nuevo impuesto cobrado por el municipio de lanús a próposito de la

TÍTULO:
Nuevo impuesto cobrado por el Municipio de Lanús - Provincia de Buenos Aires
AUTOR/ES:
Carmona, Jorge A.; López, Oscar G.
PUBLICACIÓN:
Práctica Integral Buenos Aires (PIBA)
TOMO/BOLETÍN:
V
PÁGINA:
-
MES:
Noviembre
AÑO:
2013
OTROS DATOS:
-
JORGE A. CARMONA
OSCAR G. LÓPEZ
NUEVO IMPUESTO COBRADO POR EL MUNICIPIO DE LANÚS
A PRÓPOSITO DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL
POR MANTENIMIENTO DE RED VIAL
1. INTRODUCCIÓN
Nos ocuparemos en esta colaboración del análisis de la Contribución Especial por Mantenimiento de Red Vial, que
está percibiendo el Municipio de Lanús, Provincia de Buenos Aires, con arreglo a lo dispuesto en la ordenanza impositiva
para el año 2013.
Adelantamos que la misma en rigor de verdad no se trata de una contribución especial ni tasa, sino de
un impuesto encubierto, por los motivos que señalaremos a lo largo del presente.
2. ANÁLISIS DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL
2.1. Hecho imponible
El artículo 155 establece una contribución destinada a la reparación y/o reconstrucción de pavimentos, asfaltos y
sus obras complementarias, a cargo de quienes, en el desarrollo de su actividad, por sí o por terceros, utilizan la
infraestructura vial del Partido en beneficio propio, produciendo un mayor desgaste y deterioro.
2.2. Sujetos pasivos
El artículo 156 establece que son contribuyentes quienes desarrollen cualquier actividad comercial, industrial o de
servicios definidas en el artículo 70 de la ordenanza, que para su desarrollo utilicen vehículos comerciales de transporte
de pasajeros o de carga, propios o de terceros.
El artículo 70 referido a la tasa por inspección de seguridad e higiene, dispone que por los servicios generales de
zonificación y control de la seguridad e higiene del medio ambiente que conforma el Partido y los servicios específicos
de inspección destinados a preservar la seguridad, salubridad e higiene en predios, locales, establecimientos e
instalaciones en espacios públicos o privados, oficinas donde se desarrollen actividades comerciales, industriales y de
servicio -inclusive la prestación, por sí o a través de terceros, de servicios públicos-, se abonará la tasa que fije la
ordenanza impositiva en la forma, plazo y condiciones que la misma establezca.
De ello se desprende que los contribuyentes de la contribución son los sujetos obligados al pago de la
tasa de inspección de seguridad e higiene, ya que apreciamos que son pocas las actividades comerciales,
industriales o de servicios que para su desarrollo no utilicen vehículos comerciales de transporte de
pasajeros o de carga, propios o de terceros.
Agrega el artículo 156 que el Departamento Ejecutivo detallará, por vía reglamentaria, las exclusiones de carácter
general teniendo en cuenta las particularidades de aquellas actividades que no deban ser alcanzadas.
2.3. Base imponible
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De ella se encarga la ordenanza tarifaria. Se establece sobre la base de módulos equivalente a UF (Unidad Fija)
establecida para el bimestre noviembre/diciembre de 2012 por la Dirección Provincial de Política y Seguridad Vial de la
Provincia de Buenos Aires en aplicación de lo dispuesto por el artículo 33 del Anexo I del decreto 532/2009,
reglamentario de la ley (Bs. As.) 13927. El valor del módulo será actualizado bimestralmente conforme el monto de la
UF que establezca la autoridad antes mencionada.
Hacemos notar que por ley (Bs. As.) 13927, la Provincia de Buenos Aires adhiere a las leyes nacionales 24449 y
26363, constituyéndose en el Código de Tránsito de esta Provincia.
El artículo 33 del Anexo I del decreto 532/2009 en lo que aquí nos interesa dispone que “Cada infracción se
encuentra expresada en ‘UF’s’ (unidades fijas equivalentes a 1 (un) litro de nafta de mayor octanaje informado por el
Automóvil Club Argentino sede Ciudad de La Plata) y en el referido Anexo se determina además el rango mínimo y
máximo de UF’s a aplicar a cada infracción según el criterio subjetivo del Órgano de Juzgamiento. Bimestralmente el
RUIT publicará en su página Web el valor vigente de cada UF.”
