Las transformaciones necesarias en la capacitación

XIII Concurso de Ensayos del CLAD “Las Transformaciones Necesarias en la Capacitación de Servidores Públicos para un
Estado en Transformación”. Caracas, 1999
Las transformaciones necesarias en la capacitación de servidores públicos para un Estado en
transformación
Patricia Carolina Jara Males
I
El contexto político y económico que enfrenta actualmente el país, deviene en la necesidad de
incorporar a la agenda pública temas relativos no sólo al rol del Estado, sino también a su estructura y
administración.
La mirada crítica del discurso modernizador ha sido puesta en el Estado y su aparato burocrático.
Al respecto, los diagnósticos han sido categóricos: una estructura obsolescente con esquemas
operativos inadecuados y altamente rígidos que en nada se condicen con la tendencia modernizadora
global a la que el discurso político del gobierno se adhiere, en tanto propósito formal de su gestión. La
modernización del Estado en general, y de la gestión pública en particular, son temas prioritarios de la
agenda política del actual gobierno, por lo que se le ha conferido alta prioridad.
Pero pese a que la noción del ‘ser moderno’ es una expresión ampliamente difundida en la
conversación pública de diferentes actores, aún no se ha precisado lo que la modernización significa y
cuáles son sus consecuencias prácticas cuando se la expresa en un programa de transformaciones
coordinadas desde el nivel central. En el contexto de este trabajo, se asumirá la modernización del
sector público, como aquel proceso de cambio originado por la noción progresista y el sentido de
disconformidad con el estado actual de la estructura y dinámicas de la administración pública, las que
se constituyen en la motivación principal para dar curso a transformaciones de orden institucional.
El discurso ligado a esta modernización, se ha caracterizado, fundamentalmente, por la
connotación eficientista que se le ha conferido y que señala como su principal aspecto constitutivo, una
nueva racionalidad que pretende potenciar las capacidades instrumentales del Estado, mejorando sus
rendimientos y aumentando su productividad. Bajo ese punto de vista se releva la cualidad más
económica de la modernización, toda vez que la noción de eficiencia de la gestión se asume como el
imperativo de un nuevo modelo para la administración.
Esta noción se ha apoyado en la convicción de que, por un lado, no es posible sostener
nuevamente un déficit fiscal como el registrado en décadas pasadas, y que el gasto social no puede
incrementarse de manera sostenida. Pero por otro lado, obedece a la necesidad del propio Estado de
legitimar ante la ciudadanía, la gestión de su administración, potenciando la efectividad de sus
políticas, economizando procedimientos y mejorando sus resultados.
A ello se suma otro factor de no menos importancia: junto con la creciente desafección política
de los ciudadanos y la falta de credibilidad que parece atravesar a las autoridades e instituciones,
persiste entre la ciudadanía la imagen de un Estado distante y poco comprometido con los problemas
del cotidiano. Por otro lado, el gobierno ha promovido la imagen de un país exitoso y bien posicionado
a nivel internacional en términos de su crecimiento económico, frente a lo cual la opacidad del sector
público y el anquilosamiento de sus estructuras se ha hecho aun más visible. Por tanto se demanda
desde la ciudadanía y desde el interior del propio Estado, que éste incorpore a su aparato administrativo
las tendencias innovadoras y modernizadoras que han permeado otras esferas de la vida pública del
país.
Por lo mismo es que se ha alcanzado cierto consenso en torno al rechazo de un modelo
organizacional cuya esencia burocrática, jerárquica y altamente normativa, es incompatible con las
funciones atribuidas a un Estado más eficiente y mejor adaptado. La cultura de ventanillas y timbrapapeles se asocia precisamente a la ortodoxia burocrática más tradicional, cuyo reemplazo plantea la
instauración de un nuevo paradigma organizacional que haga posible una orientación por resultados.
Pero sobre todo, este nuevo esquema procedimental y organizativo tiene que ver con devolver a
la administración pública su sentido más propiamente de "servicio", esto es, poner énfasis en la relación
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que se establece entre los funcionarios de los distintos organismos, y los usuarios que hacen uso de
estos servicios y prestaciones. Para ello, se ha puesto de manifiesto la necesidad de definir metas
institucionales y compromisos de gestión que releven la centralidad de los usuarios, y asumir la
percepción de éstos respecto a la calidad del servicio recibido, como indicador de eficiencia y
mecanismo de evaluación de la gestión funcionaria.
En el caso chileno, todas estas premisas se han traducido en un plan de acción coordinado por el
Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública y la Dirección de Racionalización y
Función Pública, ambos dependientes de la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda,
quien desde 1994 ha llevado a cabo un Plan Piloto de Modernización de la Gestión en Servicios
Públicos, que contempla diversas acciones tendientes a impulsar transformaciones institucionales en
ese mismo sentido.
Uno de los pilares que sustentan la fase operativa del Plan, ha sido la formación y capacitación
de los recursos humanos del sector público, entendida ésta en una doble perspectiva: por un lado,
orientada a mejorar las calificaciones técnicas del funcionario para el adecuado desempeño de las
destrezas y habilidades requeridas por su puesto de trabajo; y, por otro lado, la difusión y promoción de
los principios y criterios de gestión que sustentan esta nueva lógica de la administración, enfatizando la
funcionalidad y sentido que tiene, en el contexto de la modernización del sector público, el asumir el
compromiso de involucrarse activamente en las acciones de capacitación propuestas al interior de cada
servicio.
Este proyecto de reforma institucional, que apunta principalmente a mejorar la eficiencia y
productividad de los servicios públicos, ha identificado como el principal problema a abordar de
manera sistemática y progresiva, el fortalecimiento de la calidad técnica de sus recursos humanos, toda
vez que las transformaciones institucionales propuestas dependen en gran parte, de la capacidad de los
propios funcionarios de asumir nuevos estilos de trabajo dentro del contexto institucional del que
forman parte. En ese sentido, la modernización del propio sistema de capacitación del sector público
es el pivote estratégico del proceso descrito.
De todo lo anterior, se concluye que la modernización efectiva de la gestión pública apuesta a un
cambio de paradigma en la cultura organizacional del sector público.
El conjunto de experiencias que se han llevado a cabo en diversos servicios, no son, por tanto,
iniciativas aisladas y espontáneas, sino que se enmarcan en un discurso presente en la agenda pública
en general y en la agenda político institucional de cada servicio de manera particular. La decisión en
favor del impulso institucionalizado a la modernización de la gestión pública, encuentra su fundamento
en los siguientes antecedentes:
1. Se asume un cambio de perspectiva para abordar el problema del rol del Estado: en vista de la
caducidad del modelo tradicional del Estado interventor, basado en un sector público de gran tamaño,
ineficiente e ineficaz, se da paso a un modelo estatal más pragmático, en donde el mejoramiento de la
gestión se liga directamente a la necesidad de dotar de calidad a la acción pública estatal; se trata, en
definitiva, del afianzamiento de las competencias requeridas para validar la gestión del Estado ante los
demás actores y en particular la ciudadanía.
2. Se identifica a nivel discursivo, el paso de una cultura de súbditos a una de ciudadanos, en el
sentido que la relación entre agentes públicos y los usuarios de los servicios que éstos entregan, ha sido
asimétrica y autoritaria. Ahora se pretende realzar la titularidad ciudadana de los beneficiarios de las
políticas estatales, como mecanismo de fiscalización y control de la gestión.
3. Se reconoce la falta de correspondencia entre la gente -llamada el ‘principal del Estado’-, y el
funcionariado (incluida la clase política), llamado ‘agente’ de ese ‘principal’. Es por esto que se exige
de parte de los distintos servicios, que se atienda de manera preferencial a los ‘intereses más sentidos
por la comunidad’. Esto denota un hecho no menor, cual es la inconsistencia que existe entre el
discurso político institucional que promueve la necesidad de empoderar a la ciudadanía otorgando
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mayores atribuciones de fiscalización y evaluación de la gestión, y las posibilidades institucionales que
hoy día existen para hacer viable ese proceso.
En consecuencia, las experiencias que han promovido la asimilación de esta nueva racionalidad
instrumental, tomando en cuenta elementos tan diversos como el marco legal existente, la dotación
funcionaria disponible, los estatutos administrativos vigentes y el marco presupuestario existente en
cada caso, han devenido inevitablemente en la creación de sistemas de control de la gestión, como
centro neurálgico del proceso, lo que indica que esta renovación organizacional sigue teniendo una
base fundacional eminentemente normativa. Paralelo a ello, se pretende innovar simultáneamente en
los siguientes ámbitos:
i] Definición de la misión y objetivos de los organismos públicos, con énfasis en la identificación del
usuario de los servicios, así llamado cliente o tributario principal de la acción de los organismos
involucrados.
ii] Definición de productos y resultados que se espera obtener del proceso, susceptibles de ser
medidos y evaluados periódicamente, y en lo posible, con base en las consideraciones hechas por los
usuarios.
iii] Disponibilidad de un sistema de incentivos para reforzar los principios organizacionales descritos y
asegurar el compromiso institucional y personal en este nuevo esquema operativo basado en resultados.
