COMUNICACIÓN A LA PONENCIA: “TENDENCIAS ACTUALES DE

EL INCREMENTO DE LA EDAD DE JUBILACIÓN EN UN
MERCADO DE TRABAJO AFECTADO POR LA CRISIS
ECONÓMICA1
El sistema de protección social a través de las pensiones de jubilación está en el punto de
mira, debido a la crisis estructural del sistema, que no es sólo una crisis financiera, y que
ha implicado el incremento significativo de las tasas de desempleo en Europa 2, poniendo
de nuevo sobre la mesa el problema de la viabilidad de las pensiones de jubilación en un
continente caracterizado por el envejecimiento de la población, dada la disminución
significativa de la tasa de natalidad y el aumento de la esperanza de vida.
Veamos algunas de las previsiones, en este sentido, para el año 2050:
-
La tasa de natalidad se encontrará por debajo del 1,53 en la EU-25.
-
La esperanza de vida en Europa para los hombres se fija en 84,5 (8,5 más que en 2008) y
para las mujeres en 89 años (6,9 más que en 2008) lo que implica una convergencia de la
esperanza de vida entre hombres y mujeres, con algunas diferencias relevantes en países
como Rumania, Letonia o Estonia4.
-
El gasto público previsto para las pensiones en metálico, calculado como porcentaje del
Producto Interior Bruto se incrementará en la EU-27 según datos de la OCDE y la
1
Pepa Burriel Rodríguez. pepaburriel@ub.edu. Facultad de Derecho de la Universidad de Barcelona.
2
En la UE-25, en marzo un 9,7% de tasa de desempleo. Fuente: Eurostat.
Fuente: Eurostat Europop 2004, baseline.
4
2009 Ageing Report: underlying Assumptions and Projection Methodologies european Economy
7/2008, by European Comission (DG ECFIN) and The Economic Policy Committee (AWG), 2008, pág.
32.
3
1
Comisión Europea en más de un 2%5 (pasaríamos de un 10,1% a más de un 12%, 12,85
según el Informe de la Comisión6).
-
En edad activa para trabajar (edades entre 15-64 años) se prevén unos 280, 7 millones de
personas (294,4 EU 27)7, sobre un total de población de 491,2 millones (EU-27 515,3)8.
-
La previsión de personas de 65 años o más es de 141,0 millones (EU-27 148,4)9, pero el
porcentaje de personas que percibirán pensiones públicas es de un 122% calculado sobre
esos 141 millones, un total de 172 millones, ya que el acceso a las pensiones de jubilación
se realiza en múltiples ocasiones anticipadamente10.
-
El índice de dependencia de la tercera edad (población de más de 60 años en relación con
la población en edad de trabajar) se duplicará.
El panorama no es desde luego alentador, una mayor esperanza de vida conduce a un
aumento del gasto público en los países con sistemas de pensión por jubilación que no
tienen en cuenta una estimación de la duración de la misma, pudiendo generar un
incremento sustantivo del déficit público y más teniendo en cuenta que en la Europa actual
inmersa en una crisis económica y social sólo trabajan dos tercios de la población en edad
laboral, con una tasa de desempleo del 9,7%11; asimismo produciéndose una singular
expulsión de los trabajadores de edad avanzada del mercado de trabajo, dando lugar según
los modelos sociales de algunos países a un incremento exagerado de las jubilaciones
anticipadas, y entrando en un círculo vicioso de incremento del gasto público y
disminución de la edad real de retiro de la vida activa.
Pero no estamos ante un problema nuevo y desconocido hasta el momento, sino todo lo
contrario. Vayamos por pasos:
La UE frente la modernización del modelo social. Desde el Programa social de 2005
hasta “El Compromiso a favor del empleo”
5
Véase Anexo I.
Un aumento del 1,5 hasta 3,5% del PIB, con los mayores aumentos proyectados para Irlanda (6,4%),
España (7,1%), Luxemburgo (7.4 %) y Portugal (9.7%).
