La economía política de la reforma de los países en desarrollo; Anne O Krueger

INTRODUCCIÓN
El trabajo que realizo es un resumen del capítulo 3 de un libro cuyo título es el que aparece en la
portada. En esta sinopsis que hago también doy mi opinión en diversos temas que me parecen
interesantes e incluso critico a la autora en algunos aspectos que son relevantes.
El objetivo del trabajo ha sido una mejor comprensión del desarrollo en los países y la evolución que ha
seguido a lo largo de la historia según las doctrinas económicas que estaban de moda en el momento.
El hilo conductor del trabajo son las políticas económicas, lo que han influido, cómo lo han hecho, qué
pautas se deberían de seguir, cuál se debería adoptar para alcanzar un pleno desarrollo e
industrialización, y todo lo que ello conlleva a la hora de planificar una política que trate de ser
equitativa con todos.
Merece especial atención lo referente a las políticas adoptadas por los países escogiendo el crecimiento
como variable última para conseguir el desarrollo, y los efectos de la sustitución de importaciones en la
economía mundial.
Las conclusiones, aunque quedan claras, no justifican ninguna política general que pueda servir como
panacea de los países en desarrollo, por lo que es muy difícil concretar los efectos últimos de las
distintas que se exponen aquí.
BIBLIOGRAFÍA:
• La economía política de la reforma de los países en desarrollo, Anne O. Krueger, Alianza
Editorial, 1996.
Capítulo 3: El Origen de las Políticas Económicas
COMENTARIO
El texto trata, como indica su título, del origen de las políticas que toman las autoridades para un pleno
desarrollo del país. Las críticas y opiniones que aquí se dan llegan a unas conclusiones al final del texto para
orientar un camino o senda por el que se dirijan los países en desarrollo, y así no cometer fallos que se han
dado a lo largo de la historia.
No se intenta dar un axioma universal como panacea a los distintos problemas del desarrollo porque como se
sabe muy bien cada país tiene sus propias características, pero se demuestra que algunas medidas pueden
influir tanto negativa como positivamente según los casos en los que nos encontremos. Dicho esto, sólo queda
comentar el texto.
Lo que se intenta demostrar es la ineficacia económica de muchas políticas para alcanzar el desarrollo, y que
en casi todos los países en desarrollo las políticas económicas han evolucionado a lo largo del tiempo.
Esto podría tener su explicación en el desarrollo gradual de unos controles cada vez más complicados e
ineficaces que siguen unos ciclos económicos propios de cada período. Lo que es de extrañar es que esos
mismos países que han modificado con éxito sus posturas políticas pusieran en marcha la clase de políticas
perjudiciales que todavía caracterizan a muchos de ellos, de hecho muchos países en desarrollo practican las
mismas políticas que Corea del Sur hace 50 años por ejemplo, con lo que es más que probable que cometan
sus mismos errores.
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La pregunta vendría dada ahora: ¿existe un modelo general de política económica para el desarrollo con el que
todos los países del mundo pudieran alcanzar ese nivel?, a mi modo de ver no, cada uno posee características
diferentes, aunque bien es verdad que muchas medidas que se han de seguir son totalmente necesarias para un
total desarrollo, pero eso no significa que la política a tomar deba de ser igual a la de este o aquel país que
tanto éxito tuvo en su aplicación.
De aquí surge la polémica sobre el crecimiento, ¿cuál debe ser el objetivo a seguir por un país en desarrollo a
la hora de aplicar su política económica?. En el texto se hacen varias preguntas sobre ello: ¿por qué en un país
pobre los responsables de tomar medidas de política económica adoptan políticas tan opuestas al
crecimiento?, ¿y por qué no se cambian esas políticas cuando resulta tan abrumadora la evidencia de que el
comportamiento económica consiguiente es malo?.
Me parece que no se debería dejar a una sola variable (el crecimiento) la senda de desarrollo de un país, y
tampoco es ilógico que un país pobre se fije en las políticas que siguió uno que lo fue cuando era pobre si
tuvieron éxito. Otra cosa es que vayan a funcionar ahora en el país en cuestión, pero me parece totalmente
razonable que los países en vías de desarrollo se fijen y adopten políticas similares a las que se adoptaron hace
décadas para el desarrollo.
