Bolivia y el ALCA

GABRIEL LOZA TELLERÍA
Bolivia y el ALCA:
oportunidades, riesgos
y opciones
Octubre de 2003
La Paz - Bolivia
3
Bolivia y el ALCA:
oportunidades, riesgos y opciones *
octubre de 2003
Autor:
Gabriel Loza Tellería
Diseño de tapa:
Ana María Bravo
Depósito legal:
4-1-1237-03
Edición:
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Tiraje:
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La Paz - Bolivia
Impreso en Bolivia
Printed in Bolivia
*
4
Este trabajo se realizó con información
disponible al 31 de julio de 2003.
“Estoy seguro que estas marchas anti ALCA están basadas en
intereses únicamente políticos, por que la gente no sabe lo que
es el ALCA”.
Una autoridad de Gobierno. 1
“Es muy posible que muchos de nosotros no conozcamos en
detalle todo lo que es el ALCA, pero tenemos buen olfato y lo
olemos y adivinamos que huele mal, muy mal”.
Un campesino. 2
“El gobierno boliviano ha sido muy inefectivo en la
diseminación de la información acerca de los programas ATPA/
ATPDEA y en general en la promoción de las exportaciones
bolivianas a los mercados mundiales”.
The Office of the United States Trade
Representative. Abril 2003.
“EE.UU. no es dueño del ALCA. Queremos igualdad en la
discusión sobre el ALCA y si no se puede iremos a la OMC
para resolverlos, vamos a luchar más, vamos a congregar más
gente en esta lucha. Por eso defendemos la unión de América
del Sur en torno al MERCOSUR para negociar con más fuerza
en el ALCA”.
El Presidente de Brasil.
Luiz Inacio Lula Da Silva.
1
La Razón, 9 de junio de 2003.
2
Citado por P. Gregorio Iriarte; A vueltas con el ALCA. La Razón, miércoles 25 de junio de 2003.
5
Contenido
Prólogo .............................................................................................................
9
Resumen Ejecutivo .........................................................................................
11
I.
Introducción ..............................................................................................
13
II.
Algunos aspectos teóricos y empíricos sobre el Regionalismo
Abierto .......................................................................................................
17
1.
El liberalismo versus política comercial ...............................................
17
2.
La teoría de las Uniones Aduaneras ...................................................
20
3.
Del Regionalismo Cerrado al Regionalismo Abierto ...........................
21
4.
La medición de los costos y beneficios ...............................................
25
III. ¿Qué es el ALCA? ....................................................................................
27
1.
Objetivos ..............................................................................................
2.
Las negociaciones ...............................................................................
28
3.
La importancia del ALCA .....................................................................
29
IV. Bolivia: apertura, preferencias arancelarias y acuerdos
de integración y de inversión ..................................................................
33
V.
27
Bolivia, el ATPDEA y el ALCA en las relaciones
con Estados Unidos .................................................................................
39
1.
Las preferencias arancelarias con Estados Unidos ............................
39
2.
Bolivia y el ATPDEA ............................................................................
42
3.
El saldo de la balanza comercial .........................................................
46
VI. ¿Cuál ha sido la experiencia pasada de los acuerdos de
integración regional de libre comercio? ................................................
49
1.
El Acuerdo de Complementación con Chile ........................................
49
7
2.
El Acuerdo de Libre Comercio con México .........................................
51
3.
El Acuerdo de Libre Comercio con MERCOSUR ................................
53
VII. Ventajas, desventajas y opciones de políticas frente al ALCA ............
57
1.
Oportunidades y desafíos ...................................................................
57
2.
Opciones sobre el ALCA .....................................................................
60
VIII. Conclusiones y recomendaciones .........................................................
65
1.
Conclusiones .......................................................................................
65
2.
Recomendaciones ...............................................................................
68
Referencias bibliográficas .............................................................................
71
Abreviaciones principales ..............................................................................
75
8
Prólogo
El proyecto del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) ha generado un acalorado debate en Bolivia sobre la cuestión si debería participar o no en este acuerdo y sobre qué rol que podría tener el país en
este escenario de integración. La discusión muchas veces está cargada
de ideologías que no han contribuido a un entendimiento claro del acuerdo de libre comercio, sus oportunidades, riesgos y opciones para el país.
Con el presente libro se pretende cubrir en parte la necesidad de información. Bolivia tiene experiencias en varios acuerdos de integración.
Gabriel Loza, autor de la obra, recoge y evalúa estas experiencias para
poder llegar a unas conclusiones y recomendaciones para la política
boliviana con respecto al ALCA.
La Fundación Konrad Adenauer y la Fundación Milenio se sienten complacidas por poder presentar este texto como aporte al debate.
Annette Schwarzbauer, M.A.
Representante en Bolivia de
la Fundación Konrad Adenauer
9
Resumen Ejecutivo
Recientemente se ha acentuado el debate sobre la participación de Bolivia
en el ALCA. Organizaciones no gubernamentales y de la sociedad civil han
planteado dudas, cuestionamientos y un rechazo abierto frente al ALCA. Autoridades gubernamentales, por su parte, han señalado que el Gobierno busca consenso en la estrategia del ALCA, que es necesario analizar las ventajas y desventajas y que el 99 por ciento de la gente no sabe lo que es el
ALCA. En este marco, el objetivo del trabajo es contribuir al debate nacional
sobre la participación de Bolivia al ALCA resaltando las oportunidades y desafíos que implicaría su adhesión.
Bolivia enfrenta oportunidades y desafíos, puesto que las ventajas no son automáticas y las desventajas se pueden enfrentar si se las conoce. Entre los
posibles efectos de la participación del país en el ALCA estarían los siguientes:
•
•
•
Debido a que ya tiene Bolivia comprometido una gran parte de sus importaciones con acuerdos de integración preexistentes, un 58,4 por ciento, y
además tiene un nivel de protección nominal entre los más bajos de América Latina, es muy probable que no se den importaciones con costos más
altos que los existentes y que es probable que ocurran importaciones con
precios más bajos con efectos positivos en los consumidores.
Un estudio estima para Ecuador y Bolivia un aumento en el PIB de 4,16 por
ciento solamente menor a Colombia (5,48 por ciento) y Centro América y el
Caribe (6,21 por ciento). Este incremento se desagregaría en ganancias
de eficiencia (1,83 por ciento), incremento en la productividad de factores
(1,95 por ciento) y ganancias en el empleo (0,39 por ciento).
Es poco probable una ampliación de los saldos negativos que registra Bolivia debido a que las importaciones de bienes de capital de Estados Unidos ya gozan de un arancel cero y nuevas importaciones tendrían que
competir con las importaciones de los países vecinos, salvo en el área de
la nueva tecnología. Las posibilidades de una expansión de las exportaciones son mayores principalmente en los sectores de confecciones, textiles y
11
•
•
•
manufacturas de cuero y madera. Las importaciones que podrían causar
perjuicio son las de alimentos y productos agrícolas, sobre todo si persisten los subsidios a la producción y a las exportaciones en los EE.UU.
Es probable esperar ganancias derivadas del aprovechamiento de economías de escala resultantes de la disminución de los costos promedios asociados a aumentos del volumen de exportaciones y ganancias asociadas a
aumentos de eficiencia derivados de fusiones de empresas.
Uno de los factores que limita el aprovechamiento de las oportunidades
del ALCA es la geografía, que restringe la localización de la producción
internacional en el país. Los diferentes gobiernos, que se han sucedido,
han hablado hace tiempo sobre los corredores bioceánicos de exportación pero, hasta la fecha, el país ni siquiera tiene transitable todo el año el
eje troncal. Los costos de transporte terrestre, ferroviario y aéreo son los
más altos de Sudamérica.
La debilidad de las instituciones relacionadas con el comercio exterior y las
inversiones limita el resultado de las negociaciones del país en la suscripción de acuerdos junto con la falta de una Estrategia de Negociación. No
permite un adecuado seguimiento de los múltiples compromisos contraídos y no facilita una adecuada transparencia de la información para el sector empresarial y la sociedad civil.
El país enfrenta dos alternativas en cuanto al ALCA: no participar o participar, cada una con dos opciones. No participar y seguir la tendencia de la
apertura externa o cambiar hacia una política proteccionista. Participar pasivamente en un ALCA profundo, como ha venido haciéndolo el país sin lograr
un aprovechamiento de los acuerdos de integración, o participar activamente
en un ALCA light para maximizar las oportunidades y minimizar los costos.
Las peores opciones son continuar con la tendencia actual, ya sea participando o no en ALCA. La opción de cambiar la apertura externa por una política de protección requiere de una propuesta concreta para determinar cuáles son los costos y beneficios para el país. La opción de participar activamente, pero en un ALCA más reducido, requiere de una Estrategia de Participación Nacional y de Fortalecimiento Productivo para un mejor aprovechamiento de las oportunidades y una reducción de los riesgos que significa
competir en uno de los mercados más importantes de la economía mundial.
12
I. Introducción
Recientemente se ha acentuado el debate sobre la participación de Bolivia en
el ALCA. Organizaciones no gubernamentales y de la sociedad civil han planteado dudas, cuestionamientos y un rechazo abierto frente al ALCA. Autoridades gubernamentales, por su parte, han señalado que el Gobierno busca consenso en la estrategia del ALCA, que es necesario analizar las ventajas y desventajas y que el 99 por ciento de la gente no sabe lo que es el ALCA. 3
Sin embargo, cabe recordar que el tema del ALCA y sus negociaciones se
remontan a diciembre de 1994, cuando los Jefes de Estado y de Gobierno de
la Américas, en la Primera Cumbre realizada en Miami, comprometieron a
los países del Hemisferio Occidental a la construcción de un Área de Libre
Comercio para las Américas (ALCA). Es decir, han transcurrido más de ocho
años y no se ha informado a la gente sobre dicho proyecto de integración
hemisférica. Más aún, el gobierno no dispone de un documento oficial sobre
su estrategia de participación en el ALCA y solamente se han realizado esfuerzos por parte de funcionarios de UDAPEX, dependiente de la Cancillería,
que escribieron sobre el tema. 4
La oposición al ALCA no se limita a protestas aisladas, no fundamentadas y
que hay que disuadirlas simplemente con más información. La radicalización
de las abiertas manifestaciones de la sociedad civil se iniciaron en los países
desarrollados contra la OMC y la Globalización Financiera, en América Latina,
se extendió al ALCA. En los mismos EE.UU. han existido posiciones encontradas sobre la suscripción del acuerdo de libre comercio con México. Además,
no es fácil entender una integración con fuertes asimetrías entre sus países
miembros, como en el caso de Bolivia y los EE.UU., y que como consecuencia
3
La Razón, 9 de junio de 2003.
4
Alfredo Seoane (2003), La integración hemisférica y la participación de Bolivia. William Torrez (2002),
Bolivia ante el reto de la integración hemisférica.
13
de la liberalización pueden producirse impactos negativos que requerirán, si
los conocemos, del diseño de mecanismos de ajuste y compensación.
Es necesario considerar, además, que entre el primer lanzamiento del ALCA en
1994 y 2003 se dieron cambios significativos en el entorno mundial. Así, el excesivo optimismo con que se iniciaron oficialmente las negociaciones para crear el
ALCA, en la Segunda Cumbre celebrada en Santiago de Chile en abril de 1998,
se fue diluyendo después de que las sucesivas crisis asociadas a la globalización
financiera, la desaceleración de la economía mundial y especialmente de EE.UU.
Así mismo, los atentados del 11 de septiembre cambiaron las prioridades de los
EE.UU. de lo económico a la seguridad, de América Latina hacia el Medio Oriente. Además, formalizó la ruptura del equilibrio entre las potencias, del primus
inter pares, del sistema multilateral centrado en las Naciones Unidas y buscará
la supremacía política y económica de los Estados Unidos.
La actitud frente al ALCA también es al interior de los que inicialmente aceptaban incondicionalmente dicho proyecto. Se acentuaron los conflictos comerciales en el marco de la OMC y entre México y Estados Unidos. En América del
Sur, Brasil lideró una posición crítica frente al ALCA, especialmente en los
temas relacionados con la liberalización del comercio agrícola y la aplicación
de subsidios. Incluso, los EE.UU. mostraron su preocupación sobre el avance
lento del ALCA y, recientemente, 14 ministros de países del hemisferio se reunieron el 13 de junio con objeto de lograr una “visión más realista” sobre el
ALCA, de manera que le permita cumplir el plazo previsto para iniciar la liberalización del comercio de bienes y servicios en enero de 2005. Se consideró la
posibilidad de reducir el ámbito de la liberalización de manera de alcanzar un
ALCA menos ambicioso pero en los plazos acordados.
No obstante las limitaciones al proceso de integración del ALCA, continuaron los
avances en las relaciones con EE.UU. por parte de países que están negociando unilateralmente. Chile, en julio del presente año, logró firmar un TLC con
EE.UU., ya tenia antes con México y Canadá. Probablemente República Dominicana suscriba otro TLC con Estados Unidos a fines de este año. MERCOSUR
esta interesado en un acuerdo de libre comercio con la Unión Europea (UE). Por
otra parte, la integración europea sigue su marcha integracionista: 13 países han
solicitado su adhesión a la Unión Europea, de los cuales diez países se convertirán en países miembros el primero de mayo de 2004. Adicionalmente, la UE
sentó las bases para la suscripción del Tratado Constitucional en 2004 que la
llevaría a lograr, además de la Unión Monetaria en el Área del Euro, a una especie de Unión Política, la cual seria la fase última de la integración.
Estas tendencias encontradas en el tema de la integración y la globalización,
entre retrocesos, estancamientos y avances acelerados, contribuyen a enrarecer
14
aún más el debate interno sobre la conveniencia o no de la participación de
Bolivia en el ALCA. Sin embargo, es el país, en su abigarrada conformación
pluricultural y regional, que tiene que definir cuál es la estrategia de inserción
internacional más conveniente para sus propios intereses, para sus objetivos
nacionales. El país no puede esperar que los plazos se cumplan para decidir,
como siempre de la noche a la mañana, empujado por las circunstancias. Tampoco puede esperar posiciones subregionales o salidas en conjunto, cuando
cada país busca salvarse por su cuenta o tener su propio liderazgo. No es
recomendable la crítica sin una opción alternativa, puesto que de no adoptarse
el ALCA tendría que alternativamente definirse otra opción con su respectivo
análisis de las consecuencias en nuestro país.