Esto incluye la incorporación de un esquema de asignación individual de responsabilidades, en donde
el sistema de castigos y retribuciones por la gestión realizada, tenga una expresión directa sobre las
remuneraciones, cuestión que hasta ahora se ha dado a nivel de servicios, a través de los PMG
(programas de mejoramiento de la gestión) que consideran un conjunto de indicadores, cuyo
cumplimiento se supone reforzado por una serie de incentivos institucionales con impacto en la
asignación presupuestaria del servicio en cuestión.
La decisión de invertir en el fortalecimiento de las capacidades técnicas de los recursos humanos
del sector público, obedece, por tanto, a la convicción de los agentes técnico políticos, de que la
capacitación es el instrumento mediante el cual es posible que los funcionarios asuman nuevas tareas, y
adopten estilos de trabajo que favorezcan el desempeño institucional del organismo al que pertenecen1.
El supuesto que está detrás de esta apuesta, es que la eficiencia y la productividad de las
instituciones públicas, están estrechamente relacionadas con el nivel de calificación de sus recursos
humanos.
La definición de nuevas directrices para la capacitación en el sector, ha pretendido fortalecer a las
instituciones públicas para que actúen con autoridad técnica, establezcan relaciones de cooperación
horizontal con otros agentes y finalmente provean de un mejor servicio a sus usuarios, siendo más
eficientes en su gestión y brindando servicios de real calidad2.
1
Dentro del contexto reseñado, y en virtud de la alta prioridad asignada a la modernización de las
instituciones públicas, el gobierno ha señalado lo siguiente: "Uno de los ejes centrales del proceso de
modernización de la administración pública es el desarrollo de sus recursos humanos. Los cambios que
se están promoviendo al interior de los servicios públicos para lograr una mayor eficiencia, eficacia y
calidad son y seguirán siendo aplicados por los propios funcionarios.
Modernizar la administración pública involucra introducir técnicas modernas de gestión, cambiar los procesos
administrativos, aplicar las nuevas tecnologías de la información y adoptar nuevos estilos de trabajo. Todo ello demanda de
los funcionarios públicos competencias especiales, distintas de las adquiridas por la mera experiencia acumulada. En este
escenario, la capacitación de los funcionarios públicos es un desafío impostergable y fundamental a ser abordado por el
Estado". Comité Técnico para la Modernización de la Capacitación en el Sector Público. "Lineamientos para la
modernización del sistema de capacitación para el sector público: Acuerdo Gobierno – ANEF (Asociación Nacional de
Empleados Fiscales)". Santiago de Chile. 1996.
2
Este fundamento permitió consolidar en 1994, un acuerdo bipartito respecto a la implementación del programa de
capacitación para el sector público, a través de la firma del acuerdo entre el gobierno y la Asociación Nacional de
Empleados Fiscales (ANEF), con miras a constituir un Comité Técnico que permitiera coordinar y efectuar el seguimiento
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El diagnóstico que se ha hecho sobre las debilidades del sistema de capacitación, han tenido y
tienen que ver todavía, con los siguientes aspectos:
i) En la mayoría de los organismos públicos que presentan falencias en el área de recursos humanos,
no se formulan adecuadamente los programas y contenidos de las acciones de capacitación. Por tanto
éstas suelen estar disociadas de los objetivos institucionales a los que se supone deben contribuir. Las
decisiones en torno a las actividades de capacitación que se imparten, no se estructuran como
programas coherentes con las necesidades del servicio en las que se inscriben y por tanto no se cautela
la pertinencia de sus contenidos.
ii) La formulación de programas de capacitación no ha contado con el apoyo técnico necesario,
fundamentalmente por las rigideces administrativas del Estatuto de Capacitación y Empleo que norma,
regula y orienta actividades de este orden.
iii) El sistema sobre el cual se suelen apoyar las decisiones de capacitación de los agentes competentes
respectivos, no ha tenido la flexibilidad y descentralización necesarias para hacer viables y operativas
dichas acciones. La plena vigencia de este tema, se justifica, a nuestro juicio, en el hecho siguiente: el
sector público ha venido experimentando un importante crecimiento de su inversión por concepto de
capacitación durante el último quinquenio, volumen de recursos mucho mayor al comprometido por el
sector privado en este mismo ámbito3.
iv) Así mismo, el sistema de capacitación para funcionarios públicos ha logrado una extendida
cobertura. Pero respecto al impacto que dicha capacitación ha generado en el desempeño funcionario
de los involucrados, no existen evaluaciones substantivas que den cuenta del aporte real de los
contenidos de las acciones de capacitación al mejoramiento de la gestión de los respectivos servicios,
ni del fortalecimiento efectivo que ellas han podido hacer de las capacidades técnico instrumentales de
los funcionarios.
Por lo mismo, se requiere conocer más en profundidad de qué forma la capacitación se constituye
efectivamente en un agente modernizador, más allá del análisis sobre el sistema de capacitación, la
confección curricular de sus contenidos y la oferta técnica disponible para impartir dichos cursos
cuando son requeridos. Complementario a todo ello pero con un énfasis distinto, es necesario conocer
de qué forma la capacitación y los contenidos que ella promueve, se insertan en la cultura
organizacional de los servicios, y de qué forma se cumplen, en la práctica, los objetivos para ella
propuestos.
La gestión pública se desarrolla en un marco normativo institucional y administrativo más
estricto que los de otros sectores, debido a la necesidad de garantizar principios que se consideran
esenciales en la administración del Estado, como son la transparencia de las acciones públicas, la
ecuanimidad, la disciplina fiscal y el uso apropiado de los recursos pertenecientes al patrimonio
público.
A ello se suma el peso de la tradición legalista chilena que ha diversificado y complejizado las
dependencias administrativas y los mecanismos de fiscalización en cada uno de los niveles de la
estructura organizativa; esta densificación normativa ha redundado, en su sentido más negativo, en
arraigar en la cultura organizacional del funcionariado público una modalidad operativa basada en los
necesario al tema de la capacitación del sector público. El objetivo central de esta instancia ha sido afianzar el compromiso
institucional de la autoridad política competente, en orden a aumentar los montos de inversión destinados a capacitación de
los funcionarios, garantizar la pertinencia y eficacia de la capacitación entregada -supervisando en conjunto contenidos y
metodologías de los programas- y promover la constitución de instancias homólogas en todos los servicios.
3
A manera de ejemplo baste citar que según el balance proporcionado por el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo,
dependiente del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, durante 1997 el presupuesto destinado a capacitación en el sector
público se incrementó en un 49% respecto de 1996, lo que implicó una variación de US$ 3.96 a US$ 5.94 millones de
dólares. Por otro lado, del monto potencial de la franquicia tributaria que durante ese mismo período superó los US$ 194
millones, sólo fue ocupado el 30%, lo que indica que si se compara el sector privado con el sector público, éste último
aumentó fuertemente su inversión en capacitación, involucrando más del 95% de los recursos disponibles por año,
porcentaje que contrasta con el utilizado por el sector privado en este mismo ámbito.
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procedimientos y métodos por sobre los resultados. Este escenario, a nuestro juicio, no da cuenta
solamente del ethos burocrático del sector público que justificó la emergencia de un programa de
reformas al sector público con vistas a su modernización, sino que también corresponde al diagnóstico
de la situación que presenta gran parte de las instituciones públicas en la actualidad.
Por lo mismo, resulta imprescindible tener en cuenta estos aspectos que, lejos de quedar ceteris
paribus, definen las condiciones en las que la transformación organizacional tiene lugar. Estas son
variables que pueden incidir muy significativamente en el proceso de capacitación y en la expresión de
resultados concretos a nivel de la gestión. Esto, pues hay que considerar que el desenlace de la
capacitación no es inercial y las formas en que ella se exprese a nivel de desempeño -individual y
corporativo-, estará sujeta a una serie de condicionantes, entre ellas, el marco normativo que caracteriza
a la administración, pero, sobre todo, las claves culturales que resignifican el conocimiento adquirido
en los procesos de aprendizaje a los que la capacitación da lugar.
La decisión de potenciar procesos de reentrenamiento, aprendizaje y actualización de los
funcionarios públicos, se apoya en el supuesto de que la calificación técnica e instrumental de los
mismos permitirá llevar a la práctica los principios comprendidos en el discurso de la modernización.
Sin embargo, podemos plantear a modo de hipótesis, que la disociación de esta retórica respecto de las
prácticas reales que se generan al interior de las instituciones, tiene que ver con supuestos poco
analizados desde el punto de vista de su eventual impacto sobre la efectividad de la capacitación. Entre
ellos están los siguientes:
1. Que los objetivos de la organización coinciden con los de los funcionarios y que, por tanto, el
cumplimiento de las metas institucionales será internalizado por aquéllos como parte de su propio nivel
de logro.
2. Que la imagen institucional y la evaluación positiva externa que de ella se haga, constituye en sí
misma, una motivación para el trabajo.
3. Que, así como ha sido planteado el proceso de modernización institucional que se está llevando a
cabo, asociándolo a la obtención de resultados positivos en la gestión, así también se supone que la
representación que los funcionarios tienen de la modernización es igualmente positiva y que, por lo
tanto, ésta se podría convertir en un mecanismo motivacional altamente eficiente.
