación del
Consejo va dirigida a “…apoyar especialmente la dotación de
obras y servicios esenciales en las regiones y comunidades de
menor desarrollo relativo…”, lo que se haría preferentemente a
través de los Distritos Motores de Desarrollo, entes creados por
esta ley, con los parámetros previstos en el Proyecto de reforma
constitucional, para “…el fortalecimiento del Poder Popular,
en aras de facilitar la transición hacia el socialismo” (Art. 5
y 6). Mientras el Reglamento, por encima de la Constitución,
crea la Autoridad Unica Distrital, lo que lejos de contribuir a la
armonización de los intereses nacionales, estadales y municipales
como lo señala la Exposición de Motivos de la Constitución,
se convertiría en un elemento de desconocimiento fáctico de la
autoridad de la cual están investidos funcionarios electos como
son los gobernadores y alcaldes. La creación de los Distritos
Motores se correspondería con la llamada nueva geometría del
poder, incluida en los Cinco Motores de la Revolución, y prevista
228
ESTADO FEDERAL DESCENTRALIZADO Y
CONSEJO FEDERAL DE GOBIERNO
en la fallida propuesta de reforma constitucional. Asimismo,
el Reglamento vincula los Distritos Motores de Desarrollo a
lo que denomina Unidades de Gestión Territorial (art. 18-26),
constituidas por los Ejes Estratégicos de Desarrollo Territorial,
además de los Distritos Motores, desagregados en “…ejes
comunales, Comunas, zonas de desarrollo, ejes de desarrollo
y corredores productivos…” y en perjuicio de los estados y
municipios, y bajo el riesgo o amenaza de su disolución fáctica,
aunque no formal, se establece que el ámbito espacial de tales
unidades de gestión territorial “…podrá o no coincidir con los
límites políticos administrativos de los estados, municipios o
dependencias federales, sin perjuicio de lo establecido en la Ley
Orgánica de Ordenación del Territorio”.
A pesar de la confusa y contradictoria redacción, de la
lectura detenida de los respectivos artículos se podría entender
que los Ejes Estratégicos de Desarrollo Territorial orientarían
la planificación territorial, mientras los Distritos Motores de
Desarrollo conformarían una estructura orgánica, mediante la
cual se ejecuta y desarrolla los planes aprobados. No obstante,
en el artículo 19 (contrastable con el artículo 21) se define al eje
estratégico de desarrollo como:
…unidad territorial de carácter estructural
Supralocal y articuladora de la organización
del poder popular y de la distribución espacial
del desarrollo sustentable, endógeno y
socialista, con la finalidad de optimizar las
ventajas comparativas locales y regionales, los
planes de inversión del Estado venezolano en
infraestructura, equipamiento y servicios, la
implantación y desarrollo de cadenas productivas
y el intercambio de bienes y servicios. (Subrayado
nuestro)
Por otra parte, en el Reglamento (art. 40 y 41) se prevé la
reversión y reasignación de recursos, atribuciones y competencias;
229
Argenis S. Urdaneta G.
Revista Memoria Política Nueva Etapa Vol. 2, Nro. 1/2012
en el caso de la reversión de competencias, se sigue la lógica de
la inexplicable reforma de la Ley de Descentralización LOD,
de contenido evidentemente inconstitucional, ya que no se
puede revertir ni por acto legislativo, ni por acto administrativo,
las competencias conferidas por el constituyente, esto sólo
podría darse en relación con las competencias que por acto
legislativo se transfirieran en desarrollo de lo previsto en
el artículo 157 constitucional, conforme a lo previsto en la
respectiva ley de transferencia y nunca por acto de gobierno o
por acto administrativo; transferencia que es sólo competencia
de la Asamblea Nacional, conferida especialmente por el
constituyente (art. 157), no delegable por ley habilitante, pues
la amplitud del contenido del tercer aparte de artículo 203
constitucional está referida a las materias competencias del
Poder Público Nacional (art. 156 constitucional) y no para
sustituir a la Asamblea Nacional en esta especialísima facultad
de variar el régimen competencial establecido en Constitución.