En este marco, el objetivo del trabajo es contribuir al debate nacional sobre la
participación de Bolivia en el ALCA resaltando las oportunidades y los desafíos
que implicaría su adhesión. Para tal efecto, en primer lugar, se analizan algunos
aspectos teóricos e empíricos sobre los beneficios y costos del regionalismo
abierto y de la suscripción de los acuerdos de libre comercio. En segundo lugar,
se efectúa una mirada rápida sobre lo qué es el ALCA relevando sus asimetrías
existentes. En tercer lugar, se analiza la relación de Bolivia y Estados Unidos a
través de la ATPDEA y el ALCA, puesto que en última instancia dicho proyecto
de integración hemisférica es liderado y gira en torno a la potencia. En cuarto
lugar, se analiza el aprovechamiento de los acuerdos de integración y de inversión suscritos por Bolivia en los noventa en el contexto del regionalismo abierto.
En quinto lugar, se presentan y consideran algunas opciones sobre la posible
participación y no participación del país en dicho proyecto de integración
hemisférica, para finalizar con las conclusiones y recomendaciones.
15
II. Algunos aspectos teóricos
y empíricos sobre el
Regionalismo Abierto
La idea de la integración latinoamericana se remonta a la conformación de los
Estados Nacionales después de la desintegración del imperio colonial español.
Sin embargo, es recién a mediados del siglo XX, después de que Europa en la
post guerra se plantea un proyecto de integración de conformación de un Mercado Común, que la región trata de seguir sus pasos a través de la creación de la
Asociación Latinoamericana de Libre Comercio, la olvidada ALALC. En el caso
europeo es muy probable que el proceso de integración, iniciado con el Tratado
de Roma, culmine a principios del primer quinquenio del tercer milenio en una
integración económica y política, el último eslabón en la escalera de la teoría de
la integración. En el caso de América Latina, es muy probable que el 2005 nos
encuentre discutiendo sobre la conveniencia o no de integrarnos en el primer
eslabón de la cadena de integración, que es la zona de libre comercio.
1. El liberalismo versus política comercial
En la teoría económica, el liberalismo postula la integración mundial de los
mercados mediante la abolición de aranceles, restricciones y obstáculos al
libre comercio entre los países. La ausencia de políticas de comercio exterior
implica dejar al funcionamiento del mercado las relaciones de un país con el
resto del mundo. Significa en la teoría del comercio internacional, que un país
se especializa en función de las ventajas comparativas y que obtiene ganancias en el comercio, siempre y cuando los demás países no apliquen ninguna
restricción al comercio mundial. La teoría del comercio internacional justifica la
aplicación de un arancel óptimo si un país enfrenta un oferente internacional
que es un monopolio.
Incluso en su forma más pura, el liberalismo permite la aplicación de restricciones en situaciones especiales, como ser guerras militares, guerras comerciales, catástrofes y situaciones de emergencia.
La aplicación del arancel a las importaciones y restricciones cuantitativas al comercio exterior ha sido objeto de la teoría del proteccionismo, que con distintos
17
argumentos económicos (industria incipiente) y no económicos (seguridad nacional, autonomía nacional) ha tratado de justificar la aplicación de aranceles y
restricciones, con objeto de lograr determinados objetivos respecto a la producción nacional, las importaciones y el empleo.
Posteriormente, dentro de la economía del bienestar, la teoría económica justificó la aplicación de impuestos y subsidios, siempre que el beneficio privado
sea mayor al beneficio social (impuestos en los casos de monopolio) o el costo
privado sea mayor al costo social (subsidio a las empresas). En la medida de
que la economía no esté en el óptimo, las medidas de política económica caen
dentro del llamado “second best” o segundo mejor. Sin embargo, con base en
el análisis dinámico del bienestar algunos autores 5 encuentran que para una
economía pequeña el libre comercio es la política óptima.
En general, la teoría tradicional del comercio exterior trata de explicar la especialización del comercio con base en la teoría de la dotación de factores; un
país se especializa en bienes intensivos en el factor que posee en forma más
abundante, ya sea mano de obra o capital.
En los años ochenta se desarrolló la teoría de competencia imperfecta que
pone énfasis, para explicar la división internacional del trabajo y los beneficios
del comercio, en factores como las economías de escala, las economías externas, la localización cerca de los mercados, los costos de transporte, el aprendizaje y la innovación tecnológica.
La nueva teoría del comercio internacional y de la política comercial incorpora elementos de la organización industrial, competencia y la economía política de la protección. La principal conclusión es que la efectividad de la política
comercial dependerá de la naturaleza de la competencia y la estructura del
mercado. Así, un subsidio a las exportaciones aumentará el bienestar si el
número de exportadores es pequeño y, un impuesto a las exportaciones puede incrementar el bienestar si el número de exportadores es grande. También, el subsidio a las exportaciones aumentará el bienestar si los exportadores
compiten en cantidades y, si compiten en precios, puede ser mejor aplicar un
impuesto a las exportaciones. 6
La nueva teoría señala que el libre comercio es raramente la política óptima
bajo condiciones de oligopolio, pero no existen alternativas claras a él. Si bien
esta nueva teoría da elementos relativos a que un arancel a las importaciones
puede mejorar los términos de intercambio o un subsidio a las exportaciones
5
Bhagwati J, A Panagariya and TN Srinivasan (2001), Lectures on International Trade. Second edition.
6
Helpman E and A Razin (1991), International Trade and Trade Policy. MIT Press. London.
18
puede dar a las empresas ganancias estratégicas, sus conclusiones no pueden generalizarse debido a que dependen de la estructura de la competencia y
del mercado. Por estas razones, la utilidad de la política comercial es limitada y
para su diseño se requiere de información detallada de la economía y del mercado que enfrentan los exportadores o los productores nacionales. Estos aspectos generan dificultades para la gestión de la política comercial.
Esta teoría ha puesto énfasis en explicar el comercio intraindustrial, que se realiza entre bienes con similar intensidad de factores. 7 Este nuevo enfoque ha
dado lugar a la nueva discusión entre libre comercio y comercio estratégico. La
idea central es que si los mercados globales son competitivamente imperfectos,
los subsidios a las exportaciones y los aranceles pueden ser usados estratégicamente para fortalecer y lograr el bienestar nacional de un país. Este enfoque ha
sido criticado por reforzar un programa de intervención, donde el gobierno se
deja manipular estratégicamente por el sector privado y puede llegar a una situación menos favorable que la existente, cuando no había política estratégica.
Mientras la teoría de la dotación de factores explicaría el comercio intersectorial,
por ejemplo entre agricultura y manufacturas, la teoría de la competencia imperfecta explicaría el comercio intraindustrial, es decir el comercio al interior de
las manufacturas e incluso en las mismas ramas de producción. 8
La nueva teoría de comercio y la política comercial, además de las economías
de escala, toma muy en cuenta el factor de la geografía, entendida por la localización de la producción en el espacio. La teoría pura o tradicional parte del
supuesto de rendimientos constantes y costos de transporte igual a cero. Debido a los rendimientos crecientes, los productores tienen incentivos para concentrar su producción en un número determinado de localidades. Debido a los
costos de transacción, los productores se localizan cerca de la demanda o
cerca de los insumos. 9
En síntesis, a literatura teórica señala que si los mercados globales son
competitivamente imperfectos, los subsidios a las exportaciones y los aranceles pueden ser usados estratégicamente para fortalecer y lograr el bienestar
de un país. Sin embargo, estas conclusiones no pueden generalizarse debido
a que dependen de la estructura de la competencia y del mercado. Por estas
razones, la utilidad de la política comercial es limitada y para su diseño se
7
Helpman, E. and P. Krugman (1992), Trade Policy and Market Structure. MIT Press, London.
8
Berlinski, J. (2000), Dos teorías del comercio internacional, sus estimaciones e implicancias para la
política comercial. Buenos Aires.
9
Krugman, P. (1991), Geography and Trade. The MIT Press.London.
19
requiere de información detallada de la economía y del mercado que enfrentan
los exportadores o los productores nacionales.
2. La teoría de las Uniones Aduaneras
La integración, que se remonta al clásico trabajo de Viner (1950) sobre la Teoría
de las Uniones Aduaneras, surge como una opción a la discusión entre liberalismo y proteccionismo, donde los estados miembros liberan sus mercados entre
si, pero adoptan una protección externa común frente a terceros países.
En la teoría del comercio internacional, donde el óptimo es el libre comercio, es
decir, la ausencia de aranceles y restricciones al movimiento de las mercancías, la teoría de las uniones aduaneras aparece como un complemento e
incluso como una excepción a la norma general del librecambio.
La teoría de la unión aduanera 10 fue ubicada dentro del principio del “second
best” o el segundo mejor, en que si bien no está en el óptimo, en determinadas
condiciones y en comparación con una situación pre existente de presencia de
restricciones, puede aumentar el bienestar de los países que acuerden formar
una zona de libre comercio o una unión aduanera. Para la determinación de los
costos y beneficios de una unión aduanera se formularon dos conceptos: creación de comercio y desviación de comercio (Gráfico 1). 11
La creación de comercio se daría cuando se sustituye una fuente de abastecimiento interno de costo más alto por una fuente con costos más bajos en un
país miembro. La desviación de comercio se daría cuando se sustituye una
fuente de abastecimiento de costo más bajo de un tercer país por una fuente
de abastecimiento de un país miembro con costos más altos. La evaluación
determinaría si los beneficios de la creación de comercio son superiores a los
costos de la desviación de comercio. La creación de comercio aproximaría a
un país a una situación de libre comercio mientras que la desviación de comercio conduciría a una situación de proteccionismo.
El criterio para distinguir si la creación es mayor a la desviación es la existencia
de un arancel expost si éste es más alto que el pre existente, entonces es
altamente probable que se desvíen las importaciones hacia el país de la fuente
más cara. En la zona de libre comercio hay menos probabilidades de desviación de comercio ya que los países no adoptan un arancel externo sino mantienen sus aranceles nacionales, los cuales pueden bajar si se dan casos de
desviación de comercio.
10
Balassa, B. (1964), Teoría de la Integración. Ed. UTEHA. México.
11
Meade, J. (1969), Teoría de las Uniones Aduaneras. Ed. Moneda y Crédito. Barcelona.
20
Gráfico 1
Creación y Desviación de Comercio
La teoría de la integración define la integración económica como una situación
o proceso tendiente a la supresión o eliminación de discriminaciones entre los
agentes económicos de los países que se asociación. Desde el punto de vista
jurídico, la integración significa el otorgamiento del trato nacional al país asociado en cuanto al movimiento de mercancías, servicios y capitales.
Con base en la teoría de las uniones aduaneras, la teoría de la integración 12
amplía las diferentes modalidades de integración, las cuales según su grado
de integración parten de un peldaño inferior, el cual sería una zona de preferencias arancelarias, para concluir al peldaño superior, que seria el de la integración total (Gráfico 2).
3. Del Regionalismo Cerrado al Regionalismo Abierto
Los procesos de integración en América Latina tienen una larga data. Se iniciaron en 1960 con la conformación de ALALC y el Mercado Común Centro Americano (MCCA) y en 1969 con la Comunidad Andina (CA). Sin embargo, la integración surgió como una variable complementaria y necesaria para superar las limitaciones del “crecimiento hacia adentro” basado en la industrialización por sustitución de importaciones (ISI). Básicamente se trataba de ampliar la restricción
del mercado para continuar con el proceso de industrialización incentivado por
12
Loza G. (1993), Integración y Apertura Externa. Ed. Atenea. La Paz.
21
Gráfico 2
La escalera de la integración
elevadas tasas de protección nominal y efectiva. El Estado interventor contribuía
a este proceso con financiamiento procedente del endeudamiento y con participación directa a través de las empresas públicas. Es por eso que ésta modalidad
de integración fue denominada “regionalismo cerrado”, por su consistencia con
las políticas económicas prevalecientes en los años sesenta y setenta con alto
nivel de protección y de intervención en el mercado.
La constitución de una zona de libre comercio restringida, como la ALALC puesto que no abarcó todo el universo arancelario, permitía continuar la sustitución
de importaciones a escala regional y, en el caso de la Comunidad Andina, la
adopción de un arancel externo común y los Programas Sectoriales de Desarrollo Industrial, tenían por objetivo continuar el proceso de sustitución de importaciones con base en el aprovechamiento del mercado ampliado y protegido.
La crisis del “modelo de crecimiento hacia adentro” junto con la crisis de la
deuda externa en los años ochenta, obligó prácticamente a los países a adoptar reformas estructurales orientadas a la aplicación de políticas económicas
centradas en el mercado, la apertura externa unilateral de sus economías y la
liberalización financiera interna y externa junto con los procesos de privatización
de las empresas estatales. La reducción significativa de los aranceles nacionales y la disminución de obstáculos y restricciones al comercio fue uno de los
pilares de las reformas adoptadas por los países latinoamericanos.
En este contexto inicialmente los países realizaron significativas aperturas unilaterales, como Chile en 1975 y Bolivia en 1985, junto con la adhesión al sistema
22
multilateral de comercio representado por el GATT. Pero posteriormente, a principios de los noventa, optaron por la suscripción de acuerdos de libre comercio.
México empezó con la suscripción del TLCAN en 1992, Chile con la suscripción de acuerdos bilaterales de libre comercio con cada uno de los países de la
CAN, con México y con Canadá (1996) y con Estados Unidos (2003). México
culminó a fines de los noventa un acuerdo de libre comercio con la Unión Europea y con Chile en 2002.
Estos acuerdos de libre comercio fueron denominados de segunda generación, puesto que liberaban todo el universo arancelario, incorporaban la liberación de los servicios y ponían énfasis en la promoción de inversiones. Estos
acuerdos se dieron en el contexto de una economía centrada en el mercado,
en concordancia con las nuevas normas de la OMC y, especialmente, los nuevos temas como la inversión. Además adoptaron distintas modalidades; bilaterales, plurilaterales, regionales y especialmente la característica Norte-Sur, es
decir entre países desarrollados y en desarrollo.
Esta ola de acuerdos de integración, que fue denominada nuevo regionalismo
o regionalismo abierto, no fue solamente en la región sino en el ámbito mundial
(Gráfico 3). Entre 1948 y fines de los ochenta se habían notificado en el GATT
Gráfico 3
La nueva tendencia al regionalismo
Fuente: BID (2002), Más allá de las Fronteras. El nuevo regionalismo en América Latina.
