Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países

Andrés Santeliz, José Contreras
Santeliz
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Comportamiento de la industria
manufacturera en diferentes países.
Análisis de su dinámica histórica I parte
Vol. XIX. N° 1. Caracas, enero-junio 2013
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Biblioteca del Pensamiento Económico
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Andrés Santeliz
José Contreras
Comportamiento de la industria
manufacturera en diferentes países.
Análisis de su dinámica histórica
I parte
Suplemento de la Revista BCV • Vol. XIX. N° 1. Caracas, enero-junio 2013
Revista BCV
Biblioteca del Pensamiento Económico
Andrés Santeliz y José Contreras
Comportamiento de la industria manufacturera
en diferentes países
ISSN: 0005-4720
© Banco Central de Venezuela, 2015
Esta publicación es un suplemento
de la Revista BCV, vol. XXIX, n° 1, enero-junio 2013
Hecho el depósito de Ley
Depósito Legal: If3522015330798
ISBN: 978-980-394-099-7
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Edificio Sede, piso 3, Av. Urdaneta,
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RIF: G-20000110-0
Producción editorial: Departamento de Publicaciones, BCV
Diseño de carátula: Luis Giraldo
Diseño de la tripa: Ingard Gherembeck
Diagramación: José Vicente Leal Ostos
Corrección: Departamento de Publicaciones
Impresión: Gráficas Acea
Tiraje: 1.000 ejemplares
Índice
Índice
Presentación
José Contreras
Comportamiento de la industria
manufacturera en diferentes países
Andrés Santeliz y José Contreras
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Presentación
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Presentación
Contreras
Mendoza P.
José Contreras
Carlos Mendoza Pottellá
Los procesos de desarrollo económico se han caracterizado por la emergencia
de un sólido y fuerte avance en el tamaño de la industria, la producción y la
capacidad para generar empleos. Sin embargo, una vez alcanzado un alto nivel
de industrialización, el sector pierde tamaño relativo frente al crecimiento de
los servicios. Es un efecto del avance en el bienestar ciudadano, ya que una
vez satisfechas las necesidades de bienes industriales y, consecuentemente,
de haber logrado un elevado nivel de vida, se busca seguir progresando y se
hace a través de la demanda y la producción de servicios, tales como los servicios personales, de salud, los financieros y las telecomunicaciones.
No obstante, se ha observado que en un importante grupo de países, entre
ellos la generalidad de los latinoamericanos, se han iniciado procesos de retracción relativa del sector industrial (desindustrialización) frente al resto de
los sectores productivos, sin haber logrado los estándares de desarrollo industrial y nivel del ingreso similares a los vigentes en las economías desarrolladas
al momento de iniciarse en ellos el cambio estructural. La necesidad de comprender la naturaleza y la dinámica de esta prematura desindustrialización,
motivó esta investigación cuyos resultados aquí se reportan. El propósito es
ayudar a resolver adecuada y eficientemente esta situación.
El proyecto ha sido concebido en etapas. Aprehender, en una etapa inicial, los
procesos de desindustrialización prematura en las economías en desarrollo, particularmente en los países latinoamericanos. A la luz de esta inquietud se estudió
el desarrollo de la industria en diversos países. Entre ellos, países desarrollados
como Alemania, Francia e Italia, otros petroleros como Noruega y Canadá, y algunos latinoamericanos como Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador,
México y Perú. Por supuesto, atención especial se prestó al caso venezolano. Lo
que aquí se presenta resalta las características más relevantes de los procesos
de industrialización de los países latinoamericanos, su desindustrialización y se
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Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
ensayan explicaciones del decline prematuro de la capacidad de la industria para
generar valor agregado y empleo.
Uno de los hallazgos de la primera etapa de la investigación ha sido la similitud de los procesos y la concurrencia temporal en la dinámica de la desindustrialización en Latinoamérica. Estos hechos llevaron a pensar que, en
alguna medida, debían existir causas del entorno que contribuyeron al desencadenamiento de la desindustrialización, que se suman a las explicaciones
fundamentadas en el efecto de factores domésticos. De manera que resultó
imperioso construir hipótesis sobre cuáles podrían ser estos elementos del
entorno externo a estos países que estuvieron presentes en los tiempos en los
que se inició la retracción relativa del sector industrial.
En la tarea de investigación de esta primera fase, se contó con la participación
de estudiantes, cursantes de la Escuela de Economía de la Universidad Central de
Venezuela, inscritos en el Seminario de Investigación para la Elaboración de Trabajos Especiales de Grado “Economía y Política Industrial en Venezuela: Diseño,
Evaluación y Contraste de Modelos Alternativos”. Seis de estos estudiantes se
desempeñaron, además, como pasantes del Banco Central de Venezuela (BCV),
como auxiliares de investigación. Cada uno se encargó de preparar informes
sobre países determinados. Así, Charly Moreno, trabajó sobre Ecuador y Bolivia;
Alejandra Alfonzo, sobre Chile y Colombia; Arnaldo Rojas, sobre Perú y Argentina; Gilibeth Vega, sobre México y Brasil; Jacqueline Rosales, sobre Canadá y
Noruega; y Andrea Fraga, sobre Alemania, Francia e Italia.
La investigación se dividió en tres partes y se presentará en tres entregas.
Este suplemento ofrece la primera de ellas, en donde se expone la síntesis
de los trabajos de los estudiantes, integrada en una visión comprehensiva de
los procesos de industrialización y desindustrialización de estos países y las
conclusiones y recomendaciones que surgen desde la perspectiva integradora
del análisis de los procesos descubiertos en la investigación. De manera que
el lector, abordará primero la introducción, en el contexto situacional en el
que se despliegan los procesos de industrialización y desindustrialización. Se
prosigue con el desarrollo de la industria manufacturera en cuatro países de
Latinoamérica: Ecuador, Colombia, Chile y Argentina. En una segunda entrega
se explicarán los casos de Canadá, Noruega, México, Perú y Bolivia. Para la
tercera y última, se reportan Brasil, Alemania, Francia e Italia. Vista la síntesis de los casos, se ensayan las explicaciones que se han encontrado en la
literatura relativa al tema. Finalmente, se ofrecen las conclusiones y algunas
recomendaciones.
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Análisis de su dinámica histórica
I parte
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Introducción
El objetivo de este trabajo es desarrollar un análisis de la situación industrial de
diferentes países con el fin de buscar qué elementos, en el contexto internacional, están presentes en el mundo, que induzcan a la reproducción de ciertos patrones a escala global. En esta primera parte se analizan los siguientes países:
•
Ecuador
•
Colombia
•
Chile
•
Argentina
Según se sabe, la aparición en el mundo de regiones ricas y pobres es resultado acumulado de la existencia de las diferentes tasas de crecimiento que
surgieron con la Revolución Industrial, iniciada en Inglaterra a finales del
siglo XVIII (Kaldor N., 1976). Se enriquecieron aquellas regiones en las que la
industria tomó cuerpo y produjo la aparición de economías industrializadas.
Primero fue Inglaterra, donde la adopción del sistema fabril y la aparición de
“…un incremento notorio del ‘excedente agrícola’…” (Kaldor N., 1976, p. 64)
amplió grandemente las escalas de la producción e hizo posible la aparición
de un excedente industrial exportable hacia aquellas regiones cuyas exportaciones de materias primas hacia Inglaterra (India, China y territorios coloniales
en América) habían generado capacidad de pago y hacia Europa Occidental,
que, además de disponer de su propia producción de manufacturas para el
intercambio, en el comercio colonial adquiría importantes recursos1.
Luego, una sucesión de países (Alemania, Francia, Estados Unidos, los pequeños países de Europa Occidental y, algo más tarde, Japón) iniciaron sus
procesos de industrialización sustituyendo las importaciones de manufacturas
con producción fabril doméstica, primero de los bienes de consumo y luego
de bienes de capital, con lo que desarrollaron el potencial de exportación.
De esta forma, al adoptar el sistema fabril de producción de manufacturas, se
constituyeron en competidores de Inglaterra y ampliaron sus exportaciones
Durante el siglo XVII las exportaciones de manufacturas desde Europa hacia África, Asia
y América no sufrieron una gran expansión. Más importantes fueron los flujos de especias
y materias primas desde estas regiones hacia Europa. El comercio colonial impuso términos
de intercambio desfavorables hacia estos territorios. Será más tarde, durante el siglo XVIII, con
la Revolución Industrial y la aparición de nuevas formas de colonialismo (sistema de plantaciones), que las exportaciones europeas de manufacturas hacia estas regiones adquieran
relativa importancia.
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industriales a una tasa mayor que la del crecimiento del mercado mundial
de manufacturas y, por tanto, a una tasa mayor que la del crecimiento de su
industria (Kaldor N., 1976).
El desarrollo de la industria requiere de la expansión de la demanda de manufacturas proveniente de los sectores no industriales externos; que lleva a las economías que se industrializan a una vez atendida la demanda doméstica, fundamentalmente proveniente de la agricultura, salir a encontrar nuevos mercados. No se
trata solo de que parte de los salarios pagados en la industria y las compras de
insumos, igual que las ganancias del capital, se gasten fuera del sector industrial,
acotando la demanda interna de manufacturas, sino que los mayores retornos
obtenidos, como consecuencia de los aumentos en las escalas de producción se
acumulan bajo la forma de un mayor capital que debe ser rentabilizado colocando producción fuera del ámbito local del sector industrial (Kaldor N., 1976;
Krugman y Obstfeld, 1994; Soza V., 1974).
En el proceso, la estructura de la producción industrial de Inglaterra se transformó y con ella la del comercio mundial de manufacturas. La expansión de
las exportaciones de bienes de consumo llevó al desarrollo de la industria de
bienes de capital, con la que Inglaterra atiende la demanda proveniente de los
países que inician sus procesos de sustitución de importaciones industriales.
Así, el destino de las exportaciones británicas cambiaba constantemente: la maquinaria
británica vendida a Alemania en el decenio de 1880 y a los Estados Unidos en el de
1890 se dirigió a Japón en el decenio de 1900 y a la India, Australia y Sudáfrica después de la Primera Guerra Mundial (Kaldor N., 1976, p. 73).
De hecho, lo que ocurre es que Inglaterra se convierte en exportadora de
industrias de producción de bienes de consumo, que ganan competitividad y
maximizan sus rendimientos cuando se instalan en las inmediaciones de los
mercados de consumo.
La expansión industrial es el resultado de cambios profundos en los procesos,
las técnicas y la organización de la producción: empleo de nuevas fuentes de
energía (petróleo y electricidad) con efectos de significación sobre las comunicaciones, el transporte y la propia producción industrial. Aparecen nuevos segmentos industriales como lo fueron la industria química (básica y final), la nueva
siderúrgica, el procesamiento de nuevos metales y la industria alimentaria. Se desarrollan nuevos métodos de control de la producción mediante las cadenas de
ensamblaje que ahorran tiempo y movimientos (taylorismo) y la descomposición
de la producción en fases que permiten masificarla (fordismo). Las necesidades
de financiamiento de proyectos de dimensiones gigantes (los ferrocarriles) dan
lugar al desarrollo de la banca, el crédito y la aparición de nuevas formas de
asociación (las sociedades anónimas). La fusión de empresas y la concentración
de capitales en pocas y grandes corporaciones industriales reemplazan a las numerosas y pequeñas industrias que compiten por espacios en el mercado.
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
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Los nuevos países industrializados, una vez que saturaron sus mercados interiores de manufacturas, debieron procurarse mercados exteriores donde colocar su producción de bienes de consumo y continuar su desarrollo industrial
hacia la producción de bienes de capital, siguiendo la misma secuencia de
etapas de desarrollo industrial de Inglaterra. Además, la expansión de las
industrias de exportación en los nuevos industrializados requiere de mayor
extracción de materias primas (combustibles, fibras y minerales). Los países
proveedores de esas materias primas convierten el superávit comercial primario, que así logran, en demanda de bienes industriales de consumo.
La industria capitalista, con su intrínseca necesidad de encontrar nuevos mercados para las manufacturas, mundializa la economía: surge, de un lado, un
grupo de economías industrializadas, exportadoras de manufacturas y, por el
otro, aparece un grupo de economías proveedoras de materias primas y productos básicos y, entre estos últimos, un pequeño grupo de economías en fase
de industrialización (Ros, 2004; Krugman y Obstfeld, 1994).
En la región latinoamericana, la agricultura y la minería, abastecedoras de
materias primas y productos básicos a Europa, entraron en crisis con la guerra
paneuropea de 1914-1918. Poblaciones de pequeño tamaño y baja densidad,
fundamentalmente rurales, con importantes desigualdades de ingresos dada la
estructura de plantación predominante en la agricultura de la región (Baldwin,
1956)2, no permitieron construir una base industrial de significación. Existía sí,
un segmento industrial volcado al procesamiento de los productos de la agricultura tradicional de exportación, con miras al abastecimiento de la demanda
local y, por tanto, de dimensiones modestas.
Será más tarde, en el decenio 1919-1929, cuando la región inicie su recuperación como exportadora de materias primas y productos básicos, pero ahora
primará un nuevo destino: Estados Unidos. La recuperación europea se retrasa
por lo menos hasta 1924, por la presión de las deudas contraídas para financiar
la guerra, la inflación, la desmovilización de tropas y la falta de puestos de trabajo. Esta situación impulsa la presencia de Estados Unidos como nueva potencia
económica mundial, proveedora de materias primas, alimentos y manufacturas
durante la guerra y del material y el crédito para la reconstrucción de las economías devastadas por la guerra. Para la economía de Estados Unidos fueron
“los felices años veinte”. El auge acaba al llegar la Gran Depresión, en 1929, y la
crisis continúa con la Segunda Guerra Mundial hasta 1945, durante la cual solo
persisten en la región latinoamericana las actividades que logran articularse con
la producción bélica y la atención a los modestos mercados interiores.
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Citado por Auty (2001).
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En la fase expansiva de la década de 1920 los países de mayor población,
Brasil y México, por contar con un superávit comercial, pudieron sustentar
actividades industriales de sustitución de importaciones de manufacturas de
consumo final e intermedio (Quenan y Torja-Zane, 2011). En menor medida
hicieron lo mismo Argentina y Colombia. En el caso argentino fue de importancia para el desarrollo del proceso de industrialización el influjo migratorio
recibido desde Europa. La sustitución de importaciones en los países de menor población se inició, generalmente, durante la Gran Depresión, con características particulares dadas las dificultades para la importación de bienes de
capital e insumos industriales y la escasez de divisas.
La competencia entre empresas europeas y estadounidenses por conseguir concesiones petroleras en Venezuela desde antes de la guerra en Europa incidió
en el desarrollo institucional y político de la nación. Pero esto no fue suficiente
para evitar las penurias que trajo la crisis de la agricultura tradicional de exportación durante la guerra europea. Será el desarrollo de la actividad de producción
petrolera durante la década de 1920 lo que alivie la situación de la población,
con la migración desde los Estados agrícolas hacia los Estados petroleros. La
bonanza comercial que devino de las divisas petroleras atrajo industrias extranjeras proveedoras de manufacturas finales perecederas y más tarde alentó la
aparición de una nueva agricultura, ya no de exportación, sino de sustitución
de importaciones.
La recuperación de la economía civil, en la segunda postguerra, significó para la
región el auge del comercio con la economía estadounidense, materias primas y
productos básicos a cambio de las manufacturas que caracterizaron el american
way of life. Así se crearon las condiciones para el advenimiento de las políticas
de sustitución de las importaciones de los bienes de consumo final y de los
insumos para producirlos. En las décadas de los cincuenta y sesenta, la región
se llenó de fábricas, plantas y talleres de todo tipo gracias al despliegue de las
corporaciones industriales, que provenían principalmente de Estados Unidos,
y a las políticas de protección y fomento industrial puestas en práctica por los
gobiernos desarrollistas en casi todos los países de la región (Soza V., 1974).
Para el decenio que se inició en 1970 los mercados interiores de la generalidad de
los países de la región habían sido saturados, por lo que el proceso de desarrollo
industrial entró en la fase de “crecimiento vegetativo”. El asunto a resolver aquí
es explicar, primero, por qué estas economías no entraron en la etapa de exportación de las manufacturas de consumo final cuyas importaciones fueron sustituidas, según el mismo proceso seguido por los países que ya se industrializaron. El
punto de partida será la explicación de Kaldor (1976), quien sostiene que:
El hecho de que estos países no hayan podido lograr que a la etapa de sustitución
de importaciones siguiera la etapa de exportaciones, reflejó sin duda la circunstancia
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de que la productividad de la mano de obra en la industria, dado el nivel de salarios
reales en términos de alimentos y materias primas, no había aumentado hasta el
punto en el que el costo del “valor agregado por la fabricación” bajase lo suficiente,
en términos de materias primas no procesadas, para permitirles competir en el
mercado mundial (Kaldor N., 1976, p. 78).
En varios países de la región (Brasil, México, Argentina, Venezuela, entre otros)
se iniciaron procesos de segunda fase de sustitución de importaciones de bienes
intermedios, de capital y de consumo durables. En la mayor parte de ellos el proceso se detuvo tempranamente y, por el contrario, desde finales de la década de
los setenta y la primera mitad de la siguiente, se presentan procesos de desindustrialización. Este es el segundo asunto que se quiere resolver aquí. Qué fue lo que
hizo que en la generalidad de los países de la región se desatasen prematuramente procesos de desindustrialización. La concurrencia en el tiempo de este proceso
de reversión de la industria en diversos países hace pensar en la incidencia de
factores exógenos, pero entendiendo que los efectos propios de país le imprimen
características específicas a cada proceso.
Hechos como la decisión de eliminar la convertibilidad del dólar estadounidense3, en agosto de 1971, y la consecuente desaparición del sistema de paridades fijas, en 1973, que fueron consecuencias del financiamiento de la guerra
en Vietnam, expandieron la liquidez internacional. Esto incidió en la aparición
de una fase expansiva de la economía mundial y del crecimiento del sector financiero internacional. El alza abrupta de los precios petroleros en 1973-1974
y entre 1979 y 19814, frente a una economía basada en una industria energéticamente ineficiente impulsó la inflación estadounidense, el alza de las tasas
de interés y la crisis de la deuda externa. Los cuantiosos recursos financieros
acumulados por los exportadores petroleros buscaron canales para rentabilizarse en un entorno de expansión de la liquidez internacional. Las altas tasas
Decisión que resultó de la presión del Gobierno francés que convirtió en oro los llamados eurodólares con los que el Gobierno estadounidense adquiría suministros para las tropas
en combate y su logística en Vietnam.
3
En octubre de 1973 se desató la guerra del Yom Kippur que derivó en el bloqueo del
suministro de petróleo a Estados Unidos y en el alza abrupta del precio petrolero. En enero
de 1979 es derrocado el sah de Irán, dando origen a la revolución islámica en ese país, los
conflictos que esto supuso llevaron el precio petrolero a un máximo histórico en 1981. La
industria de Estados Unidos se había configurado de acuerdo con el petróleo barato y abundante, y de pronto este se hizo caro y escaso, haciendo a la industria repentinamente obsoleta y desatando la inflación de los años ochenta (Baily, 1981). El alza de las tasas de interés
aplicada para combatirla generó la crisis de la deuda externa, la década perdida para el crecimiento económico en Latinoamérica (Stiglitz, 2003) y reorientó los flujos financieros internacionales haciendo posible la financiación de la reconversión industrial estadounidense.
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Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
de interés atrajeron los capitales con los que se financió la reindustrialización
estadounidense, sobre nuevas bases, más energéticamente eficientes (Wolf,
2011). Este proceso de recesión industrial con inflación sentó los fundamentos
para el cambio de paradigmas, en favor del pensamiento neoclásico. Es este
entorno de circunstancias complejas parte fundamental de los acontecimientos que crearon las condiciones para el inicio del proceso general de desindustrialización. Habrá que conjugarlos con las circunstancias locales de
los países de la región a los efectos de formular una explicación convincente
respecto a la dinámica del proceso. Habrá también que encontrar razones
que expliquen por qué un pequeño grupo de países (asiáticos) inició procesos de industrialización relativamente acelerados.
A los efectos de estos propósitos, a continuación se presentan síntesis de
los procesos de industrialización y desindustrialización de Ecuador, Colombia, Chile y Argentina. Para la elaboración de estos productos se contó con
la participación de un grupo de estudiantes, cursantes de la Escuela de Economía de la Universidad Central de Venezuela, inscritos en el seminario
de investigación para la elaboración de Trabajos Especiales de Grado “Economía
y Política Industrial en Venezuela: Diseño, Evaluación y Contraste de Modelos
Alternativos”. Seis de estos estudiantes participaron, además, en calidad de pasantes del Banco Central de Venezuela (BCV), como auxiliares de investigación.
En particular, Charly Moreno, quien preparó los informes sobre Ecuador; Alejandra Alfonzo, a su vez, elaboró los informes sobre Chile y Colombia; Arnaldo
Rojas, quien preparó el informe sobre Argentina. En cada caso, como tutor de
los Trabajos Especiales de Grado de los estudiantes y participante en la tutela
de las tareas de investigación de los pasantes, conjuntamente con el doctor José
Contreras, funcionario de la Oficina de Investigaciones Económicas del BCV, el
investigador invitado Andrés Santeliz revisó, ajustó, corrigió, extrajo y resumió de
los informes de investigación que presentaron los pasantes, lo que aquí se presenta como estudio de casos de industrialización de los países seleccionados.
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19
La industrialización de Ecuador
Desde la Colonia, la economía de Ecuador ha estado íntimamente ligada a la
explotación de sus recursos naturales mediante prácticas de producción de tipo
enclave5 para su exportación. El surgimiento y comportamiento del sector industrial sigue el patrón típico de las economías con abundante dotación de recursos
naturales. Para el estudio de su evolución conviene separarlo en cuatro períodos
que se inician después de consolidarse como República, en 1830 (cuando se separó de la Gran Colombia): período de exportación de bienes primarios (1830-1920);
primer intento industrializador y auges agrícolas (1920-1965); período de industrialización por sustitución de importaciones (1965-1986) y el período de promoción
a las exportaciones (1986-2006).
Período de exportación de bienes primarios (1830-1920)
Entre 1830 y 1920 la economía ecuatoriana se basó en la exportación hacia
Europa de productos agrícolas, principalmente café, cuero, caucho y cacao, y la
importación de manufacturas industriales desde ese continente. De esta forma
aparecen las condiciones para el inicio de la producción industrial mediante la
sustitución de importaciones.
En este contexto, aunque no se tiene identificado el momento preciso del
surgimiento de las actividades manufactureras en Ecuador, el sector de la
producción fabril fue el primero en desarrollarse después de la época colonial. Según Osvaldo Hurtado6, en los primeros años de la época poscolonial
existían industrias incipientes de textiles (denominadas obrajes), donde se elaboraban toda clase de tejidos. Además, en este período se instalan pequeñas
industrias para satisfacer las necesidades de la población (molinos de trigo,
cebada y producción de azúcar).
Por su parte, Enrique Ayala7 explica que solo en el ramo textil existió cierta
modificación importante de la producción manufacturera después de la Colonia. Además de esto, explica Ayala, los problemas fundamentales que afrontó
Ecuador en este período fueron la escasez de capitales y la falta de protección
adecuada por parte del Estado.
Es decir, generado en una actividad productiva que utiliza bajas cantidades de capital y
trabajo nacionales, y destina su producción a la exportación. (Ver Santeliz, 1997).
5
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Citado por Rosales (1983, octubre).
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Citado por Rosales (1983, octubre).
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
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De esta manera, en Ecuador existían dos sectores fuertemente diferenciados:
por una parte, el sector exportador poseía mayores niveles de productividad
y destinaba el excedente que obtenía a la importación de bienes suntuarios y,
por otra parte, existieron sectores preindustriales o manufactureros nacientes
con menores niveles de productividad y que principalmente enfocaban su
producción a lo interno de la economía (entre ellos se puede mencionar la
producción de trigo, cebada, azúcar y la producción fabril) (Acosta, 2006).
Primer intento industrializador y auges agrícolas (1920-1965)
El surgimiento del sector industrial es impulsado por la primera Ley de Protección Industrial (publicada en 1906), que buscaba elevar la rentabilidad de las
industrias nacientes de Ecuador (Acosta, 2006). Además, las primeras industrias de Ecuador se vieron favorecidas por el desplazamiento de mano de obra
desde las plantaciones cacaoteras (por la crisis del sector, entre 1917-1919 y
1920-1925), lo cual presionó a la baja los salarios, disminuyendo los costos del
sector manufacturero (Sáinz, 1984).
Para ayudar a paliar la crisis del sector exportador se devaluó el tipo de cambio en 19238, buscando sostener temporalmente la competitividad del sector.
El gobierno compró excedentes de producción, promovió la expansión del
crédito y otorgó subsidios para proteger a las nacientes industrias del azúcar,
del calzado y de alimentos (intentando garantizar el abastecimiento del mercado interno) (Acosta, 2006).
Para mantener las exportaciones sin menguar el naciente sector industrial
se dictó la Ley de Fomento de Desarrollo de Industrias (en 1921), con la que se
buscaba proteger a la industria frente a las devaluaciones del tipo de cambio y la
escasez de divisas (aparte de proveerles protección y exenciones fiscales). Además,
en 1927, fue creado el Banco Central de Ecuador (el cual asumió el monopolio de
la emisión de monedas) y, posteriormente, el Banco Hipotecario. Este último tuvo
la finalidad de financiar inversiones al sector privado de manera tal de diversificar
la producción (Abril-Ojeda, 1990); (Sáinz, 1984); (Acosta, 2006).
Según Osvaldo Hurtado9, ya para los años 1930, iniciaron su desarrollo la
industria de alimentos, bebidas y tabaco, la industria de combustibles, la industria de medicinas y la de cemento, mientras que la industria textil entró
en un período de estancamiento. Pero, aunque en medio de la crisis se buscó
sustituir las importaciones de bienes de consumo no duraderos (aceites y grasas) por producción nacional, esto no se logró (Acosta, 2006).
8
El tipo de cambio pasó de sucres/dólar 2,25 a sucres/dólar 5,03 (Acosta, 2006).
9
Citado por Rosales (1983, octubre).
