Breve reseña sobre los Tributos y Presupuestos de las Corporaciones locales FECHA: 1998 AUTOR: Eugenio Mambrilla Hernández / Miguel Ángel Herrero Hernández 1.- CONSIDERACIÓN GENERAL La autonomía local consagrada en la Constitución tiene dos proyecciones destacadas en el ámbito económico-financiero: la elaboración, aprobación y ejecución por las Corporaciones locales de sus propios presupuestos, y el establecimiento y exigencia de sus propios tributos. Tanto una como la otra se encuentran fuertemente condicionadas por la legislación estatal, dadas las exigencias de coordinación, homogeneidad y subordinación que emanan del propio Texto constitucional y que incumben en exclusiva al Estado, pero el margen de maniobra de los entes locales en la materia financiera y tributaria que directamente les incumbe es notable. 2.- TRIBUTOS LOCALES La Constitución española reconoce de forma expresa el principio de suficiencia financiera de las Haciendas locales. Este principio significa que se garantiza constitucionalmente a los Ayuntamientos, Cabildos y Diputaciones Provinciales que dispondrán de medios económicos suficientes para el adecuado desarrollo de las funciones que las leyes les atribuyen. Pero además la Constitución se refiere específicamente a los recursos procedentes de los tributos de ámbito local al afirmar que las Haciendas locales "...se nutrirán fundamentalmente de tributos propios..." (artículo 142), tributos cuyo establecimiento y regulación corresponde a las propias Corporaciones locales "de acuerdo con la Constitución y las leyes" (artículo 133.2), en virtud de su potestad tributaria derivada. Es preciso recordar aquí que el Estado ostenta conforme a la Constitución competencia exclusiva sobre la Hacienda General (artículo 149, número 1, apartado 14), y que el Tribunal Constitucional ha señalado que esta noción tiene por objeto directo la relación entre la Hacienda estatal y las Haciendas locales cuyo fin básico es el saneamiento de éstas, dejando a salvo la delimitación competencial que existe entre el Estado y las Comunidades Autónomas. En desarrollo de todas estas previsiones constitucionales, la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas locales (en lo sucesivo, LHL), establece la siguiente estructura de los tributos municipales propios: 1. Tasas por la prestación de servicios y la realización de actividades de competencia municipal. Estos tributos, que se exigen por actuaciones administrativas que afectan en particular a los sujetos pasivos, son comparativamente más importantes en el ámbito municipal que en el estatal o autonómico, dado que la cercanía de la administración local a los ciudadanos propicia la proliferación de situaciones en las que pueden exigirse tasas municipales. Hay que tener en cuenta que a la regulación de las tasas recogida en la LHL, por su identidad con la contenida en la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, está afectada por la doctrina del Tribunal Constitucional recogida en la sentencia nº 185/1995, de 14 de diciembre. En su virtud, las tasas reguladas como tales en la LHL mantienen su condición. Sin embargo, algunos de los precios públicos locales deben ser establecidos y regulados por Ley (estatal), dada su condición de prestaciones patrimoniales de carácter público, aunque formalmente no tienen naturaleza tributaria. Ejemplo destacado de estos precios públicos son los exigidos por utilización privativa o aprovechamiento especial de los bienes de dominio público municipal. 2. Contribuciones especiales. La mayor relevancia de estos tributos se encuentra precisamente en el ámbito local. Se trata de prestaciones que se exigen como consecuencia del beneficio especial o del aumento del valor de los bienes de los sujetos pasivos originados por la realización de obras públicas por parte del Ayuntamiento o el establecimiento o ampliación de los servicios públicos locales. 3. Impuestos. Tal y como expresa la Ley General Tributaria, son impuestos los tributos exigidos sin contraprestación exigibles por actos o hechos que revelan la capacidad económica de los sujetos pasivos. Tras la reforma operada en el año 1988 por la LHL, los impuestos propios de los Ayuntamientos pueden sistematizarse de la forma siguiente: A) Impuestos de exacción obligatoria. Son impuestos establecidos y regulados directamente por la LHL, y deben ser exigidos por todos los Ayuntamientos. Éstos pueden aplicarlos directamente, u optar por aprobar Ordenanzas fiscales para modular el importe de las cuotas tributarias dentro de los límites fijados por la propia LHL. a) Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI). Es un impuesto directo y real que recae sobre la propiedad de los inmuebles rústicos o urbanos sitos en el respectivo término municipal, o por la titularidad de determinados derechos reales sobre aquéllos. La base imponible es el valor catastral de los bienes inmuebles, y los tipos impositivos pueden ser incrementados o reducidos por los Ayuntamientos en los supuestos y dentro de los