23
69 iniciativas de integración, en cambio en la década de los noventa prácticamente se duplicaron dichas notificaciones al llegar alrededor de 140.
El concepto de regionalismo abierto se remonta a los años ochenta y a la
modalidad de la cooperación económica entre los países del Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC), organización creada en 1989. Su uso
se ha difundido para denominar a los acuerdos entre países orientados al libre
flujo de mercancías, servicios, capital, trabajo, y conocimiento en un contexto
de compatibilidad con el sistema global expresado en las normas de la OMC. 13
Kuwayama 14 señala que la diferenciación entre estrategias orientadas hacia
adentro y hacia fuera es muy trivial y define los siguientes elementos del nuevo
regionalismo:
•
•
•
•
•
Releva acciones de cooperación que intensifiquen y profundicen las relaciones económicas.
Enfatiza no solamente el libre movimiento de mercancías y factores sino
también de servicios, acuerdos de inversión, armonización de regímenes
regulativos. El nuevo regionalismo está abierto para nuevos miembros mientras que le viejo regionalismo era exclusivo.
El objetivo está más allá de las ganancias del comercio puesto que tiende
a la reducción de la incertidumbre mejorando la credibilidad y a facilitar las
inversiones del sector privado.
Contribuye a la estabilidad macroeconómica, a la mejora de la infraestructura tecnológica, a la modernización de la base productiva, a mejorar la
oferta de servicios de transporte y comunicaciones, construcción de infraestructura y la armonización no discriminatoria de reglas comerciales, regulaciones nacionales y estándares de calidad.
Permite la convergencia de iniciativas bilaterales, subregionales y regionales.
Al interior del regionalismo abierto se puede distinguir entre un regionalismo
light y un regionalismo profundo. El regionalismo de los países de APEC enfatiza
la acción unilateral y voluntaria, pero concertada, para reducir barreras. Las
negociaciones deberían realizarse solamente entre países con los mismos intereses y no en todos los sectores 15. Este enfoque es consistente con la asimetría
13
Bergsten F (1997), Open Regionalism. Working Paper 97-3. Institute for International Economics.
14
Kuyawana M, (1999), Open Regionalism in Asia Pacific and Latin America: a survey of the literature,
Serie Comercio Internacional N°4. CEPAL. Santiago de Chile.
15
CEPAL (2001), Panorama de la Inserción Internacional. Santiago de Chile.
24
existente entre los países que conforman la APEC. El regionalismo profundo,
propugnado por los Estados Unidos en el TLCAN y el ALCA, postula la integración en todos los sectores, con igual velocidad entre los distintos países, salvo
algunas excepciones como los países menos adelantados. El regionalismo profundo implica un mayor sacrificio de la autonomía en el manejo de la política y
solamente permite extender ventajas mediante negociación y reciprocidad.
4. La medición de los costos y beneficios
La medición de los costos y beneficios de un acuerdo de integración es muy
compleja, puesto que es necesario considerar no solamente el efecto estático
sino dinámico y depende en gran parte del sustento teórico en que se basa el
criterio de medición.
En el enfoque tradicional de creación y desviación de comercio, el BID (2002)
realiza un sumario de los principales resultados:
•
•
•
En el caso del TLCAN, la primera evaluación integral realizada por Hafbauer
y Shott (1993) converge en que la expansión de los flujos de comercio
intraregional no fue a expensas del resto del mundo. Kruger (1999) concluye que la política de comercio preferencial en el TLCAN ha creado más
comercio del que ha desviado.
En el caso del MERCOSUR, el polémico trabajo de Yeats (1997) dedujo
que hubo una significativa desviación de comercio, en cambio Nagarajan
(1998) señala que la creación de comercio probablemente tuvo más peso
que la desviación.
En la Comunidad Andina, Echavarría (1998), destaca los efectos de creación de comercio.
Según el BID (2002), los estudios de equilibrio general que incorporan los aportes de la nueva teoría del crecimiento señalan que, en el caso del TLCAN,
todos los países se benefician particularmente México, que podría incrementar
su bienestar entre 1 y 5 por ciento [Francois y Shells (1994)], y en el caso del
MERCOSUR, podrían incrementar el PIB Argentina en 1,8 por ciento, Brasil en
1,1 por ciento y Uruguay en 2,3 por ciento [Flores (1997)].
En el trabajo reciente de Hinojosa R (2003) 16, se sintetizan cuatro enfoques
analíticos y test metodológicos para la evaluación de los costos y beneficios de
los acuerdos de integración que fueron utilizados en el debate del TLCAN.
16
Hinojosa R (2003), Theory and Practices of Regional Integration.
25
El enfoque neomercantilista mide el impacto de la integración económica con
base en los cambios en la balanza comercial y en los cambios en la producción
y el empleo. El enfoque subyacente es de suma cero donde un país gana y el
otro pierde. Para el caso de México se encontraron resultados dispares; según el
Intitute for International Economics, EE.UU. lograba superávit comercial y ganancias en el empleo y de acuerdo al Economic Policy Institute, EE.UU. tenia
déficit comerciales y podría tener pérdida neta en la generación de empleos.
En el enfoque de la igualización del precio de los factores, basado en el modelo
estándar Heckcher-Ohlin-Samuelson (H-O-S), el país que tenga una abundante dotación de factores será beneficiado de la liberalización, pero si carece
será perjudicado. Las ganancias del comercio resultarán del abandono de la
producción en que se tiene desventaja comparativa y se especializará en productos con ventaja comparativa. Los costos de este ajuste serán significativos
en las economías menos competitivas. Para el caso de TLCAN, dado de que
es escasa la mano de obra no calificada en los Estados Unidos, bajarán sus
salarios en cambio en México subirán los salarios de la mano de obra no calificada. Los resultados empíricos muestran pequeñas ganancias derivadas de
la especialización y un pequeño efecto en la nivelación de los salarios.
En el enfoque de la nueva economía internacional, basado en las economías de
escala (EOS), las ganancias en el comercio derivan de dos fuentes: a) la disminución de los costos promedio cuando la firma incrementa su escala de producción en respuesta al incremento de la demanda externa y b) ganancias en el
incremento de la competencia reduciendo ineficiencias debido a la fusión con
otras firmas. Estudios empíricos encuentran ganancias del 8 por ciento del PIB
en el caso de Canadá de una liberalización unilateral del comercio y predicen
sustanciales ganancias para México y Canadá de una integración con EE.UU.
El enfoque basado en la movilidad de factores, a diferencia de los enfoques
anteriores que centran en bienes, pone énfasis en los flujos de trabajo y los flujos
de inversión. Considera el crecimiento dinámico transfronterizo en los mercados
laborales y en la localización de la producción. Considera el incremento de la
migración y cambios en los flujos de la IDE. Trabajos empíricos señalan que
México sufriría dislocaciones en la agricultura y un incremento de los inmigrantes
indocumentados a los EE.UU. Con este enfoque es posible que el patrón de
comercio esté más determinado por el patrón de la IDE en lugar de las tarifas.
En síntesis, los países que aceptan suscribir un acuerdo de integración lo que
esperan, independientemente de los efectos estáticos y dinámicos, es un aumento del bienestar de su población que podría expresarse en niveles más
altos del ingreso per cápita, mayor ritmo de crecimiento del producto y un mayor incremento en el nivel de empleo.
26
III. ¿Qué es el ALCA?
La conformación del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) postula,
para 34 de los 35 países del hemisferio occidental, la apertura de los mercados
de bienes y un mayor intercambio de servicios y capitales a partir del 2006.
El ALCA fue lanzado en 1994, con ocasión de la I Cumbre Hemisférica. En 1998
se iniciaron las negociaciones que se esperan que culminen en enero de 2005
para la entrada en vigor del ALCA en diciembre de 2005. Hasta la fecha está en
circulación un segundo borrador de acuerdo que refleja las opiniones preliminares y es probable que cambie a medida que las negociaciones avancen.
1. Objetivos
Los objetivos de este Acuerdo, que todavía están en corchetes puesto que
significa que no hay consenso, serían los siguientes:
[a) la liberalización del comercio para generar crecimiento económico y prosperidad, contribuyendo a la expansión del comercio mundial;]
[b) generar niveles crecientes de comercio de [mercancías][bienes] y servicios, y de inversión, mediante la liberalización de los mercados, a través
de reglas [justas] claras, estables y previsibles; [justas, transparentes,
previsibles, coherentes y que no tengan efecto contraproducente en el
libre comercio]]
[c) mejorar la competencia y las condiciones de acceso al mercado de los
bienes y servicios entre las Partes, incluyendo el área de compras del sector público;]
[d) eliminar obstáculos, restricciones y/o distorsiones innecesarias al libre comercio entre las Partes, [incluyendo, prácticas de comercio desleal, medidas para-arancelarias, restricciones injustificadas, subsidios y ayudas internas al comercio de bienes y servicios];]
[e) eliminar las barreras al movimiento de capitales y personas de negocios
entre las Partes;]
27
[f) propiciar el desarrollo de una infraestructura hemisférica que facilite la circulación de bienes, servicios e inversiones; y]
[g) establecer mecanismos que garanticen un mayor acceso a la tecnología,
mediante la cooperación económica y la asistencia técnica.]
2. Las negociaciones
Las negociaciones del ALCA abarcan varios grupos de negociación, que comprenden, en primer lugar, los temas de liberalización como el acceso de mercados, agricultura, servicios y las medidas para corregir prácticas desleales
como el dumping y los subsidios (antidumping y derechos compensatorios).
En segundo lugar, están los temas nuevos como el marco jurídico para las
inversiones, las compras públicas, políticas de competencia y propiedad intelectual y, por ultimo, está el tema clave de la solución de controversias.
La estructura de las negociaciones del ALCA es muy similar a la actual estructura y a las nuevas negociaciones de la OMC. Es por eso que al interior del
ALCA existe una tendencia liderada por EE.UU. que en los temas similares a la
OMC postula que el ALCA sea un OMC plus, es decir contemple compromisos
más avanzados. Empero, cuando se trata de la eliminación de subsidios a la
producción se limita a los compromisos de la OMC.
El tema de acceso a mercados, además de ser congruente con la OMC, abarca todo el universo arancelario, considera negociar diferentes cronogramas de
liberalización comercial y tiene por objetivo facilitar la integración de las economías más pequeñas. De hecho existe un Grupo Consultivo sobre economías
más pequeñas, el cual tocaría transversalmente todos los temas de negociación. En el tema de agricultura comprende medidas sanitarias y fitosanitarias
congruente con la OMC y establece claramente como objetivo de negociación
la eliminación de subsidios a la exportación pero, no postula eliminar los subsidios a la producción. En los servicios pretende liberalizar progresivamente una
amplia gama de servicios comerciales y servicios financieros. En el área de la
inversión se pretende establecer un marco jurídico justo y transparente para
promover estos flujos y, en el tema de compras públicas, se quiere lograr un
marco normativo que garantice la apertura y transparencia de los procesos de
compras del sector público dentro de un ámbito a ser negociado.
Los principios 17 que han guiado las negociaciones hasta el presente son los
siguientes:
17
28
Véase un análisis más detallado en William Torres (2002), Bolivia ante el reto de la integración
hemisférica.
•
•
•
•
•
•
El consenso es el principio fundamental para la toma de decisiones.
Se concibe como un compromiso único comprensivo. Esta fórmula (single
undertaking) quiere decir que nada está acordado hasta que todo esté
acordado.
Puede coexistir con acuerdos bilaterales y subregionales. Va a ser necesaria la convergencia.
Debe ser congruente con las reglas y disciplinas de la OMC. Pero, para que
tenga sentido, debe representar una negociación OMC-plus, es decir permitir un avance mayor que el alcanzado a escala multilateral.
Los países podrán negociar y adherirse al ALCA individualmente o como
miembros de un grupo de integración que negocia como unidad. Bolivia
actualmente negocia a través de la CAN.
Dar particular atención a las economías más pequeñas, para asegurar su
plena participación en el proceso del ALCA. La noción de economías pequeñas es un criterio horizontal e involucra a los nueve Grupos de Negociación.
Recuadro
Grupos de Negociación del ALCA
Fuente: ALCA.
3. La importancia del ALCA
El ALCA representaría un mercado de 840 millones de personas, un 13,7 por
ciento de la población mundial, y un PIB de 12,7 billones de dólares equivalente
a un 40,9 por ciento del PIB mundial (Cuadro 1). Generalmente se utiliza como
29
un argumento a favor de un acuerdo el tamaño de la población involucrada,
puesto que seria una aproximación del tamaño del mercado. Sin embargo, lo
que en realidad interesa es el poder adquisitivo de esa población, puesto que
de lo contrario seria más beneficiosos suscribir un acuerdo de libre comercio
con China o India. En el caso de EE.UU. el ingreso per cápita es de 34.280
dólares en cambio el de China es 890 dólares similar al de Bolivia.
Cuadro 1
ALCA: Población, PIB e Importaciones: 2001
Mundo
EE.UU.
México
Canadá
TLCAN
LA
LA-México
ALCA
Área Euro
Población
(miles de
habitantes)
PP%
PIB
(millones
de dólares)
PP%
Importación
(millones de
dólares)
PP%
6130101
285318
99420
31082
415820
523610
424190
840010
306675
100,0
4,7
1,6
0,5
6,8
8,5
6,9
13,7
5,0
31121436
10065265
617820
694475
11377560
1968782
1350962
12728522
6110901
100,0
32,3
2,0
2,2
36,6
6,3
4,3
40,9
19,6
6685000
1202499
176457
227589
1606545
355100
178643
1785188
2437840
100,0
18,0
2,6
3,4
24,0
5,3
2,7
26,7
36,5
Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Mundial y la OMC.
Nota: PP%: Participación porcentual.
Un indicador de tamaño de mercado es el peso de las importaciones en el
comercio mundial (Gráfico 4). En 2002, América Latina sin México participaba
con 3 por ciento y el TLCAN con 24 por ciento, por lo que el ALCA en su
conjunto concentraría un 26,7 por ciento de las importaciones mundiales.
La UE, el principal bloque, participa con un 37 por ciento del total. Los NIC’s,
que no forman parte de ningún esquema formal de integración, representan el
8 por ciento, Japón un 5 por ciento y China 4,4 por ciento.
Solamente los EE.UU. representan 18 por ciento de las importaciones mundiales En valores, las importaciones de América Latina son $us 355 mil millones mientras que las de EE.UU. son $us 1167 mil millones, es decir más de
tres veces.