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
21
Durante la Segunda Guerra Mundial (1939-1945), las exportaciones de Ecuador
mejoraron, favoreciendo la recuperación de la economía (aun cuando se limitaron las importaciones). Los precios internacionales de los productos agrícolas
aumentaron por el incremento de la demanda. Pero, a pesar de que existieron
condiciones favorables para el despegue de la industria, la producción industrial en estos años prosiguió su lento desarrollo, en contraposición con lo
ocurrido en otras economías latinoamericanas (donde se aprovecharon estos
hechos coyunturales para profundizar el desarrollo industrial) (Acosta, 2006).
Para finales de la década de los cuarenta se produce un auge exportador de
banano. Este fue promovido directamente por el gobierno del presidente Galo
Plaza (1948-1952) después de reunirse con altos funcionarios de la compañía
United Fruit10 (Arteta y Albornoz, 2005). Este auge produjo cambios profundos
en la economía ecuatoriana (se amplió la frontera agrícola, se expandió la red
vial y se aceleró el crecimiento de las ciudades en la costa producto de las migraciones) (Acosta, 2006). Entre las políticas aplicadas para promover este rubro están: la creación de la Comisión de Orientación y Crédito para el Banano,
la devaluación de 13 a 15 sucres por dólar en 195011 y el permiso otorgado por
el Banco Central de Ecuador a los exportadores de banano para vender 33% de
sus divisas en el mercado libre (mediante una resolución adoptada en 1953)12.
Este auge bananero trajo consigo una expansión importante del mercado interno, que posibilitó el desarrollo industrial de Ecuador en los años posteriores (Abril-Ojeda, 1990). Los crecientes ingresos externos (provenientes de los
auges agrícolas) ayudaron a configurar el Estado desarrollista que buscaba
fomentar la industria nacional como medio de acumulación. De este modo,
en 1945 se creó la Junta Nacional de Planificación y Coordinación Económica
y en 1957 se promulgó la Ley de Fomento Industrial, todo ello para reasignar
los recursos provenientes del exterior en función de la industrialización sustitutiva (Acosta, 2006).
Además, estas políticas coincidieron con la caída en la producción del banano en
Centroamérica, producto de la enfermedad de Panamá, que destruyó gran parte de las
cosechas en la región (Hofman y Buitelaar, 1994).
10
El propósito de esta devaluación parece haber sido promover la competitividad del banano, ya que desde 1941 la balanza comercial de Ecuador había sido positiva (excepto en
1949) (Arteta y Albornoz, 2005).
11
Esto constituyó una devaluación real para el banano, ya que los demás productos se
regían por el tipo de cambio oficial.
12
22
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
Entre 1950 y 1963, la participación del sector industrial al PIB rondó 15%, lo cual
indica que al finalizar este lapso, el ritmo de crecimiento del sector industrial era
dependiente del crecimiento general de la economía, en vez de ser su motor.
Entre los factores que obstaculizaban el desarrollo industrial en estos años están
los siguientes:
•
Energía y vialidad: la escasez de energía eléctrica y la falta de vías de
acceso a las fuentes de materias primas en las concentraciones urbanas
obstaculizaba el rápido desarrollo industrial.
•
Integración regional: existía la necesidad de una integración más fuerte
entre la sierra y la costa para crear nuevos establecimientos de producción agrícola que permitiesen al sector industrial gozar de un mayor abastecimiento de materias primas.
•
El mercado: el mercado doméstico era muy estrecho y desintegrado geográficamente (a pesar de los auges agrícolas antes mencionados).
•
Crédito y capital industrial: las fuentes de financiamiento para la industria (a pesar de los créditos otorgados por los bancos de fomento) eran
escasas.
•
Mercadeo, ventas y distribución de productos industriales: el sector industrial desconocía las prácticas adecuadas de distribución, mercadeo y
ventas de los productos.
•
La educación técnica: no existía en el país la enseñanza técnica de alto
nivel, los técnicos extranjeros se “importaban” para resolver los problemas industriales. Además, se carecía del personal supervisor capacitado,
lo cual impidió el logro de procesos de producción eficientes (Junapla,
1957).
Industrialización por sustitución de importaciones (1965-1986)
A finales de este lapso, 1950-1963, se pone en marcha la estrategia de industrialización por sustitución de importaciones en su primera fase, la de sustituir
las importaciones de bienes de consumo no duradero (Junapla, 1957). Con la
llegada de la Junta Militar al poder (1963-1966), se intensificó el proceso de
industrialización (el cual fue tardío con respecto a otros países de Latinoamérica). En efecto, el Plan Decenal propuesto por esta administración tuvo como
eje central del desarrollo el fomento del sector industrial (Sáinz, 1984).
En 1962, se creó el Centro de Desarrollo Industrial y en 1973 la Corporación
Financiera Nacional, instituciones que prestarían ayuda y asistencia técnica
económica al sector industrial. Asimismo, en 1964 se promulgó la primera
Ley de Reforma Agraria, que buscaba la modernización de la agricultura,
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
23
modificando las características de la tenencia de la tierra (asignándola entre
campesinos)13. Todo ello con el fin de favorecer el abastecimiento de materias
primas y de recursos (financieros y técnicos) para el sector industrial (Arteta
y Albornoz, 2005).
Por otra parte, otro hecho relevante que permitió el impulso de la industria
en estos años fue el ingreso de Ecuador en el Pacto Andino, en 1969 (como
solución de la estrechez del mercado interno), suscribiéndose a una cantidad considerable de proyectos de cooperación regional (Hofman y Buitelaar, 1994). Hasta comienzos de los años 1970 la industria no pudo despegar
fuertemente, a pesar de los esfuerzos desarrollistas del país, por la escasez
de divisas que enfrentó (después del auge bananero de los años 1952-1960).
Las importaciones requeridas para la industrialización superaban los ingresos
en divisas y, por esta razón, el país debió recurrir al endeudamiento externo
financiado por el Fondo Monetario Internacional (FMI)14 (Carrasco, Beltrán y
Palacios, 2011).
Como puede verse en el gráfico 1, desde 1950 hasta 1966, el crecimiento del
valor agregado manufacturero va a la par del crecimiento del producto interno
bruto de la economía. A pesar de ser el sector que recibió mayor promoción en
estos años, no cumplió su rol de agente dinamizador del crecimiento (Junapla,
1957). Pero, desde 1967 en adelante la industria empezó a crecer a un ritmo
superior al de la economía. El marco político-institucional desarrollista estaba
consolidado para estos años y la acción del Estado en este despegue industrial
fue fundamental.
El proceso industrial se vio posibilitado por la ampliación del mercado interno. Específicamente, además de los auges agrícolas en períodos anteriores,
los ingresos petroleros fueron fundamentales, dado que le confirieron mayor
Es de notar un hecho particular promovido por esta ley. Con la aplicación de la reforma
agraria en 1964 se quebró el sistema de huasipungo, que permitía a los campesinos explotar
una porción de la tierra dentro de la hacienda, a cambio de servicios gratuitos para el propietario (patrón). Al remover este sistema, la ley rompió con las relaciones tradicionales en
favor de las capitalistas (Abril-Ojeda, 1990).
13
La década de los sesenta fue una época difícil para Ecuador por la caída de los precios de
sus productos exportables, café y cacao, y por la recuperación de las exportaciones de banano en Centroamérica de los países que competían contra él (Hofman y Buitelaar, 1994). Para
contrarrestar esto, el país se vio obligado a acercarse al FMI. “Desde entonces, en la medida
en que se agudizaba la crisis económica, con la consiguiente inestabilidad política, el Ecuador
recurrió una y otra vez al apoyo financiero del FMI, contratando nueve créditos contingentes
o stand by, en junio de 1961, junio de 1962, julio de 1963, julio de 1964, julio de 1965, julio
de 1966, abril de 1969, septiembre de 1970 y julio de 1972” (Acosta, 2006, p. 109).
14
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
24
poder y protagonismo al Estado15, el cual intervino más directamente en la
asignación y distribución de los recursos productivos. Se emprendieron grandes proyectos sociales y de infraestructura y el gasto público corriente creció
fuertemente. Este aumento del gasto hizo crecer fuertemente la demanda interna y posibilitó un proceso de industrialización más profundo (Abril-Ojeda,
1990).
Gráfico 1: PIB total y valor agregado manufacturero16, en US$ millones del año
2000 (1950-2010)
30.000
4.000
3.500
25.000
3.000
20.000
2.500
2.000
15.000
1.500
10.000
1.000
5.000
PIB Total
2010
2007
2004
2001
1998
1995
1992
1989
1986
1983
1980
1977
1974
1971
1968
1965
1962
1959
1956
1953
-
1950
500
-
PIB Manufacturero
Fuente: Banco Mundial (desde 1964 en adelante), Banco Central de Ecuador (desde 1950 a
1963)17. Cálculos propios.
Los principales instrumentos de política tomados para promover la
industria en esos años fueron los siguientes:
De hecho, la recaudación proveniente del ingreso petrolero llegó a representar 60% del
presupuesto del sector público (Abril-Ojeda, 1990).
15
El producto interno bruto manufacturero excluye refinación de petróleo. Si se incluyese
la refinación de petróleo, los datos de producción manufacturera aumentarían drásticamente, pero por limitaciones en el acceso a los datos, no se pudieron obtener.
16
Los datos del PIB total y del VAM para esos años fueron tomados del informe realizado
por la Junta Nacional de Planificación Nacional de Ecuador, Junapla (1966).
17
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
25
Política cambiaria
Se buscó facilitar la importación de materias primas y bienes de capital clasificados en la Ley de Fomento Industrial, mediante un tipo de cambio sobrevaluado (Arteta y Albornoz, 2005). Desde 1969 el tipo de cambio se mantuvo fijo
en sucres/US$ 25 provocando una apreciación real del sucre para favorecer
la demanda de insumos industriales requeridos para el crecimiento industrial.
Esta política generó una presión tal sobre la capacidad de importación, que
el déficit comercial en el lapso 1971-1981 fue de 1.504 millones de dólares en
promedio y además, actualmente, se sabe que las distorsiones generadas por
esta política en cuanto a los requerimientos de insumos industriales desde el
exterior son una tranca para la reactivación industrial, puesto que al reanimarse este, se generan problemas de balanza de pagos (Carrasco, Beltrán y
Palacios, 2011).
Política comercial
Se colocaron elevados aranceles para la importación de bienes finales con el
propósito de fomentar el consumo de bienes nacionales. Además, se impusieron restricciones no arancelarias como cuotas y prohibiciones de importación
de estos bienes (Arteta y Albornoz, 2005). Esto produjo que en promedio, entre 1965 y 1981, las importaciones de bienes finales solo representaron 13,1%
del total de importaciones.
Política crediticia
Se aplicó, mediante diferentes instrumentos de crédito dirigido, tasas de interés inferiores a las de mercado, condonaciones y estatizaciones de deudas
privadas. Todo ello, con la finalidad de promover el desarrollo industrial al
colocar a disposición de la clase empresarial naciente los recursos necesarios
para empezar actividades productivas (Arteta y Albornoz, 2005).
Política de subsidios e incentivos fiscales
Por último, el cuarto grupo de instrumentos de política tiene que ver con la
protección a la industria mediante el otorgamiento de subsidios. Esto se aplicó
mediante tres tipos de beneficios fundamentales propuestos en la Ley de Fomento Industrial (Creamer, 1993, p. 26):
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
26
•
Exoneraciones arancelarias a las importaciones18.
•
Certificados de Abono Tributario (reembolsos sobre el valor FOB de
las exportaciones)19.
•
Deducciones sobre el impuesto sobre la renta por reinversiones20.
Siguiendo a Arteta y Albornoz (2005), para evaluar las políticas aplicadas en
la promoción del desarrollo industrial se examinan los resultados alcanzados en la
procura de los cinco objetivos que se buscaron, a saber: fomentar el crecimiento
de la producción industrial; fomentar las exportaciones industriales; aumentar el
empleo en el sector manufacturero; ampliar el uso de los recursos domésticos y
lograr una mayor generación neta de divisas. Estas políticas buscaron erradicar el
perfil primario-exportador de Ecuador, el cual lo configuraba como un país periférico21 dependiente fuertemente de las condiciones del sector externo.
Crecimiento de la producción industrial
La producción manufacturera tuvo un fuerte incremento, las políticas industriales
fueron muy efectivas en aumentar la producción industrial. Esto puede evidenciarse por el mayor nivel de la tasa de crecimiento del valor agregado manufacturero frente a la tasa de crecimiento del PIB total en el lapso 1966-1985. El único
intervalo en el cual la tasa de crecimiento del valor agregado manufacturero fue
menor que la de la economía fue entre 1981-1985, pero este hecho coincidió con
la contracción de la economía ecuatoriana producto de la crisis de exportación
de petróleo y la crisis de deuda externa.
Como se mencionó, fue en el intervalo 1966-1972 cuando se inicia fuertemente el proceso de industrialización por sustitución de importaciones; el lapso 1972-1981 corresponde al auge de exportaciones petroleras, que permitió
Este fue el incentivo que significó el mayor sacrificio fiscal del lapso. Las importaciones
más privilegiadas por él fueron las de capital (Creamer, 1993).
18
Los CAT eran documentos girados al exportador, libremente negociables y que podían
ser utilizados para pagar obligaciones fiscales. Estos tuvieron el objetivo de fomentar la diversificación de exportaciones no tradicionales. Fue suspendido en agosto de 1986 (Creamer,
1993).
19
Este tercer tipo de incentivo estaba dirigido a fomentar la formación bruta de capital fijo.
Las empresas podían deducir la inversión inicial en nuevas empresas industriales y las nuevas inversiones de las empresas existentes destinadas a ampliar la plataforma industrial (financiadas por utilidades generadas por la propia empresa o por créditos obtenidos) del
cálculo del impuesto sobre la renta (Creamer, 1993).
20
En la teoría estructuralista de la Cepal se denominó condición periférica al rezago en la
estructura económica de los países latinoamericanos (no industrializados) frente a los países
céntricos (industrializados), que impedía el crecimiento de los salarios al ritmo de la productividad en dichas economías (Gutiérrez, 2003).
21
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
27
gozar de mayor cantidad de divisas para financiar las políticas desarrollistas y
por último, el lapso 1981-1985 fue un período de crisis en la economía ecuatoriana, por la caída en las exportaciones petroleras y el aumento abrupto de
la deuda externa contraída por el país.
Cuadro 1: Tasas de crecimiento del PIB y del VAM (1966-1985)
Intervalos
1966-1972
1972-1981
1981-1985
1966-1985
PIB total
6,1%
8,8%
2,2%
6,2%
VAM
7,0%
9,9%
1, 5%
6,9%
Fuente: Banco Mundial y cálculos propios.
Crecimiento de las exportaciones industriales
En concordancia con Arteta y Albornoz (2005), puede afirmarse que el fomento de las exportaciones industriales fue un objetivo cumplido, principalmente
en los rubros de bienes de consumo como cacao (elaborado), productos pesqueros y derivados de madera (Banco Mundial, 1979). En efecto, las exportaciones industriales crecieron 15,6% frente a un crecimiento de 12,6% de las
exportaciones totales en el período 1964-198622.
Generación de empleo en el sector manufacturero
Con respecto a la generación de empleo en el sector manufacturero, el porcentaje de la población ocupada en el sector manufacturero en relación con la
población ocupada total de la economía pasó de ser 10,2% a ser 10,7% entre
1970 y 1979. Aunque se da un leve incremento en estos años, diversos autores
remarcan la incapacidad de la industria en la generación de empleos directos
e indirectos. De hecho, para 1984, existía una dicotomía entre la generación
de producción y la absorción de empleos por niveles de tecnología. La mayor
parte de la producción industrial se encontraba en el estrato fabril (pequeña
y grande industria), mientras que la mayor parte del empleo se absorbía en la
artesanía (Vos, 1984).
Uso de recursos domésticos
En cuanto a la utilización de recursos domésticos, puede afirmarse que la
industria ecuatoriana en estos años no pudo aumentar su utilización ya que
solo superó la etapa inicial de la sustitución de importaciones. De hecho, para
1984, el proceso de sustitución estaba casi completo en los sectores productores
Pese a la falta de datos sobre el comercio exterior de manufacturas de Ecuador para
estos años, son varias investigaciones las que señalan el aumento de las exportaciones totales. Puede citarse el informe del Banco Mundial (1981), en el que se muestra que las exportaciones de manufacturas pasaron de ser US$ 18,6 millones en 1970 a US$ 121 millones en
1976.
22
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
28
de necesidades básicas (alimentos, bebidas, tabaco, etcétera), pero muy poco
desarrollado en las ramas productoras de bienes intermedios y de capital (Vos,
1984). En el cuadro 2 se muestran las tasas de crecimiento de las importaciones en el lapso 1966-1985. Es de notar que las importaciones manufactureras
(tanto de materias primas como bienes de capital industriales) crecieron a una
tasa superior que las importaciones totales.
Cuadro 2: Tasas de crecimiento de las importaciones (1966-1985)
Período
1966-1972
1972-1981
1981-1985
1966-1985
Importaciones totales
10,5%
25,8%
-3,6%
16,0%
Manufactureras
11,5%
26,3%
-2,6%
16,0%
Fuente: Banco Mundial y cálculos propios.
Generación neta de divisas (mayor grado de autosuficiencia)
Por último, en materia de generación neta de divisas, las políticas industriales
no fueron eficaces en cumplir su objetivo, ya que la balanza comercial del sector manufacturero fue negativa entre 1976-198523. En efecto, aunque la industria llegó a ser la rama principal de generación de valor agregado doméstico,
utilizó más divisas que las generadas por los sectores agrícolas y de explotación petrolera, causando parte del endeudamiento del país (Vos, 1984).
Cuadro 3: Balanza comercial manufacturera (1976-1985)
Años
1976*
1977*
1978*
1979*
1980
1981
1982
1983
1984
1985
-1.460
-1.222
-1.359
-1.304
US$ Millones
Saldo
-1.094
-1.305
-1.293
-1.642
-1.843
-1.405
Fuente: Banco Mundial, Organización Mundial del Comercio y cálculos propios.
*Tomado de Ecuador: problemática del desarrollo económico (Banco Mundial, 1981, p. 77).
Esta incapacidad para la generación de divisas se debió a dos factores fundamentales. Por una parte, la falta de integración vertical de la industria con
la estructura productiva interna y, por otra, al hincapié en la estrategia de
industrialización por sustitución de importaciones que caracterizó su desarrollo. El grado de vulnerabilidad externa de la industria en esos años fue muy
elevado, por su dependencia de bienes intermedios y de capital importados
(fundamentalmente en la industria de bienes intermedios). Del mismo modo,
por las características que tuvo el proceso de industrialización, la industria se
constituyó dependiente de los incentivos fiscales, crediticios y de protección,
lo que produjo bajos niveles de competitividad internacional y la carencia del
autofinanciamiento (Banco Mundial, 1981); (Marchán y Schuldt, 1992).
23
Por escasa disponibilidad de datos se colocaron los valores solo de ese lapso.
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
29
En 1983, empezó el período de declive del sector manufacturero (sin la refinación de petróleo)24. Este fenómeno de desindustrialización en la economía,
según Marchán y Schuldt (1992), se debió básicamente a tres causas fundamentales: la alta dependencia de divisas por parte de la industria manufacturera (en
un período donde cayeron drásticamente los ingresos en divisas provenientes
de las exportaciones petroleras); el aumento dramático del servicio de la deuda
(el cual conllevó a la implementación de ciertas “políticas de ajuste” a lo largo
de las décadas de los ochenta y de los noventa) y la compresión de las remuneraciones (las cuales redujeron el mercado interno de bienes de consumo
masivo, por demás estrecho).
En principio, con respecto a este fenómeno, resulta importante mencionar que
la desindustrialización en Ecuador se puede denominar como “temprana” o
“prematura” en el sentido de que comenzó en un nivel muy bajo de ingreso
per cápita (en contraposición al fenómeno de desindustrialización en países
avanzados, en los cuales se da por el natural desenvolvimiento de la economía
al aumentar el nivel de ingreso25). En efecto, en países en desarrollo con bajos
niveles de ingreso per cápita y un sector informal creciente, el fenómeno de
desindustrialización tranca la productividad de la economía, merma el crecimiento de la misma y genera empleos de baja calidad (Vera, 2009, p. 6).
Para Ecuador, este fenómeno comenzó en el año 1983, a un nivel de ingreso
per cápita de US$ 1.263 a precios constantes del año 2000. Claramente se
puede observar en el gráfico 2 que no fue el resultado del natural desenvolvimiento de la economía.
Por el aumento de la deuda externa, el país tuvo que iniciar un programa de
estabilización basado en políticas de ajuste neoliberales, reduciendo el nivel
de intervención directa del Estado en la economía, desmantelando la protección de la industria y fomentando las exportaciones para generar superávit en
la cuenta corriente, de manera tal de cumplir con las obligaciones contraídas
con el FMI (Hofman y Buitelaar, 1994). Esto hizo caer paulatinamente la producción del sector manufacturero, ya que este era muy dependiente de las
transferencias del Estado.
24
Por limitaciones en el acceso a los datos para esos años.
En la literatura económica se han mencionado varios niveles de ingreso per cápita desde
los cuales típicamente debería ceder presencia el sector manufacturero de la economía frente a los servicios, dependiendo de la base a la cual esté referida dicho ingreso (Echavarría y
Villamizar, 2006). El nivel crítico en el cual la desindustrialización se debiese dar en los países (tomando como referencia el comportamiento de las economías avanzadas) es alrededor
de los US$ 10.000 del año 2000 (Vera, 2009).
25
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
30
Desde el año 1972, el país había comenzado un proceso de endeudamiento
masivo para fomentar la naciente industria (facilitado por el clima permisivo
de las instituciones financieras internacionales en la concesión de préstamos),
pero no es sino hasta 1982 cuando, con la subida de las tasas de interés internacionales (producto de las medidas de ajuste aplicadas en Estados Unidos),
se acrecienta el problema de la deuda (Acosta, 2006).
Gráfico 2: PIB per cápita y tasa de industrialización (1950-2010)
0,25
2.000
1.800
0,2
1.600
1.400
0,15
1.200
1.000
0,1
800
600
0,05
400
200
0
PIB per cápita (US$ 2000)
2010
2004
2006
2008
2000
2002
1996
1998
1992
1994
1988
1990
1982
1984
1986
1978
1980
1974
1976
1970
1972
1966
1968
1960
1962
1964
1956
1958
1952
1954
1950
0
PIBm/PIBt
Fuente: Banco Mundial y cálculos propios.
Esta situación se agravó por la caída de los precios del petróleo en el mercado
internacional en 1986 y por el terremoto que destruyó el oleoducto transecuatoriano en 1987 (lo cual paralizó por seis meses las exportaciones de crudo).
Ambas cosas redujeron drásticamente los ingresos por exportación y agravaron el problema de la deuda externa (Hofman y Buitelaar, 1994).
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
31
Gráfico 3: Participación de las remuneraciones al trabajo y al capital en el PIB
0,7
0,6
0,5
0,4
y=-0,007x0,369
R2=0,711
0,3
0,2
REO
EE
CCF
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
1979
1978
1977
1976
1975
1974
1973
1972
1971
0
1970
0,1
lineal (REO)
Fuente: Anuario estadístico de la Cepal y cálculos propios.
Por otra parte, desde 1970 se dio un proceso de caída en las remuneraciones a
los trabajadores, lo cual condujo a que el mercado interno, en el cual estaban
enfocadas la mayor parte de las industrias, se redujera considerablemente. Las remuneraciones de empleados y obreros pasaron de representar 36% del producto
interno bruto en 1971, a ser 18% en 1989. De esta manera, el poder de compra
generado en la década de los setenta fue comprimido drásticamente en la década
de los ochenta, con lo cual, la mayor parte de las industrias desarrolladas por la
sustitución de importaciones (a saber, las de bienes de consumo no durable, en
las cuales se logró un mayor grado de sustitución) sufrieran problemas de escala
de producción en la medida en que el mercado interno de bienes de consumo
masivo se hizo cada vez más reducido (Marchán y Schuldt, 1992).
A raíz de estos problemas, en 1986 se llegó al fin del modelo de industrialización
por sustitución de importaciones. Para ese año, la mayoría de los incentivos
fiscales y las estructuras de protección industrial habían sido desmanteladas.
Análogo a esto, progresivamente, desde 1982, el Estado ecuatoriano fue incorporando con mayor profundidad las recomendaciones de las instituciones financieras internacionales (Acosta, 2006). De este modo, se consolidó el paso al
cuarto período de la historia económica ecuatoriana, el período de promoción a
las exportaciones.
32
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
Promoción a las exportaciones (1986-2006)
En este período, el crecimiento se orientó hacia el objetivo de satisfacer la
demanda externa mediante la promoción de exportaciones, de manera tal de
obtener recursos adicionales que permitiesen hacer frente al servicio de la
deuda acumulada en los años anteriores (Carrasco, Beltrán y Palacios, 2011).
La promoción industrial pasó a un segundo plano, puesto que debía responderse a las obligaciones externas y una parte importante de la industria
era consumidora neta de divisas. Las industrias que pudieron adaptarse al
esquema de promoción exportadora fueron, en su mayoría, las asentadas en
ventajas absolutas y comparativas naturales (caso de los rubros banano y petróleo, por ejemplo) (Marchán y Schuldt, 1992). Del mismo modo, la mayoría
de las restantes ramas de producción manufacturera no lograron competir eficazmente en el mercado internacional. Específicamente, las ramas de bienes
intermedios y de capital (la petroquímica, la industria básica, el sector de maquinaria y equipo, y de material de transporte) presentaron fuertes problemas
en este período (Marchán y Schuldt, 1992).
La política económica, en todo este tiempo (hasta el año 2000), se definió en
torno a dos ejes: la política de ajuste de los años 1980 y la apertura comercial
y financiera de los años 1990 (Carrasco, Beltrán y Palacios, 2011):
Políticas de ajuste (1982-1990)26
Consistieron en el manejo instrumental de la depreciación del tipo de cambio
real y en una carga de arreglos de política monetaria y fiscal para controlar la
inflación. Además, se impuso la austeridad fiscal como regla de control al gasto público. En efecto, lo que se buscaba con las políticas de ajuste era limitar
la persistente expansión de la demanda interna, para corregir el desequilibrio
en la balanza de pagos (Carrasco, Beltrán y Palacios, 2011).
