Reforma Administrativa. su aplicación en Unidades ejecutoras de

REFORMA ADMINISTRATIVA. SU APLICACIÓN EN LAS UNIDADES EJECUTORAS DE PRESTAMOS
EXTERNOS.
Cdor. Jorge Leyro(1) – Dra. Laura Valarino(2)
(1) Vicedirector del Instituto de Investigación en Políticas del Sector Público (UNLZ)
(2) Ayudante cátedra Finanzas Públicas (UNLZ)
Introducción. Reforma Administrativa.
El contexto socioeconómico internacional y la crisis que atravesó el país sobre el final del primer
gobierno luego de la recuperación de la democracia arrojaron como consecuencia el inicio de un profundo proceso
de reforma del Estado a principios de la década del ´90.
Las principales manifestaciones de ese proceso se resumen en la redefinición de los fines y objetivos del Sector
Público Nacional, a través de las distintas privatizaciones y la transferencia de servicios públicos a las
administraciones provinciales; la desregulación de las actividades económicas; la creación de entes reguladores;
la liberación del mercado de divisas y la aplicación del programa monetario basado en la Ley de Convertibilidad.
Consecuentemente se definieron los nuevos roles del Estado y se modificaron los instrumentos a través de los
cuales se llevaría adelante esa nueva gestión pública.
El Programa de Reforma de la Administración Financiera Gubernamental tuvo como primordial expresión la Ley
Nº24.156 “Administración Financiera y Sistemas de Control del Sector Público Nacional”.
El espíritu de esa reforma estuvo orientado a sentar las bases para realizar la actividad financiera del Estado en
forma económica, eficiente y eficaz, garantizando la transparencia en el desarrollo de la gestión.
Asimismo, con el objeto de extender las transformaciones al Sector Público Argentino el programa comprendía un
capítulo para coordinar la aplicación de criterios similares de reconversión en las Provincias y los Municipios.
Una década después, desde el Plan de Convertilidad a la fecha, se puede afirmar que todas las reformulaciones
del Estado Argentino han sido parciales y desarticuladas, sin considerar un criterio federal integrador, conforme
lo demanda la nueva realidad internacional:
a) A nivel Nacional: los procesos de reforma recayeron con mayor profundidad en los organismos dependientes
del Poder Ejecutivo, quedando prácticamente al margen los Poderes Judicial y Legislativo.
b) A nivel Provincial: no todas las Provincias se sumaron a los procesos de reforma.
c) A Nivel Municipal: los procesos de reforma institucional y administrativa son solamente casos aislados, con
escasa incidencia en el universo total de Municipios.
En el Sector Público Nacional los principales logros obtenidos son: la implantación de la cultura presupuestaria,
la aplicación del presupuesto por Programas, la integración de los registros presupuestarios, contables y
financieros, la puesta en marcha del sistema integrado de registro de la deuda pública, una mayor eficiencia en
la utilización de los fondos a través de la Cuenta Única del Tesoro y la producción de Estados Contables.
A pesar de los importantes avances realizados, no puede soslayarse que el desarrollo de ese proceso de reforma
administrativa no ha sido uniforme en su aspecto temporal ni en el ámbito de su aplicación.
Su concreción se fue deteriorando a través del tiempo, disminuyendo su intensidad hasta llegar a su
estancamiento. Esta situación resultaría razonable considerando los inconvenientes que atraviesan las
transformaciones de esta magnitud por: el tamaño de las estructuras del Sector Público, los plazos necesarios
para la implementación de nuevas normas y procedimientos, y el profundo cambio cultural que ello implica.
Pese a ello, la realidad nos muestra que las crisis políticas y económicas que atravesó nuestro país y los
continuos cambios que ellas generan dejaron graves secuelas en su ejecución alterando su curso y objetivos.
En los últimos años el proceso se caracterizó por priorizar el cumplimiento de los fines políticos en el marco de la
emergencia, realizando los Órganos Rectores de los Sistemas de Administración Financiera un enorme esfuerzo
por mantener vigentes las reformas instauradas.
Desde una perspectiva técnica se puede afirmar que no se alcanzó a integrar con igual intensidad y criterios
uniformes, todas las transacciones que conforman el universo de las operaciones que realiza la Administración
Nacional.