En este proceso, la capacitación -entendida como la generación de habilidades y competencias
aplicables al trabajo-, cumple un rol de intermediación entre la institucionalización del proceso de
cambios al interior de las organizaciones para lograr una gestión más eficiente, por un lado, y la
producción y reproducción de prácticas sociales que al interior de los respectivos servicios pretenden
operacionalizar dichos cambios. Sin embargo, es preciso considerar en serio, como variable
interviniente del proceso, la cultura organizacional del sector público y los elementos que de ella
facilitan o dificultan la asimilación de dichas prácticas.
En suma, la pregunta que motiva esta búsqueda, es de qué forma los funcionarios públicos -en
tanto actores sociales portadores de un conocimiento práctico específico y arraigado en la cultura
organizacional en la que están insertos-, perciben el proceso de transformaciones que enfrentan como
producto de la modernización del servicio al que pertenecen y de su participación en la capacitación a
la que aquella ha dado origen.
Asumiendo entonces que el saber de los funcionarios y sus prácticas discursivas son un saber
competente como para dar cuenta de los procesos que se están viviendo al interior de las instituciones
públicas, producto de las transformaciones a las que la modernización de la gestión pública ha dado
origen, la pregunta central debiera ser si la capacitación al interior de los servicios, es
efectivamente un agente de modernización.
II
En virtud del volumen de recursos que se ha destinado a capacitar funcionarios en las áreas y
temas definidos en la agenda de modernización del sector público, y de la escasez de información
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disponible respecto a las características de los procesos y su impacto sobre la cultura
organizacional de los servicios, a propósito de esa experiencia formativa, es que se postula la
necesidad de ahondar en las representaciones que los funcionarios tienen respecto a este proceso, y
estimar, a través de ello, de qué forma la capacitación es un instrumento efectivo para la consolidación
de una nueva práctica organizacional. E igualmente, de qué forma la capacitación inscrita en el
programa de modernización de los respectivos servicios, ha incidido en la creación de una cultura
organizacional efectivamente moderna, y cuáles han sido en dicho proceso, los facilitadores y
obstaculizadores del cambio impulsado institucionalmente. Estos aspectos nos señalan, precisamente,
dos ámbitos de investigación que es necesario abordar de manera más sistemática, a propósito de las
experiencias que ya se han llevado a cabo en este ámbito.
A los elementos de diagnóstico antes señalados, es preciso incorporar un par de elementos
adicionales a la discusión, de manera de fundamentar la necesidad de cambiar de enfoque al momento
de enfrentar el tema de la capacitación en el sector público:
! En primer lugar, el tratamiento que se le ha dado al tema del fortalecimiento de los recursos
humanos en la administración pública, ha tenido un énfasis eminentemente técnico, cuestión que es
positiva en la medida que el saber competente respecto a esta materia es capaz de asimilar diversas
perspectivas teóricas y metodológicas que provean de las orientaciones necesarias para diseñar una
capacitación pertinente. Sin embargo, el saber experto aplicado a este ámbito, no necesariamente ha
considerado una perspectiva organizacional más comprensiva de los fenómenos que ocurren en el
espacio social en el que se interviene.
Los abordajes que suelen dársele a este tema, se sitúan en los polos extremos del continuo, en
donde el input está dado por requerimientos específicos que fundamentan la demanda por capacitación
y en donde el output traduce las expectativas que se crean en torno a los cambios que ella es capaz de
generar. Sin embargo no se observan las cualidades del proceso, ni el peso específico que adquieren las
variables tecnológicas y las variables culturales en el proceso de asimilación de nuevos conocimientos
versus la innovación en las prácticas que se esperan de ello.
! En segundo lugar, hay al menos dos temas que conviene tener presentes, a la hora de identificar las
necesidades de capacitación que hoy día presenta el sector público y de proyectar estrategias
pertinentes de formación en el sector. Por una parte, está el tema de la participación social y su
vinculación a la gestión pública, que ha ido asumiendo una importancia cada vez mayor, en la medida
que se la postula como un criterio más de la gestión institucional.
Sin embargo, una simple revisión de los discursos que circulan en torno a este tema, indica que
mucho se ha dicho sobre el tipo de participación que se espera de la ciudadanía, fundamentalmente en
proyectos e iniciativas que favorezcan el desarrollo local, autogestionado y sustentable, pero poco se ha
dicho de las condiciones que se deben generar al interior de la estructura de los organismos públicos
que postulan esta vinculación estratégica con la sociedad civil, con la apertura de estos espacios de
participación. La pregunta es si los funcionarios públicos, ya sea técnicos, administrativos u operadores
de políticas y programas más directamente vinculados a la intervención social, están preparados para
asumir este nuevo modo de gestión.
Por otra parte, está el tema de los modelos de intervención social que se sustentan en el abordaje
integral de los problemas de los que se hacen cargo, y que desde el punto de vista de la gestión de las
políticas públicas con estas características, incorporan diseños de tipo intersectorial. De acuerdo al
criterio de pertinencia social con que se evalúa la capacidad real de intervención de las políticas
públicas sectoriales, sobre problemas que por definición ameritan una estrategia de intervención
coordinada en la que participen de manera simultánea diversos actores, las modalidades de gestión
propiamente sectoriales vienen a ser reemplazadas, en algunos casos, por un nuevo tipo de gestión para
el cual los funcionarios públicos, independientemente del nivel en que estén posicionados y del rol que
ahí desempeñen, esto es, político, técnico o administrativo, no están suficientemente preparados.
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! En tercer lugar, y como el precedente anterior lo indica, el tema de la formación de los recursos
humanos de la administración pública dejó de explicarse a partir del cambio tecnológico
exclusivamente, tesis que más allá de su veracidad, no agota en absoluto los ámbitos de aplicabilidad
en los que la capacitación podría tener lugar. Qué duda cabe de que la informatización del sector
público y la incorporación de nuevas tecnologías de proceso y tecnologías de información, dejaron al
descubierto la inadecuada preparación de quienes estaban llamados a ser operadores de tales
tecnologías.
Sin embargo, la capacitación de los funcionarios públicos asume en la actualidad una expresión
algo más compleja. Prueba de ello, ha sido la creciente arremetida de ofertas de capacitación para el
sector vinculadas a la profesionalización de la administración y a la especialización en gerencia
pública. Es la puesta en práctica de estas nuevas experticias lo que constituye todavía una
incertidumbre.
En virtud de la hermenéutica que caracteriza el ámbito de la gestión pública y de las implicancias
que conlleva el planteamiento que actualiza la necesidad de formar a los recursos humanos de las
instituciones del sector, este trabajo busca rescatar ciertos elementos teóricos que den pistas para la
construcción de nuevas perspectivas que permitan comprender el espacio organizacional del sector
público. Esto, en atención a las siguientes premisas4:
i] La integración de los individuos a la cultura de una organización y la interpretación que éstos dan a
los elementos portadores de significado de los cuales se sirven para orientarse dentro de la
organización, son variables, es decir, no existe un modo relacional único entre los individuos y la
cultura organizacional a la cual pertenecen, y dentro de una misma organización pueden darse de
manera simultánea todas las modalidades de integración existentes.
Esta vinculación puede darse a través de una reproducción total del sistema colectivo de símbolos
y significados por parte del individuo -en cuyo caso la variabilidad cultural es mínima y la elección
individual prácticamente inexistente; o bien, a través de una reproducción parcial, en donde la cultura
ejerce una influencia limitada sobre el individuo. Por último, la integración del individuo a la
organización puede darse mediante la adopción de los símbolos públicos de la organización,
utilizándolos para predecir el comportamiento de sus miembros. Finalmente, el individuo puede no
integrarse a la organización, reduciendo drásticamente su vinculación con ella a aspectos estrictamente
utilitarios.
Por lo tanto, si no existe una modalidad unívoca de vinculación entre los miembros de una
organización con el espacio organizacional al que pertenecen, no sería inapropiado sostener que los
elementos portadores de significado también tienen sentidos distintos para los diferentes miembros,
sobre todo si ocurre, como en las instituciones del sector público, que éstas son fácilmente
diferenciables según los estamentos que las constituyen. Más allá de que la modernización de la gestión
pública sea un concepto de carácter polisémico, la forma en que los valores que ella promueve pueden
permear de manera distinta las estructuras de representación de las lógicas culturales que coexisten
dentro de un organismo determinado.
ii] En las organizaciones es posible que coexistan ambientes reales (propios) y ambientes construidos
(por jefaturas y/o gerentes). Ambos modelan y permean la realidad organizacional, de manera que si
éstas se comportan con arreglo a su percepción sobre el ambiente, la comprensión de la estructura de la
organización debe hacerse considerando simultáneamente los aspectos formales y los aspectos
culturales que la componen.
Como se dijo antes, la retórica que enmarca los programas de fortalecimiento de los recursos
humanos en las organizaciones del sector público, parece ir acompañada de un marcado énfasis en los
4
Para mayor desarrollo de las bases conceptuales de las premisas mencionadas, ver: Allaire, Y. Firsirotu, M. "Un modelo
multifactorial para el estudio de las organizaciones". En: Cultura Organizacional. Abravanel Ed. Fondo Editorial Legis.