7
Fuente: Eurostat, EUROPOP2008.
8
Fuente: Eurostat, EUROPOP2008.
9
Fuente: Eurostat, EUROPOP2008.
10
Special report No 1/2006, pág.97.
11
Marzo 2010. Fuente: Eurostat. Véase Anexo II.
6
2
Con la finalidad de modernizar los mercados laborales y los sistemas de protección social,
combatir la pobreza y promover la igualdad de oportunidades, a fin de impulsar la
prosperidad y la solidaridad social en la UE, sale a la luz en 2005 el “Programa Social de
la UE 2005-2010”. Se destacaban en él dos prioridades:
-
El empleo, abarcando temas como la movilidad profesional, las pensiones transferibles,
más y mejores puestos de trabajo, la adaptación a nuevas formas de trabajo y la gestión de
la reestructuración empresarial a través del diálogo social.
-
La lucha contra la pobreza y la promoción de la igualdad de oportunidades con puntos
clave como el tratamiento del cambio demográfico, la reforma de las pensiones y la
asistencia sanitaria.
Puesto que todas las medidas previstas se habían adoptado a fecha 2005, la Comisión
Europea lanzó en julio de 2008 un paquete renovado del programa social.
Ese mismo año 2005, la Comisión reiteraba el fuerte compromiso existente [COM (2005)
706 final, 22.12.2005] en cuanto a la modernización del modelo social existente, objetivo
iniciado con el MAC (método abierto de coordinación)12 surgido del objetivo estratégico
del Consejo Europeo de Lisboa de marzo de 2000, dónde se abogaba por una mayor
cohesión social. Destacaba la Comunicación de la Comisión en 2005 el consenso relativo
a las pensiones de jubilación, donde la preocupación fundamental se manifestaba en torno
a los tres siguientes puntos: la suficiencia, la continuidad, la
modernización de los
sistemas. En conjunto implicaban, fundamentalmente, la necesidad de promover vidas
laborales más largas.
De nuevo, en el 2006 la Comisión volvía a manifestarse [COM (2006) 574 final,
12.10.2006], en este caso, planteándose directamente “la sostenibilidad a largo plazo de
las finanzas públicas en la UE” dónde el envejecimiento de la población constituía el
principal reto, que implicaba a su vez otros tantos, económicos, presupuestarios y sociales
debido a su repercusión en el crecimiento y en los gastos públicos. De esta manera un alto
déficit y una deuda creciente en un Estado miembro podían tener, afirmaba la
12
En este sentido los objetivos fundamentales del MAC para la protección social y la inclusión en
relación con el tema que nos ocupa se resumirían en la promoción de la “cohesión social y la igualdad de
oportunidades para todos a través del sistema de protección social y políticas sociales de inclusión
adecuadas, accesibles, financieramente viables, adaptables y eficientes”. Los indicadores aprobados en el
seno del MAC (14 indicadores comunes, complementados por distintos indicadores específicos,
actualizados en 2008-2009) incluyen sin duda alguna: la pobreza y exclusión social, las pensiones, la
salud y el cuidado a largo plazo.
3
Comunicación, influencia negativa sobre los sistemas macroeconómicos de otros Estados
miembros, advirtiendo la necesidad de corregir los déficits presupuestarios y fomentar
prácticas coherentes a tiempo, antes de que el envejecimiento de la población implicara
una subida del gasto público. Así se refería al incremento de los siguientes gastos:
pensiones, asistencia sanitaria y asistencia de larga duración.
La Comisión proponía, tras la clasificación de los riesgos de los diferentes Estados
miembros (alto, medio y bajo), y para responder al envejecimiento de la población (además
del retraso de la edad efectiva de jubilación): una reducción rápida de la deuda, un aumento
de las tasas de empleo y productividad, una reforma de los sistemas de pensiones, de la
asistencia sanitaria y de la asistencia de larga duración.
Los términos de dicha Comunicación del 2006 muestran una preocupación por el tema que
nos atañe y, más aún, la necesidad de la anticipación a esos riesgos, en aquel momento
potenciales, con el fin de evitar el desequilibrio económico europeo entre los países con
diferentes riesgos13.