Muchas jurisdicciones y entidades han logrado la integración de todos los registros de su actividad, pero también
un gran número de ellas continúan efectuando asientos disociados, destacándose en ese aspecto el caso de los
gastos financiados a través de operaciones de crédito público.
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El presente artículo tiene por objeto expresar algunas consideraciones sobre la evolución de la Reforma de
Administración Financiera y su incidencia y aplicación en el manejo y uso de los recursos que se obtienen
mediante operaciones de crédito público con Organismos Internacionales de Crédito.
A) Antecedentes y Consideraciones Preliminares:
Los recursos provenientes de crédito externo, si bien no constituyen la principal fuente de financiamiento del
Presupuesto de la Administración Pública Nacional, contribuyen para sostener una porción importante de los
gastos de la gestión.
A los efectos de sustentar la afirmación realizada se ha procedido a analizar el comportamiento de una serie de
siete ejercicios, a partir del año 1996 hasta el año 2002, inclusive. La serie esta integrada con la totalidad de los
gastos corrientes y de capital, excluyendo aquellos correspondientes al servicio de la deuda.
Las proyecciones iniciales de los créditos aprobados, arrojaron un promedio de $40.074 millones y una
participación de la fuente 22 de $1.701 millones, cifra que representa un 4,2% de los presupuestos.
Cuadro 1: Créditos Iniciales
FF
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
11
14.046.150.631
14.459.025.722
14.441.577.413
14.542.990.48
8
15.239.965.350
16.235.385.410
17.493.945.946
12
13.330.278.472
14.432.339.017
17.000.033.235
16.732.745.91
6
15.685.796.073
15.642.777.551
14.083.074.656
13
4.525.577.720
4.798.368.026
5.028.573.172
4.782.892.082
4.330.546.494
4.250.662.200
3.590.794.419
14
4.823.767.025
4.534.582.697
2.779.159.475
2.790.998.000
2.647.411.939
2.646.005.567
2.505.950.022
15
-
17.200.000
236.750.000
247.313.000
211.158.000
121.000.000
166.150.000
21
7.203.132
6.150.000
21.671.190
30.426.779
38.366.586
52.599.643
58.551.000
22
276.414.585
1.703.897.805
2.397.196.826
2.402.712.432
1.972.941.844
1.736.615.027
1.414.464.000
37.009.391.565
39.951.563.267
41.904.961.311
41.530.078.69
7
40.126.186.286
40.685.045.398
39.312.930.043
Total
Durante el período bajo análisis los gastos devengados totales ascendieron, en promedio, a la suma de $38.913
millones.
La media del financiamiento de gastos a través de la Fuente 22 “Crédito Externo”, ascendió a la suma de $2.895
millones, cifra que representa un 7,41% de los presupuestos ejecutados. Este porcentaje relacionado con los
gastos clasificados por finalidad no es uniforme, en ese orden cuentan con un mayor financiamiento promedio:
Seguridad Social (10,3%), Trabajo (25,7%) y Transporte (12,2%). Los gastos por finalidad citados representan
con relación al total del presupuesto respectivamente un 49%, 1,6% y 3,4%.
Cuadro 2: Ejecución presupuestaria base devengado
FF
1996
1997
1998
1999
2000
2001
11
13.750.695.96
6
14.595.054.52
8
15.128.211.02
1
13.996.751.77
0
15.508.278.20
2
14.711.391.27
5
18.851.615.260
12
11.570.599.09
0
12.731.842.05
2
14.975.579.33
9
13.650.637.99
5
14.589.587.22
5
12.920.444.60
2
11.825.694.082
13
4.374.703.473
4.727.229.642
4.673.145.963
4.913.998.877
4.068.517.189
3.551.264.244
3.413.777.856
14
4.690.178.466
4.622.100.640
2.617.605.650
2.616.817.037
2.539.305.865
2.552.572.437
2.302.644.375
15
248.088.548
230.440.000
84.676.189
675.651.735
147.299.944
69.616.197
115.592.631
21
4.184.439
8.250.258
17.884.691
12.806.831
8.928.444
12.425.023
19.746.964
22
4.790.926.656
2.394.824.528
2.194.653.971
4.419.764.618
2.234.020.099
2.347.440.954
1.884.972.256
Total
39.429.376.63
8
39.309.741.64
9
39.691.756.82
4
40.286.428.86
3
39.095.936.96
6
36.165.154.73
2
38.414.043.422
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2002
En función a los datos expuestos y comparando los presupuestos aprobados con la ejecución al cierre de cada
período surge un desvío del 77% en la participación relativa para este tipo de financiamiento.