1992.
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aspectos constitutivos formales de la organización. Pero es en el espacio informal de las
organizaciones, en tanto espacio de representaciones colectivas en torno a las propias prácticas, en
donde convergen principios normativos en torno al deber ser, consideraciones de orden pragmático que
dan cuenta de lo que efectivamente se realiza y parámetros ideales que definen lo que debiera hacerse
en realidad, juicios, por demás, respecto a los cuales la mayoría de los funcionarios públicos tienen una
opinión ya formada y que es necesario rescatar como parte del conocimiento acumulado por la propia
organización.
La racionalización de valores, hechos y soluciones para el logro de ciertas metas a través de
objetivos más o menos definidos, tiene, sin embargo, un componente ideológico que hay que
considerar. La puesta en práctica de una política organizacional cualquiera, que se base en una serie
continua de acciones que han de desarrollarse durante un marco temporal definido -como puede serlo
un programa de capacitación, por ejemplo- requiere necesariamente de una cierta ideología, esto es, de
un sistema organizado y consistente de creencias y valores cuyas consecuencias prácticas, a pesar de
las contradicciones que puede generar, sirven para dar sentido a las prácticas organizacionales
regulares.
Sin embargo, los marcos de sentido en donde las prácticas organizacionales tienen lugar, deben
ser mínimamente compartidos por los estamentos jerárquicos y subalternos, sobre todo cuando los
primeros promueven cambios estratégicos dentro de la organización. Esto releva un tema no menor,
cual es la dimensión comunicacional de la organización en general y de los procesos de transformación
que en ella se promueven.
iii] En lo referido al papel y grado de injerencia de los elementos constitutivos de una organización en
su definición y desarrollo, las características de la organización se construyen, modelan y reproducen
en el sistema de relaciones sincrónicas existentes entre la cultura, la estructura y los individuos, y ellas
experimentan las influencias diacrónicas de la sociedad, de la historia y de los factores coyunturales o
de contingencia.
En consecuencia, la cultura organizacional es concebida como el sistema específico de símbolos
(que se manifiesta en valores y presuposiciones) que: 1) ha sido configurado por la historia, por el
ambiente de la organización y por los factores contingentes; y 2) es apoyado o transformado por las
estructuras y dirigentes actuales.
La mirada que se da al sector público y sus organizaciones debe ser, por obvio que parezca,
eminentemente relacional, y las explicaciones que se den a ello no deben ser necesariamente
autorreferidas. Después de todo, la necesidad por transformar al sector público y dotar de nuevas
capacidades y habilidades a sus recursos humanos, no es una demanda planteada desde dentro del
propio Estado de manera exclusiva, ni tampoco desde la sola ciudadanía, sino desde un espacio de
convergencia que da cuenta de un cambio societal más amplio, del cual el Estado y sus instituciones
también forman parte.
En términos prácticos, esto es, las consecuencias operacionales que estas premisas pueden tener
para la intervención a nivel organizacional y más concretamente para determinar ex–ante la pertinencia
de las acciones de capacitaciones que se decida emprender en un determinado contexto, el análisis
simultáneo de los factores históricos, sociales y contingentes sirve precisamente para que el observador
de dicha organización sea capaz de interpretar más asertivamente el sistema cultural de ésta, y de este
modo anticipar el desenlace que esas acciones pueden tener sobre el desempeño.
Pero probablemente la primera y más importante conclusión que es posible anticipar a propósito
de este enfoque multidimensional, es que si se asume que la capacitación es el agente catalizador de un
cambio institucional determinado, si no el único al menos uno de ellos, éste es un proceso que no puede
-o no debe- considerarse de manera autónoma y con prescindencia de factores coyunturales y
sincrónicos específicos de los que forma parte.
Finalmente no es ningún hallazgo señalar que la modernización no nació en el Estado sino que
éste se fue incorporando a un proceso societal de mayor complejidad, mismo que se ha venido
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manifestando en diversas áreas más allá incluso de la esfera institucional. Se trata, en otras palabras, de
recuperar una perspectiva sincrónica que permita releer los procesos que se dan al interior del propio
Estado, confiriéndole la importancia que amerita al sistema de relaciones sociales que en él se
construyen.
Planteamos antes que la modernización de la gestión pública puede ser entendida como un
proceso intencionado de cambio que se justifica en la necesidad de desburocratizar al sector público
para generar efectos endógenos -o de impacto al interior de las propias organizaciones-, o impactar
externamente en otros ámbitos -como ocurre con la eficacia de las políticas públicas, cuyos efectos
también son políticos y sociales-. Después de todo es un hecho más o menos consensuado el que la
gobernabilidad, sustentada en la legitimidad de las instituciones frente a la ciudadanía, descansa en la
eficacia de la función que éstas realizan. Y para ello la modernización provee de un marco ético
político que atiende precisamente a ese propósito.
Pero el problema de la desburocratización no es un problema ni principal ni exclusivamente
tecnológico sino más bien de prácticas sociales. La institucionalización y cristalización de ciertas
rutinas a nivel de las estructuras, tiende más a la reproducción de las prácticas históricas generadas, que
a la innovación e introducción de nuevas modalidades de intervención. Y es precisamente esto último
lo que nos permite volver sobre una cuestión que regularmente se asume como un supuesto dado: ¿es
posible modificar los patrones procedimentales que existen al interior de las organizaciones del Estado,
sustentadas básicamente en el marco normativo que las regula y en la formalización de las acciones que
rigidizan y acotan el universo posible de prácticas que aquí tienen lugar? O por el contrario, ¿es posible
transformar en algo dichas prácticas y, de ser así, debe su fundamento ser esencialmente normativo?
Una de las posibles respuestas a este planteamiento, se puede deducir de la teoría de la
estructuración de A. Giddens, que no es sino una teoría de la praxis social. Aunque no está dentro de
las pretensiones y objetivos de este trabajo, el desarrollar conceptualmente el modelo teórico que este
autor plantea, es pertinente, sin embargo, destacar algunos de los elementos que aquí se desarrollan,
con vistas a potenciar la discusión que se ha estado dando en torno a la formación de recursos humanos
de la administración pública, en el contexto de la reforma del Estado y la modernización de su gestión.
Cabe precisar que el desarrollo teórico de este autor, no plantea de manera explícita las consecuencias
que de ahí se pueden derivar para la intervención social. Sin embargo, consideramos que aquél provee
de una adecuada plataforma para proyectar, en la práctica, una intervención organizacional. Este
ejercicio deductivo no tiene un fin en sí mismo, sino que apunta a problematizar y visualizar cuestiones
que de otro modo son ignoradas, en circunstancias que pueden plantear interesantes posibilidades para
potenciar el impacto de un proceso de transformación como el que sustenta la modernización de la
gestión pública y el impulso a las acciones de capacitación.
Sostendremos en primer lugar, que este enfoque es enteramente coherente con la visión
antropológica que postulamos antes, a propósito de las organizaciones y las dinámicas que en ella se
dan, a partir de los marcos de representación y significación de sus propios actores. El supuesto que
está detrás de este enfoque, o de este modo de comprender una cuestión generalmente relegada o a la
discusión político institucional en torno a la reforma del Estado, o a la discusión tecnocrática en torno a
la gestión pública, es que las dinámicas de producción o reproducción de las prácticas que caracterizan
modos específicos del hacer, están sujetas a diversas influencias, entre las que la inteligibilidad de los
marcos de sentido en los que dichas prácticas tienen lugar, no es un aspecto trivial.
Por lo mismo, la capacidad de transformación no está en las organizaciones como entidades
abstractas en las que se organiza un sistema de relaciones determinado, sino en las capacidades
particulares y colectivas de sus actores o agentes5, cuestión que por cierto viene a resituar el rol que le
corresponde a la capacitación en un contexto particular de transformación organizacional.
5
"La teoría de la estructuración se refiere exclusivamente a las potencialidades constitutivas de la vida social: las
capacidades humanas genéricas y las condiciones fundamentales que generan y configuran en una multiplicidad de formas
XIII Concurso de Ensayos del CLAD “Las Transformaciones Necesarias en la Capacitación de Servidores Públicos para un
Estado en Transformación”. Caracas, 1999
En primer lugar, hay que destacar que la teoría giddensiana sobre la praxis social, nos ofrece una
base epistemológica desde la cual diseñar nuevos modelos metodológicos de intervención en el espacio
organizacional, en la medida que pone en el centro de su apuesta la noción de competencias; las
personas, por lo tanto, son miembros competentes capaces de racionalizar las acciones que llevan a
cabo de manera rutinaria y pueden, además, ofrecer explicaciones sobre las motivaciones, propósitos y
proyectos que orientan estas acciones. En atención a esto, Giddens señala que: "La producción de la
sociedad es una obra de destreza, sostenida y que <acontece> por la acción de seres humanos. En
verdad sólo llega a ser posible porque cada miembro (competente) de la sociedad es un teórico social
práctico; al sostener cualquier clase de encuentro recurre a su conocimiento y teorías, normalmente de
un modo espontáneo y rutinario, y el uso de estos recursos prácticos es precisamente la condición
misma para que dicho encuentro se produzca"6.
