Capítulo 6 Subsidios, antidumping, acuerdos regionales de comercio, entendimientos sobre solución de diferencias Marco El marco de las negociaciones en las áreas de subsidios y antidumping está constituido por el párrafo 28, el de los acuerdos regionales de comercio, por el párrafo 29, y el del Entendimiento sobre Solución de Diferencias, por el párrafo 30 de la Declaración de Doha. El objetivo de las negociaciones es realizar aclaraciones y mejoras en las normas de la OMC en esas áreas. Normalmente, la aclaración implica eliminar dudas y confusiones en las normas y elegir alternativas preferenciales si una disposición particular de un acuerdo las admite. Se trata de especificar la forma de aplicación de determinada disposición de un acuerdo, pero sin modificarla. Puede ser deseable, por ejemplo, introducir cierta uniformidad en las prácticas o procedimientos cuando las normas permiten una amplia gama de opciones. El proceso de mejora, en cambio, puede implicar una modificación. Sin embargo, “mejorar la disciplina” no significa necesariamente hacerla más estricta. También puede significar hacerla menos estricta. Esta última opción puede ser válida cuando la disciplina es demasiado o innecesariamente severa. Propuestas Los países en desarrollo ya han presentado varias propuestas en estas áreas. De hecho, muchas de ellas fueron incluidas en la lista de problemas de aplicación. Otras fueron presentadas durante los trabajos del grupo de negociación e impulsadas con persistencia por los países en desarrollo. Además, es posible que se realicen nuevas propuestas en el curso futuro de las negociaciones. Como la lista de las propuestas ya realizadas es larga, no sería práctico enumerarlas aquí. Sin embargo, en la próxima sección se explicarán algunos de los problemas críticos que han asediado a 93 los países en desarrollo en el pasado reciente y otros que precisan resolución urgente. Sugerencias: ¿Qué se debe hacer? En estas cuatro áreas puede ser importante para los países en desarrollo promover las siguientes propuestas. Subsidios (i) Dado que las necesidades y los intereses de los países en desarrollo han sido colocados “en el centro del Programa de Trabajo” por el párrafo 2 de la Declaración de Doha, los subsidios de los países en desarrollo para modernización tecnológica y diversificación de la base industrial deberían ser “no recurribles”, es decir, no pasibles de derechos compensatorios ni de reclamaciones por el proceso de solución de diferencias de la OMC. Cabe recordar que el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias incluye disposiciones (vencidas el 1 de enero de 2000) que hacen no recurribles los subsidios para investigación y desarrollo, adaptación ambiental y desarrollo regional, frecuentes en los países industrializados. Estas disposiciones tuvieron una validez de cinco años desde la entrada en vigor del acuerdo, y no fueron renovadas. (ii) Los subsidios para sustitución de importaciones deberían ser admisibles en los países en desarrollo. Si se usan de manera progresiva y dinámica pueden ser un instrumento útil para la expansión y modernización industrial en estos países. (iii) En el cálculo de los márgenes de subsidio, el país que impone el derecho compensatorio debería incluir sólo aquellos pagos que se acumulen como beneficios “en la producción del producto de exportación”, y debería fundamentar la inclusión de determinado monto en el cálculo del subsidio. (iv) El monto del derecho compensatorio debería limitarse al margen de subsidio o al margen de daño, el que sea inferior. Esta disposición sobre el “derecho menor” es común a los subsidios y a las medidas antidumping, pero en general, los principales países industrializados la 94 La OMC: estrategias de negociación ignoran. Aunque sí determinan la existencia del perjuicio, dado que es obligatorio, no determinan ni hacen pública la determinación del “margen de daño”, es decir, el nivel de derecho que eliminaría ese perjuicio. El Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias establece que tal determinación es “deseable”, por lo tanto se argumenta que no es obligatoria. Sin embargo, es necesario hacerla obligatoria. En todo caso, aún hoy es dudosa la legalidad del incumplimiento con el principio del “derecho menor”. El Artículo 15.5 del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias establece que “habrá de demostrarse que, por los efectos de las subvenciones, las importaciones subvencionadas causan daño en el sentido del presente Acuerdo”. Por tanto, la imposición aun de una porción de un derecho compensatorio sin la existencia de perjuicio es ilegal. Y eso es precisamente lo que ocurre cuando el monto del derecho impuesto es superior al margen de daño. Existe entonces la necesidad de aclarar en el acuerdo que el derecho compensatorio debe limitarse al margen de subsidio o al margen de daño, el que sea inferior. Antidumping (i) La norma del “derecho menor”, como se explicó antes en el caso de los subsidios, también es válida para los derechos antidumping, por lo tanto los principales países industrializados deben dejar de ignorarla. Las disposiciones correspondientes del Acuerdo Antidumping son semejantes a las del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias explicadas anteriormente, por lo tanto en esta área se necesitan acciones similares. (ii) Existen niveles de minimis para el margen de dumping (dos por ciento) y el volumen de las importaciones objeto de dumping (tres por ciento) para uso general. Sin embargo, no se establece un nivel de minimis preferencial para los países en desarrollo. Considerando que han sido bastante asediados por investigaciones y medidas antidumping, parece deseable permitir un aumento sustancial de los niveles de minimis para las exportaciones de estos países, tanto respecto del margen de dumping como del volumen de las importaciones objeto de dumping. (iii) Es necesario mejorar la aplicación de la “cláusula ocaso”, que prescribe la supresión de los derechos antidumping en un plazo de cinco Subsidios, antidumping, acuerdos regionales de comercio 95 años (Artículo 11.3 del Acuerdo Antidumping). La supresión es obligatoria, pero existe una brecha que provee una vía de escape a los países que imponen derechos antidumping. Se trata de la siguiente disposición: ...