límites fijados por la LHL. El periodo impositivo coincide con el año natural, y el Impuesto se devenga el primer día de cada año. En la gestión del impuesto intervienen los Ayuntamientos y de forma destacada el Centro de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria, dependiente orgánicamente de la Secretaría de Estado de Hacienda con el rango de Dirección General, sobre todo en lo que se refiere a la fijación, revisión y modificación de los valores catastrales. Comenzó a aplicarse el 1 de enero de 1990, sustituyendo a las anteriormente vigentes Contribuciones Territoriales Rústica y Pecuaria, y Urbana, así como al Impuesto Municipal sobre Solares. b) Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE). Se trata de un impuesto directo y real que se exige por el ejercicio de actividades empresariales, profesionales o artísticas. La cuota tributaria resulta de aplicar las tarifas del Impuesto. Las tarifas mínimas se aprueban por Real Decreto Legislativo, y sobre ellas los Ayuntamientos pueden aplicar un coeficiente en función de la población de derecho del municipio, e independientemente pueden aplicar una escala de índices que pondera la situación del local comercial en función de la categoría de la calle en la que radique. El periodo impositivo coincide con el año natural, salvo en el caso de declaraciones de alta, y se devenga el primer día del periodo impositivo. En la gestión del Impuesto colaboran los Ayuntamientos y la Agencia Estatal de Administración Tributaria. Ésta última lleva a cabo la gestión censal del Impuesto, exacciona las cuotas provinciales y nacionales y ostenta las competencias de inspección y resolución de reclamaciones económico-administrativas. El Impuesto sobre Actividades Económicas se aplica desde 1 de enero de 1992, fecha en la dejaron de aplicarse las antiguas Licencias Fiscales de Actividades Comerciales e Industriales y de Actividades Profesionales y de Artistas, los recargos existentes sobre las mismas, y los Impuestos Municipales sobre la Radicación y sobre la Publicidad. c) Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica. Es un impuesto directo y real que grava la titularidad de los vehículos de tracción mecánica de cualquier clase y categoría, aptos para circular por las vías públicas. La LHL fija un cuadro de tarifas en función de la potencia fiscal y clase de vehículo. Los Ayuntamientos pueden incrementar las cuotas fijadas en dicho cuadro aplicando unos coeficientes en función de la población de derecho de su municipio. El periodo impositivo coincide con el año natural, salvo en la primera adquisición de los vehículos, y se devenga el primer día del periodo impositivo. La gestión, liquidación, recaudación, inspección y revisión de actos corresponden al Ayuntamiento del domicilio que conste en el permiso de circulación del vehículo. Es importante en la gestión del Impuesto el papel de las Jefaturas Provinciales de Tráfico, que no tramitan expediente alguno relativo a los vehículos gravados a menos que se justifique el pago del Impuesto. El Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica comenzó a aplicarse el día 1 de enero de 1990, dejando de exigirse en ese momento el Impuesto Municipal sobre Circulación de Vehículos. B) Impuestos de exacción facultativa. Pueden no ser exigidos por los Ayuntamientos. Si éstos deciden proceder a su exacción, deben aprobar las correspondientes Ordenanzas fiscales reguladoras de estos impuestos. a) Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras. Es un impuesto indirecto y real que grava la realización dentro del término municipal de aquellas actividades enunciadas en su denominación que requieran licencia municipal, haya sido expedida o no ésta. La base imponible está formada por el coste de la operación gravada. El tipo impositivo básico es del 2 por 100, incrementable por los Ayuntamientos hasta un máximo del 4 por 100 en función de la población de derecho del municipio. La gestión corresponde a los Ayuntamientos, que practican una liquidación provisional al otorgar la licencia, y otra definitiva a la conclusión de la construcción, instalación u obra. b) Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana. Es un impuesto directo y real que grava el aumento de valor que los terrenos urbanos hayan experimentado a lo largo de un periodo máximo de veinte años, siempre que tal aumento se ponga de manifiesto como consecuencia de su enajenación o de la limitación de su dominio, ambas a título oneroso o lucrativo. En el supuesto de enajenaciones o limitaciones de dominio a título oneroso, el sujeto pasivo es el titular que enajena o limita el dominio. En el supuesto de enajenaciones o limitaciones de dominio a título gratuito, el sujeto pasivo es el adquirente del inmueble o a favor de quien se limita el dominio. La base imponible es el incremento del valor de los terrenos, que se calcula aplicando sobre el valor catastral del terreno en el momento del devengo un porcentaje a fijar por cada Ayuntamiento que varía en función de la