En el 2008, la tasa de empleo en la UE se situaba en el 66%, siendo el objetivo global
fijado para el año 2010 por Lisboa un 70%, insistiéndose desde la Comisión en la
necesidad de la “flexiseguridad” para cumplir tales objetivos14. En este sentido, exigían la
combinación de los siguientes factores: mercado laboral flexible, organización del trabajo
y relaciones laborales, así como un alto nivel de empleo y seguridad de ingresos. Todo ello
para hacer frente al cambio demográfico y financiar el gasto del envejecimiento de la
población, entre ellos el incremento de la presión sobre los planes públicos de pensiones,
recurriendo cada vez más, para asegurar la sostenibilidad de las pensiones a los planes
privados, debiéndose determinar por tanto el equilibrio entre ambos sistemas, fondos
privados y públicos.
La Comisión expresaba su intención de anticiparse y gestionar así el cambio demográfico,
en particular aumentando el número de trabajadores de más edad15.
13
No está de más recordar en este punto que Grecia se encontraba ya entre los países con un alto nivel de
riesgo según datos de la Comisión.
14
En la Comunicación de la Comisión de 3 Junio 2009 se destacaba en la introducción: “La flexiguridad
sigue siendo el planteamiento adecuado para modernizar y fomentar la adaptabilidad de los mercados de
trabajo, incrementar la competitividad y prepararse para la recuperación”.
15
http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=816&langId=en
4
Los problemas siguen sobre la mesa, el mercado europeo se enfrenta a ellos, con el
añadido de las diferencias del sistema de protección social a través de las pensiones que
tiene la legislación de cada Estado, y por supuesto la situación en relación con el empleo.
Determinación del problema clave e iniciativas de la UE
El problema de base es garantizar la sostenibilidad de las pensiones, y el punto central en
el que la UE ha centrado sus esfuerzos en apoyar a los Estados miembros a incentivar a los
ciudadanos para que amplíen su vida laboral, o en otras palabras, hacer que trabajar
durante más tiempo sea una opción más atractiva para no perder prestaciones en materia de
pensiones.
Los problemas básicos e interrogantes que surgen en torno a las pensiones se pueden
concentrar de la siguiente manera:
-
La viabilidad de las pensiones, a causa del envejecimiento de la población, la baja tasa de
natalidad, la expulsión del mercado de trabajo de los trabajadores de edad avanzada y el
desconocimiento exacto de los flujos migratorios16, que podrían provocar una incremento
del gasto público en pensiones, dada la existencia hipotética de menor número de
trabajadores17).
-
El incremento del gasto público en relación a la asistencia sanitaria para las personas de
edad avanzada18. La lógica es que a medida que la población envejece la necesidad de este
tipo de atenciones de larga duración aumenten, incrementándose el gasto sanitario de los
Estados miembros, ya que se trata de una competencia de los mismos19, en los que la UE
no interviene para diseñar los sistemas nacionales, añadiéndose el problema de la todavía
inexistente directiva de atención sanitaria transfronteriza.
Los últimos avances de la UE en una crisis imparable (2009-2010)
16
Sobre la proyección de los flujos netos migratorios realizados por la UE, veáse The 2009 Ageing
Report: underlying Assumptions and Projection Methodologies european Economy 7/2008, by European
Comission (DG ECFIN) and The Economic Policy Committee (AWG), 2008, págs. 37-39.
17
Aunque cierto sector de la opinión pública considera que podría incluso producirse una disminución del
gasto público puesto que la expulsión del mercado de trabajo de los trabajadores de edad avanzada
implica que éstos al momento de acceso a la pensión de jubilación recibirían cantidades menores, dado el
cómputo de dichas pensiones sobre la vida laboral más reciente, con las salvedades y diferencias que se
deriven de cada sistema nacional
18
Sobre la proyección de gastos relacionados con la edad, v. Special Report No. 4/2005 The 2005
projections of age-related expenditure (2004-2050) for the EU-25 Menber States: underlying
assumptions and projection methodologies, by the Economic Policy Committee and the European
Comission (Economic and Financial Affairs DG), European Communities, 2006.