La depreciación del tipo de cambio, por su parte, encarecería las importaciones
de bienes y haría más competitivas las exportaciones de bienes, con lo cual
mejoraría la balanza comercial. Se pasó, entonces, de un modelo de producción
impulsado por la demanda interna a uno impulsado por la oferta de exportaciones (principalmente mediante el fomento de la producción del camarón –nuevo
rubro en auge–, petróleo y banano) (Carrasco, Beltrán y Palacios, 2011).
Estas políticas de ajuste, acompañadas con la liberalización de los precios, la persistencia de la devaluación y la liberalización de las tasas de interés presionaron
Aunque se dividió el período desde 1986 (porque en ese punto se agota completamente
la sustitución de importaciones), las políticas de ajuste se fueron implementando desde el
surgimiento del problema de la deuda externa.
26
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
33
fuertemente el crecimiento de la inflación en el período, cayendo los salarios
reales. Además, deprimieron el nivel de actividad económica para esos años.
Se tuvo el propósito de incrementar la producción de bienes comerciables en los
mercados internacionales, a costa de la disminución de los bienes no comerciables en los mercados externos y de los sustitutos de importaciones ineficientes.
El instrumental consistió en la reducción de la protección arancelaria, establecida
cuando se practicó la política de sustitución de importaciones, y en la flexibilización del mercado de trabajo (Carrasco, Beltrán y Palacios, 2011).
Apertura comercial y financiera (1990-1999)
La apertura financiera tuvo como objetivo disminuir la “represión financiera”
y crear un libre mercado de capitales. Esto se realizó mediante la desregulación bancaria y la promoción a la libre convertibilidad (Carrasco, Beltrán y
Palacios, 2011).
Dos de las leyes más importantes suscritas para realizar estas reformas fueron
la Ley de Reforma Arancelaria en 1990 (para reducir fuertemente los aranceles) y la Ley de Instituciones Financieras en 1994 (la cual liberó el mercado
financiero y abrió el flujo de capitales con el exterior). Y, en efecto, fueron
eficaces en la promoción de exportaciones. El índice de apertura comercial de
Ecuador pasó de estar en 48% en 1984 a 70% en 1998. Se promovieron tanto
las exportaciones tradicionales como las no tradicionales y hubo un fuerte
empuje de las exportaciones de camarón.
En este contexto de reformas liberalizadoras, se dio en Ecuador la peor crisis económica de América Latina y varios autores señalan que, además de
incidir los factores coyunturales de los años 1997 y 1998 (como los desastres
naturales del fenómeno el “Niño” y la caída de los precios del petróleo en el
año 1998), estas reformas afectaron negativamente la estructura económica de
Ecuador, haciendo al país más vulnerable con respecto al sector externo.
En efecto, por la liberalización de la cuenta de capitales en los años 1990 hubo
una mayor disponibilidad de crédito interno. Este crédito (al coexistir con un tipo
de cambio apreciado por la entrada de capitales) se dirigió al consumo de bienes
importados, a la especulación con bienes raíces y a la inversión off shore, lo cual
generó que el riesgo de retorno de los capitales al sector bancario aumentase
(Carrasco, Beltrán y Palacios, 2011). En estas condiciones, cuando en 1998 cayó
el precio del petróleo y la producción económica se derrumbó por los efectos
del “Niño”, los ahorristas se desprendieron fuertemente de los sucres cambiándolos por dólares, dándose un retiro masivo de recursos desde la banca. La medida
más importante tomada para resolver dicha crisis bancaria fue la dolarización de
la economía ecuatoriana (Hidalgo, 2002).
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
34
Estas reformas estructurales llevaron a Ecuador a especializarse aún más en
la producción y exportación de bienes primarios, deteriorando relativamente
la industria (Acosta, 2006). Como puede observarse en el gráfico 4, la tasa de
industrialización de Ecuador para el intervalo 1993-2007, excluyendo la refinación de petróleo, está en una situación de estancamiento. Pero, si se observa
la misma tasa incluyendo la refinación de petróleo, se puede notar una tendencia creciente, aun cuando está en el orden de 25%.
Gráfico 4: Tasa de industrialización con y sin refinación de petróleo (1993-2007)
30%
25%
Porcentaje del PIB
20%
15%
10%
PIBm/PIBvai (BCE)
2005
2006
2007
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
0%
1993
5%
(Sd)
(Sd)
(p)
PIBm*/PIBvai
Fuente: Banco Central de Ecuador. Publicaciones históricas.
Según el Ministerio de Industrias y Competitividad de Ecuador (2009), la situación actual de la estructura productiva de la industria, por efecto del proceso
histórico descrito27, se concentra en sectores de escasa generación de valor y
bajo contenido tecnológico, lo cual ha provocado que el sector manufacturero no sea motor del crecimiento económico. Además de ello, es bien sabido
que la economía ecuatoriana depende fundamentalmente de sus ingresos en
divisas (por efecto de la dolarización), y estos provienen fundamentalmente
de las actividades extractivas, en especial del petróleo.
Donde evidenciamos el patrón primario-exportador de Ecuador por distintas épocas y
distintos rubros (cacao, banano, petróleo y camarón, específicamente).
27
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
35
Por ello, en ausencia de directrices en materia industrial desde hace dos décadas, el actual gobierno (presidido por el economista Rafael Correa) ha generado un conjunto de políticas sectoriales enfocadas en el mejoramiento del
sector industrial, a manera de desarrollar un sector productivo que genere
una entrada estable de divisas, mayor valor agregado en la economía (por
efecto de sus encadenamientos productivos), mayores niveles de empleo de
calidad, mayores niveles de desarrollo tecnológico y de innovación, todo esto
procurando el cuidado del medio ambiente y el uso racional de los recursos
naturales.
En particular, se quiere fomentar el desarrollo de industrias o actividades productivas que generen mayor valor agregado, promover la asociatividad y el
desarrollo de economías de escala basados en encadenamientos productivos
locales, impulsar a las micro, pequeñas y medianas empresas, artesanos y
empresas de economía social y solidaria, promover el empleo de calidad y
mejorar la calificación de la mano de obra, promover la producción de bienes y servicios de calidad, incorporar, desagregar, adaptar y asimilar nuevas
tecnologías en los procesos productivos, promover la producción limpia y el
cuidado del medio ambiente, reducir los costos de transacción para facilitar
los procesos de producción, innovación y comercialización y promover en
los sectores productivos la oferta y diversificación de productos industriales y
mercados de exportación basados en economías de escala (Mipro, 2009).
Indicadores recientes relacionados con la industria
Una vez visto el proceso de desarrollo de la industria ecuatoriana, conviene
observar con más detalle determinados indicadores de la industria de ese
país. En este sentido, se presenta a continuación un par de indicadores que
muestren la estructura sectorial y regional de la industria de manera tal de
poder tener una visión específica de su evolución reciente. Son numerosos
los estudios que relacionan el nivel del ingreso per cápita y las estructuras de
los sectores productivos y de la industria (Chenery H., 1960; Chenery y Taylor,
1968; Haraguchi y Rezonja, 2010; Haraguchi y Rezonja, 2011).
Producción industrial por sectores
La producción industrial ecuatoriana se ha establecido en los rubros en los
que se tienen ventajas absolutas y comparativas extraordinarias, a saber, cacao,
banano, camarón y petróleo. En el gráfico 5 se puede observar este hecho.
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
36
Gráfico 5: Estructura de participación de los sectores en el valor agregado
manufacturero
45%
40%
35%
Porcentaje del VAM
30%
25%
20%
15%
10%
Alimentos, bebidas y tabaco
Productos químicos
TexƟles y ropa
Madera y productos derivados
Minerales no metálicos y metales básicos
Papel e imprenta
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
0%
1993
5%
Refinación de petróleo
Productos metálicos: maquinaria y equipo
Fuente: Banco Central de Ecuador y cálculos propios.
Los rubros más dinámicos (entre 1993 y 2007), que aportan más de la mitad
del valor agregado generado por el sector industrial, son los referentes a la
producción de alimentos, bebidas y tabaco (35% en promedio) y a la refinación de petróleo (33% en promedio). Les sigue, muy por debajo, la industria
textil, la cual aporta en promedio 11% del total del valor agregado generado
por el sector. Las demás ramas de producción tienen un peso en el total de
valor agregado cercano a 5%, están poco desarrolladas y presentan una tendencia de estancamiento en los últimos años.
Producción industrial en las provincias
Por otra parte, la producción industrial de Ecuador se concentra fuertemente en tres provincias: Esmeraldas, Guayas y Pichincha. De estas tres, dos de
ellas (Esmeraldas y Guayas) son las principales productoras de derivados de
petróleo. La provincia en la cual se concentra la mayor parte de la generación
de valor agregado de la industria no petrolera es Pichincha, la cual ha visto
una merma de su producción relativa en estos seis años. Otras dos provincias
importantes son Manabí y Sucumbíos, con una participación en el total de
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
37
valor agregado manufacturero mayor que 5% al finalizar el período. El resto de
las provincias tiene una participación en conjunto cercana a 15% del total del
valor agregado generado por la industria en todo el período (2001-2006).
Cuadro 4: Valor agregado bruto manufacturero por provincia
Provincias
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Esmeraldas
23,8%
23,5%
23,0%
24,7%
23,2%
23,4%
Guayas
32,9%
32,2%
33,1%
31,9%
33,1%
34,2%
Manabí
4,6%
5,0%
5,3%
5,0%
5,5%
5,5%
Pichincha
19,1%
19,3%
18,6%
18,4%
18,1%
17,2%
Sucumbíos
4,0%
4,5%
4,6%
4,7%
5,2%
5,2%
Resto
15,5%
15,5%
15,5%
15,3%
15,0%
14,5%
Total
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
Fuente: Banco Central de Ecuador y cálculos propios.
Conclusión
La investigación sobre el desarrollo del proceso de industrialización de Ecuador ha dejado varias ideas importantes. En primer lugar, es muy relevante la
acción del Estado y las políticas tomadas por este en el desarrollo del sector industrial. Dichas políticas pueden determinar el rumbo que toman los recursos
productivos y más aún en un país donde sus principales ingresos provienen
de las valoraciones internacionales de rubros de exportación, sujetas a cambios bruscos. Es tarea fundamental del Estado fomentar un sector industrial
sólido y competitivo, que genere ingresos estables a la economía y promueva
el empleo de calidad.
En segundo lugar, al observar el reflejo de las políticas industriales aplicadas
en Ecuador durante las décadas de los sesenta y los setenta, puede concluirse
que la sustitución generalizada de las importaciones fue una estrategia ambiciosa y complicada, ya que gran parte de la naciente industria se desarrolló
con alta dependencia de insumos y bienes de capital importados, derivando
en una condición de consumidor neto de divisas. Enfocarse en los rubros
industriales que sean ahorradores netos de divisas, escogiéndolos selectivamente, parece ser una estrategia más sensata en lo que respecta a disminuir
las presiones en la balanza de pagos.
Por último, al estudiar las políticas actuales de Ecuador, así como las condiciones
actuales de su industria, resulta evidente que el fomento del sector industrial es
la mejor alternativa para la superación de la condición primario-exportadora de
38
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
las economías. Fomentar las actividades que generen un mayor valor agregado
al expandir su producción, que absorban mayor cantidad de empleo, promover
el uso de nuevas tecnologías en las mismas, para posteriormente dedicarse a la
exportación, puede ser la vía para superar la condición primario-exportadora
de Ecuador.
Desindustrialización y enfermedad holandesa en Ecuador
La hipótesis de la enfermedad holandesa ha sido estudiada anteriormente para
el caso de Ecuador. En primer lugar, Hofman y Buitelaar (1994) encontraron
indicios de la misma evaluando las exportaciones tradicionales, no tradicionales y el crecimiento del producto interno bruto de la economía ecuatoriana
desde inicios del siglo XX. En su estudio distinguen tres distintos períodos de
auges exportadores, el del cacao (1900-1922), el del banano (1946-1960) y el
del petróleo (1972-1983), e identifican como indicios del síndrome holandés
las apreciaciones consecutivas del tipo de cambio real, la caída de las exportaciones no tradicionales y el aumento de la inflación del país. Pero, evidencian
un período de auge (1969-1979) en el cual la hipótesis no se cumple, dado
que las exportaciones no tradicionales no disminuyeron y el sector manufacturero mantuvo una tendencia creciente, lo cual explican como resultado del
marco institucional de la SI.
Fontaine (2002), por su parte, pone de relieve, al estudiar la bonanza petrolera
de los años setenta y la crisis de los años ochenta, las debilidades estructurales de la economía ecuatoriana en relación con la pérdida de competitividad
en exportaciones, producto de la apreciación del tipo de cambio real y a la
dependencia por parte del Estado de los ingresos petroleros. Estas consideraciones las asume como resultado del síndrome holandés, pero, argumenta
claramente que en Ecuador no existen indicios que validen los supuestos de
pleno empleo y de flexibilidad de precios. Por lo demás, al igual que Hofman
y Buitelaar (1994), el autor no ahonda en las implicaciones que tienen los
auges exportadores en el sector manufacturero de Ecuador.
Asimismo, Naranjo (2006) evalúa el fenómeno de la enfermedad holandesa
para Ecuador durante los años 1972-1983. En su estudio concluye que el auge
petrolero afectó negativamente la exportación de cacao, en tanto que para el
café y el banano se dio un incremento de las exportaciones, por coyunturas
internacionales que aumentaron los precios de dichos rubros. A la par de esto,
Naranjo (2006) remarca la dificultad en la clasificación de los sectores económicos como transables y no transables, por lo cual deja de lado, en su estudio,
al sector manufacturero.
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
39
Auges petroleros y comportamiento industrial en Ecuador
Como punto de partida para corroborar la existencia del síndrome holandés
en Ecuador se tiene que determinar los años en los cuales se dieron auges
exportadores petroleros. Para ello, por la falta de disponibilidad de datos en
cuanto al precio promedio del petróleo ecuatoriano, se utilizó el marcador de
referencia West Texas Intermediate, tomando en cuenta que el comportamiento de este refleja íntegramente las variaciones del precio del crudo comercializado por Ecuador28.
El primer auge petrolero de Ecuador se dio en el período 1972-1974. Entre
1972 y 1973, los ingresos recaudados provenientes de las exportaciones de
crudo pasaron de ser 44 millones de dólares a estar en el orden de los 115 millones de dólares por efecto del incremento en las cantidades exportadas, las
cuales aumentaron 166%, pasando de 78 mil barriles diarios a 208 mil barriles
diarios. Luego de este primer incremento, por cantidades, los ingresos petroleros aumentaron dado el súbito incremento de los precios internacionales del
crudo. Entre 1973 y 1974, con la guerra de Yom Kippur, el West Texas aumentó
167%, pasando de 3,87 US$/b a 10,37 US$/b, lo cual incrementó aún más los
ingresos petroleros ecuatorianos, llegando al nivel de 795 millones de dólares
para el año 1974 (medidos en términos constantes del año 2000).
Luego de ello, los ingresos petroleros fueron, en promedio, 626 millones de
dólares durante los años 1975-1978, hasta llegar al segundo gran auge petrolero de 1979 y 1980. Entre esos años, las exportaciones petroleras crecieron
33,1% y los ingresos petroleros crecieron 24,35%, pasando de 627 millones de
dólares en 1978 a 782 millones de dólares en 1980. Este segundo auge petrolero fue posibilitado por el incremento de 117% en el precio internacional
del crudo, dada la crisis bélica en el Medio Oriente (caída del sah de Irán y el
comienzo de la guerra entre Irán e Irak) (Ruiz-Caro, 2001).
Desde 1981 hasta 1985 los ingresos petroleros se mantuvieron con una tendencia creciente de 15,4% en promedio, pero con caídas interanuales en el precio
del petróleo de 5,59% en promedio. Luego de ello, desde 1986 hasta 1998, los
precios del petróleo cayeron 2,39% en promedio cada año, y las cantidades
se mantuvieron prácticamente constantes. Pasado ese período, el tercer gran
auge petrolero de Ecuador se dio entre los años 1999 y 2008, teniendo como
períodos más importantes los años 1999-2000, 2005 y 2008; siendo este último
auge impulsado por el gran crecimiento de los precios internacionales.
Lo cual es evidente por la correlación existente entre ambos precios. El coeficiente de
correlación entre el marcador West Texas Intermediate y el precio promedio de la cesta de
crudos ecuatoriana es de 0.967 para el período 1980-2006.
28
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
40
Estos auges petroleros, y los ingresos en divisas que generaron a la nación
ecuatoriana, tuvieron sus efectos en el tipo de cambio real del país. En el
gráfico 6 se presenta el tipo de cambio real interno de Ecuador29, teniendo como
base el año 2000, y el marcador de referencia West Texas Intermediate, señalando los períodos en los cuales se dieron los auges exportadores petroleros.
Como evidencia el gráfico 6, el incremento del marcador West Texas Intermediate causa presiones hacia la apreciación en el tipo de cambio real interno de
Ecuador. En efecto, este tiene una clara tendencia decreciente entre 1970-1986
y 1996-2001, lo cual coincide, en parte, con los incrementos del precio del
petróleo y de los ingresos en divisas generados al país.
Gráfico 6: Tipo de cambio real y precio del petróleo (1970-2008)
140
120
100
80
60
40
20
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
-
TCRI_1Ecu
WTI
Fuente: National Statistics Main Aggregates Database (Nsmad) y Ministerio de Petróleo y Minería
de Venezuela. Cálculos propios.
El tipo de cambio real interno se calculó mediante la expresión TCRI = Pt /pnt * 100. En
el anexo III. 1 se encuentran detalladas las especificaciones de la agregación de los sectores,
entre transables y no transables, la fuente de datos y la metodología utilizada. Dado que no
existen datos disponibles de los índices de precios sectoriales para todo el período, se
aproximaron los mismos utilizando los deflactores de precios provenientes de las series de
valor agregado sectorial del país.
29
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
41
Para evaluar el efecto de los auges en el desarrollo industrial ecuatoriano
hemos de determinar los períodos en los cuales el sector manufacturero es
transable y cuándo es no transable. Como se ha mencionado anteriormente,
desde mediados de los años sesenta, Ecuador tuvo un régimen comercial que
protegía a la agroindustria nacional mediante altos aranceles de importación,
cuotas y prohibiciones, que revestían a la producción nacional de bienes de
consumo final perecederos con un carácter no comerciable (Arteta y Albornoz,
2005). Esta protección comercial comenzó a quitarse paulatinamente a finales
de los años ochenta, llegando, en el año 1990, a su completa desmantelación
con la promulgación de la Ley de Reforma Arancelaria (Carrasco, Beltrán y
Palacios, 2011, p. 139).
Siendo así las cosas, el sector manufacturero ecuatoriano (al menos su agroindustria, la cual genera la mayor parte del valor agregado industrial) durante el
período 1970-1990 fue no comerciable. Luego de ello, al aplicarse la Ley de
Reforma Arancelaria y caer toda la protección impositiva, pasa a ser comerciable, durante el período 1991-2008.
Conocido esto, es posible evaluar el desarrollo manufacturero bajo el esquema
de la enfermedad holandesa al darse los auges exportadores. Durante el primer y
segundo auge exportador ecuatoriano, esto es, entre 1970-1981, el precio del petróleo se incrementó en promedio 30,5% cada año, así como también los ingresos
petroleros 61,5% año por año. Frente a ello, el producto manufacturero creció a
una tasa promedio de 9,83% anual, junto con un crecimiento promedio anual de
6,7% en el producto total del país. Ello conllevó a que la tasa de industrialización
presentase una marcada tendencia creciente, con un crecimiento promedio interanual de 2,91%, pasando de 17% en 1970 a 23% en 1981.
Aun excluyendo al sector refinador de petróleo, la participación de la industria
manufacturera tuvo un crecimiento de 1,09% en promedio cada año, pasando
de 17,1% a 19% al final del período. Esto refleja que, como se esperaba, los
auges petroleros durante el período proteccionista promovieron el desarrollo
de la industria ecuatoriana, cosa que invalida la hipótesis de la enfermedad
holandesa durante ese período.
A este respecto, en el gráfico 7 puede observarse la tasa de industrialización de
Ecuador, con y sin el sector refinador de petróleo, y el marcador de referencia
West Texas Intermediate. Véase que ambas tasas presentan una tendencia creciente entre 1970 y 1983. Ello hace pensar que la desindustrialización del país
no comenzó por efecto de la enfermedad holandesa, ya que, entre 1981-1985
los ingresos petroleros de Ecuador fueron crecientes, a un promedio de 15,41%
interanual. Aun cuando la caída en los precios petroleros comienza en el año
1982, no es sino hasta 1986 que, con la caída de 46,2% en el West Texas Intermediate, los ingresos petroleros comienzan a disminuir drásticamente.
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
42
Gráfico 7: Tasa de industrialización y precio del petróleo (1970-2008)
30
25
120
La correlación entre WTI y
PIBmsr/PIBss durante
1970-1990 es de 0.68
La correlación entre WTI y
PIBmsr/PIBss durante
1991-2008 es de -0.34
100
80
15
60
10
40
5
20
-
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
20
PIBmrs/PIBss
PIBm/PIBss
WTI
Fuente: Banco Mundial, Banco Central de Ecuador
y Ministerio de Petróleo y Minería de Venezuela. Cálculos propios.
Desde 1986 hasta 1990 la industria ecuatoriana permaneció como no comerciable, dado que no se había desmantelado por completo toda la estructura arancelaria del país. Siendo así las cosas, resulta factible que, aunque la caída de la tasa
de industrialización no comenzó por la afluencia de divisas al país, en el sentido
del síndrome holandés, sí se pudo haber visto reforzada por las dificultades en
cuanto a la obtención de divisas producto del pésimo panorama internacional
para los países exportadores de petróleo durante esas fechas. Por ello, es posible
afirmar que, durante el período 1970-1990, las condiciones macroeconómicas y
de política económica en Ecuador hicieron posible que el aumento de los precios internacionales de su principal rubro exportable actuara a favor del sector
industrial, dado que el mismo era no comerciable internacionalmente30.
Esto se confirma, también, por el grado de asociación lineal entre el marcador
West Texas y las tasas de industrialización, con y sin refinación de petróleo,
durante los años 1970-1990. El coeficiente de correlación, para esos años,
Aún más que esto, puede afirmarse que los ingresos petroleros fueron los que posibilitaron el desarrollo industrial durante esos años. Véase al respecto la sección II.1.3 del presente trabajo.
30
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
43
del precio del petróleo y la tasa de industrialización es de 0,87, y con la tasa
de industrialización sin refinación de petróleo es de 0,68. Ello da a entrever
que existe un grado positivo y considerable de asociación lineal entre estas
variables, lo cual corrobora la importancia de los ingresos petroleros para el
desarrollo industrial en Ecuador, al menos durante este período.
Durante el período de apertura, el comportamiento de los ingresos petroleros y
del sector industrial muestra marcadas diferencias. Los precios petroleros, medidos por el West Texas, cayeron 5,43% en promedio durante 1991-1998, estando
alrededor de los 19 US$/b. Como consecuencia de ello, los ingresos en divisas
por concepto de exportaciones petroleras cayeron 6,87% en promedio durante
ese período. Frente a esto, el producto manufacturero creció a una tasa promedio de 2,78%, junto con un crecimiento promedio de 2,75% en el producto total,
lo cual llevó a que la tasa de industrialización de la economía ecuatoriana creciera solo 0,03% en promedio cada año, pasando de 19,78% en 1991 a 20,02%
en 1998. Si se excluye de la tasa de industrialización el comportamiento del
sector de refinación de petróleo, la misma muestra un decrecimiento promedio
de 0,43% cada año, pasando de 15,18% en 1991 a 14,85% en 1998.
En el período de caídas en el ingreso externo, el tipo de cambio real se depreció. Dicha depreciación, que duró desde 1990 hasta 1995 aproximadamente
(véase el gráfico 6), no incentivó el desarrollo de la industria, como postularía
el marco teórico establecido por la enfermedad holandesa. En efecto, según
ese argumento, un tipo de cambio competitivo, depreciado, acrecentaría las
exportaciones y, con ello, impulsaría el desarrollo industrial. Estas consecuencias no fueron vividas por Ecuador, país que mostró un sector industrial estancado al darse las caídas en el ingreso petrolero durante los años 1991-1998.
En el último período de crecimiento de los precios petroleros se registraron
tres fuertes incrementos de los ingresos en divisas obtenidos por el Estado
ecuatoriano. Durante el período 1999-2008 los ingresos de divisas por exportaciones petroleras aumentaron 45,1% en promedio cada año, lo cual fue
posible por el incremento de 23,05% de los precios del petróleo año por año
durante ese mismo período. Los años que presentaron mayor incremento en
los ingresos de divisas petroleras fueron 1999-2000, con un crecimiento promedio de 41,25% anual; 2005, con un crecimiento de 14,87%; y 2008, con un
crecimiento de 441,7%.
Frente a este fuerte incremento de los ingresos la tasa de industrialización tuvo
un crecimiento promedio de 2,02%. De hecho, esta exhibe una tendencia creciente desde el año 1995, mostrando un crecimiento promedio entre 1995-2008
de 2,23%. Estos resultados cambian drásticamente si se considera al sector manufacturero aislado de la industria de refinación de petróleo. La tasa de industrialización sin refinación de petróleo muestra una tendencia decreciente entre
44
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
1999-2008, con un decrecimiento promedio de 0,58% cada año, pasando de
15,02% en 1999 a 13,9% en 2008.
Desde 1996 hasta 2001 el tipo de cambio real ecuatoriano tendió a apreciarse
(véase gráfico 6). En ese año, el tipo de cambio real se estabiliza producto
de la dolarización ocurrida en la economía ecuatoriana (Hidalgo, 2002). El
resultado de la apreciación real durante ese período en la tasa de industrialización sin refinación de petróleo fue de una caída de 0,23% anual, pasando de
14,18% en 1996 a 13,55% en 2001. Desde ese año hasta el 2008 la tasa de industrialización sin refinación de petróleo creció 0,30% en promedio cada año.
Ambos resultados muestran que la apreciación real de la moneda no tuvo un
impacto muy significativo en el sector industrial, dado que, según el argumento estudiado, esta apreciación real debió disminuir la tasa de industrialización
de una manera considerable.
Otro indicio de que el auge exportador a comienzos del siglo XXI no tuvo
fuerte impacto en el desarrollo industrial se muestra por la correlación entre
el marcador West Texas y la tasa de industrialización sin refinación de petróleo. La correlación entre estas dos series es -0.34, lo cual evidencia que existe
bajo grado de asociación lineal entre ambas variables, siendo esta asociación
negativa. Ello puede ser prueba de que, aunque el signo de la relación está en
consonancia con la hipótesis estudiada, el síndrome holandés no se presenta
con fuerza en Ecuador durante el último auge exportador.