El siguiente gráfico evidencia que el desvío mencionado no es uniforme, observándose un mayor defasaje en los
años 1996 y 1999.
Gráfico 1: Comparación participación relativa en el total del presupuesto de los gastos financiados
con FF 22 – “Crédito Externo”
14%
12%
10%
Crédito
Inicial
8%
Devengado
6%
4%
2%
0%
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Los dos períodos señalados también corresponden a aquellos que reflejan una mayor ejecución en términos
absolutos con relación a la composición de las fuentes de financiamiento.
Curiosamente, en los mismos ejercicios se encuentran las menores previsiones aprobadas por el Poder Legislativo
para el período de referencia.
A los efectos de interpretar correctamente este análisis debemos recordar las crisis económicas internacionales
que extendieron su impacto a la economía argentina, a saber:
México (1994-1995), Rusia (1998) y Brasil
(1999).
Gráfico 2: Comparación crédito inicial con totales devengados correspondientes
financiados con FF 22
5.000.000.000
a los gastos
Crédito
Inicial
4.000.000.000
Crédito
Vigente
3.000.000.000
2.000.000.000
Devengado
1.000.000.000
0
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
El nivel más alto de ejecución coincide con el primer año de la serie y el nivel más bajo con el último de los
períodos.
En el año 2002 se observa con relación a la fuente 22 una caída significativa en el nivel de los créditos
aprobados y su ejecución, que responde al período más crítico de la crisis económica que dio origen a los
incumplimientos de pagos ante los Organismos Internacionales.
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Este ejercicio estuvo caracterizado por el redireccionamiento de la cartera de créditos que se efectuó en el marco
de la emergencia social para el financiamiento de los gastos sociales prioritarios.
En el gráfico Nº3 puede valorarse la composición de los gastos ejecutados por fuente de financiamiento.
Gráfico Nº3: Gastos ejecutados por Fuente de Financiamiento
20.000.000.000
18.000.000.000
16.000.000.000
FF 11
14.000.000.000
FF 12
12.000.000.000
FF 13
10.000.000.000
FF 14
8.000.000.000
FF 15
6.000.000.000
FF 21
4.000.000.000
FF 22
2.000.000.000
0
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Tal como fue afirmado, con los datos expuestos podemos corroborar que los recursos provenientes de crédito
externo contribuyen al financiamiento de una porción importante de los gastos de la Administración Pública
Nacional.
Para complementar el análisis, a los valores aludidos habría que adicionarle la contrapartida local, en razón que
los Organismos Internacionales no financian la totalidad de las erogaciones del proyecto. La contrapartida
aludida varía conforme a lo acordado en cada préstamo, pudiendo alcanzar hasta un 50% del total.
Desde el punto de vista económico una de las principales características de los proyectos financiados con
recursos provenientes de crédito público subyace en los efectos que producen en la economía nacional. Sus
gastos se traducen y reflejan en una doble incidencia: por un lado, se realiza la ejecución del proyecto en el corto
y mediano plazo, y por el otro, se perfecciona el vencimiento y la cancelación de los servicios de la deuda en el
mediano y largo plazo.
Tal como expresara el Dr. Dino JARACH “La deuda externa es una verdadera deuda de la economía nacional
hacia acreedores del exterior y requiere que a los respectivos vencimientos la economía nacional provea al pago
–normalmente con divisas extranjeras- de los intereses y de la amortización según lo pactado”, por lo que su
incidencia no solo afecta la economía del Sector Público.