Asimismo hay que repetir que no se transfiere competencias a
las organizaciones de la sociedad, y si se tratare de las llamadas
organizaciones de base del poder popular, tanto su existencia
como las posibles transferencias sólo estarían relativamente
legitimadas de haberse producido la aprobación de la propuesta
de reforma constitucional de 2007.
En el Reglamento también se incluye un nuevo
concepto, el de los Consejos de co-gobierno nacional, vinculado
al de Sistema de planificación participativa territorial (art.
47-58); de acuerdo con esto, tal cogobierno lo conformaría
las entidades político territoriales, junto con los Consejos
Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas
(CEPCPP) y Locales de Planificación Pública (CLPP); el
Consejo Federal de Gobierno, especialmente a través de su
Secretaria y las instancias tecno-políticas (CTE, OTR, URE);
y las organizaciones del poder popular (Consejo del Poder
Popular). El Sistema de Planificación Participativa Territorial
lo constituyen, en orden jerárquico, el CFG, los CEPCPP, los
230
ESTADO FEDERAL DESCENTRALIZADO Y
CONSEJO FEDERAL DE GOBIERNO
CLPP, las Comunas y los Consejos Comunales. Esta visión
centralizada de la federación es rematada con lo dispuesto en
el artículo 58:
Las reuniones de coordinación y encuentro de
las instancias de gobierno y cogobierno estadales
y municipales, actuando bajo la filosofía del
Sistema de Planificación Participativa Territorial,
podrán identificar y proponer ante el Ejecutivo
Nacional proyectos de alto interés para la región
o los estados miembros de la región, los cuales
dada su complejidad y dimensión requieran
ser ejecutados por los órganos y entes de la
Administración Pública Nacional. (Subrayado
nuestro)
La coordinación aquí planteada no se produce entre
entes en relación de equilibrio, pues se trata de una relación de
jerarquías bajo una visión centralista, por lo que el equilibrio
interterritorial buscado no implica el fortalecimiento de los entes
territoriales como entidades autónomas, sino su participación
“equilibrada” como partes de un sistema centralizado.
Además, la expresión co-gobierno aquí utilizada, implica una
concepción centralista, en la que se considera que existe un
solo gobierno, el Gobierno Nacional, por lo que corresponde
a los entes territoriales la cooperación subordinada, en tal
esquema no podríamos hablar de autonomías territoriales, por
tanto no se trataría de una Federación.
Aparte de la retórica observable en instrumentos
normativos aprobados o en proyecto, desde la fallida propuesta
de reforma constitucional, que reflejan el voluntarismo
personalista que aspira a construir el socialismo por decreto,
se revela también la improvisación que ha caracterizado al
régimen, y que en este caso evidencia que para el momento de
la aprobación de la Ley no había suficiente claridad sobre lo
que estaba planteado hacer, lo que lleva al diseño institucional
231
Argenis S. Urdaneta G.
Revista Memoria Política Nueva Etapa Vol. 2, Nro. 1/2012
defectuoso, constantemente modificable, a medida que la
práctica vaya obligando; se trata de un permanente ensayo, lo
que se evidencia con la reforma del Reglamento en mayo de
2012.
3.1. Integración del Consejo Federal de Gobierno
Conforme a la Constitución (art.185) el Consejo Federal
de Gobierno lo integran: el Vicepresidente Ejecutivo, quien lo
preside, los Ministros, los Gobernadores, un alcalde por cada
estado y representantes de la sociedad organizada. La Secretaría
la integran: el Vicepresidente Ejecutivo, dos Ministros, tres
gobernadores y tres alcaldes.