La conclusión anterior se puede deber, en parte, a que durante el período 19962003 la economía ecuatoriana estaba en un momento de crisis con desempleo
creciente. En relación con esto, en el gráfico 8 se presenta la tasa de desocupación abierta de la economía ecuatoriana para el período 1970-2008. Aunque
no se cuenta con datos para los años 1970-1973, 1976 y 1978-1986, se puede
observar el comportamiento de la tasa para todo el período de apertura comercial ecuatoriano.
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
45
Gráfico 8: Tasa de desocupación abierta (1970-2008)
16
14
y = -7E-05x4 + 0,0049x3 - 0,1015x2 + 0,8381x + 3
2
R = 0,6811
12
10
8
6
4
2
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
0
U_Ecu
Polinómica (U_Ecu)
Fuente: Organización Internacional del Trabajo (OIT). Cálculos propios.
Durante el período de apreciación cambiaria, esto es, entre 1996-2001, la tasa
de desempleo nunca estuvo por debajo de 8,5%. Además de ello, tuvo su pico
más alto en el año 1999, con 14,4%, siendo este el año donde, por la crisis
económica e institucional del país, se decide dolarizar la economía ecuatoriana al año siguiente. Obsérvese que la tendencia durante esos años es mayor a
la de los períodos 1987-1995 y 2005-2008. Durante esos dos períodos, la tasa
de desocupación abierta estuvo, en promedio, en 7,24% y 7,12% respectivamente. Ello da cabida a la posibilidad de que, por el creciente desempleo, la
apreciación cambiaria no haya tenido un efecto mayor en el desarrollo del
sector manufacturero ecuatoriano durante los años 1996-2004, dado que el
sector no transable de la economía pudo obtener recursos laborales desde la
abundante fuerza de trabajo desempleada.
En resumen, los auges exportadores han tenido efectos disímiles en Ecuador.
Durante el período proteccionista estos potenciaron el crecimiento industrial,
hasta el año 1983 en el cual, por diversas razones ajenas al síndrome holandés, comenzó un proceso de desindustrialización en la economía ecuatoriana.
Durante la época de apertura, al caer los ingresos de divisas, el sector manufacturero no retomó su crecimiento, con lo cual puede argumentarse también
46
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
que la causa de la desindustrialización no fueron estos auges exportadores.
Como punto final, el tercer gran auge petrolero en el país no tuvo mayores
efectos en el desenvolvimiento industrial (midiendo el mismo a través de la
tasa de industrialización), siendo muy pequeños los efectos adversos observados; cosa que puede deberse a la creciente tasa de desempleo durante esos
años, al menos entre 1996-2004.
Cuantificando la incidencia de los auges petroleros en Ecuador
Para culminar de estudiar el efecto de los auges exportadores en el sector manufacturero de Ecuador hemos de estimar el impacto que tienen en el comportamiento industrial. Con este objetivo en mente, a continuación se presentan
tres estimaciones, bajo el modelo de regresión lineal clásico (MRLC), que permiten evaluar el impacto de las diversas variables postuladas por la hipótesis
del síndrome holandés en el desarrollo industrial ecuatoriano.
Los ejercicios que se muestran a continuación se realizaron a propósito de explorar uno de los determinantes a corto plazo del desarrollo industrial. Específicamente, se buscó determinar la incidencia de los auges exportadores en el
desenvolvimiento industrial. Ejercicios parecidos han sido reportados por Clavijo, Vera y Fandiño (2012) para Colombia, Rebolledo y Rodríguez (2008) para
Ecuador. Como en ambos trabajos, las estimaciones aquí presentadas se realizaron usando el método de mínimos cuadrados ordinarios (MCO).
Con las variables recolectadas y construidas para Ecuador se estimaron tres modelos que pretenden explicar el comportamiento de la tasa de industrialización
del país. Para la construcción de cada especificación se partió de lo general a lo
particular, incluyendo en las regresiones tantas variables como fuese necesario y
eliminando luego aquellas variables que tuvieren coeficientes estadísticamente no
significativos, todo ello con el fin de encontrar regresiones robustas en cuanto a
significancia, coherentes con la teoría y con los supuestos del MRLC.
Se aplicaron pruebas Dickey-Fuller aumentadas a todas las variables utilizadas.
Estas mostraron que las mismas son estacionarias en primera diferencia. Además, como los modelos están expresados en niveles, se realizaron las pruebas
Engle-Granger aumentadas a los residuos de los mismos, y se encontró que
estos son estacionarios en niveles, con lo cual se descartan posibles problemas
de regresión espuria. La primera especificación estimada fue la siguiente:
TI Ecu,t = B0 + B1 WTIt + B2TCRI Ecu,t + B3 g Ecu,t + ut
[1]
Donde TI Ecu,t es la tasa de industrialización de la economía ecuatoriana, medida
como la participación del producto manufacturero en el producto interno bruto
total, WTIt es el marcador de referencia West Texas Intermediate, TCRI Ecu,t es el
tipo de cambio real interno de la economía, g Ecu,t es el gasto del sector público
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
47
en bienes de consumo como proporción del producto interno bruto y ut el
vector de errores.
Los resultados de este primer modelo se muestran en el cuadro 5. En dicho
cuadro se resumen los coeficientes estimados del modelo [1], la significancia
estadística de los mismos, los estadísticos más relevantes de la regresión y las
pruebas para la comprobación de los supuestos del MRLC.
La regresión [1] evidencia, en primer lugar, un efecto directo y significativo del precio del petróleo en la tasa de industrialización, con un coeficiente B1 de 0.062010,
lo cual significa que ante un aumento de 1 US$/b en el marcador West Texas, la
tasa de industrialización aumenta en promedio 0,06 puntos porcentuales, manteniendo fijas las demás variables. Esto concuerda con el hecho de que el sector
industrial en Ecuador se vio fuertemente impulsado por los precios petroleros durante, al menos, dos de los tres auges identificados en la sección anterior. Del mismo modo, se evidencia una relación inversa entre el tipo de cambio real interno y
la tasa de industrialización, con un B2 de -0.032774, significando que, por ejemplo,
ante una apreciación real de una unidad, la tasa de industrialización aumenta, en
promedio, 0,03 puntos porcentuales, ceteris paribus las demás variables. La última
variable de la especificación es la participación del gasto público en el producto,
la cual fue incluida como un ponderador del efecto de los auges petroleros, dado
que la mayor parte del cúmulo de ingresos generados en Ecuador por la industria
petrolera los capta el gobierno. Esta muestra que existe un efecto positivo y significativo entre el gasto público y el desempeño industrial, lo cual es coherente
con el proceso histórico descrito en la sección “Desarrollo industrial de Ecuador”,
del presente trabajo.
Aunque este modelo tiene buen ajuste, con significancia conjunta de las variables, y se cumplen los supuestos de homocedasticidad y normalidad de
las perturbaciones, las pruebas Breusch-Godfrey y Ramsey Reset muestran
que existen problemas de autocorrelación en los errores estimados y de mala
especificación en el modelo. Por ello, se estimó un segundo modelo con la
siguiente especificación:
TI Ecu,t = B0 + B1 Log(WTIt) + B2TCRIEcu,t + B3 g Ecu,t + ut
[2]
El cambio realizado al modelo [1] para construir [2] fue en su forma funcional,
específicamente, se estimó la tasa de industrialización utilizando el marcador
West Texas expresado en su forma logarítmica, dejando las demás variables
iguales al modelo inicial. Los resultados del modelo [2] también se muestran
en el cuadro 5.
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
48
Cuadro 5: Incidencia de los auges petroleros en la tasa de industrialización
Muestra: 1970-2008
Variable dependiente: Tasa de industrialización
Observaciones: 39
Modelos: 3
[1]
Modelo
Método: MCO
[2]
[3]
Coeficiente
P-valor
Coeficiente
P-valor
Coeficiente
P-valor
17.92801
0.0000
15.70403
0.0000
19.373472
0.0000
0.062010
0.0000
1.656975
0.0000
0.104722
0.0000
--
--
--
--
0.044071
0.0000
-0.032774
0.0000
-0.031712
0.0000
-0.045727
0.0000
--
--
--
--
-0.033647
0.0000
G/PIB
0.445901
0.0000
0.338352
0.0000
0.391074
0.0002
Estadísticos
Estadístico
P-valor
Estadístico
P-valor
Estadístico
P-valor
R
Variables explicativas
Constante
[D1990]
WTI
†
[1-D1990]†
[D1990]
TCRI1
†
[1-D1990]
†
††
0.842376
--
0.886596
--
0.887312
--
2
R ajustado
0.828866
--
0.876876
--
0.870238
--
SRC
27.97357
--
20.12586
--
19.99879
--
Durbin-Watson
1.057141
--
1.391314
--
1.529583
--
Criterio de Akaike (CIA)
2.710704
--
2.381449
--
2.477680
--
Criterio de Schuarz (CIS)
2.881326
--
2.552071
--
2.733612
--
F estadístico
62.34936
0.000000
91.21054
0.000000
51.96890
0.000000
Pruebas de los supuestos
Estadístico
P-valor
Estadístico
P-valor
Estadístico
P-valor
Breusch-Godfrey (Autocorrelación)
8.138726
0.004333
3.434938
0.063831
2.293818
0.129890
White (Heterocedasticidad)
Jarque-Bera (Normalidad)
8.051172
0.948262
0.234378
0.622426
9.802545
3.070069
0.133217
0.215448
13.38125
1.631520
0.203130
0.442303
Ramsey Reset (Correcta especificación)
1.161612
0.001698
2.319659
0.136996
3.356291
0.076271
2
† Dicotómica que multiplica a la variable correspondiente para el modelo [3].
†† Coeficiente correspondiente al logaritmo base 10 del West Texas Intermediate.
Fuente: Cálculos propios con Eviews 4.1.
En el segundo modelo estimado las variables explicativas mantienen los signos
generados en la estimación [1]. La diferencia radica en el mejor ajuste del West
Texas en cuanto a la explicación de la tasa de industrialización. En particular,
el B1 es igual a 1.656975, lo cual muestra que ante una variación de 1% en
el marcador de referencia la tasa de industrialización aumenta, en promedio,
0,016 puntos porcentuales, ceteris paribus las otras dos variables. Los cuatro
coeficientes estimados son estadísticamente significativos, teniendo además
significancia conjunta, con una notable diferencia en el ajuste del modelo.
Las pruebas aplicadas al modelo [2] muestran que se cumplen cada uno de
los supuestos del MRLC. En particular, los p-valores de cada prueba (BreuschGodfrey, White, Jarque-Bera y Ramsey Reset) son mayores a un criterio de 5%
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
49
de significancia. Además de ello, los criterios de información Akaike (CIA) y
Schuarz (CIS) muestran una mejora considerable con respecto al modelo [1],
siendo también mejores la suma de residuos al cuadrado (SRC), el estadístico
Durbin-Watson y el coeficiente de determinación ajustado por grados de libertad (R2 ajustado)31.
Un tercer modelo fue estimado para corroborar la hipótesis del posible cambio
de pendiente en la relación entre las variables explicativas y la explicada en
[1]. Ello, en particular, basado en el hecho histórico del cambio en el régimen
comercial de Ecuador para el año 1990, donde el sector industrial pasó, en su
totalidad, de ser no comerciable a ser comerciable. Para esto, se incluyeron
variables dicotómicas (D1990) que multiplicasen a las variables WTIt y TCRI Ecu,t,
las cuales toman el valor uno (1) entre 1970-1990 y cero (0) entre 1991-2008.
A continuación se presenta la especificación del modelo estimado.
TI Ecu,t = B0 + B1 D1990WTIt + B2 (1 - D1990)WTIt + B3D1990 TCRIEcu,t +B4(1
- D1990)TCRIEcu,t + B5 gEcu,t + ut
[3]
En este tercer modelo B1 representa el impacto directo del marcador West
Texas en la tasa de industrialización entre 1970 y 1990, B2 el impacto directo
del mismo marcador entre 1991 y 2008, B3 el impacto del tipo de cambio real
interno ante la tasa de industrialización entre 1970 y 1990 y B4 el impacto
del tipo de cambio real interno entre 1991 y 2008. Coeficientes estadísticamente significativos y diferenciados para las pendientes del marcador West
Texas y del tipo de cambio real interno probarían la hipótesis de un cambio
estructural en el año 1990 entre las variables regresoras y la regresada. En
particular, según el marco conceptual hasta ahora desarrollado, se esperaría
que B1 fuese positivo, B2 negativo, B3 negativo y B4 positivo, dado que al ser
el sector industrial comerciable internacionalmente, un fuerte incremento del
precio del petróleo generará una apreciación real de la moneda que hará caer
la participación de la industria en el producto interno bruto, dada la caída de
la rentabilidad en el sector transable y el incremento de la rentabilidad en el
sector no transable.
Los resultados para la estimación del modelo [3] se muestran en el cuadro 5. Todos los coeficientes, menos el relativo al efecto del gasto público, son diferentes
y estadísticamente significativos, evidenciándose así la presencia de un cambio
estructural para el año 1990 en la relación estimada referente a una variación
Como la variable regresada en cada uno de los modelos es la misma, y el tamaño de la
muestra también, se pueden comparar los valores del R2 ajustado para determinar qué modelo se ajusta mejor a los datos (Gujarati y Porter, 2010, pp. 173, 203).
31
50
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
en la pendiente de la misma32. Obsérvese que la incidencia del marcador West
Texas en la tasa de industrialización cambia en cada período, pasando de ser
(B2) 0.104722 entre 1970-1990 a ser (B3) 0.044071 entre 1991-2008, lo cual muestra que en el período 1991-2008 la incidencia del precio del petróleo en la tasa
de industrialización disminuye en más de la mitad, aun cuando sigue siendo positiva. Además de ello, el cambio estructural también se evidencia en un menor
impacto del tipo de cambio real interno en la tasa de industrialización, pasando
de (B4) -0.045727 entre 1970-1990 a (B5) -0.033647 entre 1991-2008, aunque este
sigue siendo en sentido inverso.
Los resultados obtenidos en el modelo [3] pueden deberse a que la variable
regresada contiene el efecto negativo de la apreciación del tipo de cambio real
interno en la industria (por efecto de la caída en el valor agregado agroindustrial) y el efecto positivo referente al segmento del sector industrial en auge (el
sector refinación de petróleo). Aunque la relación cambia, el efecto neto del
aumento de los precios del petróleo en la tasa de industrialización continúa
siendo positivo entre 1991-2008, lo cual se debe a la considerable proporción
del valor agregado industrial generada por el sector refinación de petróleo, el
cual es un sector que se ve incentivado al darse los auges petroleros.
Por lo demás, la estimación [3] cumple con todos los supuestos del MRLC a un
nivel de exigencia de 5% (véanse los p-valores de las pruebas referidas a los
supuestos del modelo). Además, es una estimación preferible a [1], dado que
mejora el ajuste del modelo y el cumplimiento de los supuestos de autocorrelación y correcta especificación. Lo anterior puede verse también en el gráfico
9, donde se muestra el ajuste de cada uno de los tres modelos estimados.
Se realizó también un ejercicio para determinar si el cambio en la relación funcional se
debía al coeficiente de intercepto. Este dio como resultado que el coeficiente del intercepto
no es significativo a 5% de significancia. Por tanto, el cambio estructural en la especificación
[1] se debe a que las regresiones 1970-1990 y 1991-2008 son concurrentes, es decir, los interceptos son iguales pero las pendientes son distintas.
32
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
51
Gráfico 9: Valores reales, estimados y residuos de los modelos
a. Modelo 1
b. Modelo 2
26
24
24
22
22
20
2
16
0
0
-1
-1
1970 1975
1980
1985
18
1
16
-2
20
2
18
1
26
-2
1990 1995 2000 2005
1970 1975
1980
1985
1990 1995 2000 2005
c. Modelo 3
26
24
22
20
2
18
1
16
0
-1
-2
1970 1975
1980
1985
Residual
1990 1995 2000 2005
Efectivo
Ajustado
Fuente: Cálculos propios con Eviews 4.1.
Si se quisiese estimar con mayor precisión el efecto, diferenciado por períodos, de la apreciación cambiaria producto de los auges exportadores en
Ecuador, debiera utilizarse como variable regresada la proporción del sector
agroindustrial únicamente o, en su defecto, el valor agregado manufacturero
sin el sector refinación de petróleo ni el sector de industrias básicas.
Finalmente, los tres modelos estimados muestran que los auges petroleros
potencian el desarrollo industrial de Ecuador, midiendo el mismo a través de
la aportación del sector manufacturero en el producto interno bruto total del
país33. Con ello, se descarta que la enfermedad holandesa haya sido la causa
del proceso de desindustrialización vivido por el país desde el año 1983.
En cuanto a la explicación de la tasa de industrialización, de los tres modelos, el que
mejor se ajusta a los datos de la muestra, siguiendo los criterios de R2 ajustado, CIA, CIS y
del F-estadístico, es el número [2], el cual a su vez no incluye ninguna variable dicotómica
y cumple con todos los supuestos del MRLC. Puesto que el propósito del mismo no es predictivo puede admitirse un valor bajo del estadístico Durbin-Watson.
33
xAndrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
53
La industrialización de Colombia
La industria colombiana empieza a finales del siglo XIX con características artesanales, es decir, bienes como tejidos de batán, loza, sombreros, curtiembres,
chocolates, velas, cerillas y cervezas cuyas plantas se concentran en Medellín,
y Bogotá (Sanabrias Gómez, 2008). En esta época se evidencian los primeros
indicios de plantas de producción industrial, la planta de cerveza Bavaria localizada en Bogotá y la fábrica de vidrio y locería. En Medellín se encontraban
algunas fábricas de textiles (Sanabrias Gómez, 2008).
A pesar de esto el principal producto colombiano era el café, que fue evolucionando su producción desde las haciendas cafeteras hasta las parcelas, lo
que logró incorporar al café colombiano dentro del mercado mundial. Así, el
café se convirtió en el principal producto exportado conllevando al aumento
de los ingresos de los campesinos, diversificando su demanda interna (Misas
Arango G. E., 2001). Este auge estimuló la industria interna y creó una nueva
clase social denominada la “burguesía cafetera”, esta se encargó de variar sus
inversiones hacia el sector textil, otro importante sector de la economía colombiana (Misas Arango G. E., 2001).
Lo más relevante del caso colombiano es que todo su desarrollo industrial
a finales del siglo XIX se determinó por inversiones domésticas, la inversión
extranjera directa proveniente de Inglaterra estaba dirigida hacia préstamos al
Gobierno, la minería, proyectos de infraestructura y explotación petrolera. Por
lo que todos los ingresos provenientes del café los recibía la naciente burguesía cafetera (Misas Arango G. E., 2001).
A comienzos del siglo XX, el sector industrial se caracterizaba por la producción
de bienes de consumo no durables como alimentos, bebidas, textiles y cigarrillos, minerales no metálicos como el cemento y materiales de construcción
(Sanabrias Gómez, 2008). Dentro del gobierno de Rafael Reyes (1904-1909),
se implementó una política enfocada en la estimulación de la agricultura y
de la industria, así como el aumento de las exportaciones y la merma de las
importaciones. Específicamente en 1905 se promulgó una ley de protección
arancelaria sobre los bienes finales y la reducción de la importación de materia prima. Encaminados por esta ruta el país logró en las primeras décadas
del siglo XX un auge industrial particularmente en los sectores de textiles y
las manufacturas, como por ejemplo, algunas fábricas de fósforos, cigarrillos,
chocolate, gaseosas, calzado, vidrio, entre otras.
54
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
Las consecuencias de la guerra europea (1914-1918) para la industria colombiana fueron positivas, pues la industria pasó a ser el motor de la economía
luego de que el Gobierno invirtiera directamente en la economía dada la
necesidad de abastecer el mercado interno y las condiciones internacionales.
Esto fomentó el aumento de la demanda de mano de obra por lo que el proletariado urbano aumentó, concentrándose en las regiones industriales como
Bogotá, Medellín, Antioquia, Hoya del Cauca y del Quindío (Misas Arango
G. E., 2001).
En 1923, se crea el Banco de la República a través de la Ley 5a con el fin de
reordenar el sistema monetario que en ese entonces era un caos. Tras la creación se logra brindar créditos a largo plazo. Ya para 1924, se creó el Banco
Agrícola Hipotecario para lograr el impulso de la agricultura y canalizar el crédito para este sector, además se creó el Departamento Nacional de Provisiones
para la regulación de la venta, compra y comercialización externa del grano
de café. En 1926, al reorganizar el Ministerio de Industrias se formularon las
bases para un programa de fomento para la agricultura que logró la creación
de estaciones y granjas experimentales. Por otra parte, en 1927 se fundó la
Federación Nacional de Cafeteros de Colombia; la unión de campesinos y pequeños productores en torno a la Federación se dio con el fin de afrontar retos
comunes de logística y comercialización (Sanabrias Gómez, 2008).
A partir de la crisis financiera de 1929 y el deterioro de los términos de intercambio, se produce la entrada de divisas al país por la inversión directa dirigida al sector petrolero, lo que permite la recuperación del crédito comercial.
Entre 1932-1935, se mejora la dinámica industrial, inducida por la sustitución
implícita de las importaciones mediante una política de protección efectiva y
altos aranceles. Así, la industria textil creció de manera importante siendo el
sector más dinámico durante los años 1930.
Entretanto, se evidencia una fuerte y precoz tendencia a la formación de oligopolios en la industria; esta surge de la fuerte integración vertical. En cada rama
industrial existen una o dos firmas que realizan la producción de la mayoría
de las actividades industriales, dando lugar a una conformación temprana de
conglomerados (Misas Arango G., 2001). Un ejemplo relevante es el de la empresa Bavaria que con la integración vertical empieza a producir botellas, las
tapas, la malta necesaria para producir la cerveza y así va poco a poco expulsando a la competencia del mercado. Así, fueron absorbidas 32 empresas de
cerveza formándose el consorcio de cervecería Bavaria. Para 1931 solo existen tres grandes empresas en la rama de la cerveza, Cerveza Unión, Cerveza
Águila y Cerveza Bavaria. Por otro lado, el sector textil también sufrió de este
fenómeno en el cual las pequeñas empresas textiles fueron absorbidas por
Coltejer y Fabricato (Misas Arango G., 2001).
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
55
A partir de 1935, se produce un gran auge de la industria colombiana, que
para su mejor comprensión y análisis se dividirá en tres etapas. La primera
se denominará “fase de expansión” y va desde 1935 hasta 1951. La segunda
etapa se denominará “sustitución de importaciones”, que va desde 1952 hasta
1990. La tercera va desde 1991 hasta 2011, y se identificará como de “apertura
económica”.
Fase de expansión
En la fase de expansión, la explotación cafetera y la creación de centros urbanos con una mayor capacidad de compra amplía el mercado (Misas Arango
G., 2001). Así, la industria comenzó su diversificación, representada por la
aparición de la refinería de petróleo de Barrancabermeja y empresas como
Eternit del Pacífico, Cementos Palmolive, Icollantas, Cartón Colombia, la
Unión Nacional de Astilleros, entre otros. La continua y marcada recuperación
manufacturera fue inducida y apoyada por una elevada protección efectiva y
altos aranceles (Ramírez R., 1981).
La Segunda Guerra Mundial (1939-1945) trajo una merma de las importaciones del país dadas las restricciones comerciales en los países de guerra, a la
escasez de productos por la producción de armamento bélico y, en general, al
trauma comercial y financiero del momento (Londoño Guingue, 2008). Dentro de este contexto, el ministro Lleras Restrepo, en 1940, formuló el Plan de
Fomento, el cual estaba dirigido a la agricultura, la ganadería y la industria
manufacturera, con el fin de aumentar la producción y abaratar la materia prima para el desarrollo industrial. Se crea, en cumplimiento del plan, el Instituto
de Fomento Industrial (IFI) (Londoño Guingue, 2008).
En particular, el IFI es una sociedad de economía mixta de orden nacional,
vinculada al Ministerio de Desarrollo Económico y sometida a los regímenes
de las empresas industriales y comerciales del Estado. Esta institución fue
creada bajo el decreto 1.157 y ha sido el instrumento financiero estatal encargado de promover la fundación, expansión y fusión de empresas de producción básica y de primera transformación. Su creación se dio a cabo por la falta
de inversión del sector privado en actividades financieras y era necesario un
esquema financiero para lograr la promoción de la sustitución de las importaciones. En la década de los cuarenta, se concentró en la creación de industrias
como las del acero, llantas, soda cáustica, cloro y cemento.
Fase de sustitución de importaciones
En esta fase la estrategia de crecimiento se fundamentó en la visión de la Cepal,
de industrialización mediante la sustitución de importaciones o de crecimiento
56
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
“hacia adentro”, y fue la estrategia líder de la promoción de la industrialización
en la mayoría de los países latinoamericanos. Dentro de la estrategia se planteaban dos etapas, la denominada de “etapa fácil” que se basaba en la importación
de bienes intermedios, de capital y de consumo durable y de la consolidación de
los bienes de consumo para promover el crecimiento de las industrias domésticas
y crear la plataforma para que al llegar a la “etapa difícil” estas industrias iniciaran
la producción de estos bienes que anteriormente se importaban. De esta forma
se llegaría a un cambio estructural en la industria y las industrias ahora productoras de bienes intermedios, de capital y de consumo final durable pasarían de
importadoras a exportadoras netas (Ocampo, 2008).
La etapa fácil en la industria estuvo acompañada de protección arancelaria
elevada y otras restricciones de tipo cuantitativo que llevaron a un importante
cambio estructural, consistente en la aparición de algunas industrias de bienes
intermedios. La expansión de los precios del café facilitó el financiamiento de
la sustitución de importaciones en bienes de consumo e intermedios.
Desde comienzos de la década de los cincuenta empieza la producción de
algunos rubros como el de cartón y los álcalis sódicos, que fueron las primeras
bases de las industrias de papel y química básica. También, en este período se
formaron la Siderúrgica de Paz del Río, Ecopetrol, fábricas de cementos, pinturas, lápices, papel, artículos eléctricos y otros bienes intermedios (Londoño
Guingue, 2008). A pesar de esto, el café representaba casi 90% de las divisas
que recibía el país, lo que conllevó a una alianza entre los cafeteros y los
industriales que utilizaban las divisas para la importación de materias primas,
maquinaria y tecnología (Sanabrias Gómez, 2008).