Por otro lado, tal como es unánimemente reconocido por la doctrina y afirmado por el mencionado autor, “el
gasto público como instrumento para la producción de bienes y servicios públicos, financiado con recursos del
crédito, promoverá al desarrollo, siempre que dicho gasto asegure la producción de bienes de inversión o de
servicios públicos de alta influencia en la productividad de las actividades tanto del sector público como del sector
privado y siempre que la suscripción de la deuda pública no provoque una disminución de las inversiones
privadas de mayor productividad que la de las inversiones y servicios públicos”.
Es por ello, que los efectos económicos de los gastos públicos no solo deben ser reconocidos a través de la
satisfacción de las necesidades públicas que genera la producción de los bienes y servicios públicos, sino
también mediante el tipo de gasto efectuado, el empleo de riqueza realizada y sus consecuencias.
En este orden de ideas la relevancia de los gastos financiados con recursos provenientes de créditos externos se
ve potenciada por los efectos a mediano y largo plazo que los mismos generan en la economía nacional.
Con relación a este último punto no puede dejar de remarcarse que la Deuda Externa Argentina ha crecido
velozmente al tiempo que simultáneamente su economía se deterioraba, en ese marco el País tendrá problemas
para crecer en forma sostenida hasta que no se reduzca significativamente la carga de su deuda.
B) Diagnostico y objetivos iniciales de la Reforma de Administración Financiera:
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A inicio de la década del 90, conforme a lo expresado en el Programa de Reforma de Administración Financiera
Gubernamental publicado por la Secretaría de Hacienda, los responsables de la conducción económica
describieron la situación global de la Administración Financiera del Gobierno Nacional y realizaron un minucioso
diagnóstico de situación. Al respecto corresponde destacar las siguientes reflexiones:
“El presupuesto público no era utilizado como instrumento de fijación de políticas y de asignación de recursos. No
existía la administración presupuestaria.”
“No existían normas que regularan el crédito público ni una organización que lo administrase.”
“La actividad contable central no había integrado adecuadamente a las distintas ramas que la conforman y sólo
brindaba información para posibilitar el control legal del uso de los recursos y para la elaboración de la Cuenta
General del Ejercicio.”
“El sistema no generaba información oportuna y confiable sobre la gestión financiera pública, lo que originó el
desarrollo de metodologías ad-hoc producto de los requerimientos de las autoridades responsables de administrar
las finanzas públicas nacionales.”
Tal como se mencionó anteriormente, el Programa de Reforma, consagró sus lineamientos fundamentales
mediante la sanción de la Ley Nº 24.156 “Ley de Administración Financiera y Control del Sector Público Nacional”,
expresando en su artículo 4º sus principales objetivos.
A efectos de este análisis corresponde tener especialmente en cuenta los incisos: a) “Garantizar la aplicación de
los principios de regularidad financiera, legalidad, economicidad, eficiencia y eficacia en la obtención y aplicación
de los recursos públicos”; y c) “Desarrollar sistemas que proporcionen información oportuna y confiable sobre el
comportamiento financiero del sector público nacional, útil para la dirección de las jurisdicciones y entidades y
para evaluar la gestión de los responsables de cada una de las áreas administrativas”
También resulta de gran importancia, lo dispuesto en su inciso D apartado C, por cuanto asigna como
responsabilidad propia de la administración superior de cada jurisdicción o entidad, la implantación y
mantenimiento de: ”Procedimientos adecuados que aseguren la conducción económica y eficiente de las
actividades institucionales y la evaluación de los resultados de los programas, proyectos y operaciones de los que
es responsable la jurisdicción o entidad”.
Habiéndose cumplido más de diez años de la sanción de la norma mencionada, resulta interesante analizar el
grado de cumplimiento de algunos de los objetivos propuestos con relación a la gestión de los proyectos
financiados con Organismos Internacionales de Crédito.
C) Esquema de ejecución de proyectos financiados con fondos provenientes de préstamos
internacionales y su relación con los procesos de gestión de la Administración Financiera
Entre otros objetivos, la reforma estuvo orientada a mejorar la calidad y el procesamiento de la información con
el fin de facilitar la toma de decisiones. En este contexto, y con relación al tema que nos ocupa se observan
dificultades en el manejo y tratamiento de la información.