30
Gráfico 4
Estructura de las importaciones: 2002
por Regiones Económicas
Fuente: Elaboración propia con datos de la OMC (2003).
Nota: A fin de redondear los porcentajes, la suma no es exáctamente
de un 100 por ciento.
Gráfico 5
Estructura de las importaciones de EE.UU: 2002
Fuente: Elaboración propia con datos de Departamento de Comercio de EE.UU.
(2002), US International Trade in Goods and Services. Diciembre 2002.
31
Otro indicador se refiere al dinamismo de las importaciones. Entre 1990 a 2000
las importaciones realizadas por América Latina crecieron en 12 por ciento y
las de Estados Unidos en 9 por ciento, siendo las mas dinámicas en comparación a otras regiones. Empero, a partir de 2001 y el 2002 las importaciones de
la región declinan mientras que las de EE.UU. después de una caída del 6 por
ciento en 2001 crecieron en 2 por ciento durante 2002. Entre 1990 a 2002 las
importaciones realizadas por EE.UU. crecieron a una tasa acumulativa anual
de 7,4 por ciento.
Así mismo, la importancia especialmente del mercado de EE.UU. es que su
estructura de importaciones, un 83 por ciento, está constituida por manufacturas, siendo un mercado muy atractivo para este tipo de bienes. Para el caso de
los commodities solamente un 10 por ciento está conformado por minerales y
combustibles y un 4 por ciento por importaciones agrícolas (Gráfico 5).
En síntesis, el ALCA es la iniciativa Norte-Sur más ambiciosa de la región. Es
considerado un acuerdo de segunda generación porque trasciende la simple
liberación del comercio de mercancías, abarca la liberalización de servicios y
enfatiza en los flujos de inversión. Por la amplitud de los sectores que comprende y por tratarse de una negociación simultánea, corresponde a un enfoque de regionalismo abierto profundo. El mercado de importaciones de los
EE.UU. es uno de los más grandes de la economía mundial y es un mercado
muy dinámico, especialmente para las manufacturas.
32
IV. Bolivia: apertura,
preferencias arancelarias
y acuerdos de integración
y de inversión
La discusión sobre la pertinencia o no de la participación de Bolivia en el ALCA
requiere, previamente, analizar cuál ha sido la modalidad de inserción del país
y el grado de los compromisos que ya asumió en el campo de los acuerdos de
integración e inversión.
En primer lugar, Bolivia, a partir de agosto de 1985, inició un proceso de apertura comercial unilateral caracterizada, por un lado, por la reducción de los
niveles arancelarios, hasta alcanzar un nivel promedio de 9,8 por ciento y, por
otro lado, por la eliminación de restricciones cuantitativas (prohibiciones, cuotas de importación, licencias previas), salvo algunas excepciones puntuales. A
principios de los noventa se insertó al sistema multilateral de comercio cuando
en 1990 el Congreso ratificó la adhesión de Bolivia al Acuerdo General de
Comercio y Aranceles (GATT) y en 1995, como resultado de la Ronda Uruguay, ratificó su adhesión a la OMC. En el área del comercio de mercancías
asumió compromisos de reducción de aranceles pero a partir de un arancel
consolidado de 40 por ciento (Gráfico 6).
Desde el punto de vista de la protección nominal, tanto en el sector agrícola como
industrial, Bolivia es una de las economías con bajo grado de protección después
de Singapur (0 por ciento), Australia (1,2 por ciento) y Chile (7 por ciento). Los
países desarrollados tienen una baja protección en el sector industrial, como
Canadá (4,8 por ciento) y Estados Unidos (4,3 por ciento), pero una alta protección en el sector agrícola; en el caso de Canadá de 24,7 por ciento y Estados
Unidos de 10,7 por ciento. Desde el punto de vista de las restricciones no tarifarias,
Bolivia es una de las economías más abiertas, puesto que Australia y Chile aplican restricciones a ciertas líneas arancelarias de productos agrícolas e industriales e incluso Singapur aplica a un 2,1 por ciento de su universo arancelario. 18
En el área de servicios, Bolivia asumió compromisos del trato nacional y el
principio de la Cláusula de Nación Más Favorecida (CNMF) para menos de 20
18
WTO (2002), Market Access: Unfinished Business. Special Studies 6. Ginebra.
33
sectores, siendo relevante el compromiso asumido en el sector de servicios
financieros. En 2002 Bolivia ratificó el Quinto Protocolo de la OMC sobre Servicios Financieros.
Gráfico 6
Nivel de la protección nominal en
los sectores agrícola e industrial
(en porcentajes)
Fuente: Elaboración propia con datos de WTO (2002), Market Access:
Unfinished Business. Special Studies 6. Ginebra.
En segundo lugar, Bolivia asumió significativos compromisos de apertura de
su mercado a través de la suscripción de acuerdos de integración plurilaterales
y bilaterales. En 1969 suscribió el Acuerdo de Cartagena, que dio lugar a la
actual Comunidad Andina, y es miembro de la ALADI. En la década de los
noventa suscribió un Acuerdo de Libre Comercio con México (1994) y con el
MERCOSUR (1996), así como un Acuerdo de Complementación Económica
con Chile de liberación parcial del comercio. Debido a la alta orientación de su
comercio a América Latina, un 58,4 por ciento de sus importaciones actuales
están involucradas con compromisos de liberalización (Cuadro 2). Es decir están
excluidos, en el hemisferio occidental, los países de Canadá y Estados Unidos
34
en América del Norte y América Central y el Caribe. No ha suscrito acuerdos
con países ni regiones de Asia, Europa, África y Medio Oriente.
En tercer lugar, Bolivia desde los años setenta ha gozado de preferencias arancelarias otorgadas por los países desarrollados sin que el país tenga que otorgar
Cuadro 2
Comercio involucrado en acuerdos de integración
y preferencias arancelarias: 2002
(en millones de dólares)
Regiones
Acuerdos y Preferencias
Export.
PP%
Import.
PP%
ALADI
Acuerdos de Compl. Económica
781,9
56,6
1.001,1
56,6
MERCOSUR
Acuerdo de Libre Comercio
362,1
26,2
719,8
40,7
COMUNIDAD
ANDINA
Mercado Común 2005
387,5
28,1
158,3
8,9
CHILE
Acuerdo de Complementación
32,3
2,3
123,1
7,0
220,6
16,0
323,0
18,2
192,9
14,0
276,4
15,6
TLC (NAFTA)
ESTADOS
UNIDOS
ATPDEA-SGP
CANADA
7,8
0,6
14,0
0,8
MEXICO
Acuerdo de Libre Comercio
19,9
1,4
32,6
1,8
UNION
EUROPEA (UE)
SGP
95,9
6,9
148,1
8,4
SUIZA
213,0
15,4
4,9
0,3
ASIA
23,8
1,7
233,0
13,2
JAPÓN
5,8
0,4
98,2
5,5
OTROS
18,0
1,3
134,8
7,6
39,5
2,9
56,5
3,2
1.381,2
100,0
1.770,1
100,0
801,7
58,0
1033,7
58,4
288,8
20,9
1090,5
79,0
1033,7
58,4
RESTO
MUNDO
TOTAL
Bajo Acuerdos de Integración
Preferencias
Acuerdos y Preferencias
0,0
Fuente: Elaboración propia con datos del BCB.
Nota: PP%: Participación porcentual.
35
un tratamiento recíproco. Así, ha gozado del Sistema General de Preferencias
(SGP) otorgado por los Estados Unidos y la Comunidad Europea.
Adicionalmente, en 1991 Estados Unidos otorgó un tratamiento preferencial
más favorable para cuatro países andinos, denominado ATPA, el cual expiró el
4 de diciembre de 2001. El ATPA se renovó y amplió sus beneficios desde el 31
de octubre de 2002 hasta el 31 de diciembre de 2006, especialmente en cuanto
a las condiciones de acceso y el ámbito de productos, bajo la denominación del
ATPDEA. Así, un 20,9 por ciento de sus exportaciones está involucrado con los
países que otorgan preferencias arancelarias unilaterales. Si se añade al comercio involucrado en acuerdos de integración se tiene que un 79 por ciento de sus
exportaciones y 58,4 por ciento de sus importaciones ya está comprendido de
una u otra forma en acuerdos de integración y preferencias arancelarias.
Estos acuerdos y preferencias significan, tal como se observa en el Gráfico 7,
que una fuerte proporción de las exportaciones bolivianas ya goza de un arancel
cero en los mercados de la región y en los países desarrollados. Esta proporción
Gráfico 7
Exportaciones de Bolivia con arancel cero
(en porcentajes)
Fuente: Elaboración propia con datos de BCB.
36
es baja en el caso de Chile, 40,5 por ciento, y es casi del 100 por ciento en el
caso de la CAN y la Unión Europea. En el caso de los Estados Unidos, un 82 por
ciento de las exportaciones entra sin pagar aranceles debido a las preferencias
otorgadas a Bolivia y al arancel cero que registra su arancel nacional para el
resto del mundo, debido a que se trata de productos primarios.
En cuarto lugar, Bolivia liberalizó su tratamiento a las inversiones con la Ley de
Inversiones aprobada en 1992, mediante la cual otorgó el trato nacional a las
inversiones del exterior. Al igual que la tendencia observada en América Latina
en los noventa, cuando se suscribieron 55 acuerdos, suscribió tratados bilaterales de inversión e incorporó además disposiciones sobre inversiones en los
acuerdos comerciales con Chile y México. Los acuerdos de inversión otorgan
el trato nacional y el trato de la nación más favorecida como condición tanto
para el pre establecimiento como el post establecimiento. Los acuerdos aceptan el arbritraje internacional como medio para resolver diferencias que pudieran plantearse entre el país y los inversores extranjeros. 19
Con los países del hemisferio occidental, Bolivia suscribió los siguientes
acuerdos:
•
•
•
•
•
Bolivia - Argentina, 17 de marzo de 1994.
Bolivia - Chile. 22 de septiembre de 1994.
Bolivia - Ecuador, 25 de mayo de 1995.
Bolivia - Estados Unidos, 17 de abril de 1998.
Bolivia - Perú, 30 de junio de 1993.
En síntesis, Bolivia ya realizó una profunda liberalización de su comercio de
bienes tanto mediante una apertura unilateral, como bajo compromisos con
acuerdos de integración con países latinoamericanos. La mayoría de sus exportaciones ya goza de un arancel cero. Así mismo, realizó una liberalización
financiera profunda y otorga a la inversión directa extranjera un tratamiento
nacional y permite aceptar el arbitraje internacional como medio para solucionar controversias.
19
OEA (1999), Acuerdos sobre inversión en el hemisferio occidental: un compendio. Washington.
37
V. Bolivia, el ATPDEA y el
ALCA en las relaciones
con Estados Unidos
Bolivia, a diferencia de otros países como México y Costa Rica, tiene un mayor
grado de orientación de su comercio exterior hacia la región de América Latina
(56,6 por ciento) que hacia los Estados Unidos (14,9 por ciento). Las relaciones con la región están sujetas a acuerdos de integración que implica en última instancia compromisos de apertura del mercado boliviano a cambio de la
apertura para nuestras exportaciones. En cambio, hasta ahora, las relaciones
con EE.UU., en lo que se refiere a comercio de bienes, han estado sujetas a
tratamientos preferenciales para las exportaciones bolivianas sin que el país
otorgue un tratamiento recíproco. Parte de las opciones que se plantea frente
al ALCA es la opción latinoamericana, por lo que en esta sección analizaremos
la situación actual del comercio con EE.UU. y el aprovechamiento de los acuerdos de integración regional.
1. Las preferencias arancelarias con Estados Unidos
La opción ideal es que el país goce de preferencias arancelarias para sus
exportaciones y a cambio no otorgue en contrapartida un tratamiento recíproco para las exportaciones del otro país. Este ha sido el marco en las relaciones
de Bolivia con los Estados Unidos desde 1974, bajo el Sistema Generalizado
de Preferencias Arancelarias (SGP), en los noventa bajo la Ley de Preferencias Arancelarias Andinas (ATPA por sus siglas en inglés) 20 y, en el tercer milenio,
hasta el 2006 con la Ley de Promoción Comercial Andina y Erradicación de
Droga (ATPDEA por sus siglas en inglés). 21
Esta opción presenta las siguientes limitaciones. En primer lugar, en el ATPDEA
está la restricción de que el país beneficiario tiene el compromiso de participar
en las negociaciones del ALCA y sus beneficios son solamente hasta el 31 de
diciembre de 2006. Por tanto, no serían opciones alternativas. En segundo lugar,
20
The Andean Trade Preference Act (ATPA).
21
The Andean Trade Promotion and Drug Eradication Act (ATPDEA).
39
la tendencia a nivel mundial es a la eliminación de preferencias arancelarias o
tratos preferenciales. Esto significa el predominio de la tendencia a la apertura
recíproca de mercados, los cuales sin embargo pueden abrirse totalmente a
diferente ritmo. En tercer lugar, es que tarde o temprano la preferencia que aún
gozan las economías en desarrollo se erosionará puesto que, por un lado, los
acuerdos de libre comercio de EE.UU. con otros países en desarrollo perforan
las preferencias arancelarias que gozaba Bolivia y, por otro, las negociaciones
multilaterales bajo la OMC están orientadas a una disminución de aranceles y
restricciones hasta alcanzar un futuro e hipotético comercio libre a nivel multilateral.
Así, Estados Unidos ha suscrito acuerdos de libre comercio con México y Canadá (NAFTA) y con Chile, Israel, Vietnam, Jordania y están en negociación
acuerdos con Singapur, Morocco, la Unión Aduanera de África del Sur (SACU
por sus siglas en inglés), 22 República Dominicana, Centroamérica (CAFTA) y
Australia. Otorga preferencias a más de 140 países en desarrollo a través del
SGP y recientemente en 30 de junio extendió la cobertura a nuevos productos
con equivalente de $us 900 millones en importaciones, restauró beneficios
perdidos y amplió el plazo de vigencia que de otro modo había expirado. Otorga preferencias arancelarias más avanzadas a los países de la iniciativa del
Caribe (CB TPA) 23, la Comunidad Andina (ATPDEA) y el África (AGOA). 24
En términos del arancel ad-valorem, un 70 por ciento de sus importaciones
desde el mundo entran con arancel cero, 78,6 por ciento desde América Latina
y 83,3 por ciento de las importaciones procedentes de Bolivia (Gráfico 8). El
arancel promedio aplicado a las importaciones (porcentaje del ingreso arancelario recaudado sobre el valor total de las importaciones) para las importaciones del mundo fue de 1,6 por ciento, para el NAFTA de 0,1 por ciento y de 1,8
por ciento a las importaciones procedentes de Bolivia.