población de derecho del Ayuntamiento y de los periodos de revalorización de los terrenos, y que se sitúa entre un mínimo del 2 por 100 y un máximo del 3,7 por 100. Sobre esta base se aplica un tipo impositivo fijado por cada Ayuntamiento cuyos límites oscilan también en función de la población de derecho del municipio entre un mínimo del 16 por 100 y un máximo del 30 por 100. El Impuesto es gestionado por los Ayuntamientos, ya a través del procedimiento de liquidación, ya a través del procedimiento de autoliquidación. El Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana se aplica desde el 1 de enero de 1990, fecha hasta la cual se aplicó el extinto Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos. Es preciso recordar para terminar este apartado que los gestores políticos de los Ayuntamientos pueden caer en la tentación de exigir tributos locales con la mínima presión permitida por el ordenamiento con fines electorales o de imagen. En este supuesto, la pérdida de recaudación derivada de la laxitud en la gestión tributaria se verá agravada con una inferior participación de su municipio en los tributos del Estado. Esto ocurre porque uno de los criterios para esta participación es la población de derecho del municipio ponderada con el esfuerzo fiscal medio del mismo, esfuerzo que está en función de la aplicación de los tributos contenidos en la LHL. Por lo que se refiere a las islas, sus recursos tributarios pueden resumirse en tasas, contribuciones especiales y, como recurso impositivo, el recargo sobre el Impuesto sobre Actividades Económicas. La simple enumeración de estos recursos da una idea de la escasa potencia que tiene la gestión tributaria de los Cabildos. 3.- PRESUPUESTOS LOCALES 1. Introducción. El Título VI de la LHL está dedicado a los gastos públicos locales. Su Capítulo primero se ocupa de los Presupuestos, y reproduce, mutatis mutandis, el Título II de la Ley General Presupuestaria. Se regula esta materia por Ley estatal en virtud de la competencia establecida en el artículo 149, número 1, apartado 18º, de la Constitución, en la medida en que tal regulación forma parte de las bases del Régimen Jurídico Financiero de la Administración Local (artículo 1º de la LHL). Se consagran así en el ámbito de los Presupuestos locales los principios de unidad, universalidad y anualidad presupuestarias. El Presupuesto de las entidades locales se configura como el plan económico de las mismas para el año de su ejecución. Los créditos para gastos consignados en los estados de la Corporación local y sus Organismos Autónomos tienen carácter limitativo y vinculante al mismo nivel que los del Estado, salvo previsión reglamentaria en contra. La regla general, por tanto, es la vinculación a nivel de concepto. 2. Estructura. La estructura de los Presupuestos locales se establece con carácter general por el Ministerio de Economía y Hacienda. Los ingresos se clasifican por su naturaleza económica y los gastos, además, por funciones y programas. Las estructuras presupuestarias establecidas con carácter general por la Administración del Estado son las siguientes: Clasificación económica de los ingresos Capítulo I. Impuestos directos Capítulo II. Impuestos indirectos Capítulo III. Tasas y otros ingresos Capítulo IV. Transferencias corrientes Capítulo VI. Enajenación de inversiones reales Capítulo VII. Transferencias de capital Capítulo VIII. Variación de activos financieros Capítulo IX. Variación de pasivos financieros Clasificación económica de los gastos Capítulo I. Personal Capítulo II. Bienes y servicios corrientes Capítulo III. Gastos financieros Capítulo IV. Transferencias corrientes Capítulo V. Ingresos patrimoniales Capítulo VI. Inversiones reales Capítulo VII. Transferencias de capital Capítulo VIII. Variación de activos financieros Capítulo IX. Variación de pasivos financieros Clasificación funcional. Grupos de funciones 1. Servicios de carácter general 3. Seguridad, protección y promoción social 4. Producción de bienes públicos de carácter social 5. Producción de bienes públicos de carácter económico 6. Regulación económica de carácter general 7. Regulación económica de sectores productivos 9. Transferencias Sobre estas estructuras básicas, las entidades locales pueden clasificar sus gastos e ingresos atendiendo a su propia estructura, de acuerdo con sus reglamentos de organización. 