En la ley se distingue Plenaria y Secretaría, en cuanto
a la integración de la plenaria, el legislador, como hemos
señalado, agrega a “…los voceros… de las organizaciones de
base del Poder Popular, cuya selección y número determine
el reglamento de esta Ley” En este sentido, es importante
recordar que la integración del Consejo Federal de Gobierno la
definió el constituyente y sólo dejó al legislador que definiera
la representación de la sociedad organizada, lo que no implica
restringirla a las organizaciones de base del llamado Poder
Popular, y menos remitirlo a un reglamento. Asimismo, cabe
destacar que en la Disposición Transitoria Segunda se prevé,
que mientras se apruebe el Reglamento la selección de los
voceros de las organizaciones de base del poder popular le
corresponderá al Ministro del Poder Popular con competencia
en materia de participación ciudadana, disposición que no hubo
oportunidad de aplicar en razón de la aprobación temprana del
Reglamento (dieciséis días continuos después).
Al respecto el Reglamento de esta ley, en su artículo
11, distingue dos criterios para tal selección: 1) “…la división
político-territorial, atendiendo a un criterio poblacional… dos
voceros… de los consejos comunales de las Regiones…”, y uno
232
ESTADO FEDERAL DESCENTRALIZADO Y
CONSEJO FEDERAL DE GOBIERNO
por la Región Sur, sumando once voceros; 2) Nueve voceros
postulados por “…los movimientos y organizaciones sociales…”
sectoriales, con exclusión del sector empresarial, se trata de
un vocero nacional por sector. Surge la pregunta: ¿Cuál es el
criterio para definir qué organización representa a cada sector?,
aunque la respuesta no aparece en el texto del reglamento, se
puede inferir de la lectura del primer aparte del referido artículo
que eso será resuelto por el Ministerio del Poder Popular con
competencia en materia de participación ciudadana. Además
en el artículo 12 se establece cuales son las condiciones de
elegibilidad de esos voceros, lo que debió ser materia de la ley.
En cuanto la representación de los alcaldes, la Ley atribuye
al Presidente del CFG la convocatoria de la reunión respectiva
(art. 12). Esta convocatoria obedece a un criterio centralizador.
Existen las Asociaciones de Alcaldes, las que podrían designar
su representante, y pudiera el CFG y no su Presidente fijar
una fecha tope. O pudo preverse una fórmula como la prevista
en la Ley sancionada y devuelta en 2005 (artículo 37: “…se
seleccionarán dentro de los noventa días siguientes a la fecha de
las elecciones municipales por la decisión de, al menos, la mitad
más uno de los alcaldes… de cada estado”). Aunque en la lógica
del Estado federal descentralizado debiera ser el gobernador
quien convocara a tal reunión, o mejor, el Consejo Legislativo
quien normara tal elección.
La Ley establece un año de duración en el cargo de
representantes de los alcaldes (art. 12), mientras el Reglamento,
además, establece dos años para los voceros de la organizaciones
de base del poder popular (art. 11, segundo aparte), no se conoce
los criterios para tal distinción, pero ello debió ser materia de ley.
En cuanto a la instalación de la plenaria la ley establece
un quórum de mayoría absoluta de sus integrantes, mientras
que la toma de decisiones se hará por mayoría de los presentes
(art. 15). No se sabe cuánto sería, en números absolutos,
esa mayoría para el quórum; pero está claro que el número
233
Argenis S. Urdaneta G.
Revista Memoria Política Nueva Etapa Vol. 2, Nro. 1/2012
de gobernadores (23) y de alcaldes (23) es fijo, y con el
Reglamento, el número de los voceros de las organizaciones de
base del Poder Popular sería 20 (11+9), no así el de ministros,
pues se ha creado Ministerios para resolver crisis, y para el
momento de haber sido dictado el Reglamento sumaban 26, lo
que significa que por los momentos gobernadores y alcaldes
representan el 50% de los integrantes, lo que en principio es
una ventaja para los actores de la descentralización, y con
el posible y ocasional aumento del número de Ministerios,
podrían disminuir hasta representar un 45%, lo que en principio
sigue siendo ventajoso para los actores de la descentralización.