A finales de la década de los cincuenta ya se habían consolidado las industrias
pertenecientes a la etapa fácil de la sustitución de importaciones, la de alimentos, bebidas, tabaco, vestuario, calzado, muebles, imprentas y cueros. Asimismo, se comenzaba a fortalecer la producción de bienes intermedios, como
textiles, cauchos y minerales no metálicos. En 1955 se produjo una importante
caída de los precios del café y, como consecuencia, la política económica se
enfocó en el control de las importaciones y una política macroeconómica de
ajustes fiscales y cambiarios (Garay, 2004).
En 1960, se crearon las corporaciones financieras (CF) mediante el decreto
336, con el fin de establecer instituciones que promovieran la creación de
industrias mediante inversiones directas a largo plazo. Para esto se requería
movilizar recursos y asignar capital para incentivar la creación, reorganización, transformación y expansión de empresas manufactureras, agropecuarias,
agroindustriales, mineras, hoteleras y parques industriales (Garay, 2004).
Para 1967, se pretendía buscar una modalidad que equilibrara la balanza comercial del país y liberar el estrangulamiento externo. Para ello se adoptó en este año
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
57
el modelo mixto con orientación exportadora para lograr combinar el modelo de
sustitución de importaciones y así profundizar el desarrollo de algunas industrias
que aún se mantenían incipientes. Se trataba de proseguir la sustitución de importaciones mediante la conquista de mercados exteriores para los productos cuya
importación se había sustituido por producción nacional (Garay, 2004).
En particular, la promoción de exportaciones se dio con el decreto 444, el cual
tenía como disposición general:
El régimen de cambios internacionales y de comercio exterior que este decreto
establece tiene por objeto promover el desarrollo económico y social y el equilibrio cambiario a través de los siguientes medios: fomento y diversificación de
las exportaciones, aprovechamiento adecuado de las divisas disponibles, control
sobre la demanda de cambio exterior, particularmente para prevenir la fuga de
capitales y las operaciones especulativas, el estímulo a la inversión de capitales
extranjeros en armonía con los intereses generales de la economía nacional,
repatriación de capitales y reglamentación de las inversiones colombianas en
el exterior, y el logro y mantenimiento de un nivel de reservas suficiente para el
manejo normal de los cambios internacionales (Garay, 2004).
Para que se lograra esta combinación estratégica se utilizaron los sistemas
especiales de importación-exportación del Plan Vallejo. Este plan fue elaborado por el Gobierno colombiano en 1959, el cual creó una estrategia que
pretendía estimular a las empresas colombianas para elaborar productos y
servicios que luego se enviaran y vendieran en el exterior. El Plan Vallejo
consistía en permitir que las empresas colombianas que hacen productos para
exportar no tuvieran que pagar la totalidad de los impuestos, solo pagarían
al Gobierno por traer las cosas que necesiten desde otros países. Inclusive,
aquellas empresas que no exporten algún producto, sino que su actividad sea
prestar algún servicio que colabore con la elaboración o envío de productos
para exportar, y que también necesiten artículos provenientes de otros países para
poder prestar su servicio, se podían beneficiar del Plan Vallejo. Así, la industria
química y la industria del cartón y el papel, las cuales necesitan gran cantidad
de maquinaria y bienes importados, son dos ejemplos del sector industrial que
se han beneficiado considerablemente de las rebajas totales o parciales en los
costos gracias al Plan Vallejo (Garay, 2004).
A través del mismo decreto 444, se creó el Fondo para la Promoción de las
Exportaciones (Proexpo) como un establecimiento de crédito anexo al Banco
de la República con el fin de contribuir con el incremento y diversificación
de las exportaciones, función que desempeñó hasta la década de los noventa.
Este fondo fue dotado de recursos propios, con acceso a cupos de redescuento del Banco de la República, que ofrecía la posibilidad a los exportadores de
acceder a líneas de crédito con tasas de interés nominales menores a la del
mercado (Garay, 2004).
58
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
En 1968, el Banco de la República creó el Fondo Financiero Industrial (FFI)
basado en las premisas de que la industria del país tenía capacidad ociosa y
también que si se financiaban las necesidades de las pequeñas y medianas
empresas se lograría un incremento del empleo. Este fondo tiene un papel
importante en la estrategia de la sustitución de importaciones (Garay, 2004).
A partir de 1974, empiezan los primeros intentos de liberación comercial y estabilización y ajuste macroeconómico; para cuando llega el quinquenio de 1985-1990
la economía se mantenía con la aplicación de ajustes macroeconómicos con un
drástico descenso del gasto público, una devaluación real del peso en búsqueda
de un tipo de cambio real competitivo, el perfeccionamiento de la promoción de
exportaciones y el debilitamiento de los mecanismos de protección.
Para 1978-1979, las Compañías de Financiamiento Comercial (CFC) adquirieron
mayor importancia. Una de las principales actividades de las CFC es captar recursos mediante depósitos a término con miras a realizar operaciones activas
de crédito y facilitar la comercialización de bienes y servicios. Se dice que las
CFC han desempeñado un papel modesto en cuanto a la colocación de créditos en el sector industrial (Garay, 2004).
En 1983, el Gobierno nacional promulgó la Ley 48 por medio de la cual se
estipularon las nuevas pautas de orientación del comercio exterior, creando,
entre otros, el certificado de reembolso tributario (CERT). Este certificado pretende estimular las exportaciones mediante la devolución total o parcial de los
impuestos indirectos, tasas y contribuciones pagados por el exportador. Así
como promover aquellas actividades que tiendan a incrementar el volumen de
las exportaciones sobre la base del valor exportado (Garay, 2004).
El tamaño de mercado creció muy lentamente con un sector industrial volcado
al mercado interno con poca articulación en los mercados internacionales. De
esta forma la industria, resultado de la sustitución de importaciones, presentó
las siguientes características (Misas Arango G., 2001):
• Profundización de la oligopolización de la industria de cerveza, textiles
y cemento.
• Configuración temprana de conglomerados económicos.
• Limitada vinculación con la técnica y la tecnología.
• Red institucional poco densa e insuficientemente diversificada.
• Empresariado industrial surgido de una élite agraria-comercial.
• Lenta expansión de la relación salarial en el conjunto de la economía.
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
59
Fase de apertura económica
El agotamiento del modelo de sustitución de importaciones, la adopción en
otros países de modelos de liberalización y presiones externas por parte del
Banco Mundial para desmontar, fueron factores que contribuyeron a que se
llegara al consenso para la adopción de un nuevo modelo de desarrollo.
En 1989, se plantea la apertura económica, siguiendo un proceso de desgravación gradual, como instrumento para lograr mayores niveles de competitividad de la industria manufacturera, pero en 1991 se decidió abandonar la
gradualidad y acelerar las reformas. En año y medio se habían eliminado casi
todas las restricciones, poniendo en marcha nuevos acuerdos de integración
comercial, se dio inicio a un proceso de privatización de servicios y empresas
estatales, se permitió el acceso directo e igualitario para la inversión extranjera directa
y se inició un programa de reforma del mercado laboral. En la primera fase,
la apertura económica no planteaba una política sectorial y no fue sino hasta
1994 cuando se consideró no abandonar los instrumentos tradicionales de política industrial y promover la adaptación tecnológica, calificación de recursos
humanos, la provisión de financiamiento industrial y apoyo a programas de
iniciativa empresarial (Garay, 2004).
Así, se contempló una estrategia de modernización y reconversión industrial,
en la que los efectos de esta política incentivaron el crecimiento de la industria
manufacturera específicamente los sectores de bienes de consumo durable,
mientras que los productores de bienes de capital y bienes intermedios se
beneficiaron del menor costo relativo de las importaciones. A pesar de esto a
finales de 1995, la actividad económica entró en un ciclo de estancamiento por
la devaluación real del peso y dejando entrever los problemas con respecto al
ajuste estructural: al aplicar un nuevo modelo económico que llevó al cierre de
empresas porque aún la industria no había desarrollado una ventaja competitiva con la que pudieran enfrentarse sólidamente en el mercado internacional
y penetrarlo con mayor dinamismo (Garay, 2004).
Para 1991, en el marco de las reformas institucionales del proceso de apertura
económica, se eliminó el Proexpo y se crearon dos entidades para su reemplazo;
por una parte se creó el Banco de Comercio Exterior (Bancoldex) asumiendo
las obligaciones de Proexpo en materia crediticia. Por otro lado, se constituyó el
Fideicomiso de Promoción de Exportaciones (Proexport) para continuar con las
otras actividades de promoción de exportaciones.
Mediante el plan nacional para la microempresa se decidió transformar al IFI
buscando fomentar la generación de empleo y el mejoramiento de la productividad de las unidades económicas. Para este fin, en 1994, se decidió priorizar
los créditos orientados a la microempresa para lo cual crearon Finurbano y
60
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
para las pequeñas y medianas empresas fue creado el Propyme, con el objetivo de ampliar la cobertura y la descentralización del crédito, fundamentalmente mediante el mecanismo de redescuento.
Al llegar al siglo XXI el Gobierno propone el establecimiento de seis estrategias
de incentivo industrial con el fin de incrementar la competitividad del país, a
saber: apoyo al desarrollo tecnológico industrial, difusión del diseño industrial, fortalecimiento del recurso humano, creación de alianzas estratégicas y
fomento de industrias incipientes, incentivo de procesos complementarios a
la apertura e internacionalización de la industria nacional, y un plan nacional
para la microempresa. En cada caso se formulan una serie de programas para
el logro de los objetivos propuestos (Garay, 2004).
Aparte de las seis estrategias para la industria, tenemos el uso de las zonas
francas, que son un establecimiento público con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Comercio Exterior, cuyo objetivo es la prestación de un servicio sin fines de lucro
para personas jurídicas nacionales o extranjeras para que introduzcan dentro
del área mercancías o materias primas libres de gravamen para manufacturar
u operar en ellas, y exportar sus productos o importar al resto del territorio
nacional bienes introducidos inicialmente en la zona (Garay, 2004).
Tasas de industrialización
El comportamiento del valor agregado de la industria manufacturera relativo
al conjunto de la economía, representado por el PIB, según se observa en
el gráfico 10, es de expansión desde 1951 hasta 1973. En promedio el valor
agregado de la industria era 19% del PIB, pero a partir de 1974 la industria
comienza a perder dimensión frente al resto de los sectores económicos. Esta
situación, hasta 1999, no pudo ser revertida.
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
61
Gráfico 10: Tasa de industrialización de Colombia (1951-1999)
25
En porcentaje
20
15
10
5
1951
1952
1953
1954
1955
1956
1957
1958
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
0
Fuente: Banco de la República. Valor agregado manufacturero. (PIB en millones de pesos de
1975).
En el gráfico 11 puede verse que entre 2000 y 2009 la tasa de industrialización
se mantiene, en promedio, por debajo de 14% del PIB, terminando con una
participación menor de 13% en 2009. Debe advertirse al lector que, a efectos
de comparación, se debe tener presente la diferencia existente en los años
base de las series estadísticas empleadas en la elaboración de estos gráficos.
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
62
Gráfico 11: Tasa de industrialización de Colombia (2000-2009)
15
14
14
13
13
12
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
11
2000
12
Fuente: Banco de la República. Valor agregado manufacturero (PIB en millones de pesos de
2000).
Resultados similares en el comportamiento de las tasas de industrialización se
obtienen empleando data del Banco Mundial. En este caso se utiliza la Rev. 3
del código CIIU y el término industrias manufactureras se refiere a las actividades pertenecientes a las divisiones 15 a la 37. Este resultado se muestra en
el gráfico 12. Allí puede verse que la tasa llega a su máximo en 1976 con una
participación de 24,6% del PIB y comienza a caer hasta llegar al año 2010 a
una participación de 15% del PIB. Las trazas de las series que representan las
dinámicas de la industrialización que provienen de distintas fuentes, Banco
de la República y Banco Mundial, reproducen una misma tendencia: un auge
a mediados de los años setenta que alcanza un máximo alrededor de 24% del
PIB y la declinación de la que, salvo episodios, no se ha logrado revertir.
Contextualizando, el punto de inflexión en la serie de tasas de industrialización
se sitúa durante la aplicación del modelo mixto de sustitución de importaciones, dentro de la etapa “difícil” y la promoción de exportaciones. En este lapso
se enfrentaron problemas externos e internos que afectaron el dinamismo de
la industria.
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
63
Gráfico 12: Tasa de industrialización de Colombia (1965-2010)
30
25
20
15
10
5
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
0
Fuente: Banco Mundial.
La desindustrialización: una posible causa
En el apartado anterior establecimos la caracterización, comportamiento y dinámica de la industria colombiana, como también la evolución en materia de política
industrial. Ahora partimos de la caída de la tasa de industrialización, que como
establecimos anteriormente este proceso comienza en el año 1974, para luego
profundizar su descenso. Aquí estableceremos una hipótesis fundamentada en la
causa de la desindustrialización de la industria en Colombia. Esta hipótesis está
fundamentada en un trabajo realizado en el Departamento Nacional de Planeación, en la Dirección de Estudios Económicos de Colombia.
La hipótesis parte de que la desindustrialización de Colombia se explica por
el freno de la transformación industrial, la pérdida de autonomía tecnológica
y los cuellos de botella generados por la escasa inversión pública del país
(Ortiz, Uribe y Vivas, 2009). Ortiz, Uribe y Vivas (2009) identifican el punto de
quiebre de la industrialización colombiana como un cambio estructural que
se produce a partir de los años 1980. Explican que el estancamiento industrial
y la desaceleración económica, aunada a la adscripción al GATT en el año
1981 y ciertos elementos de violencia orientados por el narcotráfico y algunos
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
64
grupos armados irregulares en 1980, son los factores que califican el cambio
estructural en el país. Con respecto al GATT se discute que son las políticas
liberales y la apertura económica en 1990 las que implicaron el abandono de
las políticas industriales, asimismo el estancamiento industrial que afianza la
producción de bienes de consumo final y materias primas forma parte de las
causas de la merma del empuje económico. El déficit de inversiones públicas
en infraestructuras (transporte y servicios públicos) generó cuellos de botella
que acortaron las potencialidades para el desarrollo industrial.
En la base de la explicación está que el crecimiento industrial depende del
cambio estructural, de la diversificación. La promoción de exportaciones, que
favoreció a las industrias ya instaladas, frenó el proceso de agregación de
nuevos segmentos industriales y descuidó el hecho de que el crecimiento es
el que lidera las exportaciones. El crecimiento económico no depende tanto
del nivel de las exportaciones como de su diversificación (Ortiz, Uribe y Vivas,
2009).
Es de destacar que desde finales de la década de los cincuenta el sector terciario
es el que ha jugado el papel de líder del crecimiento económico colombiano,
mientras que ha sido sistemática la caída de la participación del sector primario
en el PIB. El sector secundario creció en su participación hasta mediados del
decenio que se inició en 1970. En el gráfico 13 se muestran estas tendencias.
Otra característica relevante del desarrollo de la industria manufacturera en
Colombia es que está fuertemente correlacionada con la capacidad de creación de plantas industriales. Según las estimaciones de Echavarría y Villamizar
(2007)34, entre 1900 y 1935 no se crearon más de 5 plantas industriales por
año, pero desde mediados de los años 1930 el número de plantas creadas por
año aumenta tendencialmente hasta llegar a su pico en 1984, cuando se crean
762 plantas; a partir de entonces el número comienza a disminuir sistemáticamente y llega a 57 en 2001.
34
Citado por Ortiz et al. (2009).
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
65
Gráfico 13: Composición del PIB colombiano (1925-2005)
80
70
Sector Terciario
60
50
% 40
30
Sector Primario
20
Sector Secundario
10
2005
2000
1995
1990
1985
1980
1975
1970
1965
1960
1955
1950
1945
1940
1935
1930
1925
0
Años
Fuente: Ortiz, Uribe y Vivas (2009, p. 17).
En principio, establecen que el estancamiento de la industria se da en el período de 1975-1979, donde la manufactura crece al mismo ritmo de la economía, explican que en este período fue el café el que mantuvo en crecimiento
la economía y los excedentes no fueron utilizados para la expansión de la
industria sino para mantener la estabilidad macroeconómica. Ya para 1980,
la manufactura empieza a crecer pero por debajo del ritmo de la economía y
se ahonda con la apertura económica. Una de las características que empieza
a dar señales del grado de dependencia tecnológica en el país es el hecho de
que los bienes de capital dentro de la economía y, principalmente, maquinaria
y equipo no han contribuido más de 1% dentro del PIB, al menos a partir de
1958 (Ortiz, Uribe y Vivas, 2009).
Para constatar la dimensión de la autonomía tecnológica, factor determinante
del proceso de desindustrialización, utilizan como indicador la fracción nacional del acervo en maquinaria y equipo. Los componentes de la formación bruta de capital fijo (FBKF) son vivienda, otros edificios y construcciones, mejoras
de tierra, equipos de transporte, y maquinaria y equipo. En consecuencia,
la tecnología, especialmente la que se utiliza en las actividades productivas,
viene incorporada primordialmente en el rubro de maquinaria y equipo (Ortiz
et al., 2009).
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
66
Vemos en el gráfico 14 que 1980 es el punto de caída de la tendencia de la
autonomía tecnológica. Dentro del período de 1925 a 1980, la autonomía tecnológica tuvo en promedio 34%, porcentaje que los autores denominan como
estable pero bajo. Para 1980, el indicador cae de manera drástica pasando a
14% en el año 2005. Se dice entonces que el nuevo modelo de desarrollo fue
el responsable del descenso de la autonomía tecnológica (Ortiz et al., 2009).
Gráfico 14: Autonomía tecnológica colombiana (1925-2005)
40
35
25
20
%
15
10
5
2005
2000
1995
1990
1985
1980
1975
1970
1965
1960
1955
1950
1945
1940
1935
1930
1925
0
Años
Fuente: Ortiz et al. (2009).
Un hecho relevante para la dependencia tecnológica ha sido la protección del
Estado a las industrias denominadas “nacientes”, las cuales no tenían, por parte
del Estado, una exigencia en aumentos de producción o que exportaran (Amsden,
1989)35. Por tanto, la dependencia de estas industrias del subsidio del Estado
fue importante, lo que ocasionó que no tuvieran incentivos para desarrollar la
tecnología y explotar su poder de mercado. Por lo que, al darse la apertura
económica se evidencia que la industria manufacturera no es competitiva en el
mercado internacional y que el nivel de importaciones es sustancial.
35
Citado por Ortiz et al. (2009).
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
67
Todo apunta a que el verdadero impedimento que hacía que Colombia no desarrollara y consolidara el sector de bienes de capital era la política económica
(Ortiz et al., 2009). Esto debido a que en Colombia se tenía la mentalidad de
que la tecnología y su innovación estaban fuera de las capacidades internas
y las políticas económicas que se suscitaron luego profundizaron esta ideología. Asimismo, las ideas desarrolladas por el Consenso de Washington en
1990, tomadas en cuenta por el Gobierno colombiano descartaron la idea de
autonomía tecnológica.
En conclusión, se evidencia que la caída de la autonomía tecnológica, el cambio estructural en la industria y el déficit de inversiones públicas han inducido
el descenso del crecimiento económico de largo plazo en Colombia. Después
de 1979 se aprecia que dentro de la industria manufacturera ninguna actividad
logró impulsar a la industria a un crecimiento como el observado desde 1935
hasta 1979. Los factores internos que han afectado primordialmente han sido
la política económica, que en el plano económico ha tenido efectos negativos
en la modernización de la economía debido al fracaso de la reforma agraria,
el freno de la transformación industrial y el atraso tecnológico de las industrias
ya establecidas en el país (Ortiz et al., 2009).
xAndrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
69
La industrialización de Chile
Comienzo de la industria chilena
La crisis mundial del capitalismo, que empezó con la guerra europea de 1914-1918
y se extendió hasta el fin de la Segunda Guerra Mundial (1939-1945), trajo consigo
las condiciones propicias para el desarrollo de la industrialización de Chile en la
década de los treinta. La necesidad de sustituir los productos manufacturados en
los centros metropolitanos, que no podían ser importados por las crisis cíclicas,
determinó el crecimiento de la industria chilena, causando la migración de los
sectores rurales a las ciudades. Aun así, el Gobierno promovió este proceso mediante medidas proteccionistas, líneas de crédito interno y externo, a favor de las
empresas privadas. También se desarrollaron grandes actividades nacionales como
la Empresa Nacional de Electricidad, la Empresa Nacional de Petróleo, la Compañía de Acero del Pacífico, las fábricas de cemento, la Empresa Nacional de Minería
con sus fundiciones y refinerías de cobre, entre otras destinadas a la creación de
industria liviana y la promoción del desarrollo agrícola (Elgueta, 1977).
Durante el curso de la Guerra Fría el Gobierno de Chile suscribió el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca de Río de Janeiro (1947), la
Carta de la Organización de los Estados Americanos de Bogotá (1948) y
el Pacto de Ayuda Militar (1952). A pesar de esto, Chile experimentó los efectos
de la recesión de la economía norteamericana, particularmente en relación
con la exportación de cobre, recobrándose rápidamente debido a la guerra
de Corea (Elgueta, 1977).
Años más tarde, en el gobierno de Jorge Alessandri (1958-1964) se restauró
el liberalismo, sistema que había sido afectado por la fuerte intervención del
Estado en anteriores gobiernos. Posteriormente, el presidente Eduardo Frei
(1964-1970) dirigió su política a desplazar parte de las inversiones extranjeras
de la minería a las industrias manufactureras, ampliar el mercado interno mediante la reforma agraria, la organización de los campesinos y el mejoramiento del nivel de sus ingresos. Asimismo, estableció convenios con empresas
extranjeras y planes de inversión dirigidos a incrementar la producción
(Elgueta, 1977).
En Chile se acentuó la dependencia del capital externo, tanto así, que las empresas transnacionales arrancaran recursos equivalentes al doble del capital
70
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
instalado en el país. La dependencia externa se encontraba en la minería, como
en la industria y en el aparato de circulación y comercialización. Por ello, al
llegar Salvador Allende a la presidencia (1970-1973), en 1971 se aprobó el proyecto de la nacionalización del cobre, en donde el Estado, con Codelco Chile,
se haría propietario de todas las empresas extractoras de cobre mediante el
pago de indemnizaciones (Elgueta, 1977).
Con el golpe de Estado realizado en contra de Allende, en 1973, llega Augusto Pinochet a la presidencia de la Junta de Gobierno. Con las políticas
neoliberales de los Chicago boys, el Gobierno se encaminó a controlar los
desequilibrios macroeconómicos; las principales reformas fueron: eliminación del control de precios, apertura indiscriminada de las importaciones,
liberalización del mercado financiero seguida de una elevada apertura de
los flujos internacionales de capital, disminución del tamaño del sector
público, privatización de las empresas públicas y una reforma tributaria.
El papel de promoción de la inversión y de la industrialización del Estado
debía reducirse en un plazo corto (Ffrench-Davis, 2003).
En 1979, el Gobierno adoptó un enfoque monetario de la balanza de pagos,
donde se había logrado un superávit y un régimen de libre importación. Asimismo, congeló el tipo de cambio nominal, política que fue apoyada con
un fuerte endeudamiento externo. En 1982-1983, la economía chilena se vio
afectada por la crisis de recesión en toda Latinoamérica, afectando al sector
primario y secundario de manera importante. En 1986, se intentó recuperar la
actividad económica en un marco macroeconómico sostenible. La década de
los ochenta terminó con una elevada actividad productiva pero con algunos
desequilibrios importantes; en el ámbito social se logró conquistar el retorno
de la democracia al terminar la dictadura de Pinochet en 1990, asumiendo el
poder Patricio Aylwin (Ffrench-Davis, 2003).
El nuevo gobierno quería establecer equilibrios macrosociales y macroeconómicos y la aplicación de una política económica que se correspondiera con la
nueva democracia. Asimismo, no quiso crear un cambio drástico sino uno con
continuidad para beneficiar a aquellos grupos que salieron afectados luego
de los cambios estructurales de la década de los ochenta. En 1993, la elevada
inversión productiva logró incrementar el PIB, además, las políticas aplicadas
tanto para disminuir la entrada de capitales especulativos como para atraer la
inversión extranjera directa tuvieron éxito, lo que aumentó significativamente
el atractivo de la economía chilena. En 1994, la economía se expandió y tuvo
un crecimiento económico de 8%, lo que le permitió comenzar negociaciones
para la integración al Nafta y el ingreso al Mercosur. Además, se inician las
primeras gestiones para un tratado de libre comercio y de asociación con la
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
71
Unión Europea y se convierte en miembro de la APEC, expandiendo su economía a la cuenca de Asia-Pacífico (Ffrench-Davis, 2003).
A pesar de esto, luego de 1995, las políticas macroeconómicas comenzaron
a perder relevancia, tanto así que no pudieron controlar la apreciación real
del peso y los desajustes en las cuentas corrientes en 1996-1997. Las condiciones de gran estabilidad interna durante casi toda la década de los noventa
mediante políticas contra cíclicas ampliaron el aparato productivo, pero esta
expansión se frenó por el contagio de la crisis asiática de 1998 e hizo reaparecer la brecha entre el PIB efectivo del potencial. Durante el período 2006-2010,
el país enfrentó las crisis del Transantiago y la Concertación36, las cuales afectaron el rendimiento económico del país (Ffrench-Davis, 2003).
Caracterización de la economía chilena
Como puede verse en el gráfico 15 durante el lapso en estudio, el PIB se
ha mantenido en crecimiento pero es a partir de 1983 cuando empieza una
elevada expansión del PIB para llegar en 2010 a los US$ 108.399 millones, a
pesar de que su tasa de crecimiento es volátil y ha tenido caídas importantes,
especialmente en 1975 y en 1982. La primera está relacionada con el golpe de
Estado y el modelo de liberalización económica de los Chicago boys aplicada
(Ffrench-Davis, 2003) que, como se verá más adelante, no solo impactó en el
crecimiento económico, sino también en otras variables de la economía y la
industria.