La información presupuestaria es la que presenta mayores inconvenientes de uniformidad y precisión, en razón
que si bien se efectúa el correspondiente registro de la gestión, estos registros no cuentan con las características
básicas y elementales que debe poseer la información para la toma de decisiones, esencialmente con relación a
los principios de: oportunidad, confiabilidad, objetividad y homogeneidad.
La situación expuesta encuentra su origen en diversas causas, siendo la principal de ellas la falta de integración
de los registros presupuestarios con los registros contables de ejecución de los proyectos.
Los registros que realizan las Unidades Ejecutoras de Préstamos Externos responden a lo establecido en sus
manuales operativos y a las normas particulares de las entidades financieras, encontrándose en la mayoría de los
casos, disociados de los asientos que realizan los distintos Servicios Administrativos Financieros (SAF) de las
Jurisdicciones o Entidades.
Por ello, en numerosos casos los registros presupuestarios son consecuencia de la contabilidad, y no, como
debería ser, la contabilidad resultado de los registros presupuestarios.
Como corolario, no siempre se respetan los momentos de registros establecidos por la normativa vigente.
Asimismo, este objetivo se ve tergiversado en razón del carácter netamente financiero de los asientos exigidos
por los organismos internacionales, puesto que surge la evidente necesidad de contar con información adicional a
los efectos de contabilizar todas las fases de cada operación.
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La situación presupuestaria se presenta más confusa en virtud a las deficientes estructuras programáticas, que
no reflejan fielmente las características del proceso productivo de los proyectos, mezclándose en innumerables
oportunidades con otros circuitos productivos pertenecientes a las entidades o jurisdicciones.
Producto de ello no existe una clara identificación entre proyectos, estructuras programáticas, relación insumo
producto y unidades de medidas, a pesar que la normativa emanada del Órgano Rector es suficientemente clara
al respecto.
En ese orden, lo descrito dificulta la unificación, y por lo tanto el control integral de la información volcada en
todas las etapas del proceso presupuestario con la información presentada ante los Organismos de
Financiamiento.
De esta manera, se corre el riesgo que los compromisos asumidos en la ejecución no cuenten con el respaldo
correspondiente ya que no poseen una adecuada y directa identificación en la Ley de Presupuesto.
En este nivel de análisis resulta insoslayable, resaltar que conforme a nuestros preceptos constitucionales, leyes
generales y decretos reglamentarios el límite máximo para poder gastar obedece a los créditos aprobados por el
Honorable Congreso de la Nación y no a los recursos disponibles o a los que se pudiera obtener durante el
desarrollo del Contrato de Préstamo.
En este ámbito, todo compromiso de ejecución asumido frente a las Entidades Prestatarias debe contar
necesariamente con su reflejo en las previsiones presupuestarias. Precepto básico de cultura presupuestaria que
es fácilmente vulnerado por la situación descripta: duplicidad y falta de integración de los registros, y ausencia de
controles integrales e integrados.
En esta instancia y con relación a este último punto, sólo alcanza con mencionar que las revisiones posteriores,
en la mayoría de las oportunidades, comprenden el ciclo de ejecución del proyecto, la confección de sus estados
contables y el cumplimiento de las cláusulas exigidas en los contratos de préstamos, omitiendo en cuantiosas
circunstancias el seguimiento de la ejecución del presupuesto y el cruce de estos datos con la contabilidad
presupuestaria del préstamo y la de la jurisdicción o entidad.
Otro problema relevante vinculado a la gestión reside en que, muchas de estas Unidades concentran sus
esfuerzos en dar cumplimiento a las normativas emanadas por los Organismos Internacionales, dejando de lado e
ignorando en múltiples casos las propias normas locales y las instrucciones emitidas por los Organos Rectores.
Este fenómeno se profundiza por la creencia generalizada que sostiene que las normas nacionales no son de
aplicación en estos proyectos, salvo en contados y excepcionales casos. Asimismo, tiene relación directa y se
potencia con la falta de coordinación y por la independencia que las UEPEX poseen respecto de los SAF, conforme
se mencionara anteriormente.
Es importante reflexionar sobre este punto por resultar otro de los motivos trascendentales que dificulta la
integración de esta clase de operatoria con los sistemas medulares de información central, al vulnerar el
principio rector de la centralización normativa que constituye uno de los pilares de la Reforma de Administración
Financiera.