No obstante, por tratarse de un órgano de coordinación de
políticas entre entes representantes de los tres niveles del Poder
Público en su distribución vertical, y en atención al equilibrio
inestable referido antes en este trabajo, se debiera procurar el
consenso y, de no alcanzarlo, sus decisiones deberían ser de
mayoría calificada, lo que permitiría la acción de jugadores
con veto para la preservación del debido equilibrio que implica
la federación, mientras las decisiones funcionales podrían ser
por mayoría absoluta. Es obvio que nos estamos refiriendo a
un diseño institucional, por lo que no se toma en consideración
las actuales ventajas numéricas, circunstanciales, del sector
llamado oficialista.
El Reglamento establece, además, que sólo habrá
una reunión plenaria anual, y el Presidente del Consejo “…
podrá convocar a reuniones extraordinarias cuando… lo
considere conveniente, previa autorización del Presidente…
de la República…” (art. 6), lo que estaría fundamentado en
numeral 4 del artículo 17 de la Ley, e implicaría concebir
este Consejo como un ente adscrito al Ejecutivo Nacional;
asimismo establece una fórmula que habitualmente se utiliza
para la reunión de asambleas de asociaciones civiles, siendo
que no logrado el quórum requerido en el artículo 15 de la Ley,
“…se convocará a una segunda y última reunión, la cual se
realizará con los miembros asistentes a la misma” (art. 8), por
234
ESTADO FEDERAL DESCENTRALIZADO Y
CONSEJO FEDERAL DE GOBIERNO
lo que huelga repetir comentarios del párrafo anterior sobre la
necesidad del consenso y mayorías calificadas; pero además,
por corresponder la descentralización a un equilibrio inestable
como lo hemos señalado antes, los problemas que se pudieran
presentar para la instalación o realización de reuniones de
la plenaria debieran ser resueltas por un órgano judicial, en
este caso correspondería al Tribunal Supremo de Justicia. En
todo caso, luce inconveniente, por cuestión de funcionalidad,
restringir la Plenaria a una reunión anual.
En cuanto a las atribuciones del Presidente del Consejo
Federal de Gobierno (Ley: art. 17), aunque este órgano no
pertenece al Ejecutivo Nacional, al requerir autorización
para la convocatoria a sesiones (art. 17, num. 4), se revela
una dependencia del Presidente de la República, y si bien es
cierto que el Vicepresidente Ejecutivo pertenece al Ejecutivo
Nacional, cuando actúa en su condición de Presidente del
CFG no lo está haciendo por delegación del Presidente de la
República (Constitución: art. 239, num. 9), es una función
muy especial (Constitución: art. 239, num. 6) como lo sería,
por ejemplo, la del Vicepresidente de USA en el Congreso. En
ese sentido, en la Exposición de Motivos (p. 74), al explicar
lo que considera como “…un nuevo sistema de gobierno
semipresidencial flexible…”, asume la creación de la figura
del Vicepresidente Ejecutivo como sustento de tal sistema, y
destaca como su segunda función la que “…corresponde a sus
facultades para dirigir y coordinar el proceso descentralizador,
para armonizar los intereses nacionales, estadales y
municipales; y, para garantizar el debido equilibrio en el
desarrollo económico y social de las regiones…”. Por tanto,
es absurdo que el Presidente del CFG convoque a sesiones
“…previa autorización del Presidente de la República”.
Asimismo, se establece como atribución del Presidente
del CFG “Presentar a consideración del Presidente… de la
República los asuntos tratados en la Plenaria” (art. 17, num.
5); cuando debiera ser, por la naturaleza de este órgano,
235
Argenis S. Urdaneta G.
Revista Memoria Política Nueva Etapa Vol. 2, Nro. 1/2012
informar al Ejecutivo Nacional y a la Asamblea Nacional
de lo decidido por el CFG, ya que este órgano no es una
comisión de la Presidencia de la República, no obstante
que es lógico pensar que tanto el Vicepresidente Ejecutivo
como los Ministros mantengan informado al Presidente de la
República, pero lo que decida del Consejo pudiera implicar la
derivación de decisiones, tanto del Ejecutivo Nacional como
de la Asamblea Nacional, lo que hace recordar la necesidad
del Senado como Cámara federal.