El valor del módulo es de $ 6,589 para el bimestre de noviembre/diciembre de 2012.
2.3.1. Cálculo para las distintas actividades
Contribuyentes de la tasa de inspección por seguridad e higiene
1 módulo cada $ 10.000 de facturación incluyendo los provenientes de exportaciones sobre la tasa de inspección de
seguridad e higiene, o sea $ 6,589 cada $ 10.000.
Como contribución mínima mensual se establece un décimo del módulo por cada metro cuadrado de superficie total
de la explotación. Este mínimo será utilizado también para aquellas actividades cuyos ingresos no estuviesen
alcanzados por la tasa de inspección seguridad e higiene.
El mínimo se liquida de la siguiente forma:
* 1 m2 = 1/10 de módulo
* 10 m2 = 1 módulo
Vehículos de transporte de pasajeros
Se impone un módulo diario por vehículo de transporte de pasajeros autorizados por organismos nacionales,
provinciales o municipales que tengan asignados por ellos su terminal o cabecera en el distrito de Lanús, en la vía
pública o en predios de propiedad nacional, provincial o municipal.
En aclaraciones brindadas verbalmente por funcionarios de la Secretaría de Hacienda se comentó que el texto dice
“módulo diario”, pero al dirigirnos a la norma que estamos analizando encontramos la expresión “mínimo diario”, con lo
cual queda claro que hay un error u olvido en la redacción ya que no se aclara de cuánto es el mínimo diario (o sea que
no se precisa de cuanto es el mínimo diario por cada vehículo).
No estarán alcanzados por esta contribución los casos en los cuales el importe que corresponda de acuerdo con los
puntos anteriores sea inferior a $ 150.
Construcción o demolición
Se impone la contribución de cuatro décimos de módulo mensual por cada metro cuadrado de construcción o
demolición a percibir a partir de la aprobación del plano de obra y hasta la asignación del aforo que en definitiva le
corresponda por registro de los nuevos destinos de lo construido o demolido.
4/10 de módulo x m2 de construcción o demolición 0.40 x 6,589 x m2
Desde: la aprobación del plano de obra
Hasta: la asignación del aforo definitivo
Ejemplo: 1 edificio de 1.000 m2
Liquidación de la tasa: 1.000 m2 = 400 módulos mensuales = $ 6,589 x 400 = $ 2.635,60
¿Quién es el responsable de esta tasa?
- ¿la empresa constructora?
- ¿la empresa que se encarga de la demolición?
- ¿el titular de la obra?
- Convengamos que la mayoría de las empresas constructoras y de demolición pueden no tener local habilitado en
el Partido.
- Según la consulta efectuada a la Secretaría de Hacienda, se dijo que el responsable de la tasa es el titular del
bien, del inmueble. Pero ello no surge de la lectura de la ordenanza.
Quedan exceptuadas las construcciones con destino a vivienda de hasta 200 m2.
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3. ENCUADRAMIENTO TRIBUTARIO DE LA CONTRIBUCIÓN
Si bien no encontramos en la ordenanza que la instituyó, y como señalamos en el apartado anterior
definió su hecho imponible de un modo poco claro, entendemos, y más allá del nombre con la cual se la
bautizó -“contribución”-, que se la pretende encuadrar dentro de la categoría de las denominadas
“contribuciones especiales”.
La denominación “contribuciones especiales” se utiliza para designar una serie de diversos tributos, que, no
obstante responder a diversas finalidades, tener variados procedimientos de recaudación y ser cobrados por diferentes
clases de organismos, poseen la característica particular de ser aplicadas todas ellas como compensaciones por los
beneficios o las ventajas especiales obtenidas por determinadas personas o grupos de personas como consecuencia de
la realización de obras públicas o de actividades estatales específicas.
Al igual que ocurre con las tasas, prima el concepto de contraprestación, pero la diferencia estriba en
que en el caso de las contribuciones la contraprestación es siempre una obra pública.