3. Elaboración y aprobación. Al Presidente de la Corporación se le envían antes del día 15 de septiembre de cada año, en su caso, los proyectos de presupuestos de los organismos autónomos locales y las previsiones de ingresos y gastos, junto con los programas anuales de actuación, inversiones y financiación, de las sociedades mercantiles con participación mayoritaria de la entidad local. El Presidente debe formar el Presupuesto General y remitirlo, junto con informe de la Intervención y los anexos y documentación complementaria al Pleno de la Corporación, antes del día 15 de octubre para su aprobación, enmienda o devolución. Una vez aprobado inicialmente el Presupuesto, se publica anuncio en el Boletín Oficial de la Provincia o Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma Uniprovincial para la exposición al público de los Presupuestos durante quince días, durante los cuales los interesados pueden examinarlos y presentar reclamaciones al Pleno. Si no se presentan reclamaciones en ese plazo el Presupuesto se considerará definitivamente aprobado. Si se presentan, el Pleno dispone de un mes para resolverlas. La aprobación definitiva del Presupuesto por el Pleno debe realizarse antes del día 31 de diciembre del año anterior a aquel en que deba producir efectos. Definitivamente aprobado, debe publicarse oficialmente., remitiendo copia del Boletín en que se publique al Estado y a la Comunidad Autónoma en la que esté integrada la entidad local. Deben estar permanentemente a disposición del público, a efectos informativos, tanto el Presupuesto inicialmente aprobado como las modificaciones que puedan producirse durante el ejercicio. Si al iniciarse el ejercicio económico no hubiera entrado en vigor el Presupuesto correspondiente, se considera automáticamente prorrogado el anterior. 4. Ejecución y liquidación. La LHL reproduce casi literalmente la normativa estatal en materia de modificaciones presupuestarias, si bien con ciertas matizaciones de relieve. Se prevé la aprobación por el Pleno de la Corporación de créditos extraordinarios o suplementos de crédito, si bien su concesión irá normalmente acompañada de la exigencia de mayores ingresos o de anulaciones de créditos de otras partidas presupuestarias. Asimismo se regulan los créditos ampliables, las transferencias de crédito, la generación de crédito por ingresos, la incorporación de remanentes y los compromisos de gastos de carácter plurianual. Por lo que se refiere a la ejecución presupuestaria en sentido estricto, el procedimiento administrativo de ejecución del gasto se lleva a cabo en las fases habituales de ordenación del gasto (subdividida en autorización, disposición o compromiso de gasto y reconocimiento de obligaciones), y ordenación del pago. La ordenación del gasto se realiza por el Pleno o por el Presidente de la Corporación, según los casos, y la ordenación del pago se lleva a cabo por éste último. En los organismos autónomos locales, la ordenación del gasto y la ordenación del pago se realizan por los órganos que tengan estatutariamente atribuidas estas facultades. La ejecución del Presupuesto de ingresos se desarrolla en las fases de contracción de derechos y recaudación de los mismos. Con carácter general y como consecuencia del principio de anualidad, los créditos para gastos que el último día del ejercicio no estén afectados al cumplimiento de obligaciones ya reconocidas, quedarán anulados de pleno derecho, salvo en los taxativos supuestos en los que se autorice la incorporación de remanentes al siguiente Presupuesto. El Presupuesto anual se liquida en cuanto a la recaudación de derechos y al pago de obligaciones el 31 de diciembre del año natural correspondiente. Los ingresos y pagos pendientes (obligaciones reconocidas, derechos pendientes de cobro) forman, junto con los fondos líquidos a 31 de diciembre, el remanente de Tesorería. Las entidades locales deben confeccionar la liquidación de su Presupuesto antes de 1 de marzo del ejercicio siguiente, y debe ser aprobada por el Presidente, previo informe de la Intervención. De la liquidación de los Presupuestos se dará cuenta al Pleno en la primera sesión que celebre y se remitirá una copia al Estado y a la respectiva Comunidad Autónoma antes de que termine el mes de marzo. 5. Peculiaridades en Canarias. En las transferencias en favor de los municipios canarios que se instrumentan en forma de participación en los tributos del Estado que se fijan en las Leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado, se toma como base una fórmula matemática establecida por la propia LHL. La peculiaridad que existe respecto de los municipios del resto de España consiste en que el porcentaje de participación en los impuestos indirectos estatales no cedidos venía siendo hasta 1996 sólo del 31 por 100. En 1997 este porcentaje se elevó al 49 por 100, y para 1998 está previsto un porcentaje del 66 por 100 (artículo 74, apartado Cuatro, de la Ley 65/1997, de 30 de diciembre, de PGE para 1988. Por lo que se refiere a los Cabildos, las especialidades más reseñables a nivel presupuestario consisten, por una parte, en la consignación de las atribuciones dinerarias procedentes de la recaudación líquida del I.G.I.C., del A.P.I.C. y del Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte, en el Capítulo II de su presupuesto de ingresos (Impuestos Indirectos). La especialidad en materia de transferencias estatales es que se reduce la participación en los impuestos estatales no cedidos respecto de Diputaciones provinciales y Consejos baleares en lo misma proporción en que lo hace la participación de los municipios canarios respecto a los del resto de España, ya examinada.