En lo que respecta a la Secretaría del Consejo, en
el artículo 19 de la Ley se señala que de los dos Ministros
que la integran, uno de ellos sería “…el Vicepresidente…
del Consejo de Ministros… encargado… del desarrollo
territorial…” Debemos destacar dos cuestiones con respecto
a este texto, la primera está referida a la fallida reforma
constitucional de 2007, en ella se pasaba de un Vicepresidente
Ejecutivo, a varios Vicepresidentes, con la creación de tales
Vicepresidencias se estaría aplicando la reforma negada; y
en segundo lugar, pareciera preferible, por práctico, que la
designación de los Ministros correspondiera al Presidente de la
República atendiendo a la conveniencia del Ejecutivo Nacional
en materia de políticas de descentralización y desarrollo
regional. Para la designación de los tres gobernadores y los
tres alcaldes, seleccionados de entre los integrantes de la
Plenaria, el Reglamento (art. 15, num. 2 y 3) establece que
se atenderá al “…criterio de representación de las principales
zonas geográficas del país”, se entiende que se trata de las
regiones previstas en el artículo 34. Y pasando por encima
de la Constitución, el Reglamento, atribuye a la Secretaría la
incorporación de tres voceros de las organizaciones de base del
poder popular a sus reuniones; en todo caso podría el legislador
atribuirle la posible invitación ocasional, a sus reuniones, de
representantes de la sociedad organizada o de expertos, nunca
la incorporación de integrantes distintos a los previstos por la
Constitución.
236
ESTADO FEDERAL DESCENTRALIZADO Y
CONSEJO FEDERAL DE GOBIERNO
En cuanto a las atribuciones de la Secretaría,
destacamos dos de ellas. En el numeral 10 del artículo 20 de
la Ley, se expresa: “Elaborar el proyecto y los lineamientos
generales del Plan de Desarrollo Regional, de acuerdo con los
lineamientos del Plan de Desarrollo Económico y social de
la Nación, para someterlo a consideración del Presidente…
de la República...” Consideramos que el Plan de Desarrollo
Regional debiera ser decisión del Consejo Federal de
Gobierno, someterlo a consideración del Presidente de la
República es asumir este órgano como un ente adscrito al
Ejecutivo Nacional. Y en el numeral 16 se le atribuye la
capacitación de las organizaciones de base del Poder Popular,
cuando al tratarse de comunidades (sociedad organizada)
debiera corresponderle a estados y municipios, que son
quienes habrán de hacer la transferencia de servicios, según
el artículo 184 constitucional. De nuevo se requiere aclarar
que no se trata de transferencia de competencias, a menos
que tales organizaciones formaran parte del Estado, lo que
las haría distintas a las organizaciones de la sociedad, y eso
sólo podría ser posible conforme a la improbada reforma
constitucional de 2007.
Con un sentido centralizante se reforma el Reglamento
para atribuirle expresamente al Presidente de la República
la creación de las Autoridades Unicas de Areas, dándoles la
condición de servicios desconcentrados sin personalidad jurídica
(art. 24); entidades que se fortalecen con nuevas atribuciones
(art. 25).
3.2. El Fondo de Compensación Interritorial
Los orígenes de la propuesta de crear el Fondo de
Compensación Interterritorial (FCI) se encuentran “…en
proposiciones de la COPRE, así como en la Constitución
española, teniendo como objetivo paliar el desequilibrio
existente entre entidades territoriales de mayor desarrollo
237
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relativo y las que presentan un grado menor…”, buscando así,
la “…implementación del principio de solidaridad…” (María
de los Angeles Delfino, 2009: 25)
Este fondo ya fue creado por el constituyente,
correspondiéndole al legislador regularlo. Y aunque, en
estricto sentido, no debe implicar la eliminación del FIDES,
ya que, de conformidad con lo previsto en el art. 156, num. 13
constitucional, es posible la coexistencia del FCI con otros “...
fondos específicos que aseguren la solidaridad interterritorial”,
de acuerdo con la Exposición de Motivos (p. 74) la creación
del FCI implica “...la transformación del actual Fondo
Intergubernamental para la Descentralización...”