Los alcances de la coexistencia de dos cuerpos normativos emanados por organismos distintos con objetivos
propios caracterizados por distintos intereses, se extienden a toda la operatoria de estas unidades, y se proyecta
a la gestión de compras, la gestión patrimonial y la gestión de recursos humanos.
A nuestro juicio no existen dudas respecto que las normas nacionales y las instrucciones impartidas por los
Organos Rectores siempre resultan aplicables y sólo si existen contradicciones entre las citadas normas y las
establecidas por los Organismos Internacionales, prevalecen estas últimas. Ello es así, en razón que esa
supremacía queda establecida a través de los acuerdos internacionales firmados entre las partes.
Este criterio difiere en muchos casos del aplicado, ya que algunos ejecutores consideran que los Convenios
Internacionales constituyen un gran paraguas protector para apartarse del cumplimiento de las normas locales.
A los efectos de ser rigurosos con nuestro pensamiento debemos reconocer que muchas de las normas generales
fueron confeccionadas sin considerar las características especificas de esta operatoria, por lo que en algunos
casos deberían ser revisadas y flexibilizadas con el fin de no transformar una herramienta ágil y dinámica de
ejecución en una estructura rígida con procedimientos engorrosos. Todo ello, en virtud que resulta imprescindible
garantizar también el cumplimiento de los requerimientos emanados de las entidades prestatarias.
Como reflexión, podemos inferir que su incorporación al resto de la gestión no debería ser traumática debido a
que los Organismos Financieros en sus disposiciones persiguen los mismos principios básicos de transparencia,
economía, eficiencia y eficacia consagrados en la reforma de administración financiera.
A la luz de lo expresado, la solución reside en identificar y tipificar criterios generales y comunes que faciliten la
integración con el resto de la información a nivel nacional, considerando excepciones particulares que permitan
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tener en cuenta los criterios específicos, esenciales y ordinarios de la gestión propia de las unidades ejecutoras
de préstamo.
Erróneamente, en muchas oportunidades el criterio adoptado se orientó a excluir estos procesos de los
procedimientos establecidos para la Administración Pública Nacional.
Actuar conforme al criterio propuesto no significa contradecir el principio de centralización normativa, por el
contrario implica diagramar cursos de acción tendientes a dotar a las Unidades Ejecutoras de criterios comunes y
uniformes de operación, garantizar el registro de las transacciones económicas por única vez y producir
información oportuna y confiable. Con todo ello se daría cumplimiento al precepto esencial ya mencionado que
establece que: “ los sistemas que se apliquen deben ser útiles para la dirección de las jurisdicciones y entidades y
para evaluar la gestión de los responsables de cada una de las áreas administrativas.”
Continuando con el análisis de la normativa aplicable, resulta pertinente merituar su incidencia en las tareas de
control.
Al respecto, corresponde señalar que este tipo de procedimiento, las acciones y los gastos que ocasionan no sólo
se encuentran regulados por un conjunto normativo más complejo que el resto de las actividades del Estado, sino
que también son fiscalizados por una cantidad mayor de actores institucionales.
Lo afirmado obedece a que, a los controles que realizan las UAI, la SIGEN y la AGN, debemos adicionarle los
efectuados por los prestatarios que se encuentran focalizados en el seguimiento periódico de la gestión
desarrollada, el cumplimiento de los objetivos y compromisos contractuales asumidos, la presentación de
Estados Financieros auditados y la transparencia de los procedimientos aplicados (solicitudes de desembolsos,
gestión de contratación de bienes y servicios, gestión financiera, etc).
A medida que los proyectos de préstamo avanzan en su ejecución y se materializan modificaciones, ampliaciones
y/o prórrogas de cronogramas y objetivos, su seguimiento y control se torna arduo y dificultoso; resultando
extremadamente complicadas las tareas posteriores de cierre.
Por otro lado y en función del principio de centralización normativa y descentralización operativa, no sólo se
relacionan con los Órganos Rectores de los Sistemas de Administración Financiera sino también con la Dirección
Nacional de Proyectos con Organismos Internacionales de Crédito y otras áreas de la Administración Nacional
encargadas del seguimiento, desde distintos órdenes, de la ejecución de estos programas.