La crisis del Transantiago es el nombre con el que se conoce a una serie de eventos
ocurridos a lo largo de 2007 en Chile producto del inicio de un nuevo sistema de transporte
público en la capital Santiago de Chile, conocido como Transantiago. A eso se sumó el agravamiento de la crisis política en la gobernante Concertación de Partidos por la Democracia
y que finalizó con la renuncia de un senador y cinco diputados, lo que provocó que la coalición perdiera la mayoría en el Congreso Nacional.
36
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
72
15
100
10
80
5
60
0
40
-5
20
-10
0
-15
Porcentaje
120
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Dólares constantes de 2000
Gráfico 15: PIB total y su tasa de crecimiento anual (1960-2010)
Años
Fuente: Banco Mundial.
En el gráfico 16 se muestra la participación del valor agregado de los principales sectores económicos en el PIB. Aquí se toma la clasificación del Banco
Mundial que denomina valor agregado manufacturero lo correspondiente a
las divisiones 15 a 37 de la CIIU Rev. 3. El valor agregado de servicios se
corresponde con las divisiones 50 a 99 de la CIIU Rev. 3, se incluyen el valor
agregado en el comercio al por mayor y al por menor (que abarca hoteles y
restaurantes), transporte y servicios de la administración pública, financieros,
profesionales y personales como educación, atención médica y actividades
inmobiliarias. También se incluyen gastos imputados por servicios bancarios,
derechos de importación y toda discrepancia estadística que adviertan los recopiladores nacionales, así como toda discrepancia que surja de los reajustes.
El valor agregado de la agricultura corresponde a las divisiones 1 a 5 de la
CIIU Rev. 3 e incluye la silvicultura, la caza y la pesca, además del cultivo de
cosechas y la cría de animales. Se suma el valor agregado de minas y canteras,
construcción, suministro de electricidad, gas y agua por separado dado que en
la clasificación del Banco Mundial estas actividades se encuentran en conjunto
con el valor agregado manufacturero en lo que refieren a industria.
Claramente se ve la mayor proporcionalidad dentro del PIB del sector servicios, que en promedio posee 50% de participación, su comportamiento es
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
73
constante durante todo el lapso. Se ve que mantiene una brecha con respecto
a los demás sectores, solo en el período 2007-2008 es cuando minas y canteras, construcción, suministro de electricidad, gas y agua hacen caer un poco
esa participación del sector servicios que claramente se trasladó hacia este
sector.
Con respecto al valor agregado de manufacturas, se mantiene desde 1960 hasta 1984 como el que le sigue a servicios en participación con 20% en promedio, pero luego en 1986 pierde tamaño relativo y es desplazado por el sector
de minas y canteras, construcción, suministro de electricidad, gas y agua y
luego los dos mantienen un comportamiento errático, pero al final es el sector
de minas y canteras el que en 2004 aumenta la brecha con el valor agregado
manufacturero y crece aceleradamente hasta llegar a 35% de participación
en 2007. Por su parte, el valor agregado agrícola se ha mantenido constante en
el lapso hasta que en 1996 comienza un descenso que lo lleva a ser en el año
2010 solo 3,24% del PIB.
En suma, el sector más dinámico es el de minas y canteras, lo que resulta de
la ventaja comparativa que posee Chile con respecto al cobre. Esta actividad
es la que ha impulsado el crecimiento económico. Por su parte, la caída de
la manufactura se inicia en 1974 pero se mantiene en 20% del PIB hasta que
a partir de 2002 empieza a disminuir más rápidamente para terminar en 2010
con una participación de 11,52%. Esta caída abrupta en la participación de las
manufacturas y la agricultura se debe a la mayor expansión del sector minas
y canteras.
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
74
Gráfico 16: Participación del valor agregado de los sectores
económicos en el PIB (1965-2010)
70
60
En porcentaje
50
40
30
20
0
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
10
Va servicios (% del PIB)
Va manufacturas (% del PIB)
Va agricultura (% del PIB)
Va minas y canteras, construcción, servicios de electricidad, gas y agua
Fuente: Banco Mundial.
Siendo el sector servicios el de mayor proporción dentro del PIB total de Chile,
conviene especificar el comportamiento de sus componentes. Por problemas
de insuficiencia de la data se muestra el comportamiento de los componentes
del sector servicios desde 1996 hasta 2010.
Se evidencia en el gráfico 17 que todos los sectores componentes del sector
servicios están creciendo, principalmente los servicios financieros y empresariales, comercio, restaurantes y hoteles y servicios personales. Por debajo de
estos se encuentran los servicios de transporte, de la administración pública y
comunicaciones. En particular, el servicio de la administración pública mantiene un nivel casi constante, lo que es diferente del comportamiento ascendente de los demás sectores y parecido al comportamiento de servicios, que
se mantiene un nivel mucho más elevado que este.
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
75
Gráfico 17: Valor agregado de los sectores componentes
del sector servicios (1996-2010)
8.000.000
millones de pesos de 1996
7.000.000
6.000.000
5.000.000
4.000.000
3.000.000
2.000.000
1.000.000
0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Comercio, restaurantes y hoteles
Transporte
Comunicaciones
Propiedad de vivienda
Servicios personales
Administración pública
Servicios financieros y empresariales
Fuente: Banco Central de Chile.
En lo que corresponde al tipo de cambio monetario puede verse que el tipo
oficial por unidad de dólar toma el promedio del período; asimismo, a partir
de 1976 se ve una devaluación creciente que, a partir de 1984, se expande
de manera importante, llega a su punto máximo de devaluación en 2004 para
luego caer un poco y quedarse constante hasta el año 2010 en 510 pesos por
dólar.
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
76
Gráfico 18: Tipo de cambio oficial. Pesos chilenos por dólar estadounidense
Promedio del lapso
800
700
600
500
400
300
200
0
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
100
Fuente: Banco Mundial.
Tomando como indicador de la inflación al índice deflactor del PIB se ve, en
el gráfico 19, que Chile sufrió un episodio de hiperinflación, que llegó a tener
665% de variación en el nivel del índice, en 1974, heredada del gobierno de
Salvador Allende, quien al intentar aplicar un modelo socialista creó ciertas
distorsiones económicas (Ffrench-Davis, 2003). La inflación cedió con las políticas del gobierno dictatorial de Pinochet, para estabilizarse en 1981 llegando
solo a 13% de inflación y manteniéndose en dos dígitos hasta el año 2010, a
pesar de que en ciertos años se llegó a un dígito.
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
77
Gráfico 19: Inflación, deflactor del PIB (1961-2010). Porcentaje anual
700
600
Deflactor del PIB
500
400
300
200
0
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
100
Años
Inflación, deflactor del PIB (% anual)
Fuente: Banco Mundial.
Otro indicador importante dentro de la economía es ver el estado de la distribución de la riqueza en el país. Para esto se utiliza la distribución por quintiles; el quintil 1 es el que representa a 20% de la población más rica, mientras
que el quintil 5 representa a 20% de la población más pobre. Se tiene entonces, que en los años seleccionados, en el gráfico 20, 20% de la población más
rica posee alrededor de 60% de los ingresos totales de la nación, mientras que
20% de la población más pobre posee apenas 3% de los ingresos totales de
la población, en promedio. Vemos que hacia 2009 mejora un poco pero la
distribución sigue siendo muy poco equitativa y la brecha entre pobres y ricos
sigue muy elevada.
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
78
Gráfico 20: Distribución de la riqueza por quintiles en Chile (años seleccionados)
70
60
50
40
30
20
10
0
1987
1990
1994
QuinƟl 1
1996
QuinƟl 2
1998
QuinƟl 3
2000
QuinƟl 4
2003
2006
2009
QuinƟl 5
Fuente: Cepal.
Caracterización de la industria chilena
La serie de las tasas de industrialización, en el gráfico 21, muestra que entre
1960 y 1972 la industria tenía un valor agregado, en promedio, de 24% del
PIB, a partir de ese año la participación del valor agregado de la industria en
la economía comienza su caída, la cual, salvo episodios, no se ha detenido.
La tendencia decreciente persiste aún entre 1986 y 2003 cuando alcanza una
participación de 13,9% del PIB37.
El Banco Central de Chile solo coloca información del PIB y sus componentes en 1985
con base 1986. Al cambiar la base de las series y la metodología no informa sobre el PIB y
sus componentes en 1985 en la nueva base, por tanto, no es posible realizar el correspondiente empalme por variación. De esta forma, queda un corte de la serie de la participación
del valor agregado manufacturero en el PIB en 1985, por lo que el brusco cambio de nivel
que se observa en el gráfico 21, a partir del año 1985 es por esa causa.
37
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
79
Gráfico 21: Tasa de industrialización de Chile (1960-1985 y 1986-2003)
30
25
% PIB
20
15
10
5
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
0
Fuente: Banco Central de Chile. (Valores en millones de pesos de 1986).
Según otra fuente, el Banco Mundial, al calcular la tasa de industrialización,
los resultados muestran fluctuaciones algo distintas pero el fenómeno de la
pérdida de tamaño relativo de la industria respecto del conjunto de la economía persiste, pues, en este caso, en 1974 la traza de la serie alcanza su valor
máximo, 29,8% del PIB y cae hasta llegar al año 2010 con una participación
de 11,5% del PIB. El Banco Mundial utiliza la revisión 3 del código CIIU y
como industrias manufactureras toma las divisiones 15 a 37. Este resultado se
muestra en el gráfico 22.
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
80
Gráfico 22: Tasa de industrialización de Chile (1960-2010)
35
30
Porcentaje del PIB
25
20
15
10
5
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
0
Fuente: Banco Mundial. Valores en dólares constantes de 2000.
En el gráfico 23 puede verse que el sector de otras industrias manufactureras
es el de mayor participación respecto de la industria manufacturera. En promedio, desde 1990 a 2003 representó 50% del valor agregado industrial, pero
a partir de este último año aumenta ampliamente terminando en el año 2006
con una participación del orden de 70% del valor agregado industrial. Este
sector contiene, según CIIU Rev. 3, las actividades de madera y productos relacionados (división 33), papel y productos relacionados (división 34), petróleo
y productos relacionados (grupos 353 a 356), metales básicos y productos
minerales (divisiones 36 y 37), productos elaborados de metal y artículos profesionales (grupos 381 y 385) y otras industrias (grupo 390). Incluye datos no
asignados; cuando la data sobre productos textiles, maquinarias o sustancias
químicas aparecen como no disponibles es porque fueron incluidas en otras
industrias manufactureras.
Por otra parte, se observa que el sector alimentos, bebidas y tabaco que tiene en
promedio una participación de 25% del valor agregado manufacturero empieza a
caer a partir del año 2000 llegando a 13,5% en 2006. De igual forma, textiles y prendas de vestir y maquinarias y equipos de transporte disminuyen de manera constante en el lapso. Mientras que productos químicos mantiene un comportamiento al
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
81
alza a pesar de las caídas en el período 2004 y 2006; es el que se encuentra mejor
posicionado, luego de otras industrias manufactureras, en el año 2005. Por tanto, el
sector de otras industrias manufactureras está tomando importancia relativa dentro
de las industrias manufactureras y los sectores que están impulsando ese crecimiento son los sectores de papel y productos relacionados y metales básicos y productos
minerales, principalmente.
Gráfico 23: Participación de las principales actividades con respecto a la industria
manufacturera (1990-2006)
80
70
60
Porcentaje
50
40
30
20
Productos químicos
Maquinaria y equipos de transporte
Alimentos, bebidas y tabaco
Otras industrias manufactureras
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
0
1990
10
Textiles y prendas de vestir
Fuente: Banco Mundial.
Los productos químicos están clasificados en la categoría 3 de la CIIU. Conforman esta categoría los grupos 351 y 352. Por su parte, alimentos, bebidas
y tabaco pertenecen al grupo CIIU 31. Asimismo, maquinaria y equipo de
transporte pertenecen a los grupos CIIU 382-384 y el sector textiles pertenece
al grupo CIIU 32.
El Departamento de Estudios de la Sociedad de Fomento Fabril (Sofofa) elabora
un índice de producción física industrial por agrupaciones y asigna ponderaciones a los sectores. En el cuadro 6 se muestran los promedios de las ponderaciones
para los intervalos 1969-1980 y 1980-1994. Para la clasificación de las actividades
se utilizó el código CIIU Rev. 2. Obsérvese que las actividades de mayor ponderación en ambos intervalos son los sectores de productos alimenticios, industria
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
82
básica, metales no ferrosos, fabricación de textiles, otros productos químicos y
artículos metálicos. Pero, en particular vemos que solo los sectores de refinería de
petróleo, fabricación de papel, imprenta y editoriales, sustancias químicas industriales han mejorado la ponderación dentro del IPFI. Mientras que fabricación de
textiles, maquinaria no eléctrica y material de transporte han perdido ponderación
dentro de la industria manufacturera en el segundo período.
Cuadro 6: Índice de producción física industrial, por agrupaciones. Promedios anuales
Agrupación
311-312
313
321
322
323
324
331
332
341
342
351
352
353
354
355
356
361
362
369
371
372
381
382
383
384
385
390
Total
Productos alimenticios
Industria de la bebida
Fabricación de textiles
Prendas de vestir
Ind. del cuero excepto calzado
Fabricación de calzado de cuero
Industria de la madera
Muebles y accesorios
Fabricación de papel
Imprentas y editoriales
Sustancias químicas industriales
Otros productos químicos
Refinería de petróleo
Derivados del petróleo
Productos de caucho
Productos de plástico
Productos de barro y loza
Fabricación de vidrio
Productos minerales no metálicos
Ind. básica de hierro y acero
Ind. básica metales no ferrosos
Artículos metálicos
Maquinaria no eléctrica
Art. electrónicos, uso doméstico
Material de transporte
Equipo profesional y científico
Otras industrias manufactureras
Fuente: Departamento de Estudios de Sofofa.
Base 1969=100
Ponderador
1969-1980
Base 1980=100
Ponderador
1980-1994
16,3
5,1
10,2
2,9
1,1
1,8
3,0
1,0
2,1
2,7
2,7
4,8
1,6
0,2
1,6
1,3
0,5
0,8
1,9
3,4
13,1
4,3
3,2
4,8
6,2
0,2
3,2
100,0
17,9
5,1
5,3
2,7
0,7
1,6
3,6
0,7
4,5
3,9
3,4
6,1
4,0
0,1
1,3
1,6
0,4
0,8
2,2
3,9
12,6
4,3
2,1
2,2
3,3
0,1
3,9
100,0
Diferencia
-1,6
0
4,9
0,2
0,4
0,2
-0,6
0,3
-2,4
-1,2
-0,7
-1,3
-2,4
0,1
0,3
-0,3
0,1
0
-0,3
-0,5
0,5
0
1,1
2,6
2,9
0,1
-0,7
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
83
Debido al cambio en la clasificación de las actividades al pasar de la revisión
2 a la revisión 3 del código CIIU no resulta posible hacer comparaciones una
a una en la ponderación asignada por Sofofa. En el cuadro 7 se muestran las
ponderaciones promedio asignadas a las agrupaciones industriales, calculadas
para el lapso 2000-2009.
En el lapso 2000-2009 hay una desagregación importante en las actividades,
por lo que se puede observar que producción, procesados y conservados de
carnes, pescado, fruta y legumbres es la de mayor ponderación dentro de la
producción manufacturera con un peso de 13% del total, impulsado principalmente por el salmón. Le siguen elaboración de productos alimenticios y
otros, fabricación de productos de la refinación del petróleo, fabricación de
celulosa, papel y productos de papel, elaboración de bebidas, principalmente
por la producción vitivinícola, elaboración de otros productos químicos y fabricación de sustancias químicas básicas, que suman 60,6% de la ponderación
total y promedian 8,6%.
Cuadro 7: Índice de producción física industrial 2000-2009,
por agrupaciones. Promedios anuales
Promedio anual. Base 2000=100
Agrupación
Ponderación
151
Producción procesados y conservados de carnes, pescado, fruta y legumbres
13,0
152
Elaboración de productos lácteos
3,1
153-154
Elaboración de productos alimenticios y otros
8,8
155
Elaboración de bebidas
7,9
160
Elaboración de productos de tabaco
5,3
171
Hilatura, tejedura y acabado de productos textiles
1,0
172-173
Fabricación de tejidos, artículos de punto, ganchillo y otros
0,8
181
Fabricación de prendas de vestir excepto prendas de piel
1,5
192
Fabricación de calzado
1,0
201
Aserrado y acepilladura de madera
1,9
202
Fabricación de productos de madera, corcho, paja y mat. trenzables
1,6
210
Fabricación de celulosa, papel y productos de papel
8,4
Actividades de edición, de impresión y act. de servicios conexos
3,1
232
Fabricación de productos de la refinación del petróleo
8,5
241
Fabricación de sustancias químicas básicas
6,2
242
Elaboración de otros productos químicos
7,8
251
Fabricación de productos de caucho
0,9
252
Fabricación de productos de plástico
2,3
221-222
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
84
261
Fabricación de vidrio y productos de vidrio
1,0
269
Fabricación de productos minerales no metálicos n.c.p.
4,3
271
Industrias básicas de hierro y acero
1,8
273
Fundición de metales
0,2
281
Fabricación de productos metálicos para uso estructural, tanques
1,8
289
Fabricación de otros productos elab. de metal
1,7
Fabricación de maquinarias de uso general y especial
1,4
Fabricación de productos de uso doméstico n.c.p.
0,6
Fabricación de equipo profesional y científico
0,2
Construcción de material de transporte
0,4
361
Fabricación de muebles
1,1
369
Industrias manufactureras n.c.p.
0,2
291-292
293
331-332
341-342-343
Total
100,0
Fuente: Departamento de Estudios de Sofofa.
De manera que dentro de la producción industrial estas son las actividades de
mayor significación y las de mayor nivel de producción manufacturera dentro
de Chile. Por tanto, el país tiene una gran ventaja comparativa con respecto
a los alimentos, siendo estos los de mayor ponderación en los tres períodos
mencionados. Así como la fabricación de celulosa, papel y productos de papel, fabricación de productos de la refinación del petróleo, elaboración de
bebidas principalmente por la producción vitivinícola, elaboración de otros
productos químicos son actividades que han evolucionado en la industria y
que ahora mantienen una importancia relativa en el sector.
En general, se tiene que estos segmentos industriales provienen de las primeras fases de la industrialización por sustitución de importaciones. Esto puede
apreciarse más claramente agrupando los sectores por destino de su producción en:
•
Bienes de consumo final-agroindustria: carne y pescado, aceites, grasas
animales y vegetales, borras y tortas, productos lácteos, productos de
molinería y almidones y sus productos; azúcar, café transformado, cacao,
chocolate y productos de confitería preparados con azúcar, otros productos alimenticios, ncp, bebidas y productos de tabaco.
•
Bienes intermedios: hilados e hilos; tejidos de fibras textiles incluso afelpados, artículos textiles (excepto prendas de vestir), tejidos de punto o ganchillo; prendas de vestir, cuero y productos de cuero; calzado, productos
de madera, corcho, paja y materiales trenzables, pasta de papel, papel y
cartón, impresos y artículos análogos, productos de caucho y productos
plásticos, vidrio y productos de vidrio y otros productos no metálicos ncp.
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
•
85
Bienes de capital y de consumo durables: muebles; otros bienes transportables ncp, maquinaria para usos generales y especiales, otra maquinaria
y suministro eléctrico y equipo de transporte.
Gráfico 24: Participación por tipo de bien dentro de la industria manufacturera
(1996-2010)
45.00
40.00
35.00
30.00
25.00
20.00
15.00
10.00
Bienes de consumo final- Agroindustria
Bienes intermedios
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
0.00
1991
5.00
Bienes de capital;/durable
Fuente: Cepal. (Valores en millones de pesos de 1996).
Los bienes intermedios, en el lapso 1996-2010, tienen la participación más
alta en el valor agregado de la industria chilena, con un promedio de 35%
del total, impulsado principalmente por la actividad de fabricación de papel,
productos de papel, edición, impresión y reproducción de grabaciones. Pero
es en el año 2009 cuando disminuye y es superada por los bienes de consumo
final-agroindustria; esta última llega en el año 2010 a tener una participación
de 35% del valor agregado industrial. Por su parte, los bienes de capital se
mantienen constantes en 10% de participación durante todo el período.
86
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
xAndrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
87
La industrialización de Argentina
Etapas estructurales e industrialización de Argentina
en la segunda mitad del siglo XX
Introducción a la evolución económica de Argentina
El origen del proceso de industrialización en Argentina puede ser ubicado
en los finales del siglo XIX, desarrollado sobre las bases del dinámico modelo
agroexportador que estuvo vigente hasta las primeras décadas del siglo XX,
aproximadamente hasta 1930. Es a partir de este año cuando el sector industrial comienza a destacar respecto de otros sectores, tomando una mayor importancia en la economía bajo la figura de la industrialización por sustitución
de importaciones. Es en la segunda fase de este proceso de sustitución de
importaciones, alrededor de 1958, que la industria se convierte en la fuente de
crecimiento de la economía, creando empleos y siendo la base sobre la cual se
desarrolla el proceso de acumulación de capital. La sustitución de las importaciones de bienes industriales generó cambios importantes en las capacidades
tecnológicas de Argentina, al menos en el contexto latinoamericano.
Por otra parte, este modelo tenía sus limitaciones y su proceso de declive se
inició a mediados de la década de los setenta, cuando las dificultades inherentes
al modelo obstaculizaron el desarrollo de todas sus fases. Estas dificultades giraban en torno a dos aspectos, uno relacionado con la organización industrial y
otro con el funcionamiento macroeconómico. El primer aspecto hace referencia,
principalmente, a escalas de planta muy reducidas, falta de subcontratación y
de proveedores especializados, escasa competitividad internacional, etcétera. El
segundo aspecto resalta las fuertes transferencias de ingresos y los saldos comerciales externos deficitarios, entre otros (Kosacoff B., 1993).
Por otro lado, en el contexto internacional, los países más industrializados atravesaban un proceso de modificación de su esquema técnico productivo, dejando
atrás el modelo de producción en masa, para aprovechar las ventajas del desarrollo tecnológico y dar el salto de lo electromecánico a lo electrónico. En una dirección diferente, Argentina, en lugar de aprovechar el acevero tecnológico desarrollado en las etapas previas para superar sus obstáculos y dificultades productivas,
establece como política la reforma estructural con un fuerte énfasis en la apertura
de la economía. La aplicación de esta reforma estructural, entre 1976-1981, trajo
como resultado la “desarticulación productiva”.
88
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
En los inicios de la década de los ochenta se fue desarrollando un modelo
de organización de la producción de bienes industriales que se diferencia del
modelo sustitutivo anterior. Los cambios en la frontera técnica internacional y
el marco de inestabilidad e incertidumbre macroeconómica desencadenaron
diversas modificaciones en las instituciones del país, en los ámbitos sectorial y
regional, además de la inserción externa de la industria (Kosacoff B., 1993). El
intervalo 1982-1988 es caracterizado como de ajuste externo o crisis de endeudamiento, ya que presenta fuertes restricciones externas y pone fin al proceso
de apertura con la aplicación del aumento de aranceles y restricciones a las
importaciones, incentivos fiscales a las exportaciones manufactureras en relación con las tradicionales y un tipo de cambio más o menos subvalorado con
control del mercado de divisas. Sin embargo, se evidencia la heterogeneidad
del rumbo económico del país cuando ya para 1989-1991 ocurre otro período
de apertura, negociada con los organismos financieros internacionales en la
consolidación de las reformas estructurales. Es en este último año donde los
objetivos de política se vuelcan al logro de la estabilidad y aceleración de las
reformas estructurales mediante el programa de la ley de convertibilidad, que
se basaba, fundamentalmente, en la fijación del tipo de cambio nominal por
vía legislativa, en un entorno de desregulación de los movimientos de divisas.
De igual forma contempla medidas claramente antiinflacionarias, al limitar la
utilización del impuesto inflacionario y la capacidad de indexar contratos. Entre
las reformas estructurales destacan la rápida privatización de empresas públicas, la apertura comercial principalmente al Mercosur, la desregulación de los
mercados, etcétera.
El análisis de los resultados del plan de convertibilidad puede delimitarse por
un hecho que diferencia dos etapas: la crisis del peso mexicano. La primera
etapa, 1991-1994, se destaca por un crecimiento económico considerable. La
segunda etapa se desarrolla bajo una recesión ocasionada por la crisis financiera de 1995, que es seguida por una importante recuperación en el período
1996-1997 (Casaburi, 1999).
Los resultados más notorios del plan de convertibilidad son los referentes a
la reducción de las variaciones en los índices de precios al consumidor y el
impacto sobre la tasa de crecimiento de la economía. En el primer caso se
pasó de una variación de 1.343,7% en 1990 a 0,1% en 1996. Un resultado similar pudo observarse en el crecimiento del producto, que entre 1990-1996
tuvo una tasa interanual de 6%, un panorama diferente de la contracción de
los años 1980 (Casaburi, 1999). La inversión también tuvo un papel muy destacado, para 1990 solo representaba 14% del PIB mientras que en 1994 fue de
23% del PIB. Sin embargo, hay dos aspectos a resaltar, primero las condiciones
generales ocasionadas por los cambios estructurales, especialmente los cambios en los precios relativos, que favorecieron a los bienes no comerciables
internacionalmente en detrimento de los comerciables en el mercado externo
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
89
y, segundo, como la tasa de inflación disminuía a una mayor velocidad de
la esperada y el tipo de cambio se mantenía fijo, el precio de los productos
nacionales superó al de los importados, lo que generó presión sobre los productores del país.
Por otra parte, el aumento de las tasas de interés internacionales en 1994 y la
crisis del peso mexicano detuvo el crecimiento de la economía y derivó en
una marcada contracción. Esto en relación con el choque exógeno de la crisis
en México y la tensión que ocasionó en los mercados financieros argentinos
(Casaburi, 1999). El anclar el tipo de cambio fijo para detener la inflación trajo
como resultado la apreciación de la moneda, lo que sumado a otros factores
que generaban el aumento de las importaciones, como lo fue la liberalización
comercial, la economía presentó un déficit de balance de pagos. Esto ocasionó un pánico financiero entre los inversores que en el marco de un régimen
de perfecta movilidad sacaron sus capitales del país acentuando la crisis.
La recesión fue corta pero muy profunda, producto del cumplimiento irrestricto de la política cambiaria. Con el tiempo los capitales regresaron al país
y para 1997 la economía ya estaba en franca recuperación. La convertibilidad
redujo de forma importante la capacidad de acción, monetaria y cambiaria, y
esta se agota con la grave crisis de 2001.