Ahora bien, conforme a la práctica que se ha consolidado
en esta primera década del siglo, de legislar por decreto, es el
Ejecutivo Nacional quien, en sustitución fáctica del legislador
nacional, no por delegación de Ley habilitante, se encarga de
normar lo relativo a este tema de los fondos. Así, dedica el
Capítulo IV del Reglamento a la administración de FCI, crea
como “…instancia tecno-política…” (cursivas nuestras) el
Comité Técnico de Evaluación (CTE), asimismo se crea en cada
región una Oficina Técnica Regional (OTR) y en cada estado
una Unidad Receptora Estadal (URE). Las OTR se instalarán
en seis regiones del país (Occidental, Central, Llanos, Centrooccidental, Oriental y Sur), y las Corporaciones Regionales
de Desarrollo podrán actuar como OTR (art. 27-34). Por
cierto, en esta nueva organización de las regiones el estado
Carabobo fue desplazado a la Región Centro-Occidental, sin
criterio conocido, por lo que nos preguntamos qué papel juega
CORPOCENTRO con sede ubicada en Valencia; con esto
se hace evidente la adopción de criterios políticos de interés
circunstancial para la conformación de las regiones, lo que se
facilita cuando esto se hace mediante reglamento.
Con la reforma de mayo de 2012 se le da al FCI la
condición de servicio desconcentrado sin personalidad jurídica,
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ESTADO FEDERAL DESCENTRALIZADO Y
CONSEJO FEDERAL DE GOBIERNO
que depende del CFG, con patrimonio separado del presupuesto
de gastos de la República.
El Reglamento (art. 35, literal d), al tratar los ingresos
del FCI, incluye los provenientes de la Ley de Asignaciones
Especiales Derivadas de Minas e Hidrocarburos LAEE,
tomando la previsión, en evidente sustitución del legislador,
sobre la aplicabilidad, en cuanto sea procedente, de “…
las normas y principios establecidos en la Ley Orgánica del
Consejo Federal de Gobierno y en el presente reglamento”,
hasta la modificación de la LAEE (Disposición Transitoria;
artículo único). Asimismo, hace referencia a cuatro apartados
especiales (art. 36), el primero “...para el impulso de los
Distritos Motores de Desarrollo...”, que tiene como fuente
principal los recursos de los ejecutivos nacional, estadal y
municipal; los otros tres implican la sustitución del FIDES,
pues tienen como fuente principal los recursos provenientes
del Impuesto al Valor Agregado IVA, 15% de lo recaudado
anualmente por este concepto; uno de esos apartados es “…para
la inversión en los estados y municipios...”, correspondiente al
65% de ese monto anual, distribuyéndose 37% para los estados
y 28% para los municipios; otro “…para el fortalecimiento del
poder popular...”, 30% de ese monto anual, lo que equivale a
lo previsto para las comunidades en la Ley del FIDES; y un
tercero “...para el fortalecimiento institucional, de las entidades
político-territoriales...”, a lo que corresponde 5% restante del
referido monto anual.
Este artículo fue reformado en mayo de 2012, para
incluir las Dependencias Federales organizadas en Territorios
Insulares; añadir la transferencia de recursos a fondos
especiales para atender contingencias naturales y sociales y
políticas de reconstrucción y transformación que previamente
decida la Secretaria del CFG a solicitud del Ejecutivo Nacional;
ampliar el aparatado para el fortalecimiento institucional; así
como para agregar dos nuevos fondos: el Autogestionario de
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Revista Memoria Política Nueva Etapa Vol. 2, Nro. 1/2012
Vivienda y Habitat y Economía Productiva, y el Zamorano para
el desarrollo Territorial. Revelando un mayor sesgo centralista.