Cuando Giddens sitúa en el centro del modelo no al sistema ni a sus estructuras, sino la acción
social del agente y las prácticas estructuralistas a las que ella da lugar, lo que está haciendo es devolver
al proceso de constitución de lo social su carácter constructivo. Esto implica que el agente de la acción
social, tiene los siguientes atributos:
1. El registro o monitoreo reflexivo de la acción: se trata de una propiedad de la acción inscrita en la
praxis de la cotidianidad, que no se expresa en una serie inconexa de comportamientos discretos sino
que forma parte de un continuo en donde se entrelazan dinámicamente las intenciones del actor que dan
cuenta del carácter intencional o deliberado de su obrar. La capacidad para evaluar el desarrollo de las
acciones emprendidas es, a decir de Giddens, un aspecto constitutivo del ser humano, juicios que utiliza
en provecho de la corrección oportuna del curso de las acciones que realiza. Esto da ciertas luces sobre
la capacidad del actor de controlar el curso de los acontecimientos en los cuales interviene, al menos
desde el punto de vista de las razones que él mismo provee sobre ellas.
2. Los aspectos motivacionales de la acción emprendida por el agente: también en esta idea de ‘control
de la conducta del actor’, la noción de propósito alude a la aplicación de un cierto conocimiento sobre
el modo de generar un resultado particular sobre determinado dominio de la acción. Esto rescata el
carácter intencional de las acciones cotidianas, pues se trata de ahondar en el "control continuado y
exitoso de su propia actividad por el actor, índice de un dominio causal del curso de los eventos
cotidianos que normalmente los hombres dan por supuesto. Indagar en los propósitos de un actor con
respecto a lo que hace es indagar de qué maneras o bajo qué aspectos está controlando su propia
incorporación en el curso de los acontecimientos en cuanto los está subordinando a su actividad"7.
3. La racionalización de las acciones: esto implica que los motivos implícitos en un curso de acción
determinado, llevan aparejada la idea de proyecto, en donde la serie de intervenciones causales del
agente en la práctica cotidiana, involucran a su vez propósitos y ambiciones de largo plazo. Esto alude
al carácter potencial de la acción humana, de no ignorar los fundamentos (razones) que justifican un
determinado comportamiento. El que sean actores competentes implica precisamente que están en
condiciones de aducir razones en torno a lo que hacen, tanto desde el punto de vista de la motivación y
propósitos que lo inspiran, como de la modalidad que eligen para llevarla a cabo.
4. La rutinización de las conductas: el principio de la seguridad ontológica del que parte este autor,
señala que el depósito de conocimientos que el actor emplea en su vida cotidiana requiere de un
proceso de habitualización tal que favorezca una cierta economía en los aprendizajes que
cotidianamente habría que hacer para proceder pertinentemente en el contexto del que se forma parte.
empíricamente determinables en el transcurso y el resultado de los procesos y acontecimientos sociales (...) Es evidente a lo
largo de los escritos de Giddens que tiene un profundo respeto por las proteicas facultades de los agentes sociales para
reproducir y transformar sus propias circunstancias históricas. Los agentes sociales, y no los teóricos sociales, son los que
producen, mantienen y alteran cualquier grado de <sistematicidad> que pueda existir en la sociedad". (Cohen, Ira. "Teoría
de la estructuración y praxis social". En: "La teoría social hoy". Turner Ed. Alianza Editorial. 1990. pp. 365).
6
Giddens, Anthony. "Las Nuevas Reglas del Método Sociológico". Amorrortu Editores. 1987. pp. 17.
7
Op. Cit. pp. 84.
XIII Concurso de Ensayos del CLAD “Las Transformaciones Necesarias en la Capacitación de Servidores Públicos para un
Estado en Transformación”. Caracas, 1999
Esto, porque el escenario de una interacción supone el carácter situado de esa interacción, a la vez que
la copresencia de los self actuantes, en un esquema de relaciones mutuamente referidas. La rutinización
expresa el carácter habitual de las conductas y que por lo mismo se dan por supuestas, dado que forman
parte de la cotidianidad y determinan, por lo tanto, el marco de las expectativas del comportamiento de
los otros agentes.
Si se revisan estos postulados es fácil entrever la diferencia que conlleva este planteamiento
respecto de los enfoques estructuralistas más ortodoxos, fundamentalmente porque en éstos, las bases
fundacionales de todo sistema de relaciones sociales están dadas por la estructura, misma que a su vez
modela y predetermina gran parte de las posibilidades de acción del actor. El enfoque giddensiano, en
cambio, concede especial preponderancia a las capacidades y competencias del agente. De hecho para
este autor el poder no es otra cosa que la capacidad transformadora del agente. Desde esta perspectiva,
el actor es, "un ente sobradamente racional. En efecto, es capaz de supervigilar su propio curso de
comportamiento administrando su propio proceso de retroalimentación; es capaz de elaborar los
discursos explicativos de su comportamiento; y es capaz de reconocer los motivos que conscientemente
influyen en su acción (...) no es racionalidad instrumental, pero es un proceso de racionalización que es
generado y aplicado por el agente, independientemente de las finalidades que éste persiga. El teorema
fundamental que se deriva de este modelo analítico es que el proceso de racionalización da origen a las
prácticas sociales del agente, cuando se extiende en el tiempo en forma de flujo de acción que tiene una
duración"8.
Esta forma de entender las prácticas cotidianas de los actores, nos señala que una intervención
organizacional cualquiera, que se proponga introducir modificaciones respecto de esas mismas
prácticas, debiera considerar lo siguiente: por una parte, que las personas operan en situaciones donde
intervienen ciertas condiciones de las que no son directamente conscientes, aun cuando afectan las
prácticas sociales de las que son partícipes. Por otra parte, que las prácticas de los agentes
necesariamente devienen en ámbitos o consecuencias no previstas. El no reconocimiento de esas
condiciones y la no previsión de tales consecuencias son parte inevitable del proceso.
La centralidad de la estructura es, para este enfoque, que siendo una propiedad de los sistemas
sociales se expresa o es ‘portada’ en prácticas reproducidas que cristalizan en el tiempo y que, por la
habitualidad de dichas prácticas, a través de procesos continuos de rutina, tienen larga duración. Los
agentes no son creadores de sistemas sociales propiamente tales, sino que los reproducen o
transforman, rehaciendo lo que ya está hecho, en la continuidad de la praxis. Esto porque, "en general,
mientras mayor es la envergadura del distanciamiento espacio-temporal de los sistemas sociales
(mientras sus instituciones están más insertas en el tiempo y en el espacio), más resistentes son a la
manipulación o al cambio por parte del agente individual. Los sistemas sociales, en tanto conjunto
de prácticas sociales reproducidas, no tienen ‘estructuras’ sino ‘propiedades estructurales’: la estructura
tiene una mera ‘presencia espacio-temporal’ solamente en las instancias de esas prácticas y se
manifiesta como trazos de memoria que orientan la conducta de agentes humanos reconocidos9".
Esto quiere decir que hay prácticas "arraigadas" en extensiones definidas de tiempo y espacio,
que además tienen una expresión física determinada, pero ellas se manejan en un doble parámetro: por
un lado la subjetividad de los actores y los espacios intersubjetivos que se construyen en la interacción
y, por otro lado, los marcos normativos o de regulación institucional ya no específicos del contexto
organizacional en las que la acción tiene lugar, sino de la dinámica social mayor de la cual forman
parte. La capacidad transformativa de los actores no depende exclusivamente de su voluntad o
iniciativa personal para innovar en un contexto determinado, sino que además está sujeta a la
capacidad coactiva de las estructuras -cuya expresión es diversa y no necesariamente se agota en el
tema de las normas-.
8
9
Atria, Raúl. "Giddens y la Teoría de la Estructuración Social". Depto. Sociología. U. de Chile. 1999. pp.6.
Op. Cit. pp. 11. Las negrillas son mías.
XIII Concurso de Ensayos del CLAD “Las Transformaciones Necesarias en la Capacitación de Servidores Públicos para un
Estado en Transformación”. Caracas, 1999
Dentro de los determinantes estructurales presentes en una organización, esto es, aquellos
espacios cristalizados de las estructuras que definen ciertos modos de acción o que tienen una
capacidad de influencia determinada sobre las conductas del actor, los hay de tipo legal -contexto
jurídico normativo que tiene por función la regulación, cuestión bastante extendida en las burocracias
de nuestros países-; hay dominios de acción de tipo económico -que en nuestro modelo de las
organizaciones públicas se puede homologar no sólo al marco presupuestario y de función contralora
en la asignación y administración del gasto público, sino también a diversas formas transaccionales que
involucran intercambios a este nivel-; está el dominio político -en donde se concentran funciones de
autoridad y ejercicio formal del poder-; y, por último, un dominio de orden simbólico o discursivo,
mediado comunicativamente por el lenguaje, que para efectos de la plataforma teórica que estamos
reconstruyendo con vistas a modelar un esquema de intervención a nivel organizacional, tiene especial
relevancia. Esto, por las razones siguientes.