19
www.ec.europa.eu/employment_social/spsi/health_and_lt_care_en.htm
5
En medio de una grave crisis mundial la Comisión Europea realizó una nueva
Comunicación al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo
y al Comité de las Regiones relativa al compromiso compartido a favor del empleo en
estos momentos de crisis [COM(2009) 257 final, 3.6.2009] abogando por la necesidad no
sólo de medidas para luchar contra el impacto social y el empleo, sino de una reforma
estructural necesaria para hacer frente a los problemas que a largo plazo se plantean. Tres
son las claves, a donde deben ir dirigidas las medidas de los Estados miembros:
-
Mantenimiento del empleo, creación de puestos de trabajo y promoción de la movilidad.
-
Mejora de las competencias y la satisfacción de las necesidades del mercado de trabajo.
-
Incremento del acceso al empleo.
En este sentido, se prioriza a los colectivos de trabajadores desempleados adultos para que
se reincorporen al mercado de trabajo, concediéndoles, en un plazo máximo de tres meses
desde su acceso al servicio público de empleo, una formación adicional, un período de
aprendizaje u otra medida de empleabilidad;
igualmente haciendo más atractiva la
contratación para el empresario incentivos, todo ello unido a medidas no incentivadoras de
los programas de jubilación anticipada.
Asimismo para reducir el impacto social de la crisis no se pueden olvidar, continuaba la
Comisión, otros colectivos desfavorecidos, como las mujeres, previniendo con carácter
general la inactividad y el desempleo de larga duración en todos ellos.
En este mismo sentido, la Comunicación de la Comisión “Europa 2020. Una estrategia
para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador”, [COM (2010) 3.3.2010]20, propone
el siguiente objetivo principal de la UE en relación con el tema que nos ocupa: “El 75 % de
la población de entre 20 y 64 años debería estar empleada”, mediante, entre otras cosas,
una mayor participación de las mujeres y los trabajadores más mayores y una mejor
integración de los inmigrantes en la población activa. Se destacan así dos carencias
estructurales en Europa:
“El núcleo de Europa 2020 debería estar constituido por tres prioridades:
– Crecimiento inteligente: desarrollo de una economía basada en el conocimiento y la innovación.
– Crecimiento sostenible: promoción de una economía que utilice más eficazmente los recursos, que sea
verde y más competitiva.
– Crecimiento integrador: fomento de una economía con un alto nivel de empleo que redunde en la
cohesión económica, social y territorial”.
20
6
-
Un nivel de empleo todavía más bajo en relación con otras partes del mundo, esto es: solo
el 63 % de las mujeres trabajan, en comparación con un 76 % de los hombres, y solo el 46
% de los trabajadores más mayores (55-64 años) tienen un empleo, en comparación con
más del 62 % en Estados Unidos y Japón. Por otra parte, el europeo medio trabaja un 10 %
de horas menos que su equivalente estadounidense o japonés.
-
Un aceleramiento del envejecimiento de la población, donde la población activa de la UE
empezará a disminuir a partir de 2013/2014. El número de mayores de 60 años aumentará
dos veces más rápido de lo que lo hacía antes de 2007 (dos millones al año en vez de en un
millón anteriormente).
La combinación de ambos factores -menor población activa y una mayor proporción de
jubilados- se traducirá en más tensiones en nuestros sistemas de bienestar.
Para el
cumplimiento de tales objetivos se fijan 7 iniciativas emblemáticas, destacamos la
siguiente: «Agenda de nuevas cualificaciones y empleos», dirigida a la modernización de
los mercados laborales y la potenciación de la autonomía de las personas a través del
desarrollo de capacidades a lo largo de su vida, con la intencionalidad de aumentar la
participación laboral y lograr la adecuación de la oferta y la demanda de trabajos, en
especial lo relativo a la movilidad laboral.