En cuanto a la administración del FCI el artículo 21
de la Ley da la administración al Presidente del CFG, quien lo
ejerce a través de la Secretaría, texto que resulta contradictorio
con los art. 24 y 20, num. 6, pues el primero (art. 24) establece
que: “La administración… estará a cargo del Consejo Federal de
Gobierno, a través de su Secretaría…”, mientras que en el art. 20,
num. 6 se da como atribución a la Secretaría: “Dirigir, supervisar,
evaluar y controlar la administración del Fondo de Compensación
Interterritorial”. Tal contradicción vendría a estar “aclarada” por
el artículo 29 del Reglamento, que establece que: “La Secretaría
del Consejo Federal de Gobierno es el órgano facultado para
administrar los recursos del Fondo…”, pero para entenderlo así,
tendríamos que asumir la peculiar forma de entender la legalidad
que el actual régimen tiene, olvidando un principio según el cual
el reglamento no puede estar por encima de la ley.
4. REFLEXIONES FINALES
La aprobación de la Ley Orgánica del Consejo Federal
de Gobierno y su Reglamento forma parte de un proceso de
legislación con el que se ha pretendido modificar la Constitución
de 1999 por mecanismos distintos a los previstos en ella,
enmarcado en una peculiar manera de entender la legalidad
que este régimen ha mostrado, revelando una tendencia a la
dominación total, y fundamentándose en el contenido de la
propuesta de reforma constitucional improbada en 2007, lo que
advierte de su carácter inconstitucional. Y con la activación
del Fondo de Compensación Interterritorial, pareciera que se
encontró la forma de atender a la continuidad de las políticas
re-centralizadoras, a pesar de las dificultades económicas,
y atendiendo a la concentración en materia financiera (recentralización financiera), se asume la existencia de este fondo
como único, disolviendo los ya existentes (FIDES-LAEE).
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ESTADO FEDERAL DESCENTRALIZADO Y
CONSEJO FEDERAL DE GOBIERNO
Todo esto se inscribe en un proceso de concentración de
poder, que ha venido desarrollándose en esta primera parte del
siglo, y que afecta de manera especial la permanencia del sistema
de Estado federal descentralizado, alcanzado en la década de los
noventas y afianzado institucionalmente en la Constitución de
1999.
Durante la primera década del siglo, la infuncionalidad
del Consejo Federal de Gobierno jugó un papel importante
a favor de la tendencia re-centralizadora que caracteriza a
este régimen, afectando el equilibrio inestable que implica
la descentralización, en beneficio de una posible ruptura del
equilibrio de la federación que derivaría en la existencia de
un Estado aparente y formalmente federal, pero realmente
centralizado, hasta su posible formalización como Estado
unitario.
No obstante, existen evidentes condiciones como para
que otro sea el futuro de nuestra federación descentralizada.
Así, conspiran contra la tendencia centralista-unitaria, 1) la
experiencia democrática de la segunda mitad del siglo XX,
especialmente en su última década (noventas) que ha permitido
un cierto desarrollo de elementos que contribuyen a la
creación de una cultura democrática; 2) el diseño institucional
de las elecciones separadas, unido a la irreversibilidad de la
elección directa de gobernadores y alcaldes; pero especial
y paradójicamente, 3) la dependencia de la renta petrolera
en el desarrollo e instrumentalización de las políticas recentralizadoras. Todo esto revela importantes debilidades que
le dificultarían al actor re-centralizador enfrentar eficazmente
el resurgimiento de una crisis, tanto económica como política,
en la que la descentralización reapareciera como forma
de enfrentarla y superarla. Así se podría apostar a “…las
fortalezas de la tradición cívica, frente a la visón heroica del
gendarme necesario, propia de una tradición personalista…”
(M. Penfold, 2008: 181)
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Argenis S. Urdaneta G.
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