El modelo de sustitución de importaciones y sus limitaciones
Es necesario considerar la relación entre el modelo agroexportador que prevalece en Argentina antes de 1930 y las condiciones que este genera en la conformación del modelo posterior. El modelo agroexportador argentino tenía su
fundamento en la especialización del país en la producción de granos y carnes, aprovechando las importantes ventajas comparativas que les asignaba su
abundancia en recursos naturales y las condiciones ambientales. La relación
comercial del país con el resto del mundo es determinada por las relevantes
exportaciones de productos primarios y la importación de capitales y manufacturas en una economía regulada por el patrón oro. El ciclo económico del
país era determinado en su mayor parte por dos fenómenos: el primero es la
articulación que tenía el ciclo económico interno con el de Gran Bretaña, su
bisagra en el sistema internacional. El segundo son las modificaciones en las
condiciones climáticas, que en forma directa afectaban la producción primaria
característica de la nación, la producción ganadera y agrícola.
En forma paralela, la industria Argentina, con el paso del tiempo y a medida que tomaba mayor importancia en el escenario nacional, fue generando
condiciones que facilitaban la organización de la sociedad en la producción
de bienes industriales. Entre tales condiciones cabe citar el aprendizaje e incorporación de tecnología, la formación de la mano de obra especializada (la
90
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
migración europea con capacitación previa y la generalización de la educación
y la formación técnica), un marco institucional y regulatorio, el reconocimiento
y desarrollo de los mercados interno y externo (facilitado por la dificultad de
abastecimiento externo provocado por la guerra en Europa, costos de transportes y un crecimiento natural del mercado interno) y la red o articulación
con otras actividades de la economía (principalmente las demandas asociadas
a la producción primaria y de infraestructura). Sobre estas bases se desarrolla
el modelo de economía semicerrada de industrialización por sustitución de importaciones, que abarca un período más o menos de 50 años desde sus inicios,
posterior a 1930, hasta la década de los setenta. Esta estrategia de industrialización se subdivide en varias etapas o fases, por sus diversas especificidades.
La primera fase de la sustitución de importaciones se desarrolló en un entorno de
control de cambio, establecido en 1931, la vigencia para 1933 de permisos de importación, la elevación de los aranceles de importación (motivados mayormente
por causas fiscales), etcétera. Esto ejemplifica de forma explícita el nuevo rumbo
de la realidad económica orientado a un cierre paulatino del sector externo. En
esta fase se avanzó de forma acelerada en los tramos “fáciles” de la producción
de manufacturas. Asociados principalmente a las industrias productoras de bienes
de consumo (alimentos, textiles, confecciones), productos electrodomésticos, maquinarias y metalurgias sencillas y construcción. Estas fueron las actividades con
mayor dinamismo hasta 1945 con la llegada del primer gobierno de Perón.
La segunda fase de la sustitución de importaciones abarca desde 1945 hasta 1955.
El proceso de industrialización se profundiza de forma rápida mediante una expansión de las actividades existentes, el uso intensivo de mano de obra y el ensanchamiento del mercado interno producto de la incorporación de la población
en diversas actividades industriales. El Estado pasa a tener un papel activo en la
promoción y producción de insumos básicos y en la aplicación de diversos instrumentos de políticas públicas, como por ejemplo, el establecimiento de cuotas
de importación, el otorgamiento de financiamiento mediante el Banco de Crédito
Industrial, líneas de redescuento del Banco Central, promoción sectorial, mecanismos extraarancelarios, etcétera. Sin embargo, el modelo presentaba como
dificultad el que radicaba en la orientación casi exclusiva de la producción de
bienes de consumo al mercado interno, lo que originaba un obstáculo para que
el desarrollo industrial continuara su dinamismo y en cierta medida avanzara hacia procesos productivos más complejos. Todo esto en un entorno de continuas
restricciones de balance de pagos.
En 1958 se inicia la última fase de la sustitución de importaciones, que se extiende
hasta mediados de los años 1970. Esta se articuló en los complejos petroquímicos
y metalmecánicos, en especial este último donde el sector automotriz tuvo un
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
91
comportamiento muy dinámico. La actividad industrial se convirtió en el punto de
apoyo de la economía, generador de crecimiento, empleo, etcétera. Algo considerable de resaltar es que en esta fase de desarrollo industrial hubo una notable
participación de filiales de empresas transnacionales en un entorno de economía
cerrada cuyo objetivo primordial era lograr un mayor nivel de producción local y
disminuir la dependencia externa. La participación de empresas transnacionales
condujo a la incorporación de tecnologías procedentes del exterior, con adaptaciones al medio local, pero que en definitiva resultaron réplicas del modelo de
producción en masa externo.
Por otra parte, la estructura industrial de Argentina durante la aplicación de la
estrategia de sustitución de importaciones presentó limitaciones relacionadas
con la competitividad internacional, en relación con la escala de producción
de las plantas, muy reducida en contraste con las similares en el exterior, principalmente por el enfoque mercado-internista de la producción. Por otro lado,
el alto nivel de integración de la producción, como consecuencia del escaso
desarrollo de proveedores y subcontratistas especializados junto a un alto grado de apertura del conjunto de la producción atentaba de igual forma contra
la competitividad. Además, a esto se le suman las restricciones macroeconómicas que se convertían en obstáculos para financiar las transferencias de
ingresos hacia el sector industrial. Un ejemplo característico de esto era la
condición deficitaria de la industria en el comercio internacional, que restringía las posibilidades de un crecimiento continuo de las actividades industriales
sin generar dificultades de balance de pagos.
En este sentido se adoptaron medidas de política en función de superar las dificultades que afrontaba el modelo, pero dentro del modelo mismo. Es decir, se
promovieron instrumentos para incentivar las exportaciones de manufacturas,
se tomaron medidas en la búsqueda de expandir el mercado interno y en la
dirección de aumentar la competitividad global. Estas medidas tuvieron resultados satisfactorios ya que para 1960 las manufacturas no tradicionales eran casi
inexistentes y para 1975 representaban 25% de las exportaciones totales. Por
otra parte, los problemas recurrentes de escasez de divisas incentivan la profundización del modelo vía promoción de las actividades de insumos básicos
dependientes de las importaciones y así aprovechar su capacidad ahorradora de
divisas y de ensanchamiento del mercado por medio de los encadenamientos
productivos de estas industrias con otras actividades de alto valor agregado. Los
instrumentos de política para la consecución de esas metas fueron, principalmente, los sistemas de promoción, el poder de compra del Estado, el papel de
sus empresas y el programa de inversiones del sector público.
Por otra parte, a pesar de que las medidas adoptadas mejoraban de forma considerable las dificultades intrínsecas del modelo, no le daban solución y por
92
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
tanto, en 1976, se inició una política económica cuya finalidad era incrementar
la eficiencia de la economía mediante la liberalización de los mercados y la
apertura externa, es decir, una desregulación de la economía y eliminación
del conjunto de subsidios y privilegios. Esto tenía como fundamento económico una total confianza en los mecanismos de asignación del mercado. El
hecho más resaltante es la implementación, en 1978, de la versión de economía abierta de la escuela monetarista (enfoque monetario de balance de
pagos) como medida de política, el cual tenía como objetivo igualar la tasa
de inflación interna con la externa, ajustándose la externa a la tasa de devaluación del tipo de cambio. La convergencia modificaría los precios relativos
de la economía a favor de la productividad, disminuyendo progresivamente
los sectores ineficientes y creciendo las actividades con ventajas comparativas a escala global. El problema radicó en que tal convergencia no se logró
y la apertura comercial sumada a la sobrevalorización del peso ocasionaron
fuertes problemas en la balanza comercial con una entrada significativa de
importaciones. La entrada irrestricta de capitales al país mayormente de corto
plazo permitió compensar el déficit por cuenta corriente con un aumento
del endeudamiento con el exterior, este con tasas de interés elevadas ya que
provenía de mercados de alta liquidez. En un contexto de incertidumbre producto del cambio de autoridades políticas y una poco prudente política fiscal
tuvieron como resultado un aumento de la prima de riesgo y, por tanto, un
incremento de la tasa de interés.
Esto estableció las condiciones sobre las cuales el sector industrial entraría en
una de las crisis más importantes de su historia. Primero a consecuencia de
la poca robustez de la demanda de productos industriales y segundo por las
elevadas tasas de interés que limitaban de forma importante las posibilidades
de rentabilidad de dichas actividades. La contracción de la demanda interna
se produce por la elevada competencia derivada de la apertura y la externa
por los continuos rezagos del tipo de cambio. Dado este contexto para los
inicios de la década de los ochenta se tenía como objetivo resolver los problemas más urgentes de los sectores productivos, entre los más relevantes el
alto nivel de endeudamiento de estos. Para esto se establecieron dos mecanismos, el primero otorgando líneas de financiamiento con tasas de interés
fijas que en combinación con una alta inflación, redundaban en la licuación
de los pasivos de las firmas. El segundo por medio de seguros del Estado con
lo que el Gobierno se hace cargo de la mayor parte de la deuda del sector
externo. De esta forma se socializan las pérdidas del sector industrial. El alto
nivel de endeudamiento externo creó nuevas condiciones de protección para
la industria (dadas las restricciones a las importaciones y la revalorización del
tipo de cambio).
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
93
Inestabilidad, crisis macroeconómica
y crisis de endeudamiento (1982-1990)
La aplicación en Argentina del enfoque monetario de balanza de pagos, en
1978, es el acontecimiento que sirve para identificar el hundimiento o punto
de inflexión del modelo de sustitución de importaciones. Estas medidas fueron altamente inefectivas en la realización de sus objetivos ya que no solo
fracasaron en mejorar las condiciones de eficiencia de la economía, sino que
desencadenaron una crisis de endeudamiento que significó toda una década
de incertidumbre e inestabilidad económica para el país. Los desequilibrios
más destacables eran en el sector fiscal, externo y cierta inestabilidad financiera, que dejaban a las metas para el sector industrial en segundo plano en
relación con los nuevos objetivos de política: la estabilidad macroeconómica.
En 1982 la economía se distinguía por una crisis estructural del sector externo,
aún más severa que en el pasado en relación con la reversión observada en
las transferencias netas de recursos del exterior, principalmente por la interrupción de los flujos de capital y las altas tasas de interés. A esto se le sumaba
la crisis de financiamiento que afectaba al sector público, la alta inflación y la
inestabilidad financiera haciendo aún más difícil la implementación de medidas de ajuste con un reducido costo social (en términos de empleo, salarios
reales y producción). La crisis se podía reducir al desequilibrio entre la capacidad de ingresos que el país estaba en condiciones de generar y la magnitud
de los pagos necesarios debido al acumulado de deuda contraída. En relación
con esto, se materializaron esfuerzos en la búsqueda de excedentes de comercio exterior con devaluaciones recurrentes y reducciones del gasto interno,
que redundaron en un aumento de las exportaciones así como una disminución de las importaciones y la inversión. Sin embargo, el impacto no fue el
esperado, primero porque la restricción externa es más de carácter financiero
debido a la posición desfavorable del sector público (producto del proceso de
estatización de la deuda privada) y, segundo, el deterioro de los términos de
intercambio acotó el efecto en el aumento de las exportaciones.
Las cuentas públicas se caracterizaban por un aumento constante del gasto
público sin un respaldo de su contraparte tributaria, que en realidad se encontraba en descenso. Lo que hace el panorama más complejo es que las formas
más comunes de financiamiento, como el externo e interno y el impuesto
inflacionario, ya no son una opción. Por otra parte, en relación con la inestabilidad y debilidad financieras (obstáculo para la política económica), están
determinadas por el proceso de desmonetización y la dificultad para el acceso
al financiamiento externo. Estos desequilibrios condujeron al deterioro de los
procesos de inversión y a una marcada fuga de capitales.
94
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
La política económica en este tiempo fue muy activa y destacan tres programas
fundamentalmente: el Austral, el Primavera y el Bunge Born. Todos estos programas compartían los mismos propósitos, obtener resultados superavitarios
en la balanza comercial, una importante intervención en la demanda agregada
nominal, modificaciones de los precios relativos e intentos en la conducción
de los procesos de formación de expectativas. La dificultad para la materialización de estos programas radicaba en la obtención de resultados que fueran
coherentes con las cuentas públicas (en términos de financiamiento), esto
empezó a generar un proceso de toma de conciencia sobre la necesidad de
reformas estructurales (Kosacoff B., 1993).
Algunos hechos estilizados nos permiten observar cómo fue el desenvolvimiento económico en el lapso 1980-1990. Los resultados fueron muy negativos en el ámbito del ciclo económico, con excepción de las exportaciones.
Estas crecieron en 78% siendo el único dato positivo. Por otra parte, disminuyeron el PIB 9,4%, el PIB industrial 24%, el consumo 15,8%, las importaciones
58,9%, la inversión 70,1% y el ingreso per cápita 25%. En términos de impacto
social la tasa de desocupación abierta se duplicó, el empleo manufacturero se
redujo cerca de 30% y el salario medio real del sector industrial fue 24% menor en 1990 que el equivalente para los inicios de los años 1980. Además, se
observan cambios en la distribución del ingreso con una mayor regresividad,
acentuando las condiciones de pobreza (Kosacoff B., 1993).
Este conjunto de indicadores son una aproximación a las modificaciones que
se dieron a lo largo del tiempo tanto en el ámbito de los sectores, como de
la firmas en la estructura de la economía. En este sentido el sector industrial
perdió su distinción como propulsor de la actividad económica, al perder
participación relativa en la actividad económica, una capacidad reducida en
la generación de empleos y un proceso de inversión escueto que concluye en
un proceso de descapitalización del sector. Sin embargo, es difícil determinar
si el sector industrial se encuentra deteriorado en la década de los noventa,
sin considerar que atraviesa por un proceso de reestructuración, que en cierto
sentido no tiene por qué ser igual a la estructura y organización del antiguo
modelo sustitutivo. Es decir, la industria sufrió un conjunto de transformaciones estructurales. Bernardo Kosacoff (1993) describe estos cambios estructurales como regresivos y heterogéneos. Son regresivos en el sentido de que
no surgieron de la base de los aprendizajes desarrollados a lo largo de todo
el período sustitutivo (conocimientos, habilidades, capacidades ingenieriles,
equipamientos, recursos humanos, bases empresariales, etcétera). Por otro
lado, generaron un conjunto de transferencias de ingresos que se expresaron
en dos planos: el primero relacionado con la especialización e inserción internacional de la industria, en el sentido de que dicha especialización no se adecuó a la dotación de factores ni a la generación de ventajas comparativas. El
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
95
segundo, la inestabilidad económica se expresó en el deterioro de las políticas
públicas como infraestructura, salud, educación, etcétera. Esto atentó contra la
competitividad global de la economía y la equidad social.
El adjetivo de heterogéneo está determinado por el desempeño diferenciado
de manera sectorial y, aún más, empresarialmente. El estancamiento agregado se descompone en el atraso, reducción y cierre de algunas empresas así
como el adelanto, crecimiento y éxito de otras. Es decir, el estancamiento es el
resultado de que los ejemplos exitosos a escala micro no tienen la suficiente
robustez para establecerse como una estrategia de desarrollo a escala macro.
La apertura comercial y financiera con privatizaciones (convertibilidad)
La década de los noventa del pasado siglo XX puede ser caracterizada por
los siguientes acontecimientos: el derrumbe del paradigma de organización
económica soviética, el establecimiento de la liberalización económica como
fuente principal del desarrollo, el establecimiento de las firmas transnacionales, los acuerdos en términos de comercio multilateral con la culminación de
la Ronda de Uruguay y el nacimiento de la OMC (Organización Mundial de
Comercio), la consolidación del mecanismo de integración económica regional denominado Mercosur, la mayor importancia en el ámbito internacional de
los países emergentes y, por último, las crisis financieras recurrentes en estos
países emergentes.
Por otra parte, ya para finales de la década de los ochenta, las condiciones
económicas y sociales que presentaba el país daban sustento a la necesidad de
establecer reformas orientadas al mercado, disminuyendo la acción del Estado
en la economía e implantado los mecanismos que permitieran a los mercados
y a las empresas transnacionales determinar el precio de los factores y, por
tanto, la asignación de los recursos del país. Esto mediante modelos de desarrollo fundamentados en la generación de reglas e incentivos a la inversión
extranjera dado el papel protagónico y dinamizador que jugaba esta.
Los principales lineamientos de estas reformas provenían de Estados Unidos y
el Fondo Monetario Internacional, cuya base era un documento que puede ser
traducido como “Lo que Washington quiere decir por políticas de reformas”,
que luego se conoció como el Consenso de Washington (Valcárcel M., 2006).
El eje estructural de estos programas se basaba en el establecimiento de una
fuerte disciplina fiscal, reforma impositiva, liberación de las tasas de interés, liberación del comercio internacional y de la inversión extranjera, privatización
de empresas públicas y la desregulación financiera. Este tipo de reformas se
denominó Convertibilidad, en Argentina, Plan Real en Brasil y se manifestó en
México mediante el ingreso al Nafta.
96
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
El plan Convertibilidad en Argentina consistía en una política económica que
instauraba la no intervención del Estado y la promoción de la iniciativa privada. El plan establecía que el tipo de cambio nominal debía ser determinado
vía legislativa y se colocó un patrón de cambio fijo a paridad de 1 peso por
1 dólar, desde el inicio hasta el final de la década. Esto en un contexto de libertad plena en el movimiento de divisas y una clara política antiinflacionaria,
evidenciada en la prohibición legal de indexar contratos y el impedimento en
el uso del denominado impuesto inflacionario. Entre las reformas aplicadas
está la acelerada privatización de empresas públicas, las políticas de integración comercial, por ejemplo, el Mercosur, y la desregulación de los mercados,
entre estos el financiero. En este sentido, queda manifiesto que el objetivo de
mayor importancia pasa a ser el logro de la estabilidad macroeconómica.
El desenvolvimiento macroeconómico del período fue coherente con el tipo
de política económica implementada. Es decir, las decisiones de política estaban orientadas a la disminución de la inflación y la consecución de un crecimiento económico vigoroso y sostenido. Un tipo de cambio a paridad fue muy
eficaz como instrumento para controlar la inflación, sin embargo, requería de
una entrada de divisas considerable provenientes del endeudamiento público
para mantener el nivel cambiario, lo que redundó en un incremento importante del endeudamiento. Por otra parte, el crecimiento económico acumulado
del país durante el período 1990-2001 fue de 36%.
El crecimiento económico ya no era un objetivo sino una necesidad, ya que
su estancamiento significaría la pérdida de la tan anhelada estabilidad, es
decir, en términos prácticos dejar de crecer significaría un rápido crecimiento
del ratio deuda/PIB. Un ejemplo de esto es el aumento de la tasa de interés
internacional en 1994, que desencadenó el estancamiento económico que
solo se superaría para 1997. El uso del tipo de cambio como mecanismo para
detener la inflación redundó en una apreciación del peso que en combinación con la liberalización comercial ocasionó problemas de balance de pagos
y, por tanto, pánico financiero. La estabilidad macroeconómica era altamente
vulnerable a choques externos. No pasó mucho tiempo hasta que la carga
que representaba la creciente relación deuda/PIB generara asperezas del país
con los organismos financieros internacionales y, por tanto, una pérdida de
confianza de los inversores y la consecuente salida masiva de capitales. Esto
forzaría inevitablemente la salida de la Convertibilidad.
Es de suma importancia señalar que el crecimiento económico que se produjo
en la mayor parte de la década de Convertibilidad no ha sido uniforme. Entre
1990-1997, 75% del crecimiento puede atribuirse a solo cinco sectores de la
economía. El de mayor dinamismo fue el sector automotriz (con un régimen
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
97
especial) con un crecimiento medio anual de 38,2%. Este es seguido por la
actividad de producción de cocinas y calentadores de agua para el hogar con
12,2%, el sector petrolero con 11,8% y los sectores de refrigeradores, lavadoras
y cemento con 6,3% (Kosacoff y Bisang, 1995). Por otra parte, entre 1990-1994
la producción de bienes de capital, tractores y productos intermedios para la
industria textil se redujo considerablemente.
Entre 1990 y 1993 se privatizaron más de 20 empresas, entre estas la petrolera
y las relacionadas con los servicios públicos. En esta dirección las carreteras
más transitadas del país se dieron en concesión a empresas privadas, con el
respectivo derecho al cobro de peajes (Casaburi, 1999). Para 1994 la cifra de
inversiones por concepto de privatizaciones ascendía a 15.900 millones de dólares (CEP, 1996). En este proceso la inversión extranjera directa jugó un papel
fundamental al aportar aproximadamente 60% del capital. Esto, básicamente,
durante tres etapas: 1) la privatización de las empresas propiedad del Estado;
2) inversiones en industrias protegidas y dependientes del Estado, como el
sector automotriz; y 3) inversiones en sectores más competitivos orientados a
la exportación y los servicios como la agroindustria, la banca, el petróleo y el
gas, la minería y la construcción (Casaburi, 1999).
En 1990, se inició un proceso de liberalización unilateral del comercio exterior
con una disminución del nivel medio de aranceles de 30% a 18%. El Gobierno
implementó tres niveles arancelarios: 22% para los productos acabados, 11%
para los productos intermedios y 0% para los productos primarios y los bienes
de capital (Casaburi, 1999). La implementación de estas medidas fue algo accidentada ya que la inamovilidad del tipo de cambio no permitía responder a las
crecientes importaciones y, por tanto, era necesario establecer protecciones
momentáneas. Sin embargo, se siguió otorgando a algunas industrias, como la
automotriz, un trato especial con aranceles más altos y cuotas de importación.
En 1995 se implementa el arancel externo común del Mercosur lo que generó
que algunos aranceles aumentaran y otros se redujeran.
Las políticas comerciales tuvieron un impacto significativo en el desenvolvimiento de las importaciones y exportaciones. Las importaciones se quintuplicaron en
tan solo cuatro años y ascendieron a 21.500 millones de dólares. En cambio, las
exportaciones no sufrieron alteraciones significativas hasta 1994 cuando empiezan a crecer de forma importante. La tendencia creciente se mantuvo hasta 1996,
duplicándose respecto a 1992, al pasar de 12.235 a 23.811 millones de dólares.
Por otra parte, el crecimiento de las exportaciones ha sido uniforme en diversos
rubros y la composición de las exportaciones no se modificó sustancialmente
(Casaburi, 1999). Casaburi (1999) destaca que los casos que merecen una atención especial son el petróleo, al incrementar su importancia en las exportaciones
al pasar de 6,4% en 1990 a 13% en 1996, y las exportaciones de productos manu-
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
98
facturados, al superar a los productos tradicionales del sector agrícola.
Por otro lado tenemos que las reformas estructurales y las modificaciones a
lo interno del sector privado tuvieron un impacto positivo sobre la productividad. Desde las reformas muchos sectores incorporaron técnicas de producción moderna de rango internacional, principalmente nuevos equipos y maquinarias. Además, hubo un proceso de actualización en términos de gestión
empresarial y sistemas de control de calidad. Estos cambios fueron el resultado de un mecanismo de supervivencia a la creciente competencia interna y
abrió puertas a mercados de exportación (Casaburi, 1999).
Sin embargo, es de esperar que un conjunto de transformaciones tan severas
tuviera un costo sumamente elevado, al menos en términos de empleo. Mientras por un lado la competencia y el retiro del apoyo del Estado arrastraban a
la quiebra a un número importante de empresas, por otro lado el desmontaje
de la burocracia gubernamental significaba una reducción del empleo público. Esto originó un incremento del desempleo nunca visto en la historia de
Argentina. Para 1995, el desempleo alcanzó 18,6% de la población económicamente activa, incluso en la tumultuosa década de los ochenta el desempleo no
superó 6%. Para 1997, un período de crecimiento económico, el desempleo
solo disminuyó a 16%, a pesar de que en los 12 meses anteriores la economía
había creado 500.000 empleos. Esto hace evidente la necesidad de debate,
discusión y análisis respecto a la implementación de las políticas industriales y
comerciales debido a su impacto directo en los niveles de empleo.
La firma y el
entorno
Modelo agroexportador con
industrialización
(1880-1929)
Consolidación
industrial.
Hegemonía británica
en la producción y
las finanzas.
Escenario Inversión extranjera
internacional
directa asociada
a infraestructura,
financiamiento
y captación de
materias primas y
recursos primarios
Marco global
Modelo
agroexportador
integrado al mundo
con incipiente
inducción a la
industrialización.
Consolidación
institucional
Modelo de
economía abierta,
privatizaciones
y globalización
establecida
(1990-2000)
Organización flexible.
Organización
Crecimiento de
moderna asociada a
Producción
Alemania, Japón y
las ET.
fordista con una
Sudeste asiático.
Derrumbe del
clara hegemonía
Bloques económicos,
paradigma soviético,
americana.
globalización y
acuerdos en materia
Mercados
concentración
de
la
de comercio
protegidos.
producción.
multilateral, Mercosur,
Inversión extranjera
Internacionalización
mayor importancia de
directa asociada
financiera.
los países emergentes.
a la captación del
Inversión extranjera
Inversión extranjera
mercado interno y
directa asociada a
directa asociada a
los precios de los
la globalización,
olas privatizadoras y
factores
concentración y
mayores libertades
privatización
económicas
Desajuste externo,
Reformas estructurales
programas basados en la
y modernización
Industrialización
búsqueda de estabilidad.
económica
sustitutiva de
Apertura comercial y
(Convertibilidad).
importaciones.
financiera, privatización Mayor participación
Fuerte participación
y desregulación.
de las ET.
y regulación estatal
Transformación
Protagonismo de la
productiva con
iniciativa privada y de
heterogeneidad creciente
la inversión
Modelo sustitutivo
orientado al
mercado interno
(1930-1978)
Modelo de apertura
con reestructuración y
globalización inmadura
(1978-1990)
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
Industria,
sectores
dinámicos
Destino
Origen de la
tecnología
Alimentos y textiles
Automotores, otros
metalmecánicos,
químicos
Acero y aluminio,
petroquímica, papel y
pulpa, aceites vegetales
Sector automotriz,
sector petrolero,
electrodomésticos
Exportación
agroindustrial.