A raíz de la Comunicación, un nuevo texto, esta vez del Consejo Europeo, [ EUCO 7/10,
26.3.2010, incluyendo los elementos de la nueva estrategia a raíz de la Comunicación, que
se adoptará formalmente en junio], recogiendo como objetivo prioritario: aumentar hasta el
75% la tasa de empleo de los hombres y mujeres de edades comprendidas entre los 20 y los
64 años, incluso mediante una mayor participación de los jóvenes, los trabajadores de
mayor edad y los trabajadores de menor cualificación y mejorando la integración de los
migrantes legales.
Tendencias de los países miembros de la UE
Aunque cada país tiene su propio sistema de pensiones, todos coinciden en una fuerte
participación del sector público en el mismo a través de sus sistemas de Seguridad social,
aunque bien es cierto que la importancia de las pensiones públicas o privadas varía de un
país a otro. En la mayoría de países, el núcleo del sistema de pensiones de seguridad social
es una pensión de vejez legal relacionado con el régimen de ingresos ya sea un sistema
7
común para todos los empleados o de varios programas paralelos en diferentes sectores o
grupos profesionales.
Atendiendo a los objetivos marcados por la UE y a la situación actual del mercado laboral,
algunos países han procedido ya a revisar su modelo de pensiones, destacándose dos
puntos fundamentales: el incremento de la edad de acceso a una pensión de jubilación, y la
paulatina eliminación de las vías de salida anticipada del mercado laboral, a través de
penalizaciones en el cálculo de la pensión económica, y el fomento de la contratación de
los trabajadores de edad avanzada. Veamos algunos de los ejemplos más significativos:
Alemania: La reforma más reciente tuvo lugar en 2007, que convertirá la edad de
jubilación de los trabajadores de manera progresiva en 67 años en el 2029 (un mes cada
año a partir de 2012 a 2024, de 2 meses cada año hasta la edad de 67 años se alcanzará por
2029). Junto con la edad también se modificó la pensión de jubilación para aquellas
personas que hubiesen contribuido de manera dilatada en el tiempo 21. Los objetivos eran
claros: aplazar la edad legal de jubilación y así disminuir la carga financiera futura, y
compensar parcialmente la disminución prevista de la mano de obra debido al
envejecimiento de la población. De esta manera, el aumento de la edad de jubilación se
acompaña de la llamada "Iniciativa 50 plus" y de otros proyectos desplegados en las
diferentes regiones, que tienen como objetivo aumentar las tasas de participación de los
trabajadores mayores a través de una amplia gama de medidas, tales como la extensión de
la formación profesional y la reducción de las barreras de empleo para trabajadores de más
edad.
Francia: Es el único país de Europa donde el retiro oficial de la vida laboral es a los 60
años, a lo que hay que sumar las numerosas medidas de jubilación anticipada 22; siendo la
previsión para el 2050 de una proporción de 1,2 trabajadores activos por cada jubilado, lo
que conduciría a una deuda en la Seguridad social de 25 millones de euros, de no
replantearse el sistema. De hecho, la preocupación por la quiebra del sistema ha obligado a
introducir modificaciones en dos sentidos (la reforma Balladur en 1993 y la ley de 21 de
21
Tendrán derecho a la pensión de jubilación sin deducción alguna al llegar a los 65 años de edad,
aquellos trabajadores que hubiesen cotizado durante 45 años.
22
Entre las medidas hay que citar las privadas y las públicas, algunos ejemplos: en cuanto a las primeras,
e convenio de pre-jubilación progresiva (PRP) financiada por el Fondo Nacional de Empleo (FNE), la
prestación especial del fondo nacional de empleo (AFSNE); la asistencia por sustitución de empleo
(ARPe); en cuanto a las medidas del sector público la más importante es el permiso de fin de actividad
(CFA) para los funcionarios de tres ámbitos (estatal, territorial y hospitalario).