De todas formas si se trata sólo de objetivos de política económica cada país tendrá el suyo, me explico,
existen muchos caminos para llegar a un mismo punto, la cuestión estriba en decidir cuál es el más adecuado.
Volviendo a las preguntas que se hacía el texto, sus orígenes son bastante sencillos de describir y de entender,
lo que es complicado es la explicación de la evolución de la política.
Durante el período 1945−60, los líderes de la mayor parte de los países en desarrollo estaban comprometidos
a lograr un crecimiento económico acelerado. Las políticas que se adoptaron fueron coherentes con el
pensamiento de la época sobre el desarrollo. Por lo tanto, el punto de partida natural es considerar las
influencias e ideas que subyacen a esas políticas. Aquí estoy plenamente de acuerdo con la autora, la
importancia del pensamiento en una época marca las pautas a seguir por los distintos tipos de economía, ya no
sólo de los países en desarrollo sino también de los países desarrollados. La comprobación la tenemos en la
historia, siempre se han seguido los pensamientos propios de la época, desde el proteccionismo de principios
de siglo hasta la plena liberalización y globalización que se está dando actualmente.
Se observará que las políticas que se escogieron al principio eran aquellas que se creían conducentes al
desarrollo aunque inmediatamente se hicieron visibles ciertos defectos de ejecución. Esto plantea dudas con
respecto a la ideología sobre la formulación y aplicación de política económica. Las ideas influyen sobre las
políticas económicas de tres maneras distintas:
• En períodos durante los cuales los líderes políticos actúan como guardianes sociales benevolentes y buscan
realmente lo que creen que es el bien común.
• Como una base sobre la cual los tecnócratas que elaboran las políticas pueden actuar en situaciones de
emergencia cuando las restricciones políticas normales se relajan.
• Y desplazando los costes y los beneficios políticos de acciones concretas a medida que las ideas y la
ideología les hacen más o menos aceptables a los ojos de los gobernados.
Todo esfuerzo por comprender los orígenes de las políticas económicas adoptadas por los países en desarrollo
debe comenzar con un breve repaso de las condiciones en las cuales se formularon esas políticas, como por
ejemplo la herencia colonial de muchos países en desarrollo, la influencia de la Gran Depresión y la idea
general de que la Unión Soviética ha salido airosa al transformar una economía subdesarrollada en una
desarrollada mediante una planificación central. El siguiente factor que influye son las ideas que emanaban
del pensamiento económico de la época con respecto al desarrollo.
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Las condiciones iniciales bajo las que se formuló la política económica:
Tres fenómenos importantes influyeron enormemente sobre el pensamiento y las opciones de los que
elaboraban las políticas en el período inmediato de posguerra:
1º. Los fuertes sentimientos nacionalistas y anticolonialistas, que lógicamente acompañaban la consecución de
independencia.
2º. El legado de la Gran Depresión y su impacto sobre las economías de los países en desarrollo y el
pensamiento económico.
3º. La experiencia de la rápida industrialización, aparentemente acertada, de la Unión Soviética, bajo una
economía dirigida.
Se puede aducir que estos fenómenos influyeron fundamentalmente a través de las ideas de la época. Hay que
tener en cuenta que a la época en que me refiero es en la que yo creo que más importancia tuvo el término
crecimiento adjunto al desarrollo, ya que fue en esas fechas (sobre los años 30, 40 y 50 fundamentalmente) en
las que más se escribió sobre el tema y más medidas se tomaron para ello. Se creía que alcanzando el
crecimiento se podía convertir en una potencia, de ahí la gran importancia que aflora de esa época.
Regresando a los fenómenos antes descritos, la herencia colonial fue importante, muchos de los países
actualmente en desarrollo eran colonias de un país industrializado, los ejemplos los tenemos en gran parte de
África, Oriente Medio, e incluso América Latina. De aquí surgieron los famosos términos de centro y
periferia, refiriéndose a los países de la OCDE y a los países en desarrollo respectivamente.