En el caso de Bolivia, el arancel cero del que goza parte importante de sus
exportaciones esta compuesto, por una parte, por las preferencias arancelarias amparadas por el SGP y el ATPA y, por otra parte, por el arancel cero
aplicado según el arancel nacional vigente también denominado arancel cláusula de nación más favorecida (CNMF). Entre 2000 y 2002 en promedio las
preferencias arancelarias bajo SGP y ATPA representaron un 39,2 por ciento
del total exportado a EE.UU., mientras que un 43,5 por ciento de las exportaciones gozan de un arancel cero en función del arancel vigente aplicado a
terceros países por EE.UU. de conformidad al principio de CNMF, el cual no es
22
Southern African Customs Union (SACU).
23
Ley de Asociación Comercial entre los Estados Unidos y la Cuenca del Caribe (CB TPA).
24
African Growth & Opportunity Act (AGOA).
40
Gráfico 8
Importaciones realizadas por EE.UU.
con arancel ad valorem cero
(en porcentajes)
Fuente: CEPAL (2003).
resultado de un tratamiento preferencial sino de la política de aplicar bajos
aranceles a las materias primas o productos poco elaborados, como son los
commodities que exporta el país. Por tanto, solamente un 17 por ciento de las
exportaciones de Bolivia a dicho país no goza del arancel cero.
El impacto del ATPA entre 2000 y 2002 se ha limitado a un 30 por ciento de las
exportaciones de Bolivia a los Estados Unidos en promedio entre 2000 y 2002,
equivalente $us 37,0 millones. En dicho período nuestras exportaciones bajo
ATPA cayeron en 39,8 por ciento a una tasa anual negativa del 22,4 por ciento.
Bolivia bajo el ATPA exportó, en primer lugar, joyería de oro, un 72 por ciento de
las exportaciones, puertas de maderas (17 por ciento del total) y azúcar. El total
de las exportaciones de los países de la Comunidad Andina bajo el ATPA alcanzó en 2002 a $us 784,7 millones, de las cuales las exportaciones de Bolivia
solo representaron el 4,7 por ciento. Según el informe de USTR, “el gobierno
boliviano ha sido muy inefectivo en la diseminación de la información acerca
41
Cuadro 3
Exportaciones con arancel cero según
modalidad de tratamiento
(en millones de dólares)
Totales
Libres
SGP
ATPA
ATPDEA*
Arancel 0 CNMF
Resto
2000
PP%
2001
PP%
2002
PP%
184,3
153,5
5,8
61,5
–
86,2
30,8
100,0
83,3
3,1
33,4
–
46,8
16,7
165,1
137,0
9,5
54,0
–
73,5
28,1
100,0
83,0
5,8
32,7
–
44,5
17,0
160,2
131,4
31,5
37,0
0,2
62,9
28,8
100,0
82,0
19,7
23,1
0,1
39,3
18,0
Promedio
2000-2002
100,0
82,8
9,5
29,7
–
43,5
17,2
Fuente: Elaboración con datos de The Office of the United States Trade
Representative (2003). Abril.
Nota*:
Los beneficios fueron implementados el 31 de octubre de 2002.
PP%: Participación porcentual.
del ATPA/ATPDEA y en general en la promoción de las exportaciones bolivianas a los mercados mundiales”. 25
En una evaluación realizada por ALADI (2002), entre 1990 a 2002, doce productos mostraron el mayor dinamismo, dos de los cuales (confecciones y aceites de petróleo y derivados) no gozaron de tratamiento preferencial. Los otros
restantes que si gozaron de tiramiento preferencial fueron: muebles, sillas, obras
de carpintería, anhídrido, ácidos bóricos, artículos de joyería y estaño y sus
aleaciones. 26
2. Bolivia y el ATPDEA
La Ley de Promoción Comercial Andina y Erradicación de la Droga (ATPDEA)
renovó y amplió los beneficios otorgados mediante la Ley de Preferencias Comerciales Andinas (ATPA). Amplía los beneficios para los calzados, artículos
de cuero, confecciones y artículos textiles andinos.
25
USTR (2003), p.12.
26
ALADI (2002), La Ley de Preferencias Arancelarias Andinas y el comercio bilateral de Bolivia y Ecuador con los Estados Unidos. Publicación N° 2/02. Montevideo.
42
Desde que se implementó el ATPDEA hasta marzo de 2003, Bolivia exportó $us
160 mil, mientras que el resto de los países andinos $us 216 millones, representando un 0,1 por ciento de las exportaciones de los países bajo el ATPDEA.
En 2002, la estructura de las exportaciones de Bolivia respecto al resto del
mundo difiere puesto que el mercado norteamericano concentra una parte
importante de las exportaciones de manufacturas. En 2002 un 52,8 por ciento
de las exportaciones al TLCAN estaba conformada con manufacturas mientras
que al resto del mundo, solamente un 5,4 por ciento está compuesta por manufacturas. En segundo lugar de importancia están las exportaciones de minerales que participan con un 26,4 por ciento del total exportado a los EE.UU., los
productos de la agricultura con 18,4 por ciento y al último están los combustibles con 2,4 por ciento (Gráfico 9).
Gráfico 9
Estructura de las exportaciones:
NAFTA y Resto del Mundo:2002
(en porcentajes)
Fuente: Elaboración propia con datos del Viceministerio de Exportaciones.
La importancia del mercado de los EE.UU. para Bolivia no está en si en la
exportación de productos básicos o commodities, los cuales en la mayoría de
43
los mercados mundiales gozan de arancel cero. La importancia está en las
manufacturas, puesto que además estos productos tienen aranceles más altos
en función del grado de elaboración, es decir muestran una fuerte progresividad.
Así, si bien el promedio arancelario es bajo, existen salientes o crestas arancelarias que afectan a los productos de interés del país como productos alimenticios, textiles, calzado, artículos de cuero y artículos de joyería.
EE.UU. importa aproximadamente 70000 millones de dólares en productos de
confecciones y textiles. Bolivia, por ejemplo, exporta 20 millones en prendas de
vestir, dos dólares per capita, mientras que Perú exporta 385 millones de dólares, equivalente a 15 dólares per cápita. Importa 20000 millones de dólares en
cuero y sus productos.
El 25 de noviembre de 2002, el Ministerio de Comercio Exterior e Inversiones
presentó una estrategia nacional para el aprovechamiento del ATPDEA y en
abril de 2003, mediante Decreto Supremo N° 27020, se estableció el tratamiento tributario para las exportaciones en el marco de la ATPDEA.
Entre las “acciones inmediatas y de corto plazo” que el Ejecutivo se comprometió a realizar figuran: otorgar liquidez a los créditos fiscales acumulados por las
empresas de los sectores priorizados, ampliar el plazo de diferimiento para el
pago de impuestos por importación de bienes de capital y establecer mecanismos de autofacturación para los sectores agropecuario y forestal, así como por
los servicios requeridos mediante subcontratación. Facilitar la importación de
plantas industriales integradas de terceros países con destino a la producción de
mercaderías de exportación, desarrollar esquemas de asistencia técnica y capacitación para apoyar los planes de negocios de los sectores exportadores y ampliar a partes y piezas la nómina de bienes de capital con arancel cero son parte
del paquete de compromisos asumidos por el gobierno central.
A esta lista de acciones estatales se suman la implementación de nuevos mecanismos de financiamiento para capital de inversión y operaciones, y el apoyo
a las acciones de promoción económica que despliegan los gobiernos municipales y prefecturas para desarrollar las cadenas productivas.
El objetivo de corto plazo del Programa es que las empresas que ya están
exportando —en cada uno de los cuatro rubros elegidos— utilicen a plenitud
(en tres turnos) su capacidad instalada y que, una vez consolidado este proceso de expansión, incluyan a los micro y pequeños productores a través de
maquicentros en la cadena exportadora.
Para conseguir este propósito, el gobierno adoptará medidas inmediatas, destinadas a otorgar un tratamiento tributario promotor de las exportaciones, dar liquidez al crédito fiscal acumulado por las empresas que realizaron inversiones en
44
bienes de capital e infraestructura, otorgar nuevos mecanismos de financiamiento
para capital de operaciones y desarrollar maquicentros, para generar mano de
obra en la confección, manufacturas de madera, cuero y joyería de oro.
El programa permite a los exportadores realizar un pago inicial del 10 por ciento del IVA por importación de bienes de capital, le otorga un periodo de gracia
de seis meses, un plazo de dos años y medio para completar el pago y, en
lugar de la boleta de garantía, acepta también una garantía real.
Amplía, además, con 214 partidas arancelarias (partes, piezas y repuestos de
los sectores priorizados) la lista de bienes de capital que ingresan al país con
Arancel Cero. Permite la autofacturación del IVA por la compra de bienes o servicios que están en algún régimen especial (microempresarios, artesanos y otros)
o de aquellos que no están inscritos en el Régimen Agrario Unificado.
Con la creación de un Fondo de Riesgo Compartido para Capital de Operaciones, también resuelve la insuficiencia de recursos y la imposibilidad empresarial de acceder a nuevos créditos. A partir de ahora, sobre la base de
los planes de negocios que le presenten, este Fondo destinará hasta el 70
por ciento de sus recursos para capital de operaciones y hasta el 30 por
ciento en préstamos para capital de inversión.
Para remediar la dispersión de las unidades productivas, el bajo aprovechamiento de la capacidad ociosa instalada y la falta de encadenamiento de los
sectores productivos, se plantea la creación de maquicentros. Para resolver el
problema de la baja especialización de la mano de obra nacional en los sectores priorizados, se brindará capacitación inmediata a la mano de obra, y cursos de actualización destinados a los ingenieros industriales.
Además, para llenar el gran vacío dejado por la ausencia de una red externa de
promoción de las exportaciones, el programa ATPDEA plantea el desarrollo de
misiones de prospección de mercados y de negocios, la participación en ferias
internacionales, el fortalecimiento de la oficina comercial en Nueva York y la
ejecución de un trabajo de promoción articulado y consensuado entre los sectores público y privado.
Finalmente, este programa se propone utilizar las ventajas del ATPDEA para
propiciar el traslado de fábricas paradas en EE.UU. y otros países, en los cuatro rubros señalados, a través de la otorgación de incentivos, como la suspensión del IVA y el GA para bienes de capital, el financiamiento complementario
destinado a infraestructura y capital de trabajo, entre otros.
A cambio de estas facilidades, los exportadores de textiles, manufacturas de
madera y cuero, y joyería de oro se comprometieron a generar, en tres meses,
más de 2.500 nuevos empleos permanentes e incrementar las exportaciones
45
en más de 3,5 millones de dólares mes. La meta a nueve meses es generar
más de 8.000 empleos permanentes directos y exportar más de 53 millones de
dólares en exportaciones adicionales.
3. El saldo de la balanza comercial
Bolivia ocupa el puesto 106 en importancia como país procedente de importaciones de los EE.UU. con un valor de $us 160,3 millones mientras que Chile
ocupa el puesto 36 con $us 3781,2 millones. El país ocupa el puesto 93 como
mercado de destino de las exportaciones de los EE.UU., en cambio Chile ocupa el puesto 34 con un valor de $us 2611 millones.
Gráfico 10
Saldo de la Balanza Comercial de
Bolivia con EE.UU: 1990 - 2002
(millones de dólares)
Fuente: Elaboración propia con datos del BCB.
Bolivia ha registrado desde 1990 déficit comerciales continuos con los Estados
Unidos, las exportaciones crecieron a una tasa acumulativa anual de 0,4 por
46
ciento mientras que las importaciones a una tasa de 5 por ciento (Gráfico 8).
Entre 1990 y 2002 mientras las exportaciones se incrementaron en 4.4 por
ciento las importaciones aumentaron en 78,9 por ciento. El valor de las exportaciones en 2002 fue de $us 192,9 millones, en cambio en 1990 eran de $us
184,7 millones. El déficit acumulado desde 1990 fue de $us 1863 millones equivalente a un 23,8 por ciento del PIB.
En síntesis, Bolivia no realizó en comparación a los otros países andinos, un
aprovechamiento del trato preferencial arancelario otorgado por los EE.UU. En
cambio registró persistentes déficit comerciales sin abrir su mercado a los
EE.UU. Las posibilidades de que este déficit se amplíe son mayores si abre su
mercado a las importaciones procedentes de EE.UU., aunque también es previsible que las exportaciones no se mantengan estancadas, como entre 1990 a
2002, sino crezcan dinámicamente debido al aprovechamiento del ATPDEA.
47
VI. ¿Cuál ha sido la experiencia
pasada de los acuerdos de
integración regional
de libre comercio?
Una opción frente al ALCA es la integración latinoamericana e incluso, más
específicamente, la integración de América Sur a través de la convergencia
entre la Comunidad Andina y el MERCOSUR, propuesta recientemente realizada por los presidentes de la región. Sin embargo, tanto la CAN como el
MERCOSUR atraviesan por una etapa de estancamiento y de incumplimiento
de las metas propuestas, es decir de conformar un mercado común que signifique la liberalización del comercio de bienes, servicios y capitales. Así mismo,
en la presente década Bolivia asumió más costos que beneficios, con excepción de la CAN, en los acuerdos de libre comercio que suscribió con el
MERCOSUR, México y Chile, tal como se verá en esta parte del trabajo.
La preocupación por los acuerdos de integración se reinició en los años noventa,
pero no estuvo acompañada de una política de integración explícita. Implícitamente Bolivia siguió la estrategia chilena, que al no ser parte de esquemas
plurilaterales, como la CAN y el MERCOSUR, buscó el acceso a los mercados de
los países latinoamericanos mediante la suscripción de acuerdos bilaterales de
libre comercio. La suscripción de los acuerdos no estuvo precedida de documentos que evalúen los costos y beneficios de la participación de Bolivia. En algunos
de ellos la apertura fue selectiva, es decir concentrada en un grupo de productos,
como en el caso de Chile, y en otros fue en función de todo el universo arancelario, aunque en forma gradual como en los casos de México y MERCOSUR.