También nos encontramos con una “contribución especial” en el caso de quienes, como consecuencia de las cosas
que poseen o del ejercicio de una industria, de un comercio o servicio, provocan un gasto o un aumento del gasto del
organismo público. Por ejemplo, podría ser el caso del uso de una ruta. Aquí sí encontramos casi una coincidencia con la
definición que nos brinda el artículo 155 de la ordenanza que la crea, la cual establece una contribución destinada a la
reparación y/o reconstrucción de pavimentos, asfaltos y sus obras complementarias, a cargo de quienes, en el
desarrollo de su actividad, por sí o por terceros, utilizan la infraestructura vial del Partido en beneficio propio,
produciendo un mayor desgaste y deterioro.
Entendemos que en el caso de la reconstrucción de pavimentos estaríamos frente a una obra pública y,
en consecuencia, debiera tratarse de una contribución especial, no así en el caso de la reparación en donde
se verificaría el presupuesto de la tasa.
3.1. Concepto de tasa en el monto a recaudar
Con arreglo a las directivas federales impartidas principalmente por la ley 23548 de coparticipación federal de
impuestos, las tasas deben retribuir la concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio público tal como lo
resolvió nuestra Corte Suprema en su sentencia del 23/6/2009, “in re” “Recurso de hecho deducido por la actora en la
causa Laboratorios Raffo SA c/Municipalidad de Córdoba”, mediante la cual ratificó su pacifica doctrina sobre el tema y
afirmó que al cobro del tributo tasa debe corresponder siempre la concreta, efectiva e individualizada prestación de un
servicio referido a algo no menos individualizado (bien o acto) del contribuyente.
A su vez, por resolución 174/1999 del 7/7/1999 el Comité Ejecutivo de la Comisión Federal de Impuestos ha
considerado que “…de la doctrina y jurisprudencia de la Corte Suprema … puede concluirse…: 1) Constituye un requisito
fundamental el que al cobro de la tasa corresponda siempre la concreta, efectiva e individualizada prestación de un
servicio relativo a algo no menos individualizado (bien o acto) del contribuyente. Debe tratarse de servicios divisibles.”.
A lo que cabe añadir que la doctrina de la CSJN privilegia tal “...concreta … e individualizada prestación de un
servicio...” por encima de la definición amplia o vaga que del hecho imponible efectúa la norma tributaria municipal. A
estar a la misma, dicho hecho imponible que da nacimiento a la obligación de pagar el tributo se configura por la
realización de actividades materiales en el ejido municipal, que da lugar “…a la reparación y/o reconstrucción de
pavimentos, asfaltos y sus obras complementarias”. Por ende, de no verificarse concurrentemente las condiciones de
efectiva prestación y divisibilidad, por aplicación del principio constitucional de legalidad no hay sujeción al tributo, no
hay deber jurídico de pago.
Con relación a la divisibilidad del servicio prestado, la doctrina y la jurisprudencia reconocen que el servicio estatal
que constituye el presupuesto de hecho de la tasa debe ser necesariamente un servicio divisible en unidades de
consumo o de uso.
Los servicios “uti singuli” son individualizables, están dirigidos a un sujeto determinado: en la definición del doctor
Diez(1):“… es necesario que el servicio que genera la tasa pueda fragmentarse en unidades de uso o consumo para hacer
posible la particularización a cada persona”.
En el mismo sentido se pronunció el Ministro Belluscio en el fallo de la Suprema Corte recaído en “Cía. Química
c/Municipalidad de Tucumán” (2). En él realizó el distingo entre servicios “uti singuli” y servicios “uti universi”: “En los
primeros el beneficiario o el usuario estaría identificado o individualizado por un uso y pago diferenciados. En cambio,
los segundos consistirían en servicios colectivos que beneficiarían a una población y que se cobrarían igualitaria y
proporcionalmente a los vecinos.”. Del considerando 7 se desprende: “Que desde esta óptica -y a la luz de la
interpretación dada a la norma por el tribunal local al considerarla retributiva de un servicio público ‘uti universi’- la
citada norma resulta irrazonable, toda vez que carga sobre aquellos contribuyentes que realizan actividades
comerciales, industriales o de servicios la supuesta manutención de servicios públicos indiscriminados que beneficiarían
a toda la comunidad, consagrando así una manifiesta iniquidad. A ello cabe sumar la excesiva latitud de la norma
impugnada -contraria al principio de legalidad que rige en la materia- al no discriminar debidamente los servicios cuya
manutención solicita, posibilitando la eventual recaudación de los fondos para una finalidad ajena a la que
presuntamente le habría dado origen”.