Es interesante observar cómo a pesar del objetivo de crecimiento que se daba, las empresas ayudaban poco
porque la mayoría se decidieron por sus propiedades microeconómicas en vez de entrar a formar parte de un
esquema global del gobierno en el proceso de desarrollo. Tal es el caso de Turquía por ejemplo. Sólo a la
Unión Soviética se le dio cierto éxito por haber conseguido realizar la transacción completa, pero como luego
todos hemos visto se ha derrumbado porque es insostenible una economía así.
El pensamiento de todos los ciudadanos era la impresión de que las economías de los países ricos y
desarrollados se basaban en la industria manufacturera, en tanto que las economías de los pobres y
subdesarrollados se basaban en la producción de artículos básicos. Por supuesto esto se consideraba
inaceptable, de ahí que surgieran los pensamientos nacionalistas vinculados al deseo de un desarrollo
económico con un elevado grado de proteccionismo, si bien existía una sensación de que la gran dependencia
de los países pobres respecto a los productos básicos les había beneficiado enormemente. Los líderes deseaban
elevar el nivel de vida para mejorar la suerte de los pobres pero les preocupaba la identificación nacionalista
de la industrialización con el desarrollo.
La economía internacional era sospechosa porque se pensaba que los países industriales habían crecido a
expensas de los países en desarrollo. Este pensamiento de que se había explotado a los pobres hizo que el
intercambio internacional se percibiera como un juego de suma cero, en donde las ganancias corresponden a
los ricos y las pérdidas a los pobres. A lo largo del tiempo hemos podido comprobar gracias a Dios, que es
falso, y que si bien los países desarrollados han ganado muchísimo también lo han hecho los subdesarrollados
aunque fuese en menor medida.
Por consiguiente, el deseo de un desarrollo para alcanzar la igualdad era un imperativo poderoso. La base de
aquello era la industrialización (pensamiento todavía vigente) que se consideró el medio más eficaz para
lograrlo.
Una posible respuesta a la cuestión de los medios podría haber sido apoyar una mejora rápida de la calidad y
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la disponibilidad de los servicios de sanidad, de educación y de infraestructuras y proveer de fuertes
incentivos para las nuevas prácticas económicas privadas. Pero ha sido la experiencia de la Gran Depresión,
apoyado en parte por la doctrina Keynesianista, la que ha dado a creer que los mercados no eran muy eficaces
y de que no habían procurado un desarrollo sostenido ya que el sector privado había explotado los recursos
naturales en los países en vías. Creencia que se vio fortalecida por la industrialización de la Unión Soviética.
No es de extrañar, pues, que lo mejor entonces era que los gobiernos se responsabilizasen de la distribución de
los recursos.
Las ideas que subyacen a la industrialización de los países en desarrollo:
La influencia de estos tres factores afectaron poderosamente las ideas de los economistas en cuanto a las
políticas que hubieran apoyado el desarrollo en el período de posguerra. Valiéndose del deseo de
industrialización y corroborada por la economía internacional, la mayoría de los economistas respaldaron la
idea de sustitución de importaciones como medio para desarrollar la industria nacional.
La nueva industria nacional no podría competir con las empresas ya establecidas de los países desarrollados,
de aparente superioridad. Esta idea conducía lógicamente a la defensa de la sustitución de importaciones como
el único medio factible de conseguir la meta deseada de la industrialización (objetivo que suprimió al de
crecimiento).
Esta tesis o doctrina se basaba en tres pilares básicos:
• El argumento de la industria naciente.
b) Experiencia de la Gran depresión y pesimismo acerca de la posibilidad de desarrollar las exportaciones de
productos básicos.
c) La Teoría del excedente laboral de Arthur Lewis.
Antes de proseguir me gustaría hacer un inciso. Como se puede observar se está siguiendo una evolución entre
los distintos pensamientos económicos a lo largo de este siglo pero siempre con la intención de llegar a la
conclusión de cuál sería la mejor política económica para poder alcanzar un grado de desarrollo. Esta vez nos
fijamos en que el camino seguido por todos los países, ya sean desarrollados o en desarrollo, ha sido el de
sustitución de importaciones. Es posible que haya sido la medida de política económica más importante o por
lo menos representativa que se haya tomado en el período de posguerra, y se puede verificar viendo que ha
durado hasta la década de los 70 e incluso de los 80 en muchos países.