1. El Acuerdo de Complementación con Chile
El 6 de abril de 1993 Bolivia suscribió el Acuerdo de Complementación Económica N° 22 con Chile, el cual entró en aplicación en julio de 1993. Establece la liberalización comercial no para el universo arancelario sino para listas
de productos de interés, principalmente productos agrícolas, agroindustriales
y textiles, en su mayoría con arancel cero, mediante tres tipos de preferencias: del 100 por ciento sujetas a cupos de importación y sin reciprocidad por
parte de Bolivia, preferencias del 100 por ciento con reciprocidad por parte
de Bolivia y preferencias no profundizadas.
49
•
•
•
Preferencias sin reciprocidad: Preferencias del 100 por ciento para el aceite de soya refinado y el aceite de girasol refinado sujetos ambos a un cupo
de importación anual de 10 millones de dólares y para la harina de soya
sujeta a un cupo de 65 mil toneladas anuales. Estos tres productos son los
principales ítems de exportación de Bolivia a Chile.
Preferencias con reciprocidad: Bolivia otorga preferencias arancelarias del
100 por ciento a aproximadamente 150 productos originarios de Chile y en
reciprocidad Chile a 240 productos originarios de Bolivia, entre los cuales
se encuentran productos agropecuarios (frutas tropicales y agroindustriales,
(semi manufacturas de cuero y maderas).
Preferencias no profundizadas: Corresponde a los productos beneficiados con preferencias arancelarias en el Acuerdo de Alcance Parcial suscrito entre Bolivia y Chile en el marco de la ALADI. Las preferencias otorgadas a Bolivia son del 60 por ciento y 50 por ciento y comprende a la
carne de vacuno, carnes de aves de corral y harina de semillas de
oleaginosas. Las preferencias otorgadas a Chile consisten en una preferencia del 30 por ciento para la cebada malteada en grano.
En 1992 Bolivia tenía un déficit de $us 61.8 millones, ascendió a $us 136,5
millones en 2000 para declinar en el año 2002 a $us 90,8 millones. Las exportaciones crecieron de 16,2 millones a $us 32,3 millones mientras que las importaciones aumentaron de 78 millones a $us 123,1 millones. Según datos de
Chile, el déficit comercial en 2002 fue de $us 106,7 millones.
En el estudio realizado por el IBCE (2003), para una muestra de principales
productos, un 40.5 por ciento de las exportaciones bolivianas entraron con
arancel cero mientras que un 69.7 por ciento de las importaciones desde Chile
entraron con arancel cero. Las exportaciones con arancel cero se incrementaron
en $us 6.5 millones entre 1992 y 2000, mientras que las importaciones se
incrementaron en $us 68.5 millones en el mismo periodo, lo que da un costo
comercial del acuerdo de libre comercio de $us 62 millones de dólares para
Bolivia. El déficit comercial de la balanza de productos con arancel cero se
amplió de $us 57.4 millones en 1992 a $us 74 millones en 2000 (Cuadro 4).
Adicionalmente en el caso de Bolivia no se registran relevantes exportaciones
a Chile sin trato preferencial, mientras que por el contrario las importaciones
desde Chile sin trato preferencial se incrementaron en $us 16.7 millones.
Actualmente han avanzado las negociaciones orientadas a la suscripción de
un acuerdo de libre comercio entre Bolivia y Chile que abarque la totalidad del
universo arancelario, es decir 7000 ítems. El tratamiento preferencial a Bolivia
consistiría, al igual que los otros acuerdos de integración, en abrir su mercado
más tarde. Los acuerdos de libre comercio por si solos no fortalecen al sector
50
Cuadro 4
Aprovechamiento del Acuerdo de Libre Comercio Bolivia-Chile
Millones de dólares
Valor total
Principales productos
Arancel cero (100% PA)
Preferencias parciales
Sin trato preferencial
Estructura porcentual
Principales productos
Arancel cero (100% PA)
Preferencias parciales
Sin trato preferencial
Exportaciones
Importaciones
Saldo
1992
2000
1992
2000
1992
2000
16,2
13,1
3,5
9,4
0,2
26,6
24,7
10,0
13,9
0,8
78
20,5
0,3
8,7
11,6
163,1
98,7
68,8
1,6
28,3
-61,8
-7,4
3,2
0,7
-11,4
-136,5
-74
-58,8
12,3
-27,5
100,0
26,7
71,8
1,5
100,0
40,5
56,3
3,2
100,0
1,5
42,4
56,6
100,0
69,7
1,6
28,7
–
–
–
–
–
–
–
–
Fuente: Con base en los datos del IBCE (2003).
productivo. Es muy probable que los costos derivados de un acuerdo de libre
comercio con Chile sean mayores que los costos de un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos, por que tenemos actividades productivas industriales similares y solamente complementarias en el sector de la agricultura
tropical en el caso de Bolivia. Según la propia evaluación de la Cámara Nacional Boliviano-Chilena de Comercio, mientras Chile ha exportado diez principales productos por encima de un millón de dólares, Bolivia tiene dos productos;
la torta de soya y los hidrocarburos licuados. En el año máximo de exportaciones de Bolivia a Chile en 1997, $us 62,5 millones, se produjo fundamentalmente por un solo producto como la torta de soya. Este producto fue desplazado
por la oferta proveniente de Argentina y Brasil pese a que no cuentan con
preferencias arancelarias. 27
2. El Acuerdo de Libre Comercio con México
El 1° de enero de 1995 entró en vigencia el tratado de libre comercio con México suscrito como Acuerdo de Complementación Económica N° 31, que tiene
27
Cámara Nacional Boliviano Chilena de Comercio: Análisis: intercambio comercial Chile-Bolivia.
51
por objeto formar una zona de libre comercio en diez años (2005) y la liberación
plena para enero del 2009. Este acuerdo también incluye el comercio de servicios
y corresponde a los acuerdos de segunda generación o integración profunda.
El TLC Bolivia-México establece una zona de libre comercio entre ambos países a realizarse por etapas en un plazo máximo de 15 años. Las principales
características de este acuerdo son las siguientes:
•
•
•
México otorga una liberalización inmediata, arancel cero, para productos
de la oferta exportable boliviana como los rubros de castañas, frutas, café,
palmitos, cerveza, madera, maderas y las manufacturas de maderas no
coníferas, etc.
Los productos sensibles se acordaron desgravar en doce años. Algunos
productos sensibles para la industria boliviana se encuentran en los períodos de desgravación de ocho y diez años, como los productos agropecuarios
y agroindustriales.
Para el sector agropecuario se acordó lo siguiente:
a. Eliminación y reducción de barreras arancelarias y no arancelarias.
b. Incorporación de una lista de productos sensibles a los cuales no se
aplicará el Programa de Desgravación (para ambas partes en forma
recíproca: carne de bovino, gallos y gallinas, pavos, leche, yogur, mantequilla, huevo, café, trigo, arroz, sorgo, harina, aceite, margarina, azúcar, goma de mascar, chocolates, espárragos, salsa de tomate, mayonesa, cigarrillo, etc.; y otros en forma unilateral).
c. Posibilidad de adoptar medidas de apoyo (ayuda) interno negociadas
en el marco del GATT.
•
Eliminación de subsidios a la exportación.
En 1994 Bolivia tenía un superávit comercial con México de $us 6 millones
mientras que en el 2000 registró un déficit comercial de $us 39.5 millones para
declinar a $us 12,7 millones en 2002. Las exportaciones crecieron en 52 por
ciento mientras que las importaciones aumentaron en 359,2 por ciento.
Con base en el estudio realizado por el IBCE (2003), un 77.4 por ciento de las
exportaciones bolivianas de principales productos a México en 2000 entró con
arancel cero mientras que un 94.8 por ciento de las importaciones realizadas
por Bolivia desde México entraron con arancel cero. La caída de las exportaciones bolivianas a México con arancel cero fue en $us 5.8 millones de dólares
mientras que las importaciones subieron $us 31.4 millones, lo que da un costo
52
del arancel cero de $us 37.2 millones. El balance comercial de principales productos con arancel cero se revirtió de un superávit de $us 11.4 millones a un
déficit de $us 27.7 millones (Cuadro 5).
Cuadro 5
Aprovechamiento del Acuerdo de
Libre Comercio Bolivia-México
(en millones de dólares)
Exportaciones
Valor total
Principales productos
Arancel cero
Preferencias parciales
Sin trato preferencial
Importaciones
Saldo comercial
1994
2000
1994
2000
1994
13.1
12.0
11.5
0.2
0.3
6.2
6.2
4.8
1.5
0.0
7.1
2.9
0.1
0.5
2.2
45.7
34.3
32.5
1.8
0.0
6.0
9.1
11.4
-0.3
-1.9
2000
-39.5
-28.1
-27.7
-0.3
0.0
Fuente: Elaboración propia con datos del IBCE (2003).
3. El Acuerdo de Libre Comercio con MERCOSUR
El 28 de febrero de 1997 entró en vigencia el acuerdo de libre comercio con el
MERCOSUR suscrito bajo el Acuerdo de Complementación Económica N° 36
en diciembre de 1996. El acuerdo abarca la mayoría de las líneas arancelarias y
establece un programa de desgravación arancelaria desde el 30 por ciento en
1997 hasta el 100 por ciento en 2006. El objeto es conformar para el 2006 una
zona de libre comercio para el 90 por ciento del comercio y para los productos
considerados sensibles el arancel cero se alcanzará en 15 y 18 años, hasta
culminar la liberalización el 2014. Para el año 2011, las exportaciones bolivianas
gozarán de arancel cero en el MERCOSUR, excepto para un grupo de productos (aceite vegetal y azúcar) que recién tendrán un arancel cero el 2014.
El acercamiento de Bolivia al MERCOSUR se basó en los siguientes tres elementos centrales: la homogeneización de los Acuerdos de Complementación
Económica que Bolivia tenía bilateralmente con cada uno de los cuatro Estados Partes del MERCOSUR; la obtención del status de observador en los diferentes Grupos de Trabajo del MERCOSUR y la negociación de un Acuerdo de
Libre Comercio.
La Zona de Libre Comercio se conformará al término de 10 años, es decir el 2006,
en cuyo plazo la liberación del comercio entre las partes deberá comprender el 90
53
por ciento del nomenclador y el 80 por ciento del comercio como mínimo.
Adicionalmente, se definió la liberalización de productos que se consideran de
mayor sensibilidad, en un plazo de 15 años, a partir de la fecha de vigencia, y
asimismo se definió la liberación de una reducida nómina de productos (oleaginosas
y azúcar) que concluirá en año 18.
En 1996 Bolivia tenía un déficit de $us 143.2 millones con MERCOSUR y en el
2002 se amplió a $us 357,7 millones debido a que las exportaciones crecieron
en 96,5 por ciento mientras que las importaciones en 119,8 por ciento. Si se
excluyen el gas y las oleaginosas en tránsito, el déficit comercial se amplió de
$us 244.9 millones en 1996 a $us 681,2 millones en 2002 (Cuadro 6).
Con base en el estudio de IBCE (2003), de los principales productos exportados excluidos el gas y las oleaginosas en tránsito, en 1996 un 76.5 por ciento
de las exportaciones entraban con arancel cero, mientras que en el 2000 esta
proporción bajó a 65.1 por ciento. Por el lado de las importaciones, en 1996
solamente un 27.2 por ciento entraba con arancel cero mientras que en 2000 la
participación aumentó a 40.8 por ciento. Entre 1996 a 2000 las exportaciones
con arancel cero disminuyeron en $us 19.4 millones mientras que las importaciones aumentaron en $us 112.4 millones, lo que implica un costo asociado al
arancel cero de $us 131.8 millones. La balanza comercial de principales productos con arancel cero en 1996 era superavitaria, de $us 29.8 millones, mientras que en el 2000 registró un déficit de $us 102 millones.
Cuadro 6
Bolivia y el MERCOSUR
(en millones de dólares)
Valor total
Valor total *
Principales productos
Arancel cero (100% PA)
Preferencias parciales
Sin trato preferencial
Exportaciones
Importaciones
1996
2000
1996
2000
1996
2000
184,3
82,6
75,7
57,9
17,8
0,0
257,3
62,3
59,1
38,5
20,6
0,0
327,5
327,5
103,3
28,1
42,9
32,4
611,9
611,9
344,3
140,5
138,0
65,8
-143,2
-244,9
-27,6
29,8
-25,1
-32,4
-354,6
-549,6
-285,2
-102,0
-117,4
-65,8
Fuente: Elaboración propia con datos del IBCE (2003).
Nota: * Sin gas.
54
Saldo
Bolivia con los países que en los noventa suscribió acuerdo de integración registró déficit comerciales en el conjunto de su comercio y en especial en los productos liberados con arancel cero. El tratamiento diferenciado en el caso del
MERCOSUR y México se cumplirá en gran parte en el 2005 y 2006. y en el entre
tanto el país no logro aumentar sus exportaciones. ¿Qué aspectos han cambiado para que no pase lo mismo con el futuro acuerdo de libre comercio con Chile?
La Comunidad Andina es el único acuerdo de integración en que Bolivia participa y obtiene persistentes superávit comerciales. En el 2001 según el IBCE
(2003), el 85 por ciento del comercio de exportación de los principales productos exportados hacia la CAN ingresó con libre acceso, es decir arancel cero y
Cuadro 7
Déficit comercial y comercio global por países y regiones: 2002
(en millones de dólares)
Regiones
Acuerdos y preferencias
Saldo
Comercio
PP%
ALADI
MERCOSUR
COMUNIDAD
ANDINA
CHILE
TLC (NAFTA)
Estados Unidos
Canadá
México
UNIÓN
EUROPEA (UE)
Suiza
Asia
Resto del mundo
TOTAL
Acuerdos de compl. económica
Acuerdo de Libre Comercio
Mercado Común 2005
(219,3)
(357,8)
229,3
1783,0
1081,9
545,8
56,6
34,3
17,3
Acuerdo de Libre Comercio
Acuerdo de Libre Comercio
SGP
(90,8)
(102,4)
(83,5)
(6,2)
(12,7)
(52,2)
155,3
543,6
469,4
21,8
52,4
244,0
4,9
17,2
14,9
0,7
1,7
7,7
Bajo acuerdos de integración
Preferencias
Acuerdos y preferencias
208,1
(209,2)
(17,1)
(388,8)
(232,0)
(135,7)
(367,7)
217,9
256,8
96,0
3151,3
1835,4
288,8
2124,2
6,9
8,1
3,0
100,0
58,2
9,2
67,4
ATPDEA-SGP
Fuente: Elaboración propia con datos del BCB.