Sabemos que en la praxis cotidiana, los actores reproducen prácticas a nivel de sistema, esto es,
que no operan con prescindencia de las pautas y modelamientos que rigen el obrar regular de los demás
actores y que, con su actuar, contribuyen -conscientemente o no- a darle continuidad y permanencia.
Pero por otra parte, las intervenciones individuales de los agentes son capaces de "filtrar" la estructura expresada en los principios estructuralistas que condicionan de alguna manera a los sistemas sociales,
como los valores, por ejemplo-, y su competencia les permite ciertos espacios de innovación; de ahí el
doble movimiento en el que la agencia de la acción tiene lugar, de producción y reproducción, de una
parte, y a nivel particular (cotidiano) y social (sistémico), de la otra.
Ahí están involucrados los elementos de la estructura que legitiman ciertas prácticas institucionalizadas- y les otorgan significación, cuestión que en el espacio cotidiano de reproducción de
esas prácticas, le dan sentido a la acción. Ahora bien, las capacidades transformadoras del actor que es lo que nos interesa particularmente al momento de pensar que la formación de recursos humanos
en la administración pública tiene un para qué claramente definido y cuyo argumento descansa
precisamente en la idea de cambio-, dependerán, como señala Giddens, de las reglas y de los recursos
existentes.
Las reglas, porque ellas contribuyen o tienen una incidencia particular, en la conformación del
significado y en la sanción o afirmación de modos de comportamiento. Los recursos, porque estos no
son ‘medios’ sino formas en las que las acciones transformativas son incorporadas en las prácticas
sociales; se trata, más bien, de la propia capacidad de los agentes para movilizar recursos en el marco
de las acciones intencionales que ejecuta. Este es un núcleo argumental básico que conviene retener,
para efectos del diseño de un programa de transformación organizacional.
Sobre todo porque las reglas operan como procedimientos generalizables, esto es, formas de
hacer las cosas, que se suelen aplicar de manera recurrente al cumplimiento y/o reproducción de
prácticas, ya que operan como formas de interpretación de lo que se debe hacer dentro de un cierto
contexto, propiedad estructuralista muy propia de la burocracia. Además, las reglas "intervienen" en
espacios sociales cotidianos, justificando, modificando o sosteniendo modos de vinculación entre las
personas.
La utilidad de estos conceptos, en este marco, tiene que ver con las posibilidades o restricciones
que le plantean al actor y a su capacidad de intervención real sobre los acontecimientos. De esta forma,
las reglas que resultan relevantes en un cierto contexto, pueden ser muy diversas y expresarse, por lo
mismo, de múltiples maneras. En este caso, conviene tener presente que no sólo existen reglas
formalizadas a nivel de discurso o expresadas en un código, sino que también existen reglas informales
que operan tácitamente. Muchas veces las posibilidades de innovación real dentro de una organización
no tienen que ver ni principal ni exclusivamente con las primeras, sino que se explican por la
prevalencia de estas últimas, cuestión que hay que observar con mucho detalle.
Si hablamos del anquilosamiento estructural como propiedad intrínseca al sistema burocrático,
con una base legal determinada y con funciones de regulación claramente definidas -en el marco de la
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Estado en Transformación”. Caracas, 1999
densidad normativa de la que hablamos al inicio-, es absolutamente pertinente manejarse en esta
perspectiva que rescata las potencialidades transformadoras del actor y las rigideces que los
componentes normativos de la estructura imponen a la acción, pero sin dejar de considerar que es en el
espacio de las relaciones sociales cotidianas donde la estructura adquiere una presencia concreta. Esto,
a través de las reglas y los recursos organizados como propiedades de los sistemas, y éstos como un
conjunto de relaciones de actores o de colectividades, que se expresan en prácticas sociales situadas en
un tiempo y un espacio.
La pregunta que naturalmente se deduce de esto tiene que ver con ¿cuáles son, en definitiva, las
condiciones que gobiernan la posibilidad de los actores de innovar en y a través de sus propias
prácticas?
Las modalidades en que la organización y perdurabilidad de las prácticas tiene lugar, pueden
estar referidas a tres dimensiones concretas de regulación: i) una que tiene que ver con estructuras
simbólicas o de significación, como ya dijimos; ii) otra referida a la distribución, organización y
jerarquización del poder; y iii) otra referida a la función de legitimación que cumplen las estructuras
jurídicas. Dado que estos dominios fundan principios de interacción entre las personas, esto es, que
definen de algún modo el tipo de relación que ellas establecen, la viabilidad de una intervención a
nivel organizacional debiera tomar en cuenta si las rigideces provienen o se expresan en el ámbito
comunicacional, en las relaciones de poder y mando que involucran a la autoridad, o en el sistema de
premios y castigos definidos por el sistema, y que corresponden a los tres dominios antes referidos,
simbólico, autoritativo y jurídico, respectivamente.
Se trata, en definitiva, de identificar cuáles de ellas son susceptibles de ser modificadas, visto el
impacto potencial que ello puede tener en las acciones individuales y colectivas de los agentes
involucrados. Sobre todo en lo que dice relación con la apertura de nuevos espacios para la innovación
o, por el contrario, con el reforzamiento de ciertas prácticas ya consolidadas.
En síntesis, los elementos teóricos de este modelo, que pueden orientar una intervención
organizacional como la que involucra un programa específico de capacitación, iluminan y justifican
esta intervención en el siguiente sentido:
i) Al señalar que la esencia de la constitución de la vida social es la praxis, tanto en lo que respecta a
las acciones cotidianas como aquellas que se organizan en espacios complejos de colectivización de la
acción, lo que se está diciendo es que una organización, en su calidad de tal, es un dominio más de la
vida social, cuya particularidad es estar situada en un tiempo y un espacio determinado, pero con
modalidades y prácticas arraigadas, que tienen componentes particulares (reglas y recursos propios) y
componentes generales, vale decir, del resto del sistema social en el que ella se inscribe. La
vinculación simultánea en este doble nivel, particular y general, resitúa la acción de las personas, tanto
en relación con las propiedades y competencias del propio actor, como con las restricciones y
posibilidades existentes a nivel de la estructura.
ii) En consecuencia, las personas que pertenecen a un contexto organizacional determinado, toman
decisiones sobre su obrar de acuerdo a las posibilidades y/o necesidades de innovar o reproducir
modos de acción, pero no están cien por ciento determinados a actuar siempre de la misma forma. Lo
que hay es, sin embargo, un problema de consistencia o de correspondencia entre las intenciones del
actor, los proyectos que se plantea a nivel de organización, los marcos normativos y/o de regulación
ahí presentes, las prácticas rutinarias o históricamente reproducidas y, la significación que éstos van
adquiriendo para las personas. El modo de resolver estas contradicciones es lo que justifica la
necesidad de cambiar o innovar en dichas prácticas, pero la posibilidad real de que esto se concrete,
dependerá de todos estos aspectos10.
10
Cuestión que es absolutamente coincidente con la visión antropológica con la que se ha propuesto la comprensión de las
organizaciones del sector público. Esto, en atención a que hemos sostenido que cualquier acción de transformación
organizacional, en forma de capacitación, formación u otras acciones de similar propósito, no se dan en un vacío
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La coacción de las normas y las intenciones y motivaciones de las personas, son las que, en
definitiva, determinan el rango de variabilidad real de las acciones, ya sea para perpetuar ciertos
modos de hacer las cosas, o para innovar en tales prácticas. La capacidad de acción individual tiene
límites, o sea, las personas no están totalmente predeterminadas, ni dependen exclusivamente de su
voluntad. La viabilidad de un proceso de transformación organizacional, que involucra incorporación
de nuevas prácticas o modificación de las ya existentes, dependerá de la adecuada identificación de
estos elementos y de su grado de incidencia sobre la continuidad o alteración de los modos de
organización de la praxis, en un contexto socioespacial determinado.
III
La mirada que hemos reconstruido en la sección anterior, no tiene sino la intención de proponer
bases estratégicas que permitan articular un programa de fortalecimiento de los recursos humanos en
las organizaciones de la administración pública, con énfasis en las potencialidades, capacidades y
restricciones que este sistema presenta, considerando de manera simultánea la estructura administrativa
en la que está inmersa y la cultura organizacional de la que sus miembros son portadores.
Frente a un nuevo paradigma de gestión en el ámbito público, que instala sobre una racionalidad
pragmática la necesidad de reprocesar las competencias y funcionalidades institucionales, con vistas a
cumplir más eficazmente el mandato al que están llamadas las organizaciones del Estado, nos
encontramos con la imposibilidad de dar curso a este proceso al operar exclusivamente con criterios de
micro ingeniería organizacional. Por el contrario, un proceso de transformación como el propuesto por
la agenda modernizadora de nuestros gobiernos, no puede sino partir de la evaluación crítica de las
capacidades institucionales reales que hoy día existen para hacer viables dichos procesos.
Por lo mismo, la capacitación de sus recursos humanos no debe constituirse, como ha venido
dándose, en una intervención episódica de formación y actualización de los funcionarios, en el
marco de una moda tecnológica determinada, sobre todo cuando ellas consisten en traspasar al
lenguaje y lógicas de la administración pública, técnicas y metodologías de diseño y evaluación
provenientes de otros ámbitos. Clásicamente el sector privado se ha convertido en un catalizador de
técnicas y estrategias de gerenciamiento ‘moderno’ que luego son adoptadas y adaptadas por contextos
organizacionales particulares dentro del Estado, pero no siempre logran instalarse bajo un umbral
mayor de perdurabilidad, que permita aprovechar efectivamente las potencialidades de tales
instrumentos.