Se podría haber pensado que una senda de crecimiento eficaz habría dado testimonio de la productividad
agrícola y ahí una liberación de recursos para la industria como sucedió en la etapa de industrialización de
mediados del siglo pasado en la mayoría de los países industrializados, sin embargo, se daba por supuesto que
la industrialización era necesaria para la modernización, y entonces se utilizaba el argumento de la industria
naciente como una razón fundamental para conseguirla confiando en la sustitución de importaciones.
El argumento de la industria naciente era (y es) la única razón de por qué el bienestar económico mundial
podría mejorar con una protección temporal en un mundo donde los demás mercados son muy competitivos y
los precios reflejan adecuadamente los índices marginales de transformación y sustitución. Aquí se refleja el
proteccionismo puro y duro que imperó en este período. El argumento básico es que en un país en desarrollo
podría haber una nueva industria potencial que ya estuviera establecida en el resto del mundo, y que podría
tener una ventaja comparativa a largo plazo. No obstante, no podría establecerse sin apoyo público debido a
los aspectos dinámicos de la reducción de los costes y a las externalidades originados por aquellos que lo
inician.
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Sería importante destacar que aun así, las medidas tomadas por los países para superar sus problemas de
competitividad han sido numerosas, desde aranceles e impuestos a la importación pasando por dumping o un
trato fiscal doble. Estos mecanismos de mejora de la producción nacional han permitido que el argumento de
sustitución de importaciones haya perdurado durante más tiempo del necesario. Afortunadamente la OCDE y
el FMI han tratado de eliminarlos porque distorsionaban el comercio internacional y todos salían
perjudicados, nadie salía favorecido, y menos el comercio. Hoy en día se limitan a situaciones concretas y
están penalizados en la mayoría de los casos, característica propia de la globalización que estamos sufriendo.
Volviendo atrás, los que elaboraban las políticas económicas de los países en desarrollo utilizaban el
argumento de la industria naciente como razón fundamental para imponer a las industrias manufactureras
nacionales unos niveles de protección elevados. Esto provocó que muchos economistas miraran con buenos
ojos la protección de la industria en los países en desarrollo como método eficaz para lograr un bienestar tanto
económico como social.
El segundo pilar de las ideas se refiere a la expectativa de que no podrían aumentar las ganancias por las
exportaciones de productos básicos. Los policy−makers estaban preocupados porque los precios de los
productos básicos, lejos de subir bajarían inexorablemente, y, además, porque el crecimiento podría ser
incluso empobrecedor.
En mi opinión, y que valga de crítica, la sustitución de importaciones puede provocar una falta o carencia de
movilidad de tecnología que impediría un adecuado desarrollo de la economía en general y de la industria en
particular. Un país en desarrollo no puede nutrirse de su propia tecnología porque es escasa y de mala calidad,
y puede tardar mucho tiempo en alcanzar la de los países desarrollados, por eso sería bueno la entrada en
pocas dosis, eso sí, de la inversión extranjera. Quizás, la sustitución de importaciones tire de la demanda
interna a corto plazo, pero a largo se va a ver perjudicada en gran medida por la relación real de intercambio.
El pesimismo sobre los precios futuros de los precios básicos tenía diversas raíces. La primera era que la
demanda de productos básicos era inelástica con respecto a los precios. En segundo lugar, se creía que había
una tendencia a la baja de los precios de los productos básicos a largo plazo. Y, en tercer y último lugar,
existía la experiencia de la Gran Depresión (qué importante fue esta situación para las posteriores doctrinas
económicas!).
Anteriormente, eran partidarios del libre comercio y dependían de la exportación de productos básicos, pero
tras la experiencia de los años 30, y de las dificultades de los exportadores de estos productos para adaptarse a
la relación real de intercambio rebajada, se concluyó que la exportación de productos básicos era inestable en
el mejor de los casos.