La multiplicidad de controles y de usuarios de información, es precisamente la que ocasiona que la gestión se
exponga de distinta manera conforme a los diferentes requerimientos, con pesada incidencia en los tiempos de
gestión y con baja utilidad en el control de los programas.
Esta preocupación es compartida por algunos de los responsables de las Unidades Ejecutoras de Préstamos
quienes se ven obligados a destinar recursos materiales para la generación de múltiple información en detrimento
de los objetivos del proyecto.
Pese a ello, resulta interesante apreciar que la información brindada a los Órganos Rectores es inferior a la
proporcionada por el resto de las Unidades de Registro que se encuentran en el marco de la ley 24.156.
En el mismo orden de ideas y a la luz del análisis realizado estamos en condiciones de afirmar que la
multiplicidad en los requerimientos de información y la existencia de criterios distintos de interpretación
fomenta el desorden administrativo, e impide la aplicación de controles integrados e integrales, generando un
efecto distinto al perseguido.
Producto de lo expuesto el cumplimiento del objetivo consagrado en la Ley Nº24.156, tendiente a “garantizar la
aplicación de los principios de regularidad financiera, legalidad, economía, eficiencia y eficacia en la obtención y
aplicación de los recursos públicos” y el empleo correcto de la normativa, queda librado y depende de la
capacidad técnica de las Unidades Ejecutoras, capacidad técnica que se ve condicionada por la calidad, aptitud y
experiencia de los recursos humanos que la integran.
Si bien muchas unidades están integradas por profesionales idóneos y con profundos conocimientos de la
operatoria y de la normativa aplicable exigida por los organismos internacionales, se observa en innumerables
casos un marcado desconocimiento de los procedimientos administrativos y de la dinámica de la reforma de
administración financiera iniciada.
Todo ello adquiere mayor relevancia, por la ya manifiesta ausencia de cultura presupuestaria y la creencia
sostenida de independencia ante las regulaciones nacionales vigentes.
Otra variable que caracteriza su composición y que se presenta en mayor medida en aquellos proyectos que
prorrogan sus plazos extendiendo su ejecución en el tiempo, es el surgimiento de una burocracia conformista,
que privilegia el mantenimiento de sus puestos ante el cumplimiento de los objetivos de gobierno y de los
compromisos contractuales.
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Por ello, determinadas contrataciones que revisten un carácter transitorio y que están asociadas al cumplimiento
de un cronograma de trabajo preestablecido, adquieren el carácter permanente, fomentando la creación de un
sistema perverso donde el retrazo en el cumplimiento de los objetivos del proyecto, se transforma en un fin en sí
mismo, tendiente a garantizar la continuidad de la fuente de trabajo en menoscabo de las políticas inicialmente
diagramadas.
El efecto es más devastador aún, si consideramos la posibilidad de que algunos de estos requerimientos pueden
no responder a las necesidades del programa y encontrar su fundamento en las apetencias particulares de los
responsables de turno.
Otro aspecto imposible de soslayar, es el fenómeno generado a partir de la aparición de las Unidades de
Financiamiento Internacional, en las estructuras de distintas jurisdicciones y entidades.
Al respecto, no existe consenso unánime sobre el rol institucional que les compete, exhibiendo algunas de las
siguientes características:
Llevan adelante en forma centralizada las funciones de contratación, contables y financieras que corresponden a
las Unidades Ejecutoras;
Coordinan la información y gestión ante los Organismos Financieros Internacionales, Órganos Rectores y
Servicios Administrativos Financieros;
Son simples Oficinas que recopilan información para las autoridades y gestionan los préstamos ante las
Entidades Financieras;
Realizan tareas de Monitoreo, Supervisión y Control; o
Efectúan la totalidad de las funciones mencionadas en los puntos precedentes.
En otros casos son simplemente Entidades Centrales que agrupan físicamente a la totalidad de los Programas con
la particularidad que cada uno de ellos opera sus propios sistemas y funciona en forma disociada e
independiente.
La falta de uniformidad en cuanto a la definición de funciones, también se traslada al funcionamiento de las
Unidades Ejecutoras y, en especial a su vinculación con los Servicios Administrativos Financieros.