Baste con reflexionar lo que ocurre con herramientas como el Marco Lógico, la Planificación
Estratégica y otras metodologías que han venido permeando los procedimientos y técnicas de las
organizaciones públicas y que han provenido fundamentalmente de las exigencias técnicas impuestas
por agencias de cooperación internacional e instancias de financiamiento como el Banco Mundial o el
Banco Interamericano de Desarrollo: aunque no se puede desmentir la funcionalidad de estos
instrumentos para organizar la inversión y dotar de mayor racionalidad a las intervenciones a que estos
recursos dan lugar en materia de políticas públicas y programas sociales, la lógica que ahí se plantea
no siempre logra complementarse de manera coherente con la racionalidad interna de los organismos y
agencias locales que hacen uso de tales instrumentos. Frente a esto no es ingenuo plantear que dichas
inconsistencias tienen que ver con el énfasis excesivo que se pone en la socialización de un cierto
lenguaje que no logra cumplir con el objetivo último de su utilización, cual es dotar de coherencia a la
acción pública y generar un mayor impacto, desde el punto de vista cualitativo, en la planificación
social.
institucional, y no están enteramente determinadas ni por las personas de manera autónoma, ni de las instituciones como
sistema, sino por las posibilidades de combinación y encuentro de ambas dimensiones.
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El mejoramiento de la gestión no es un fin en sí mismo y, sin embargo, cuando se le instala en
la conversación de las instituciones sobre las cuales recaen estos procesos de reforma administrativa y
de modernización de su gestión, su sentido se ve rápidamente cooptado por los mecanismos de
evaluación y control en los que devienen tales cambios. No basta, por lo tanto, que las
argumentaciones que justifican programas de transformación institucional queden relegados a los
ámbitos técnico-políticos, ni que se involucre de manera exclusiva en ello a los niveles decisorios de la
administración, sino que es preciso que se socialice esta conversación (diagnósticos, objetivos y fines
de la capacitación, por ejemplo) y se haga extensiva a todos los estamentos involucrados; incluso a
aquellos que están directamente ligados con la intervención social, y que abarcan desde los
funcionarios que se desempeñan en la atención de público en los distintos servicios que cumplen con
esta función, hasta los operadores de programas sociales que se desempeñan directamente con sus
beneficiarios.
Por otra parte, la capacitación -que en su acepción más amplia se expresa en distintas
modalidades de traspaso y articulación de información, conocimiento y competencias, para el
desarrollo de ciertas habilidades-, debe desprenderse de la imagen que la vincula de manera exclusiva
al aprendizaje y uso de recursos tecnológicos en el ámbito de la gestión, dado que esto limita muy
significativamente las posibilidades de que las propias organizaciones y grupos de trabajo
autodiagnostiquen sus necesidades de formación en éste y otros ámbitos. Esto puede contribuir,
además, a restar influencia a las ofertas de capacitación para el sector sobre las decisiones que tienen
que ver con los contenidos y materias que son abordadas en la capacitación. Muy por el contrario, lo
que se necesita es, a nuestro juicio, reposicionar el rol de la demanda como medio para gestionar
procesos de aprendizaje más efectivos.
Junto con esto, y teniendo en consideración la influencia que sobre las personas ejercen la
motivación personal, por un lado, y las condiciones organizacionales en las que se encuentran, por el
otro, se debe promover una lógica más reflexiva al interior de los equipos o grupos de trabajo en torno
a las tareas que se llevan a cabo y las modalidades en que esto tiene lugar, y su contribución efectiva a
la misión organizacional de su institución. La promoción de esta mirada más reflexiva en torno a la
gestión y su vinculación con otros procesos a los que ella da lugar, es una condición sine qua non para
generar un clima favorable en torno a las acciones cuyo propósito es el fortalecimiento de los recursos
humanos.
La instalación de un proceso de observación más sistemático en cuanto a lo que hace, por qué se
hace y con quiénes se hace, debiera plantearse como un objetivo transversal a todas las incursiones
organizacionales inscritas en procesos de modernización de la gestión y, en torno a esto, conviene
hacer una breve reflexión final en relación con cuatro aspectos centrales que a nuestro juicio deben
estar presentes en el diseño de cualquier acción que se proponga fortalecer los recursos humanos de la
administración pública, a saber:
! Fortalecimiento de los recursos humanos de los niveles gerenciales de la Administración:
dadas las características que presenta el paradigma de gestión que actualmente se promueve para el
sector, no cabe duda que los liderazgos son un recurso estratégico para la instalación de nuevas
modalidades de trabajo. Las prácticas de los decisores de política, tanto en lo que se refiere al
levantamiento y priorización de ciertos temas, y su vinculación con otros actores, públicos y privados,
como a las decisiones que afectan de manera directa la composición de equipos de trabajo, distribución
de tareas y monitoreo, evaluación y rediseño de prácticas organizacionales atingentes a programas,
pasan por el enfoque crítico y capacidad prospectiva del decisor para visualizar los componentes que
puede, o bien afectar negativamente la gestión que conduce, o bien potenciar vías alternativas de
manejo de aquellas cuestiones que suelen quedar rezagas a la operación inercial de la gestión.
Podríamos decir que cualquier proceso de mejoramiento de la gestión que pretenda instalar
sistemas modernos de operación, debe necesariamente contar con un gerente capaz de dialogar
simultáneamente con las racionalidades políticas y técnicas presentes en la administración
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pública. No es extraño encontrar denominaciones típicas en torno al cargo que una determinada
jefatura ocupa, aduciendo su carácter estrictamente político, o estrictamente técnico, en circunstancias
que la lógica modernizadora plantea la necesidad de interlocución con ambas dimensiones de la
gestión, que, por lo demás, no son excluyentes. Así por ejemplo, cuando se plantea la necesidad de
superar la lógica sectorialista con que se abordan determinados problemas, dada la multiplicidad de
causas que inciden en su prevalencia, -como las políticas para el control de la natalidad precoz y la
prevención de los embarazos adolescentes, por ejemplo-, destacándose a nivel de diagnóstico y
caracterización de la población objetivo, la transversalidad del ámbito que pasa a ser objeto de
intervención desde el dominio de la política pública, lo que se demanda es la articulación de distintos
agentes capaces de diseñar e implementar de manera conjunta, una oferta multisectorial. Aquí tenemos
decisiones de carácter técnico -relativas al diseño de la oferta-, y operaciones de carácter político, pues
la coordinación intersectorial implica una labor gerencial estratégica en la convocatoria y generación
de consensos entre los actores involucrados para conceder prioridad al tema, para designar recursos
para la implementación y ejecución de acciones en este ámbito y para darles sostenibilidad en el largo
plazo.
El gerenciamiento público, entendido desde esta perspectiva, pasa precisamente por fortalecer
la capacidad de conducción de los niveles jerárquicos de la administración, instalando una
perspectiva más global en donde la gestión ya no queda reducida a su carácter estrictamente formal
sino que se convierte en una gestión de políticas, cuestión que por demás incluye la capacidad de los
decisores, gerentes y jefaturas de promover procesos de formación, actualización y capacitación al
interior de sus equipos.
Además, no hay que olvidar, como se vio en la sección anterior, que la dimensión simbólica de
las organizaciones, traducida en los discursos y conversaciones que ahí tienen lugar, son un pivote
estratégico en la instalación de nuevas prácticas. Por lo mismo, la promoción, rutina y habitualidad de
nuevos modos en la operación cotidiana regular de las tareas -por políticas, técnicas o administrativas
que ellas sean-, pueden verse significativamente favorecidas por la presencia de un discurso renovado
de las jefaturas, que le dé mayor sentido y haga coherentes las nuevas exigencias que se le plantean a
la gestión.
! Recomposición de las relaciones al interior del sector público como base para la instalación de
un nuevo modelo de gestión organizacional: parte importante de este paradigma es, como se dijo,
promover relaciones de colaboración entre distintas instancias dentro del sector público, cuestión que
si opera como criterio de gestión, puede contribuir muy significativamente a aumentar la eficiencia y
la eficacia de la acción pública. Sin embargo, poco se ha dicho en torno a la predisposición que
actualmente presentan las distintas instancias del aparato público en torno a esto, y las condiciones
objetivas y subjetivas que dificultan el establecimiento de relaciones de colaboración al interior del
propio Estado. Sobre las primeras, la problematización más recurrente se ha concentrado en la rigidez
de los estatutos y reglamentaciones administrativas. Pero sobre las segundas, la discusión se ha
limitado a develar la prevalencia de agudas brechas, horizontales y verticales, entre los actores
institucionales que, se supone, comparten funciones o están llamados a complementarse en el curso de
su gestión. Sin duda que este tema ha estado también ausente en las discusiones en torno a la
descentralización, que también ha sido excesivamente enfocada, a mi juicio, desde el punto de vista
jurídico y político administrativo, pero muy poco se ha dicho sobre la operación formal e informal de
instancias que se supone intervienen de manera articulada y coordinada. Los compartimentos estancos
dentro de la administración pública sin duda objetan cualquier supuesto que descanse en la
colaboración y la reciprocidad. Ahí hay todo un ámbito por explorar y que tiene que ver con reenfocar
lo que se entiende y se espera de acciones de fortalecimiento de los recursos humanos. Además, no hay
que olvidar que en muchos países de la región y particularmente en Chile, estamos hablando de
organizaciones que fueron seriamente intervenidas durante el régimen militar en la década de los
ochenta, de manera que al carácter jerárquico y centralizado del sector público, clásico del ethos
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burocrático que lo caracteriza, se suma una herencia cuyas huellas se expresan muy fuertemente hoy
día en una idiosincracia eminentemente autoritaria.