“todo derecho antidumping definitivo será suprimido, a más tardar, en un plazo de cinco años contados desde la fecha de su imposición,... salvo que las autoridades... determinen que la supresión del derecho daría lugar a la continuación o la repetición del daño y del dumping”. Los procesos seguidos en los principales países industrializados tienen una fuerte tendencia a continuar la aplicación del derecho más allá de los cinco años. Por lo tanto, esa disposición debería modificarse para que exija el fin definitivo de los derechos compensatorios al final del plazo de cinco años. Si la situación así lo exige, podría adoptarse una nueva determinación sobre dumping y el daño resultante al final del plazo de cinco años, y deberían iniciarse todos los procesos correspondientes para imponer un nuevo derecho. Acuerdos regionales de comercio 96 (i) El Artículo XXIV del GATT de 1994 reconoce que “el establecimiento de una unión aduanera o de una zona de libre comercio debe tener por objeto facilitar el comercio entre los territorios constitutivos y no erigir obstáculos al de otras partes contratantes con estos territorios”. Además, establece que “los derechos de aduana que se apliquen en el momento en que se establezca dicha unión o en que se concierte el acuerdo provisional no sean en conjunto, con respecto al comercio con las partes contratantes que no formen parte de tal unión o acuerdo, de una incidencia general más elevada, ni las demás reglamentaciones comerciales resulten más rigurosas que los derechos y reglamentaciones comerciales vigentes en los territorios constitutivos de la unión antes del establecimiento de ésta o de la celebración del acuerdo provisional”... En el caso de la formación de una unión aduanera o área de libre comercio entre países industrializados recae sobre éstos la obligación de demostrar que los países en desarrollo no enfrentarán mayores obstáculos o restricciones. (ii) A fin de facilitar y alentar la formación de uniones aduaneras o zonas de libre comercio entre los países en desarrollo se debería flexibilizar la disposición del párrafo 8 del Artículo XXIV, que exige eliminar los dere- La OMC: estrategias de negociación chos y restricciones “con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales entre los territorios constitutivos de la unión”. Entendimiento sobre solución de diferencias El Entendimiento sobre Solución de Diferencias es un acuerdo de la OMC que establece normas y procedimientos para la resolución de disputas comerciales entre los países miembros. Según el acuerdo, es posible establecer un grupo especial de expertos para que estudie una reclamación y ofrezca sus conclusiones y recomendaciones para resolverla, pero si alguna de las partes no queda satisfecha con éstas puede apelar al Órgano de Apelación de la OMC. Se considera que el Entendimiento fue el mayor logro de la Ronda Uruguay, pero la experiencia de su aplicación ha demostrado que precisa muchas mejoras. Aunque los países en desarrollo son conscientes de esto, se niegan a reabrir el acuerdo, quizá porque sienten que les ofrece cierta protección a pesar de sus defectos. Pero aun sin enmendarlo, se le podrían realizar ciertas mejoras simplemente mediante una decisión de la Conferencia Ministerial, o incluso del Consejo General. A continuación se sugieren mejoras en dos aspectos. (i) Se ha señalado que los grupos especiales y el Órgano de Apelación asumen la tarea de realizar interpretaciones fundamentales de algunas disposiciones básicas de los acuerdos de la OMC. Esto podría modificar el equilibrio de derechos y obligaciones que se logró en las negociaciones de la Ronda Uruguay. La solución normal a ese problema sería por vía legislativa, mediante una enmienda o interpretación autorizada de los acuerdos en cuestión, pero resulta difícil adoptar este camino, dado el proceso de toma de decisiones en la OMC. Por lo tanto, es necesario disuadir a los grupos especiales y al Órgano de Apelación de que realicen interpretaciones fundamentales, o impedírselo. Por ejemplo, en los casos en que una disposición de un acuerdo de la OMC confiere un derecho y otra disposición lo quita o restringe, los grupos especiales y el Órgano de Apelación han adoptado la práctica de decidir cuál de las dos normas debe prevalecer. Sin embargo, cada acuerdo de la OMC es resultado de negociaciones entre gobiernos soberanos, y por lo tanto los grupos especiales y el Órgano de Apelación no deberían modificarlos. Sería conveniente que la Confe- Subsidios, antidumping, acuerdos regionales de comercio 97 rencia Ministerial o el Consejo General dieran pautas formales a los grupos especiales y al Órgano de Apelación para que se abstengan de decidir entre dos normas, en particular de dos acuerdos diferentes, cuando llegan a la conclusión de que el contenido de ambas respecto de una cuestión en disputa es opuesto o sustancialmente diferente. (ii) 98 El proceso del Entendimiento sobre Solución de Diferencias es muy costoso, y por eso los países en desarrollo con frecuencia se resisten a iniciar un proceso formal. Esto provoca un desequilibrio entre los países industrializados y en desarrollo en cuanto a la capacidad de hacer cumplir sus derechos y obligaciones. Este problema podría remediarse mediante una cláusula que estipule una compensación financiera por el costo del proceso a países en desarrollo cuando éstos realicen una reclamación contra países industrializados y el grupo especial u Órgano de Apelación respalde dicha reclamación. En tales casos, el grupo especial o el Órgano de Apelación podrían ser autorizados a evaluar el costo y a otorgar la compensación. La OMC: estrategias de negociación