Se observa que la tasa y la contribución especial que estamos analizando no satisfacen el requisito de
la necesaria “divisibilidad” por no estar dirigida a un sujeto determinado (son vagos, múltiples e imprecisos
los términos utilizados para establecer la base imponible y designar a los sujetos pasivos) al tornar
imposible su fragmentación en unidades de uso o de consumo. Además de ello, se produce una evidente
iniquidad ya que la realización de los servicios bajo el ropaje de tasa -y a nuestro criterio una parte bajo la
de contribución especial- son pagados por distintos sectores de la actividad económica, pero benefician a
toda la comunidad.
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En consecuencia estamos frente a un impuesto encubierto bajo la denominación de tasa en un caso y de
contribución especial en el otro.
3.2. Concepto de tasa en el costo del servicio a prestar
Es criterio de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que su “quantum” debe guardar una razonable
proporción con el costo del servicio que retribuye, si bien no es necesario que exista una equivalencia estricta.
El Tribunal Cimero se expidió en la causa “Quilpe SA c/Municipalidad de La Rioja s/inconstitucionalidad” (3) del
siguiente modo: “...con respecto a la correspondencia entre el monto de este tributo en el caso concreto y el costo del
servicio, este Tribunal ha afirmado que ha de guardar cierta relación, sin que ello se deba interpretar en el sentido de
una equivalencia estricta, prácticamente imposible de establecer (arg. Fallos: 201:545; 234:663, entre otros), a lo que
agregó … que ‘no se ha considerado injusto y se ha tenido más bien por equitativo y aceptable que para la fijación de la
cuantía de la tasa retributiva de los servicios públicos se tome en cuenta, no solo el costo efectivo de ellos con relación
a cada contribuyente, sino también la capacidad contributiva de los mismos representada por el valor del inmueble o el
de su renta, a fin de cobrar a los menos capacitados una contribución menor que la requerida a los de mayor capacidad,
equilibrando de ese modo el costo total del servicio público’ (Fallos: 234:663…).”.
No se desprende de la ordenanza fiscal y tarifaria analizada, ni de los antecedentes del Consejo
Deliberante, que exista un presupuesto de gastos indicativo de los montos a erogar por los servicios que se
van a prestar en cumplimiento de esa norma, y de donde también se desprenda que el producido de la
“tasa” y la “contribución especial” guarden proporción con el gasto total del servicio a brindar.
3.3. Compromisos derivados de la ley de coparticipación
La Nación asume, en lo que resulte aplicable, las obligaciones previstas en los incisos b), c), d), e) y f) del artículo
9, por sí y con respecto a los organismos administrativos y municipales de su jurisdicción sean o no autárquicos.
Contenido del artículo 9 (parte pertinente):
“La adhesión de cada provincia se efectuará mediante una ley que disponga:
a) Que acepta el régimen de esta ley sin limitaciones ni reservas;
b) Que se obliga a no aplicar por sí y a que los organismos administrativos y municipales de su
jurisdicción, sean o no autárquicos, no apliquen gravámenes locales análogos a los nacionales
distribuidos por esta ley.”
Con relación a la prohibición de establecer impuestos análogos, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en la
causa “Aerolíneas Argentinas Sociedad del Estado c/Provincia de Buenos Aires” (sent. 13/11/1986) estableció “Que, en
tales condiciones, y teniendo en cuenta las circunstancias de autos, cabe concluir que el impuesto a los ingresos brutos
no es susceptible de traslación por no estar contemplada su incidencia en el precio oficial del billete aéreo y cuya
determinación conduce a que sea inexorablemente soportado por la actora, lo cual excluye al caso de la previsión del
artículo 9, inciso b), párrafo 4 de la ley 20221 (texto según la L. 22006), y lo encuadra en el supuesto que contempla el
párrafo 2, en cuyo texto se plasma el principio básico que privilegió el legislador, consistente en ‘la imposibilidad de
mantener o establecer impuestos locales sobre la materia imponible sujeta a imposición nacional coparticipable’”.