Podemos sostener entonces, que parte importante de una estrategia de fortalecimiento de los
recursos humanos en la administración pública, pasa por superar la crisis de confianzas que afectan,
como al resto de la sociedad, al conjunto de sus instituciones, y debiera consistir, en términos
simbólicos, en recomponer las relaciones sociales dentro y entre las organizaciones del sector público,
estableciendo un pacto de reciprocidad y mutua colaboración en la gestión.
Por lo mismo, ya no se deben identificar sólo clientes internos y externos del Estado y de cada
una de sus instituciones en particular, sino proyectar de manera más clara lo que significa una acción
colectiva coherente, desde dentro del propio Estado, sobre el medio social externo en el que opera,
cuestión que es base fundamental para fundar confianzas entre la gente, misma que hoy pone en serio
riesgo la gobernabilidad de las instituciones.
! Ofertas de capacitación especialmente diseñadas en función de las especificidades y
requerimientos de los niveles descentralizados de la administración: el fortalecimiento de los
recursos humanos a nivel municipal y de gobiernos provinciales y regionales (comarcales, distritales,
departamentales u otras denominaciones zonales), es un criterio estratégico de focalización de acciones
de capacitación, dado que es en estos niveles de la administración pública en donde tienen lugar parte
importante de las intervenciones sociales vinculadas al desarrollo local. Además, por las
particularidades que tiene la gestión municipal, no sólo desde el punto de vista de la ejecución del
gasto fiscal sino de intervención en el espacio local y el encuentro con la comunidad (actualizando
aquella idea de que los gobiernos locales no son sino la cara visible del Estado ante la ciudadanía), el
fortalecimiento de los recursos humanos ahí presentes ya no ni administrativo ni técnico ni político,
exclusivamente, sino una compleja combinación de todas esas dimensiones.
Por lo mismo es que se necesita diseñar un currículum de capacitación ad hoc al tipo de
desempeño que ahí se desarrolla y que comporta una oportunidad muy potente desde el punto de
vista de inyectar capacidades a los equipos humanos que tienen a su cargo diversas formas de
vinculación con la comunidad. El paso de una lógica asistencialista a otra más promocional que
implique efectivamente trabajar con el capital social de las comunidades, pasa por la visión estratégica
con que los municipios -y dentro de ellos todos sus estamentos-, enfrenten su propia gestión.
La eficacia de la gestión pública, desde el punto de vista de la evaluación que la ciudadanía
hace, se pone a prueba muy particularmente a este nivel. Pensar en traspasar nuevas competencias
a los equipos locales que administran, implementan, ejecutan y evalúan políticas sociales, tiene que ver
con destacar ad initio, la centralidad que tiene este nivel de la Administración. Por lo mismo, se
necesita una transferencia de instrumentos, herramientas y metodologías más pertinentes al contexto
local. La credibilidad de la gestión se manifiesta a este nivel no sólo desde el punto de vista de la
probidad pública en la administración de los recursos disponibles para tal efecto, sino también desde el
punto de vista de las posibilidades que existan o que se puedan construir, para innovar y adaptar los
lineamientos generales de política, a las particularidades y características físicas y culturales de los
territorios.
Las metodologías de diseño, ejecución y evaluación de políticas y programas tienen
precisamente ese sentido. No de "importar" instrumentos y técnicas pensadas centralmente, sino de
contribuir efectivamente a la gestión local. Por lo pronto, se sugiere considerar las experiencias de
intervención que aquí se desarrollan como insumos directos para el diseño de los currícula de
capacitación, que deben seguir teniendo la orientación técnica que hasta ahora se le ha dado, pero no
agotarse en ella. Así por ejemplo, el exitoso proceso de capacitación que en Chile ha llevado a cabo el
programa para la Prevención del Consumo de Drogas ejecutado conjuntamente por los Ministerios de
Educación y de Salud, a los docentes de las escuelas municipales y particulares subvencionadas que
intervienen directamente en los establecimientos, ha dejado claro que no sólo se demanda una
capacitación que transfiera conocimientos relativos a las substancias psicotrópicas y los efectos bio-
XIII Concurso de Ensayos del CLAD “Las Transformaciones Necesarias en la Capacitación de Servidores Públicos para un
Estado en Transformación”. Caracas, 1999
psico-sociales de las drogas en los consumidores, sino que ha ido demandando muy fuertemente la
incorporación de módulos temáticos vinculados, en este caso, a las culturas juveniles, la identidad
juvenil y los rituales de consumo entre los grupos de pares. Esto introduce el último punto que
consideramos pertinente para la construcción de un programa de capacitación, cual es la incorporación
de nuevos criterios metodológicos para la instalación de competencias y habilidades.
! Incorporación de nuevas metodologías para el traspaso de competencias y destrezas en
acciones de capacitación: el diseño de acciones tendientes al fortalecimiento de recursos humanos en
el sector público, no debe seguir siendo una tarea encomendada a consultores externos al Estado, que,
por mucho que conozcan las dinámicas y especificidades del tipo de gestión que aquí tiene lugar, es
una mirada exógena que sólo rescata una parcialidad. Por lo mismo, este conocimiento experto debe
ser un instrumento puesto al servicio de los propios organismos en donde este proceso de
transformación tiene lugar. Las intervenciones externas deben plantearse como rol el facilitar los
procesos de aprendizaje y resignificación a que dé lugar esta nueva experiencia, pero respetando las
dinámicas propias de los equipos de trabajo ya consolidados.
Como adenda general a estos señalamientos, cabe tener presente dos cosas: En primer lugar, los
funcionarios públicos, en cualquiera de los niveles en los que se desempeñen, tienen acumulado un
conocimiento y un expertís tales, que su sola sistematización presenta importantes ventajas desde el
punto de vista de las experiencias y aprendizajes que se pueden extraer, con vistas a la construcción de
un currículum de capacitación. Y, en segundo lugar, el rescate de experiencias exitosas en materia de
capacitación y mejoramiento de la gestión, puede tener una eficacia simbólica mucho mayor que la
presentación espúrea de un discurso construido en torno a esta necesidad.
Consideramos estrictamente necesario que, como criterio general, se consensúen las necesidades
reales de capacitación que presentan los distintos niveles de la administración, diagnóstico que, a su
vez, debiera servir para que quienes tienen a su cargo la decisión de financiar estas acciones, se
concentren no sólo en los oferentes de capacitación ni en las necesidades de las instituciones en torno a
la capacitación, sino también en los funcionarios que participarán de este proceso. No sólo por la
opción ética de asumir una actitud democrática frente a las decisiones que tienen implicancias
prácticas para la acción al interior de las organizaciones, sino también porque el criterio de pertinencia
no debe observarse desde la evaluación ex post sino desde la ponderación ex ante de la viabilidad y
resultados de los procesos de capacitación.
Por último, cabe hacer una breve pero necesaria reflexión en torno al rol de las Universidades,
centros académicos y de investigación respecto de la formación de recursos humanos en la
administración pública. En la actualidad, el aporte de las ciencias sociales a la agenda pública en donde
se instalan temas que concitan interés público respecto a ciertos temas, se encuentra mediatizado por la
validez funcional que el conocimiento acumulado presenta a los requerimientos prácticos que implica
cualquier modalidad de intervención, incluso a nivel estatal. Para aprovechar la experticia instalada a
este nivel, se nos plantean dos alternativas: que el Estado vuelva a revalorizar el capital de
conocimiento instalado a este nivel -y de paso fortalezca los centros académicos y de investigación
donde se concentra una masa crítica tremendamente pertinente a las inquietudes aquí planteadas, a
propósito de los procesos de cambio que se precisa profundizar en la administración pública-, y, por
otra parte, que las propias universidades y centros de investigación se pongan "en sintonía" con las
demandas específicas que se plantean a este nivel.
La asociación estratégica entre estos actores, públicos y privados, técnicos y académicos, es, a
nuestro juicio, la única alternativa posible de que la modernización trascienda del discurso a la praxis.
Después de todo y sin que nos demos cuenta, estamos todos abocados a la difícil tarea de que hagamos
bien lo que tenemos que hacer. Convicción, compromiso y experticia es el desafío que tenemos por
delante.
Bibliografía consultada
XIII Concurso de Ensayos del CLAD “Las Transformaciones Necesarias en la Capacitación de Servidores Públicos para un
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