Nota:
PP%: Participación porcentual.
55
sin sobretasas arancelarias. Empero, estos saldos positivos se explican fundamentalmente por las exportaciones del sector de las oleaginosas tanto en grano, harina como aceite. En esta rama industrial, Bolivia compite con los países
del MERCOSUR. La ANAPO cuestionó este acercamiento por considerar que
se pondría en riesgo las posibilidades de reactivación del sector agropecuario
y su futuro crecimiento. Le preocupa la integración de Bolivia con países competidores directos, principalmente en la oferta de productos agrícolas como la
soya y se pondría en riesgo el 27 por ciento de las exportaciones nacionales. 28
Por tanto, en el caso en que la CAN suscriba, como se espera a fines de 2003,
un acuerdo de libre comercio, el país perderá las preferencias arancelarias del
mercado andino y tendrá que competir de igual a igual con el MERCOSUR.
Esta situación pasó en el mercado chileno donde una parte de las exportaciones bolivianas fué desplazada.
En síntesis, Bolivia en 2002 registró déficit comerciales por $us 135,7 millones
con los países y grupo de países que le han otorgado preferencia arancelarias
sin que el país abra su mercado, como los EE.UU. y la Unión Europea. Con los
países que asumió compromisos de apertura de su mercado como Chile,
MERCOSUR y México también registró déficit comerciales por $us 461,3 millones y solamente con la Comunidad Andina obtuvo un superávit comercial
por $us 229,3 millones (Cuadro 7).
28
56
Hoybolivia. 1 de julio de 2003.
VII. Ventajas, desventajas y
opciones de políticas
frente al ALCA
Las opiniones sobre el ALCA son muy dispares y extremas:
•
•
•
•
•
•
•
Es un juego de suma cero; donde lo que un país gana el otro pierde.
Es la confrontación entre Norte y Sur.
Bolivia no está preparada para competir en el contexto del ALCA.
El ALCA lesiona intereses legítimos de nuestros países.
Es necesario evaluar las ventajas y desventajas.
Es un “win-win case”; donde todos ganan aunque en diversas proporciones.
Es la expresión más negativa de la globalización.
En general, las opiniones van desde un enfoque de suma cero, Bolivia pierde,
hasta un enfoque “win-win case”, todos ganan, por lo tanto Bolivia gana. La
evidencia empírica no es contundente pero tiende a señalar la posibilidad de
obtener ganancias netas, mientras que la evidencia política nos hace enfrentar
a dos alternativas; no participar o participar en el ALCA. Con la finalidad de
facilitar la discusión sobre el tema, en primer lugar, se hace un sumario de las
ventajas y desventajas del ALCA en general y, en segundo lugar, se presentan
las posibles opciones sobre el ALCA relevando sus “pros y contras”.
1. Oportunidades y desafíos
Como se señaló en la primera parte, la evidencia empírica no es muy contundente sobre los beneficios de los acuerdos de libre comercio puesto que dependerán de cada caso en particular. Sin embargo, con base en la experiencia
boliviana de los acuerdos de libre comercio vigentes se pueden inferir algunas
ventajas y desventajas de la participación del país en el ALCA. Más que ventajas y desventajas en realidad son oportunidades y desafíos, puesto que no
existen beneficios automáticos ni costos que no se pueden atenuar o diferir en
el tiempo, puesto que todo dependerá de la política que el país imprima en las
57
negociaciones y de la estrategia que tenga para convertir las oportunidades en
beneficios y minimizar los posibles costos.
En primer lugar, está la discusión sobre los efectos en la creación y desviación de comercio. La evidencia empírica señala la tendencia a la obtención
de beneficios netos derivados de la creación neta de comercio. En el caso de
Bolivia, que ya tiene comprometido una gran parte de sus importaciones con
acuerdos de integración preexistentes, un 58,4 por ciento, y además tiene un
nivel de protección nominal entre los más bajos de América Latina, es muy
probable que no se den importaciones con costos más altos que los existentes y es más probable que ocurran importaciones con precios más bajos con
efectos positivos en los consumidores.
Con base en un modelo de equilibrio general, un reciente trabajo 29 encuentra
que en el ALCA los beneficios de la creación de comercio excederían los costos de la desviación de comercio. Las ganancias para los países de América
Latina serían mayores que los beneficios potenciales para EE.UU.
En segundo lugar, está la discusión sobre los efectos en la producción y en el
nivel de empleo. El trabajo antes citado encuentra que para Ecuador y Bolivia
un aumento en el PIB de 4,16 por ciento solamente menor a Colombia (5,48
por ciento) y Centro América y el Caribe (6,21 por ciento). Este incremento se
desagregaría en ganancias de eficiencia (1,83 por ciento), incremento en la
productividad de factores (1,95 por ciento) y ganancias en el empleo (0,39 por
ciento). En el caso de Bolivia, el dinamismo debería trasladarse de las actividades productivas intensivas en capital y asociadas a la exportación de hidrocarburos, hacia actividades más intensivas en mano de obra como la agricultura y
especialmente la manufactura, puesto que las posibilidades de expansión de
éste último sector radican en el aprovechamiento de las oportunidades del
mercado de los Estados Unidos. Si los flujos de inversión se dinamizan por la
ampliación del mercado de EE.UU., es muy probable un efecto positivo en el
crecimiento del producto.
En este sentido, el país tendería a especializarse más en productos intensivos
en mano de obra, aspecto que incidiría en un posible mejoramiento de los niveles salariales, aunque según la evidencia empírica estas ganancias no son significativas. Las posibilidades de disminuir los flujos migratorios de Bolivia hacia
Estados Unidos con base en la experiencia mexicana son muy pocas. Existen
costos de desplazamiento de actividades y empleos que serán significativos en
economías menos competitivas. Bolivia esta en los últimos lugares del ranking
29
58
Diao X, Diaz-Bonilla E y SH Robinson (2002), Scenarios for Trade Integration in the Americas.
de competitividad elaborado por el Foro Económico Mundial. Estos costos de
ajuste deberían ser atenuados por un Programa de Reconversión Industrial y, en
particular, mediante programas de capacitación y recapacitación, en el que podrían utilizarse los bonos de empleo actualmente vigentes.
En tercer lugar, están los efectos en la balanza comercial de acuerdo al enfoque neomercantilista. Para el Ecuador y Bolivia el incremento en las exportaciones (7,8 por ciento) seria un poco mayor que los incrementos en las importaciones (7,6 por ciento), por lo que no se esperarían cambios significativos en
el balance comercial. Actualmente las relaciones de Bolivia con Estados Unidos se caracterizan por una tendencia hacia déficit comerciales persistentes.
Sin embargo, es poco probable una ampliación de los saldos negativos debido
a que las importaciones de Estados Unidos, sobre todo de bienes de capital,
ya gozan de un arancel cero y nuevas importaciones tendrían que competir
con las importaciones de los países vecinos, salvo en el área de la nueva tecnología. En este sector estas importaciones no tendrían efectos negativos de
desplazamiento de la producción nacional pues ésta es inexistente. Por el contrario, la posibilidad de una expansión de las exportaciones es mayor principalmente en los sectores de confecciones, textiles y manufacturas de cuero y
madera. Las importaciones que causarán perjuicio a la producción nacional
son las de alimentos y productos agrícolas, sobre todo si persisten los subsidios a la producción y a las exportaciones en los EE.UU. Las posibilidades de
que Bolivia logre un comercio equilibrado son mayores con EE.UU. que con los
países vecinos como Chile, Argentina y Brasil, que justamente aplican un enfoque neomercantilista a su comercio exterior.
En este contexto, el país debería aplicar una política comercial estratégica basada en la aplicación de subsidios selectivos a las exportaciones, autorizados
a los países en desarrollo en el marco de la OMC. La legislación de la OMC
sobre cláusulas de salvaguardia y licencias de importaciones deberían convertirse en disposiciones nacionales orientadas a prevenir y corregir importaciones que amenacen o causen perjuicio grave a la producción nacional. Deberían fortalecerse las instituciones relacionadas con el comercio exterior con
objeto de tener una mejor supervisión de los compromisos contraídos, aplicar
medidas correctivas oportunas e informar a los productores sobre las oportunidades y amenazas de los compromisos que asuma en el ALCA.
En cuarto lugar, con probables aumentos de ganancias derivadas del aprovechamiento de economías de escala. Estas ganancias se derivarían de la disminución de los costos promedios asociados a aumentos del volumen de exportaciones y ganancias asociadas a aumentos de eficiencia derivados de fusiones de empresas. En el caso boliviano, los maquicentros que postula el Ministerio de Desarrollo Económico se fundamentarían en estos criterios dado la
59
predominancia de microempresas y pequeñas empresas en la actividad productiva nacional. La bolsa de subcontratación también debería estar orientada
a obtener estos beneficios. Además de las economías de escala, está la geografía, que se refiere a la localización de la producción en el espacio. En el
caso boliviano es una desventaja que limita las posibilidades de competir en el
ALCA. Los diferentes gobiernos que se han sucedido han hablado hace tiempo
sobre los corredores bioceánicos de exportación pero hasta la fecha el país ni
siquiera tiene transitable todo el año y en buenas condiciones el eje troncal La
Paz, Cochabamba y Santa Cruz. Los costos de transporte terrestre, ferroviario
y aéreo son uno de los más altos de Sudamérica. La OMC permite aplicar
subsidios derivados de elevados costos de transporte en el sector agricultura.
2. Opciones sobre el ALCA
Al final las alternativas sobre el ALCA se reducen a dos; no participar o participar. Empero, cada una de estas decisiones presentan diferentes opciones que
implican distintos costos y beneficios para el país.
2.1
No participar en el ALCA
La primera alternativa tiene dos opciones: a) no participar en el ALCA pero
seguir la tendencia actual de la apertura externa y b) no participar en el ALCA
y cambiar la actual política comercial hacia una política de protección.
La primera opción de no participar en el ALCA pero seguir con la tendencia
(inercia) manteniendo la apertura externa actual, significaría perder los beneficios del ATPDEA y del SGP de EE.UU., pues éstos están condicionados a la
participación en el ALCA. Esta decisión afectaría a cerca del 50 por ciento de las
exportaciones actuales a los EE.UU. y limitaría las posibilidades de una expansión especialmente de las manufacturas y la generación de nuevos empleos.
Esta opción significa mantener los costos derivados de los compromisos de Bolivia en los acuerdos de libre comercio suscritos con México y MERCOSUR, así
como los derivados del futuro acuerdo de libre comercio por suscribir con Chile.
Implica mantener la actual política de negociaciones basada en ítems arancelarios y pensar que el país puede exportar 7000 ítems, cuando sus exportaciones
se concentran en pocos productos. Busca tratamientos preferenciales basados
en diferir compromisos y no hacer nada en el entre tanto.
También significa continuar con la política de negociaciones abriendo el mercado de servicios y asumir compromisos en el área de las inversiones y la
propiedad intelectual en el marco de las negociaciones comerciales de la OMC.
Esta opción no añadiría nada nuevo a la situación actual en que el país tiene un
bajo aprovechamiento de los acuerdos de libre comercio y más bien impediría
60
al país desarrollar sus exportaciones de manufacturas a través del aprovechamiento del mercado de Estados Unidos. Implicaría continuar exportando productos básicos y no aprovechar nuevas inversiones nacionales en el área de la
manufactura.
La segunda opción de no participar en el ALCA pero cambiar la política comercial buscando proteger la economía nacional tiene dos variantes.
•
•
Una variante consistiría en seguir con los compromisos actuales de integración en América Latina y continuar en la OMC, puesto que Bolivia puede subir su arancel nacional hasta el arancel consolidado que es del 40 por
ciento. Esta decisión implicaría mantener los déficit comercial con Chile,
México y MERCOSUR y asumir los costos de la apertura a estos países
especialmente en el sector agropecuario y la industria de alimentos. Implicaría mantener los posibles costos derivados de las negociaciones comerciales en servicios en la OMC. La posible opción de la alianza entre CAN y
MERCOSUR, en el corto plazo tendría efectos negativos para las exportaciones de oleaginosas y para las industrias de alimentos.
Otra variante es desconocer los compromisos de los acuerdos de integración y de la OMC. Esta decisión significaría optar por el viejo crecimiento
hacia adentro y encapsularse en el mercado interno y seguir exportando
productos primarios.
2.2
Participar en el ALCA
La segunda alternativa de participar en el ALCA implica dos opciones: participar
pasivamente en el “ALCA profundo” y participar activamente en el “ALCA light”.
Una opción es seguir con la participación pasiva que significa seguir la tendencia actual caracterizada por la vocería única mediante la Comunidad Andina y
ejecutar el programa de acciones en el ATPDEA. Esta opción significaría aceptar la negociación en todos los sectores (bienes, servicios, inversiones, propiedad intelectual, compras estatales, política de competencia, etc.). Implicaría
abrir una amplia gama de negociaciones sin tener una capacidad institucional
que la respalda y sin identificar previamente los costos y beneficios para el
país. Derivaría en asumir compromisos como en la OMC y no tener capacidad
para implementarlos ni hacer su seguimiento. En el área de la agricultura, al
limitar la eliminación de los subsidios solamente a las exportaciones y no a la
producción, implica asumir costos en el sector agropecuario nacional y en la
industria de alimentos. Significaría concentrar el tratamiento diferenciado a favor de los países de menor desarrollo solamente en plazos más amplios y una
posible asistencia técnica. Los plazos, al igual que con México y MERCOSUR
61
en 2005 terminarán por cumplirse puesto que solo permiten diferir los costos y
no enfrentarlos con una Estrategia Nacional Productiva.
Esta opción significaría aumentar las exportaciones de manufacturas a EE.UU.
pero asumir costos de la apertura no solo en el comercio de bienes sino del
comercio de servicios. Significa competir por las inversiones del Norte sin establecer una normativa regional, que entre otras disposiciones puede retornar a
la Doctrina Calvo, en lo que se refiere a agotar las instancias nacionales para
posteriormente acudir a un tribunal internacional.
Otra opción es decidir participar en forma activa definiendo previamente una
Estrategia Nacional de Participación en el ALCA. Los elementos de esta posición podrían ser los siguientes:
•
•
•
•
62
Reducir el ámbito del ALCA (ALCA light) centrado en el comercio de bienes. Establecer unos mecanismos de salvaguardias que permitan aplicar a
los países de menor desarrollo medidas de urgencia de carácter automático frente a importaciones que amenacen o causen perjuicio grave a la
producción nacional, a la producción de un sector o rama de actividad y a
una región deprimida.