Continúa el artículo 9:
“En cumplimiento de esta obligación no se gravarán por vía de impuestos, tasas, contribuciones u otros tributos,
cualquiera fuere su característica o denominación, las materias imponibles sujetas a los impuestos nacionales
distribuidos, ni las materias primas utilizadas en la elaboración de productos sujetos a los tributos a que se refiere esta
ley. Esta obligación no alcanza a las tasas retributivas de servicios efectivamente prestados, salvo lo dispuesto en el
párrafo siguiente.
…De la obligación a que se refieren los dos primeros párrafos de este inciso se excluyen expresamente los
impuestos provinciales sobre la propiedad inmobiliaria, sobre los ingresos brutos, sobre la propiedad, radicación,
circulación o transferencia de automotores, de sellos y transmisión gratuita de bienes, y los impuestos o tasas
provinciales y/o municipales vigentes al 31/12/1984 que tuviera afectación a obras y/o inversiones, provinciales o
municipales dispuestas en las normas de creación del gravamen, de conformidad con lo establecido en los apartados
siguientes:”
El concepto de analogía
Nos parece oportuno citar el siguiente precedente, muy reciente en la materia, a saber: Pan American Energy LLC.
Sucursal Argentina c/Chubut, Provincia del y otro s/Acción declarativa (19/6/2012).
Se hizo lugar a
ley local reguladora
el término de cinco
de energía eléctrica
la demanda presentada por la empresa contra la Provincia del Chubut, a los fines de cuestionar una
de un “fondo especial para la atención de usuarios carenciados de servicios de energía eléctrica” por
meses, la cual establece que se gravará con noventa centavos de peso cada Mw/h a consumidores
en el ámbito provincial, cuyos consumos sean iguales o superiores a 2.500 Mw/h.
Es inconstitucional el gravamen local ya que guarda sustancial analogía con el impuesto al valor
agregado y, por lo tanto, no cumple con las restricciones asumidas por la Provincia al adherir a la ley de
coparticipación federal de impuestos, que impide la creación de gravámenes locales análogos a los
nacionales, es decir, que les está vedado a las Provincias gravar con un tributo (excepto tasas con
contraprestación de un servicio) las materias imponibles sujetas a impuestos nacionales.
En su considerando 14) concluye en: “Que como lo destaca la señora Procuradora Fiscal de acuerdo a
estas categorías interpretativas, en el régimen de la ley 23548 la analogía no requiere una completa
identidad de hechos imponibles o bases de imposición, sino una coincidencia "sustancial". Tal criterio
explica que el propio legislador dejase fuera del ámbito de la prohibición de analogía, aunque circunscriptos
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a materias concretas y a reglas más o menos estrictas, los impuestos sobre la propiedad inmueble, sobre la
propiedad automotor, sobre los ingresos brutos, de sellos y a la transmisión gratuita de bienes (tercer
párrafo, in fine, inciso b, del articulo 9' de la ley de coparticipación).”
Del mismo extractamos que si bien se refiere al impuesto aplicable al consumo de energía eléctrica su
doctrina se proyecta directamente sobre el caso que estamos tratando, ya que cuando se establece como
base de cálculo la correspondiente a la tasa de inspección de seguridad e higiene, su analogía con el
impuesto al valor agregado es evidente. Cuando se tienen en cuenta en el caso de construcciones y
demoliciones los metros cuadrados de esas actividades, deviene en análoga al impuesto sobre los bienes
personales.
Notas:
[1:] Diez, Gustavo: “Tasas y contribuciones especiales” en “Tratado de tributación - Tomo II Política y Economía Tributaria” Vol. II - Vicente O. Díaz (Director) - Ed. Astrea - Bs. As. - 2004
[2:] CSJN - 5/9/1989
[3:] CSJN - 9/10/2012
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