Considerando que los SAF son el reflejo de los sistemas de administración financiera en cada jurisdicción y
entidad, y que los proyectos se ejecutan dentro de esas jurisdicciones o entidades es necesario revalorizar el
principio de integración, desterrando la creencia errónea de total independencia.
La situación descripta genera múltiples problemas de gestión frente a los distintos actores que intervienen en la
vida de un proyecto y es un síntoma más del desorden administrativo y operativo existente, evidenciándose de
esta manera la extrema necesidad de generar definiciones comunes donde enmarcar este conjunto de acciones,
respetando asimismo el marco normativo vigente para la totalidad de las operaciones en la Administración
Pública Nacional.
En este sentido, la implementación del Sistema UEPEX desarrollado por la Unidad Informática de la Secretaría de
Hacienda del Ministerio de Economía y Producción representa un importante salto cualitativo.
Este sistema pretende reemplazar los distintos desarrollos informáticos existentes en las distintas unidades
ejecutoras. Con el mismo se persigue iniciar una integración entre la gestión de los préstamos y sus registros
presupuestarios, así como también generar un sistema de información uniforme para todas las Unidades.
A pesar del importante avance que significa, esta herramienta sólo brinda soluciones parciales desde el punto de
vista de los registros dentro de las unidades ejecutoras, quedando pendiente su integración con el resto de los
sistemas de Información Financiera, requisito indispensable para eliminar el doble registro de las transacciones y
contar con información oportuna y confiable.
Su implementación en algunos programas en ejecución resulta problemática puesto que no contempla varios
aspectos específicos que hacen a la operatoria particular de estos proyectos, lo que obliga a contar con registros
auxiliares, generando una mayor carga administrativa.
A la fecha se han llevado a cabo alrededor de 35 implementaciones del sistema en diversas Unidades Ejecutoras
de Préstamos.
Por último, es importante destacar que como consecuencia de los cambios ocasionados en el contexto económico
de los últimos años los cuales originaron el fin del sistema de Convertibilidad, se agrega el inconveniente de una
contabilidad bimonetaria, cuyos resultados no deben dejar de contemplarse en los registros presupuestarios.
D) Reflexiones finales:
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El análisis de los datos utilizados en el presente trabajo, nos permiten identificar y valorizar la importancia y
magnitud de los gastos del Sector Público Nacional que son financiados a través de operaciones de crédito
público.
Su trascendencia y contribución para el financiamiento de las políticas públicas nos impiden ser indiferentes en su
tratamiento.
Por lo expuesto, es imprescindible retomar con firmeza algunos principios básicos que arrojaron buenos
resultados a lo largo del proceso de reforma administrativa cuya aplicación resulta indispensable para subsanar
las deficiencias que hoy presenta la operatoria y que fueron expresadas en este trabajo.
En ese orden resulta prioritario: aplicar los principios de centralización normativa y descentralización operativa
teniendo en cuenta las características particulares de estos proyectos; integrar la información generando un
registro único de transacciones; instaurar la cultura presupuestaria en las UEPEX; y establecer controles
integrales que abarque la totalidad del ciclo de ejecución del proyecto.
Para avanzar en estos aspectos corresponde profundizar la integración de la información contable y financiera de
los préstamos con los registros presupuestarios fomentando la cooperación y coordinación entre las UEPEX y los
SAF respectivos, resultando indispensable el registro en línea con el SIDIF Central.
Asimismo, es necesario progresar en la definición de normas y procedimientos comunes a la gestión de todos los
proyectos financiados a través de operaciones de crédito público con Organismos Internacionales, que incorporen
los principios básicos de la Administración Financiera Gubernamental.
Finalmente es importante definir estructuras programáticas que permitan reflejar en forma única y uniforme en
los presupuestos la producción física y financiera de los proyectos a lo largo de su proceso de ejecución,
viabilizando la posibilidad de efectuar un seguimiento secuencial e integral durante la vigencia de los mismos.
El desarrollo de estos lineamientos permitirá disminuir la duplicidad de requerimientos de información a través de
la generación de información única, oportuna y confiable para la toma de decisiones, facilitando de esa manera la
realización de los tan deseados controles integrales e integrados.
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