Solicitar la eliminación de subsidios a la producción (ayudas internas y
otras medidas de efecto equivalente) y subsidios a las exportaciones de
productos agropecuarios de los países de mayor desarrollo como EE.UU.,
Brasil, Argentina y México.
Demorar al máximo la iniciación de los compromisos en el ALCA. Solicitar el
tratamiento diferido para los países de menor desarrollo y la asistencia técnica no es suficiente para una distribución equitativa de los beneficios y la
posible polarización del comercio y las inversiones en algunos países. Por lo
tanto, se requieren mecanismos financieros para dar compensación a los
países de menor desarrollo económico, como posibles perdedores. Un ejemplo
serían los Fondos Estructurales de la UE como el Fondo Europeo de Desarrollo Regional y el Fondo Europeo para el Consejo Agrícola, que actuarían
no solo a nivel de países de menor desarrollo sino a regiones más deprimidas dentro de dichos países. En el caso de la UE el objetivo de los mecanismos financieros es ayudar a los países menos desarrollados a alcanzar un
75 por ciento del promedio del Producto Nacional Bruto de la UE. En el caso
del ALCA Bolivia debería apoyar la propuesta del Gobierno de Guyana de la
creación del “Fondo de Integración Regional”.
Con base a recursos financieros del Fondo de Integración Regional, el
país debería financiar, en primer lugar, la infraestructura básica de transporte y en segundo lugar, un programa de reconversión industrial que
•
permita compensar los costos de transición hacia actividades más competitivas en el marco de una política de competitividad.
Plantear el principio de la Doctrina Calvo, que se perdió con los vientos
liberalizadores, de que primero es en el país de destino de la inversión
extranjera donde se acude a los tribunales respectivos y posteriormente se
va a un arbitraje internacional.
63
VIII. Conclusiones y
recomendaciones
1. Conclusiones
La literatura teórica señala que si los mercados globales son competitivamente
imperfectos, los subsidios a las exportaciones y los aranceles pueden ser usados estratégicamente para fortalecer y lograr el bienestar de un país. Sin embargo, dependen de la estructura de la competencia y del mercado. Por estas
razones, la utilidad de la política comercial es limitada y para su diseño se
requiere de información detallada del mercado que enfrentan los exportadores
o los productores nacionales.
La evidencia empírica muestra ganancias derivadas de una creación neta de
comercio en los acuerdos de integración y pequeñas ganancias de especialización y en la igualación de los salarios. Encuentra ganancias derivadas de
economías de escala y reducción de ineficiencias debido al aumento de la
competencia y fusión de empresas. Releva ganancias asociadas a mayores
flujos de inversión e incluso patrones de especialización en función de la IDE.
Empero, la idea central es que los países que aceptan suscribir un acuerdo de
integración esperan un aumento del bienestar de su población que podría expresarse en niveles más altos del ingreso per cápita, mayor ritmo de crecimiento del producto y del nivel de empleo.
El ALCA es la iniciativa Norte-Sur más ambiciosa de la región. Es un acuerdo de
segunda generación por que trasciende la simple liberación del comercio de
mercancías, abarca la liberalización de servicios y enfatiza en los flujos de inversión. Por la amplitud de los sectores que comprende y por tratarse de una negociación simultánea, corresponde a un enfoque de regionalismo abierto profundo.
El mercado de importaciones de los EE.UU. es uno de los más grandes de la
economía mundial y el más dinámico especialmente para las manufacturas.
Bolivia no realizó, a diferencia de otros países andinos, un aprovechamiento
del trato preferencial arancelario otorgado por los EE.UU. En cambio, registró
persistentes déficit comerciales sin abrir su mercado a los EE.UU. Las posibilidades de que este déficit se amplíe son mayores si abre su mercado a las
65
importaciones procedentes de EE.UU., aunque también es previsible que las
exportaciones no se mantengan estancadas como entre 1990 a 2002, sino
crezcan dinámicamente debido al aprovechamiento del ATPDEA.
Bolivia en 2002 registró déficit comerciales con los países y grupo de países
que le han otorgado preferencias arancelarias sin que el país abra su mercado,
como los EE.UU. y la Unión Europea. Con los países que asumió compromisos
de apertura de su mercado, como Chile, MERCOSUR y México, también registró déficit comerciales y solamente con la Comunidad Andina obtuvo un superávit comercial. El país no aprovechó adecuadamente las oportunidades derivadas del arancel cero para sus exportaciones ni el diferimiento de plazos para
adecuarse a la competencia. Dichos plazos se cumplirán en breve respecto a
México y MERCOSUR, sin que el país haya hecho nada en el entre tanto.
Bolivia enfrenta oportunidades y desafíos, puesto que las ventajas no son automáticas y las desventajas se pueden enfrentar si se las conoce. Entre los
posibles efectos de la participación del país en el ALCA estarían los siguientes:
•
•
•
30
66
Debido a que ya tiene Bolivia comprometida una gran parte de sus importaciones con acuerdos de integración preexistentes, un 58,4 por ciento, y
además tiene un nivel de protección nominal entre los más bajos de América Latina, es muy probable que no se den importaciones con costos más
altos que los existentes y que ocurran importaciones con precios más bajos con efectos positivos en los consumidores. La evidencia empírica encuentra 30 que en el ALCA los beneficios de la creación de comercio excederían los costos de la desviación de comercio. Las ganancias para los
países de América Latina serían mayores que los beneficios potenciales
para EE.UU.
Un estudio estima que para Ecuador y Bolivia un aumento en el PIB de
4,16 por ciento solamente menor a Colombia (5,48 por ciento) y Centro
América y el Caribe (6,21 por ciento). Este incremento se desagregaría en
ganancias de eficiencia (1,83 por ciento), incremento en la productividad
de factores (1,95 por ciento) y ganancias en el empleo (0,39 por ciento).
No se esperarían cambios significativos en el balance comercial. Ecuador
y Bolivia tendrían un posible incremento en las exportaciones (7,8 por ciento) un poco mayor que los incrementos en las importaciones (7,6 por ciento). Es poco probable una ampliación de los saldos negativos que registra
Bolivia debido a que las importaciones de bienes de capital de Estados
Unidos ya gozan de un arancel cero y nuevas importaciones tendrían que
Diao X, Diaz-Bonilla E y SH Robinson (2002), Scenarios for Trade Integration in the Americas.
•
•
•
competir con las importaciones de los países vecinos, salvo en el área de
la nueva tecnología. Estas importaciones no tendrían efectos negativos de
desplazamiento de la producción nacional pues ésta es inexistente. Por el
contrario, las posibilidades de una expansión de las exportaciones son
mayores principalmente en los sectores de confecciones, textiles y manufacturas de cuero y madera. Las importaciones que podrían causar perjuicio en la producción nacional son las de alimentos y productos agrícolas,
sobre todo si persisten los subsidios a la producción y las exportaciones en
los EE.UU. Este efecto negativo sucedió en el caso de México.
Es probable esperar ganancias derivadas del aprovechamiento de economías de escala resultantes de la disminución de los costos promedios asociados a aumentos del volumen de exportaciones y ganancias asociadas a
aumentos de eficiencia derivados de fusiones de empresas. En el caso boliviano, los maquicentros que postula el Ministerio de Desarrollo Económico y
la Bolsa de subcontratación permitirían tender a lograr estos beneficios.
Uno de los factores que limita el aprovechamiento de las oportunidades del
ALCA es la geografía, que restringe la localización de la producción internacional en el país. Los diferentes gobiernos que se han sucedido han
hablado hace tiempo sobre los corredores bioceánicos de exportación pero
hasta la fecha el país ni siquiera tiene transitable todo el año el eje troncal.
Los costos de transporte terrestre, ferroviario y aéreo son uno de los más
altos de Sudamérica.
La debilidad de las instituciones relacionadas con el comercio exterior y las
inversiones debilita las negociaciones del país en la suscripción de acuerdos junto con la falta de una Estrategia de Negociación. No permite un
adecuado seguimiento de los múltiples compromisos contraídos y no facilita una adecuada transparencia de la información para el sector empresarial y la sociedad civil.
El país enfrenta dos alternativas en cuanto al ALCA: participar o no participar, con
dos opciones cada una. No participar y seguir la tendencia de la apertura externa
o cambiar hacia una política proteccionista. Participar pasivamente en un ALCA
profundo, como ha venido haciéndolo el país, sin lograr un aprovechamiento de
los acuerdos de integración ó, participar activamente en un ALCA light para
maximizar las oportunidades y minimizar los costos. Las peores opciones son
continuar con la tendencia actual ya sea participando o no en ALCA. La opción de
cambiar la apertura externa por una política de protección requiere de una propuesta concreta para determinar cuáles son los costos y beneficios para el país.
La opción de participar activamente pero en un ALCA más reducido requiere de
una Estrategia de Participación Nacional y de Fortalecimiento Productivo.
67
2. Recomendaciones
En el caso de Bolivia, el dinamismo debería trasladarse de las actividades
productivas intensivas en capital y asociadas a la exportación de hidrocarburos, hacia actividades más intensivas en mano de obra, como la agricultura y
especialmente la manufactura. Las 153 empresas afiliadas a la Cámara Boliviana de Hidrocarburos generan 5.000 empleos directos, en cambio AMETEX,
un consorcio de textiles y confecciones genera 3.000 empleos directos. Este
aspecto incidirá en un posible mejoramiento del empleo y de los niveles salariales. Las posibilidades de disminuir los flujos migratorios de Bolivia hacia
Estados Unidos con base en la experiencia mexicana son muy pocas. Existen
costos de desplazamiento de actividades y empleos que serán significativos
en economías menos competitivas, como Bolivia, que está en los últimos lugares del ranking de competitividad. Estos costos de ajuste deberían ser atenuados por un Programa de Reconversión Industrial y, en particular mediante programas de capacitación y recapacitación, en el que podrían utilizarse los bonos de empleo actualmente vigentes.
El país debería aplicar una Política Comercial Estratégica basada en la aplicación de subsidios selectivos a las exportaciones, autorizados a los países en
desarrollo en el marco de la OMC. La OMC permite aplicar subsidios derivados
de elevados costos de transporte en el sector agricultura. La legislación de la
OMC sobre cláusulas de salvaguardia y licencias de importaciones debería
convertirse en disposiciones nacionales orientadas prevenir y corregir importaciones que amenacen o causen perjuicio grave a la producción nacional. Deberían fortalecerse las instituciones relacionadas con el comercio exterior con
objeto de tener una mejor supervisión de los compromisos contraídos, aplicar
medidas correctivas oportunas e informar a los productores sobre las oportunidades y amenazas de los compromisos que asuma en el ALCA.
Los elementos de una Estrategia Nacional de Participación en el ALCA podrían ser los siguientes:
•
•
68
Reducir el ámbito del ALCA (ALCA light) centrado en el comercio de bienes. Establecer unos mecanismos de salvaguardias que permitan aplicar a
los países de menor desarrollo medidas de urgencia de carácter automático frente a importaciones que amenacen o causes perjuicio grave a la producción nacional, a la producción de un sector o rama de actividad y a una
región deprimida.
Solicitar la eliminación de subsidios a la producción (ayudas internas y
otras medidas de efecto equivalente) y subsidios a las exportaciones de
•
•
•
productos agropecuarios de los países de mayor desarrollo como EE.UU.,
Brasil, Argentina y México.
Demorar al máximo la iniciación de los compromisos en el ALCA. Solicitar el
tratamiento diferido para los países de menor desarrollo y la asistencia técnica no es suficiente para una distribución equitativa de los beneficios y la
posible polarización del comercio y las inversiones en algunos países. Por lo
tanto, se requieren mecanismos financieros para dar compensación a los
países de menor desarrollo económico, como posibles perdedores. Un ejemplo
serian los Fondos Estructurales de la UE como el Fondo Europeo de Desarrollo Regional y el Fondo Europeo para el Consejo Agrícola, que actuarían
no solo a nivel de países de menor desarrollo sino a regiones más deprimidas dentro de dichos países. En el caso de la UE el objetivo de los mecanismos financieros es ayudar a los países menos desarrollados a alcanzar un
75 por ciento del promedio del Producto Nacional Bruto de la UE. En el caso
del ALCA Bolivia debería apoyar la propuesta del Gobierno de Guyana de la
creación del “Fondo de Integración Regional”.
Con base en recursos financieros del Fondo de Integración Regional, el
país debería financiar, en primer lugar, la infraestructura básica de transporte y, en segundo lugar, un Programa de Reconversión Industrial que
permita compensar los costos de transición hacia actividades más competitivas en el marco de una Política de Competitividad.
Plantear el principio de la Doctrina Calvo, que se perdió con los vientos
liberalizadores de que primero es en el país de destino de la inversión
extranjera donde se acude a los tribunales respectivos y posteriormente se
va a un arbitraje internacional.
69
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73
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ACE
Acuerdo de Complementación Económica.
ALALC
Asociación Latinoamericana de Libre Comercio.
ALCA
Asociación de Libre Comercio de las Américas
ALADI
Asociación Latinoamericana de Integración.
ANAPO
APEC
ATPA
ATPDEA
CAN
CC
CB TPA
CNMF
DC
Asociación Nacional de Productores de Oleaginosas.
Foro de Cooperación Económica Asia-Pacifico.
Ley de Preferencias Arancelarias Andinas.
Ley de Promoción Comercial Andina y Erradicación de Droga.
Comunidad Andina.
Creación de Comercio.
Ley de Asociación Comercial entre Estados Unidos y el Caribe.
Cláusula de la Nación Más Favorecida.
Desviación de Comercio.
GATT
Acuerdo General de Aranceles y Comercio.
IBCE
Instituto Boliviano de Comercio Exterior.
IDE
MCCA
MERCOSUR
Inversión Extranjera Directa.
Mercado Común Centro Americano.
Mercado Común del Sur.
NlC’s
Países de industrialización reciente del Este Asiático.
OMC
Organización Mundial de Comercio.
PA
Preferencia Arancelaria.
PIB
Producto Interno Bruto.
75
SGP
Sistema Generalizado de Preferencias.
TLC
Tratado de Libre Comercio.
TLCAN (NAFTA) Tratado de Libre Comercio de América del Norte.
UDAPEX
UE
USTR
76
Unidad de Análisis de Política Exterior.
Unión Europea.
Oficina Comercial del Representante de Estados Unidos.