8
agosto de 2003): prolongación del periodo de cotización y duración del periodo de
actividad, sin modificar el acceso a la edad de jubilación.
Reino Unido: La edad oficial de jubilación para los hombres es de 65 años y para las
mujeres de 60 años, habiéndose establecido un aumento gradual para las mujeres, hasta
alcanzar los 65 años, entre 2010 y 2020. Asimismo, la Ley de pensiones de 2007 agregaba
una serie de medidas tendentes al aumento gradual de la edad de acceso a una pensión
estatal entre los años 2024 y 2046 hasta alcanzar los 68 años, tanto para hombres como
para mujeres.
Suecia: A principios del 2001 se produjo una reforma estructural del sistema de pensiones,
que tuvo en cuenta la evolución demográfica y el aumento de la esperanza de vida de las
sociedades europeas. El nuevo sistema, que no fija una edad específica para la jubilación,
se basa en dos formas de cotización definida, complementada con una pensión de garantía.
Las cotizaciones de los trabajadores se reparten de la siguiente manera: un 14% se deposita
en cuentas individualizadas que funcionan mediante un régimen de capitalización, y el
resto, un 86% se destina al sistema de repartición; en ambos se tiene en cuenta las
evoluciones demográficas y económicas como catalizador del sistema de pensiones,
realizándose la estimación de vida anualmente para un periodo de cinco.
Tal y como manifestaba la OIT en el denominado “Pacto mundial para el empleo”
adoptado por la Conferencia el 19 de junio de 2009, las crisis económicas proceden en
primer lugar a la recuperación económica, y no a la recuperación del empleo,
produciéndose un importante desfase del que no está ni estará exenta la Unión Europea.
Las directrices en relación con el modelo social de las pensiones de jubilación están fijadas
y han sido suficientemente explicitadas por la Unión, pero no debe perderse de vista el
estado de convulsión que atraviesan en la actualidad.
Un aumento de la edad real de jubilación (no sólo de la legal) ha sido la premisa de la que
se ha partido, pero ello no debe hacernos olvidar que en un mercado de trabajo como el
actual, la expulsión de un gran número de trabajadores de edad avanzada generaría
cotizaciones menores, dando lugar no sólo a una precarización de las finanzas de la Unión,
sino a un empobrecimiento paulatino de los propios trabajadores de edad avanzada
excedentes del mercado en la situación actual, tanto por la carencia de una salario derivado
de la actividad en el momento del cese en la actividad como por un resultado menor en la
9
cuantía del cálculo de la pensión de jubilación llegado el momento de acceso a la misma.
Los problemas de salud que puede generar una salida anticipada del mercado laboral
incrementarían asimismo un mayor gasto sanitario, al igual que mayor gasto se produciría
al aumentar la edad de jubilación en profesiones o actividades de desgaste físico
significativo.
La línea para frenar este círculo ha sido enfatizada en la última Comunicación de la
Comisión de la Unión Europea (3.3.2010): la atención a los trabajadores de edad avanzada,
mantenimiento y acceso al empleo, a través de una amplia gama de medidas formativas,
incentivadoras tanto para el trabajador como para el empresario, en la línea de la
preocupación y de las medidas adoptadas por Alemania, manteniendo no sólo la viabilidad
del sistema sino el nivel de ingresos del propio trabajador.
Tal y como afirmaba recientemente la Confederación Española de Organizaciones de
Mayores (CEOMA) en el debate surgido en España por el anuncio gubernamental del
aumento de la edad de jubilación, dicha medida “aporta experiencia al mercado, cualidad
importante en una crisis en la que el conocimiento y la productividad cobran
importancia”.
Anexo I: Gasto Público de las pensiones en metálico, entre 2007-2060, como porcentaje del PIB (OCDE y
Special Report nº 1/2006
Anexo II: Selección de Tasas de Desempleo de los países OCDE, desde enero 2010 hasta febrero 2010 (1)
Reino unido noviembre 09-diciembre 09. Datos de la OCDE, actualizado abril 2010
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