Parecía inevitable que debería haber una sustitución de importaciones a través de las industrias nacientes con
el fin de satisfacer la demanda progresiva de importaciones.
Respecto a la teoría de Arthur Lewis expuesta en 1950, y relacionándola con la Teoría del Comercio
Internacional, supone que un país siempre puede ingresar más divisas exportando más productos o servicios.
Sin embargo, lógicamente es posible que un país tenga dificultades para ingresar más, bien debido a las
barreras a su comercio, a las bajas elasticidades de la oferta o a las bajas elasticidades de la demanda de sus
productos.
Pues bien, el tercer pilar que venía de la idea de Arthur Lewis de que la oferta laboral en los países en
desarrollo es perfectamente elástica, viene a explicar que los países en desarrollo eran pobres porque
ahorraban muy poco, lo que a su vez era consecuencia de la baja participación de la renta nacional en los
beneficios. El aumento de la participación en los beneficios exigiría a su vez la industrialización, lo cual se
pensaba que solamente era posible con protección. Por el contrario, si un país en desarrollo continuaba su
pauta de exportaciones de productos básicos y de importaciones de productos manufacturados, la
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consecuencia inevitable sería que los salarios del país seguirían estando en el nivel de subsistencia, y los
beneficios no crecerían. Por lo tanto, era deseable un desplazamiento hacia la industria porque ello permitiría
un crecimiento de la participación en los beneficios, que a su vez permitiría un aumento del índice de ahorro.
Se podría justificar un arancel (como segunda mejor alternativa a un subsidio de producción) si se hubieran
satisfecho las externalidades y las condiciones dinámicas. Tampoco se prestó mucha atención a las
condiciones en que el nivel de protección otorgado podría ser lo bastante alto como para generar unas
pérdidas de bienestar mayores que los beneficios que pudieran lograrse de una industria madura. El impacto
de la protección sobre los incentivos no preocupaba ni a los productores para controlar los costes y la calidad
ni al proceso político para prevenir la aparición de intereses adquiridos a favor del mantenimiento y a menudo
aumento de los niveles de protección.
La función del gobierno en la economía:
Mercados y gobiernos tienen un concepto muy opuesto de industria naciente. Se pensaba que los funcionarios
públicos podían averiguar qué industrias serían ventajosas en el futuro y entonces proporcionar incentivos
temporales para su puesta en marcha. Estos mismos funcionarios eliminarían luego la protección a medida que
la industria madurase. En contraste, se creía que los empresarios privados no podían comenzar estas industrias
sin la protección oficial (por externalidades o imperfecciones del mercado).
Las premisas de fondo respecto a los mercados y los gobiernos implícitos en estas normas de política son
evidentes: se ponía mucho énfasis en la supremacía de las imperfecciones del mercado. Se creía que los fallos
del mercado eran relativamente fuertes, si bien se suponía que el gobierno podría identificar y ejecutar
correctamente las funciones económicas. A pesar de las externalidades y los factores dinámicos, la
rentabilidad de las nuevas industrias sería tan grande que los empresarios privados emprenderían un buen
número de ellas. Desde ese punto de vista se podría haber aceptado que desde luego hubo oportunidades para
las nuevas industrias en donde la rentabilidad de las mismas era suficiente para que a los empresarios les
compensara soportar los costes iniciales sin ayuda del gobierno.
Pero simultáneamente la visión del mercado era que no era probable que funcionara lo bastante bien como
para producir nuevas industrias que tuvieran una justificación económica y que necesitaban como mínimo la
orientación de los planificadores económicos.
También se creía que los mercados de los países desarrollados eran sumamente imperfectos, en parte se debía
a la idea de Lewis de que había excedente de trabajo a un precio excesivo. No obstante, surgió una idea
estructuralista del problema del desarrollo, en la que todos creían que las respuestas normales del mercado a
los aumentos y disminuciones de los incentivos estaban en gran parte ausentes de los países en desarrollo.
El resultado final era el mismo en la mayoría de los países en desarrollo: esperar que los funcionarios públicos
jugaran un papel importante a la hora de determinar la asignación de los recursos en muchos aspectos de la
economía.
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