Mercado interno
Mercado interno
Exportación y mercado
interno
Exportación y
mercado interno
Importación
Importación y
Adaptación y
adaptación a condiciones
desarrollo local de
locales. Menor nivel
tecnologías alejadas tecnológico en algunos
de las mejores
sectores. Coexisten
prácticas
prácticas modernas con
tradicionales
Dual: sectores con
tecnologías de series cortas
con cierto rezago con la
Organización
frontera técnica (para la
tecno-productiva exportación) y otros sectores
semiartesanales para el
mercado interno (fordismo
adaptado al medio local)
Empresas
Líderes
Formas de
organización
99
Heterogeneidad e intentos de
flexibilidad y nuevas formas
organizacionales
Importación
y difusión de
tecnologías
en la frontera
técnica utilizadas
principalmente por
las ET
Actualización en la gestión
empresarial y controles de
calidad vía IED de las ET
Modelo agroexportador con
industrialización
(1880-1929)
Modelo sustitutivo
orientado al
mercado interno
(1930-1978)
Modelo de apertura
con reestructuración y
globalización inmadura
(1978-1990)
Modelo de
economía abierta,
privatizaciones
y globalización
establecida.
(1990-2000)
Grandes empresas
vinculadas a la
exportación.
Pymes
Empresas públicas
Filiales de ET
Pymes
Grandes empresas de
capital nacional.
Algunas Pymes.
Filiales ET
x
Grupos familiares
Empresas públicas
Empresas privadas
ET: Líderes en
el mercado local
y marginales
en el mercado
internacional
Multifirmas
x
Cuadro 8: Fases del desarrollo industrial argentino
Caracterización de las políticas industriales y comerciales
Para facilitar la presentación de las políticas industriales y comerciales en Argentina
se dividirán en seis fases o etapas que se distinguen principalmente por su orientación y fines: la etapa de sustitución forzosa, la etapa del desarrollo de la industria
liviana, la etapa del desarrollo de la industria pesada, las reformas tecnocráticas, el
intervalo 1983-1989 y el lapso de apertura 1990-2001.
Etapa de sustitución forzosa 1930-1945
Esta etapa comienza en 1929, con el conjunto de modificaciones y transformaciones generadas por la crisis en el sistema financiero y de comercio internacional que afectan de forma importante a la Argentina en su modelo de desarrollo
e inserción comercial. Por esto emerge un debate nacional sobre la necesidad
de ampliar y diversificar la matriz productiva hacia las manufacturas. En este
momento surge la primera iniciativa o tentativa de plan de política industrial
denominado “Plan Pinedo 1940”. Este plan hacía explícita la necesidad de
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
100
proteger y desarrollar la industria nacional y los postulados de proporcionar
un incremento de la demanda interna para incentivar al aparato productivo.
Esto principalmente mediante una reforma financiera que diera atribuciones al
Gobierno para implementar un régimen crediticio especial para el sector industrial y para la construcción de viviendas (Vaccarezza, 2010). Sin embargo, este
plan a pesar de plantear una industrialización exportadora y especializada en
materias primas, tenía poca aceptación política y social y, hasta cierto punto, se
consideró vacilante y, finalmente, no fue aprobado por el Congreso. Por otra
parte, es una muestra de los cambios que se producirían posteriormente.
Así, los choques externos fuerzan a la estructura productiva nacional a producir
aquellos bienes que no se pueden importar como consecuencia de estos choques y los conflictos bélicos. Un ejemplo de ello es una crisis que se presenta
en el país para 1890 y que, a pesar de que no significó el quiebre del modelo
agroexportador, demuestra el impacto de esta sobre el sector industrial. Una
combinación de factores generados por esta crisis se convirtió en propulsora
del sector industrial argentino. Entre estos la devaluación de la moneda, la caída
internacional de los precios de los productos que se exportaban y un mayor
endeudamiento público y privado por los préstamos obtenidos en el exterior.
Esta expansión de la producción fabril se presenta en el cuadro 9.
Cuadro 9: Producción industrial argentina
Datos
1895
1913
Establecimientos
23.300
48.779*
Dependientes/empleados
167.000**
410.201*
Total de fuerza motriz (HP)
59.500
678.757
Fuente: Panettieri (1969, pp. 21-25).
*La mayoría estaba situada en la capital federal y las cuatro provincias (Buenos Aires, Santa Fe,
Entre Ríos y Corrientes).
** Este número según el autor podría incrementarse en 35.000 personas si se tiene en cuenta el
personal que estaba destinado a tareas agrícolas relacionadas con la producción fabril (como el
azúcar y el vino).
Puede verse que el número de establecimientos se incrementó en más del doble entre 1895-1913. De igual forma el número de dependientes/empleados.
Esto no significó una clara sustitución de importaciones pero evidencia los
efectos de las crisis y de la estrechez externa en la producción industrial.
Por otra parte, en la etapa denominada de sustitución forzosa, para 1931, se
fijan duros controles de cambio para atenuar los desequilibrios en el comercio exterior y detener la fuga de divisas. Además, en 1931 también se fija por
primera vez un incremento de 10% de los aranceles aduaneros. Las medidas
cambiarias y arancelarias resultaron altamente efectivas. En solo seis años,
de 1930-1936, se pasó de un déficit en la balanza comercial de 284 millones de
dólares a un superávit de 539 millones de dólares. Para la serie de años entre
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
101
1925-1940 se observa un deterioro importante de los términos de intercambio,
al igual que en el precio del trigo entre 1925-1932. Este conjunto de fenómenos pudieron ser determinantes en la modificación del modelo agroexportador para sentar las bases del modelo sustitutivo industrial.
Desde la primera década del siglo XX hasta la década de los cuarenta la participación del valor agregado de las manufacturas en el PIB, pasaron de representar 15,4% del PIB a ser 24,2% del PIB. Es decir, en el lapso la participación de
las manufacturas en la economía creció 57,8%, casi 10 puntos porcentuales.
Gráfico 25: Participación del VAM en el PIB
30
24,22
25
20
15,32
15
10
5
0
1900-1909
1910-1919
1920-1929
1930-1939
1940-1949
Fuente: Kosacoff (1996).
Como puede observarse, a este lapso se le denomina de sustitución forzosa,
porque no es el resultado de un conjunto de medidas dirigidas de forma intencionada a sustituir importaciones, sino que el incremento de la participación
de las manufacturas en la actividad económica responde a un conjunto de
factores externos e internos promovidos por la propia dinámica de la crisis y
de los choques externos que se materializan como fuertes incentivos a la producción industrial. Entre los factores determinantes se encuentra el deterioro
de los términos del intercambio, que en promedio entre 1925-1940 estuvo 20%
por debajo de sus valores de 1913. De igual modo, el precio del trigo cayó
42% entre 1925 y 1940.
102
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
Etapa del desarrollo de la industria liviana 1945-1958
Este intervalo es considerado como la etapa fácil del proceso de industrialización por sustitución de importaciones, sin embargo, dada la alta dependencia
de insumos extranjeros, comienza a agotarse hacia finales de la década de los
cincuenta por la necesidad de capitales e inversiones productivas a fin de producir los suministros industriales necesarios para abastecer la estructura productiva nacional. Este puede subdividirse en dos: el peronismo (1946-1955) y
el gobierno provisional con su giro a la apertura (1955-1958).
El peronismo, desde 1946-1955, establece una estrategia de desarrollo basada
en el mercado interno. En consecuencia con esto, en 1946, se toman medidas
tales como: la creación del IAPI (Instituto Argentino de Promoción del Intercambio) con el fin de regularizar el comercio agrícola y la importación de
bienes esenciales, se intensificó el control cuantitativo de las importaciones,
se robusteció el sistema de control de precios, se fijaron límites a los márgenes de ganancia, el Estado monopolizó el crédito hipotecario con el Banco
Hipotecario Nacional y las compañías de seguros cayeron en control del Estado. Sin embargo, hay que delimitar dos fases dentro del peronismo: desde
1946-1949, las políticas públicas otorgaron fuertes incentivos especiales para
las industrias sustitutivas que en el mediano plazo promovieran las exportaciones de manufacturas. Por otro lado, desde 1949 en adelante el Gobierno
se ve obligado a modificar el modelo hacia una postura más amigable hacia
la inversión extranjera dado el agotamiento de su estrategia redistributiva. Lo
que queda claro es que la industrialización por sustitución de importaciones
está claramente establecida como política económica. Esta inicial estrategia
redistributiva se sostenía en un alto nivel de reservas internacionales, 1.686
millones de dólares obtenidos mediante el comercio de granos con Europa
durante la guerra y, por tanto, su autonomía perduraría hasta que se agotaran
esos cuantiosos recursos provenientes de la renta agrícola (Vaccarezza, 2010).
Esto puede observarse en el siguiente cuadro:
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
103
Cuadro 10: Reservas internacionales y capitales compensatorios
Banco Central
Tesorería
Total
1686,6
x
1686,6
x
1163,1
x
1163,1
x
x
673,7
x
673,7
313,6
x
x
523,9
x
523,9
210,3
480,2
x
x
690,5
x
690,5
1951
266,7
182,2
x
-91,9
357
x
357
1952
286,7
-6
x
-96,5
184,2
x
184,2
1953
371,5
102,1
x
-96,5
377,1
x
377,1
1954
371,5
86,2
x
-86,8
370,9
x
370,9
1955
371,5
-175,3
x
-77,2
119
x
119
1956
224,1
187,6
37,5
-312,2
137
x
137
1957
127,5
198,1
-37,5
-289
-0,9
x
-0,9
1958
59,5
73,5
-37,5
-312,4
-216,9
x
-216,9
1959
56,1
323,5
-77,5
-400,4
-98,3
x
-98,3
1960
103,5
593,4
-126
-494,6
76,3
x
76,3
1961
189,6
306,7
-157
-399
-59,7
-25
-84,7
1962
60,6
131,1
-148
-381,1
-337,4
-45
-382,4
1963
77,6
244,7
-162
-351,6
-191,3
-72,9
-264,2
1964
71
121,3
-120
-211,2
-138,9
-147,7
-286,6
1965
65,9
199,2
-76
-148
41,1
-237,1
-196
1966
83,7
167,4
-30
-74,2
146,9
-311
-164,1
1967
83,7
625,5
18
-230,1
497,1
-250,1
247
1968
108,7
587,1
96,6
-212,4
580
-165,6
414,4
1969
134,7
307,7
117,8
-129,2
431
-98,4
332,6
1970
139,7
415,5
189,5
-96,6
648,1
-56,1
592
Año
Oro
Divisas
Posición con
el FMI
Otros
pasivos
Total neto
1946
1090,3
596,3
x
x
1947
337,9
825,2
x
1948
142,6
531,1
1949
210,3
1950
Fuente: BCRA. Memoria anual, volúmenes correspondientes al período 1958-1970.
Puede observarse la reducción de las reservas internacionales, desde 1946 y
en definitiva a lo largo de todo el tiempo de desarrollo de la industria liviana
hasta 1958. Pero lo relevante es señalar cómo la realidad económica impedía la continuación de la política redistributiva. Además de clarificar que los
inicios del programa de sustitución de importaciones se desarrolló sobre una
importante acumulación de recursos procedentes de la renta agrícola. Tal es
104
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
así que las reservas internacionales para 1970 son casi una tercera parte de las
que contaba el país para 1946.
La realidad industrial para 1952 se caracterizaba por un bajo nivel de inversión
en maquinarias y equipos, obsolescencia tecnológica y productiva, cuellos de
botellas en la producción de bienes, incapacidad de importar e incapacidad
para incrementar los gastos sin disparar el déficit y la inflación (Vaccarezza,
2010).
Por esto, para 1953 se sanciona la Ley 14.222/53 de inversiones extranjeras
que estuvo vigente hasta 1956. Entre sus principales disposiciones tenemos:
sus normas abarcaban a los capitales extranjeros a radicarse en actividades
industriales o mineras en plantas nuevas o en la ampliación de las ya existentes; el ingreso de los capitales podría realizarse en divisas, equipos, patentes
o bienes inmateriales; los capitales extranjeros recibirían un trato similar al de
los nacionales; el poder ejecutivo debía aprobar cada propuesta de inversión,
previa consideración de la comisión interministerial de inversiones; luego de
dos años contados a partir del registro de los capitales se podían transferir las
utilidades líquidas obtenidas por la inversión, hasta 8% anual sobre el capital
registrado; se podía repatriar el capital luego de diez años de radicación en 5 o
10 cuotas anuales, siempre que el funcionamiento de la empresa quedara garantizado y el poder ejecutivo podía conceder ciertos beneficios adicionales,
tales como la exención parcial o total de derechos aduaneros o la declaración
de interés nacional de la empresa según el régimen de promoción industrial.
La nueva legislación tuvo los siguientes logros: inversiones directas en las
nuevas plantas automotrices de Kaiser Motors y Mercedes Benz, financiación
del Eximbank para construcción de la Acería de San Nicolás y el acuerdo
de concesión con la empresa petrolera estadounidense California Petroleum
Company para la explotación de pozos petroleros (Vaccarezza, 2010).
Las reformas económicas no fueron bien recibidas en distintos estratos de la
sociedad, principalmente por la clase media. En el ámbito político, el mayor
rechazo provino del ala nacionalista, y aunque el Gobierno pudo mantener el
apoyo de los sectores populares Perón fue depuesto del poder en 1955 por un
levantamiento militar denominado “Revolución Libertadora”.
Un gobierno provisional toma el poder desde 1955 hasta 1958, con un claro giro
hacia una mayor apertura económica. En otras palabras, los objetivos de la política del nuevo gobierno se relacionaban con el aumento de las exportaciones
y el fomento de la acumulación de capital. Dentro del programa se incluía una
estrategia de desarrollo agropecuario, principalmente dirigido al fomento de la
producción y a la incorporación de nuevas tecnologías. En esta dirección, en 1956
se crea el INTA (Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria).
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
105
Durante el lapso se proponía el desarrollo de la industria siderúrgica y el desarrollo de las capacidades ya existentes en los sectores metalúrgicos y mecánicos.
Además, la expansión de ciertas industrias básicas sustitutivas de importaciones
tales como papel y celulosa, química y petroquímica. Esto en combinación de
un programa de inversiones en infraestructura (provisión de energía, transporte,
etcétera). El objetivo central era atraer la mayor cantidad de inversiones que permitieran acelerar los sectores designados como prioritarios.
Entre las principales medidas de políticas, según Vaccarezza (2010):
1) El Gobierno estableció nuevas pautas cambiarias que determinaron la
existencia de dos tipos de cambio, uno oficial y uno libre.
2) Se utilizaron retenciones móviles a las divisas provenientes de las exportaciones de hasta 25%, con lo cual el tipo de cambio efectivo para los
productos primarios se incrementó en 40% para la carne y más de 200%
en el caso de los cereales.
3) Las importaciones de bienes esenciales se regían por el mercado oficial y
siguieron sujetas al régimen de permisos de cambio. Este último solo se
flexibilizó en lo que respecta a los productos de primera necesidad, los
cuales recibían un permiso automático. El resto de las importaciones se
realizaban por el mercado de libre cambio.
4) El Gobierno estableció un recargo para las importaciones administrado por
el Banco Central, a modo de protección temporaria de la industria local.
En lo referente a episodios críticos de balanza de pagos, por ejemplo, en 1957
se establecieron estrictos controles a las importaciones mediante requerimientos
de depósitos previos. Además, las importaciones que se transaban en el mercado
libre más tarde pasaron a abarcar el conjunto total de las importaciones.
En lo referente al comercio, se concretó el acuerdo provisional de París con
once países europeos en 1956. Las distintas monedas podían ser usadas indistintamente para realizar pagos o cobros resultantes de las operaciones comerciales. En este mismo año Argentina se incorpora al Fondo Monetario
Internacional (FMI) y al Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
(Banco Mundial).
Por último, para estos años se suprimen los subsidios otorgados al sector agropecuario por el IAPI y se cierra de forma definitiva este organismo. También
se aplica una devaluación del peso pero queda compensada por la pérdida de
los subsidios, por lo que sus efectos no son mayores.
Es de destacar la importancia de las políticas públicas a lo largo de todo el
lapso. En general, en lo referente al sostenimiento de las empresas de capital
nacional que se encontraban al borde de la quiebra pero con significación en
106
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
futuros desarrollos industriales, como fue el caso de Somisa (Sociedad Mixta
Siderurgia Argentina), aunque esta no empezó su producción de acero hasta
1961. Otros ejemplos son Gas del Estado, Obras Sanitarias de la Nación y Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires (Segba). Además, el papel que jugaron
instituciones como la Fábrica de Aviones Militares de Córdoba (1947)38, el Banco
de Crédito Industrial39, el Instituto Argentino para Promoción del Intercambio
(IAPI,1946)40, el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI,1956)41 y la
Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA)42.
Finalmente, aunque la fase denominada de desarrollo de la industria liviana
no estuvo exenta de una considerable volatilidad política e incluso económica, al menos en lo referente a la efectividad de la política industrial, puede
afirmarse que alcanzó un éxito considerable como se puede apreciar en los
siguientes gráficos.
Representó un gran avance en términos de tecnología aeronáutica, con la construcción
del primer avión de turbina de construcción nacional.
38
Tenía como fin el financiamiento de las pequeñas y medianas empresas industriales y de
otorgar financiamiento de largo plazo a los proyectos productivos de envergadura.
39
40
Esta institución financió la industria vía exportaciones de granos y carnes.
Representó un ejemplo de las asociaciones público-privadas para el desarrollo industrial.
Aunque sus resultados fueron cuestionables.
41
Esta institución crea una unidad funcional de enseñanza e investigación con el fin de
promover las aplicaciones de la tecnología nuclear.
42
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
107
Gráfico 26: Importaciones como porcentaje del PIB
30
24,8
25
20
14,8
15
9,8
10
5
0
1925-1929
1935-1939
1945-1949
Fuente: Vaccarezza (2010).
Puede observarse que en el lapso 1925-1929 el porcentaje de importaciones
en relación con el PIB representaba aproximadamente 25%, mientras que
para el lapso 1945-1949 la participación de las importaciones en el PIB era
cercana a 10%. Esto evidencia que se materializó un proceso considerable
de sustitución de importaciones. Se observa de forma más clara al analizar la
evolución de las importaciones de bienes de consumo respecto al consumo
total, las importaciones de bienes intermedios respecto a la demanda final de
bienes manufacturados y las importaciones en maquinaria y equipo respecto
del total de inversión interna en maquinaria y equipo. Es evidente la caída de
la participación en las importaciones de los bienes de consumo respecto al
consumo total.
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
108
Gráfico 27: Importaciones de bienes de consumo como proporción del consumo total
14
13,3
12
En porcentaje
10
8
6,8
6
3,2
4
2
0
1925-1929
1935-1939
1945-1949
Fuente: Vaccarezza (2010).
Entre 1925-1929 representaban alrededor de 13% y para 1945-1949 estaba
en valores cercanos a 3%. Claramente, se había logrado sustituir un número
considerable de importaciones de bienes de consumo final. Además, en el
siguiente gráfico puede constatarse que la sustitución de importaciones no se
limitó a los bienes de consumo.
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
109
Gráfico 28: Importaciones de bienes intermedios respecto de la demanda final
de bienes manufacturados
25
21
En porcentaje
20
17,4
13,4
15
10
5
0
1925-1929
1935-1939
1945-1949
Fuente: Vaccarezza (2010).
La participación de las importaciones de bienes intermedios respecto a la demanda final de bienes manufacturados disminuyó de 21% en el lapso 1925-1929
a 13,4% entre 1945-1949. De igual forma, se redujo el porcentaje de importaciones en maquinarias y equipos respecto al total de inversiones internas en
maquinaria y equipo, como se muestra en el siguiente gráfico.
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
110
Gráfico 29: Importaciones de maquinaria y equipos respecto de la inversión interna
total en maquinaria y equipos
40
35,3
35
30
26,6
En porcentaje
25
19,7
20
15
10
5
0
1925-1929
1935-1939
1945-1949
Fuente: Vaccarezza (2010).
En otras palabras, la sustitución de importaciones no se limitó a la rama de
producción de bienes de consumo final. Aunque debido a que presentó el
avance más acelerado, refleja el desarrollo que se materializó en la industria
liviana. Por otra parte, hay que considerar que la evidencia empírica presentada precede al giro que se produce con la salida del gobierno peronista y el ascenso al poder del gobierno provisional y su política de apertura económica.
En el siguiente cuadro podemos observar que el avance que se presentó en el
desarrollo de la industria liviana representaría un nuevo reto determinado por
las aún crecientes importaciones de bienes intermedios y materias primas.
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
111
Cuadro 11: Importaciones de materias primas y productos intermedios
Año
Importaciones*
Índice de precios**
1953
284.086
131,82
1954
441.975
115,88
1955
536.675
117,67
1956
466.143
122,53
1957
539.696
117,65
1958
591.360
108,39
1959
489.605
98,22
1960
642.142
100
1961
814.049
97,21
1962
725.958
96,67
1963
511.790
94,43
1964
725.000
96,57
Fuente: Vaccarezza (2010).
Este incremento en las importaciones de bienes intermedios permite la toma
de conciencia de la importancia del desarrollo de las industrias de insumos
básicos. Por eso la presencia de las mismas en las propuestas del gobierno
provisional y la manifestación de que el nuevo objetivo de política es el desarrollo de la industria pesada. Es por esto que a medida que al acercarse el año
1960 empiezan a aparecer otros sectores dinámicos diferentes a los tradicionales (principalmente textiles y alimentos). La política del gobierno provisional
favorable a la inversión permitió el asentamiento en Argentina de importantes
empresas como Fíat, Mercedes Benz y Kaiser. Los efectos de las políticas durante el gobierno provisional, dado que se direccionaron a la inversión, se
pueden apreciar de forma clara en los inicios del año 1960. Esto se evidencia
en el siguiente cuadro.
En el cuadro siguiente puede observarse que para el lapso 1955-1959 la industria fabril se expandió 34% respecto de sus niveles de 1950-1954. Por otra
parte, se ve que las ramas vegetativas empiezan a experimentar un crecimiento más moderado, de 17%. En otras palabras, los textiles, alimentos y cueros
dejan de ser los sectores más dinámicos para darle paso a las maquinarias y
aparatos eléctricos, con un crecimiento de 146%, vehículos con 67,8%, metales con 71,3%, productos químicos con 49,6% y el papel y el cartón con un
crecimiento de 48,9%. También se ve en el lapso 1960-1964 el estancamiento
de las ramas vegetativas, mientras el avance del sector fabril se fortalece. Este
tiempo abarca lo que se ha denominado la etapa de desarrollo de la industria
pesada.
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
112
Cuadro 12: Evolución del valor agregado de la industria manufacturera argentina
Sector
1955 - 1959
1960 - 1964
Industria fabril
134,2
149,9
Ramas vegetativas
117
109,8
Alimentos
126,8
123,6
Textiles
109,1
99,5
Cueros
118,5
97,3
Ramas dinámicas
159
207,7
Papel y cartón
148,9
161,2
Productos químicos
149,6
174,5
Caucho
134,7
186
Metales
171,3
206,9
Vehículos
167,8
273,8
Maquinarias y aparatos eléctricos
246
318,5
Fuente: Panettieri (1969).
Etapa del desarrollo de la industria pesada 1958-1975
Esta etapa del proceso de desarrollo industrial se caracterizó por la gran diversidad de sus políticas y un enfoque centrado en atraer e incrementar el
nivel de las inversiones extranjeras en los sectores industriales considerados
esenciales para el proceso de industrialización. Durante este período cobran
relevancia las inversiones en los sectores de infraestructura, energía, petroquímica, siderúrgica y automotriz. Estos son considerados fundamentales para la
consolidación de cualquier proceso industrial.
En esta etapa, los principales instrumentos de política industrial aplicados fueron elevado nivel de protección arancelaria, prohibición de importación de
artículos que afectaran la producción doméstica, tipos de cambio diferenciales,
créditos dirigidos a los sectores industriales, subvenciones directas, adquisición de
productos nacionales por el sector público, participación estatal en sectores
de capital intensivo fundamentales como el petroquímico y el acero y fomento de
la inversión extranjera en el sector petrolero.
El intervalo 1958-1962 se caracterizó por lo que algunos autores denominan
el desarrollismo frondizista, que se diferencia del cepaliano en que recurre
principalmente a la radicación de empresas multinacionales antes que al Estado como factor de impulso del desarrollo industrial. Entre las políticas que se
orientaron a la radicación de capitales tenemos: los cambios en las leyes de
inversión extranjera y de promoción industrial y los contratos petroleros. La
Ley 14.780/58 que se complementaba con la de promoción industrial 14.781
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
113
eliminaba las limitaciones al movimiento de capitales. Esta ley se diferenciaba
de la anterior en lo siguiente:
1) Esta se extendía a todas las actividades productivas, no solo a la industria
y la minería.
2) En dar prioridad a aquellas propuestas que utilizaran recursos nacionales
en la producción de materias primas, bienes intermedios y de capital. Además de comprometerse la reinversión de utilidades.
3) La repatriación de capital no se hallaba sometida a otras limitaciones que
las que se hubiesen establecido al aprobar la inversión.
4) Las utilidades que se obtuvieran de esas inversiones eran enteramente transferibles en el mercado de cambio.
Por otro lado, otro factor dinamizador de la inversión extranjera en el país
fueron las excelentes relaciones que se mantuvieron con el FMI y la confianza
en los inversionistas que esto generaba.
En lo referente a los contratos petroleros, el Gobierno estableció tres columnas fundamentales: la nacionalización del petróleo, el monopolio de YPF y la
búsqueda del autoabastecimiento petrolero.
La Ley 14.773/58 de la nacionalización petrolera establecía que los yacimientos de hidrocarburos sólidos, líquidos y gaseosos son bienes exclusivos, imprescriptibles e inalienables del Estado nacional. Por otro lado, se definía que
las actividades del Estado nacional estarán a cargo de YPF (Yacimientos Petrolíferos Fiscales), Gas del Estado y YCF (Yacimientos Carboníferos Fiscales).
Y se declaraba de urgencia nacional el autoabastecimiento de hidrocarburos
y sus derivados.
Otros sectores que ameritaron medidas especiales en el período fueron el automotriz y el siderúrgico. Para 1959, se sanciona el Decreto N° 3.693/59 que
establecía el régimen de promoción de la industria automotriz. Este impulsó a
que se presentaran 23 proyectos de radicación automotriz de plantas en el país.
Además de la reglamentación que establecía las normas de funcionamiento de
las fábricas existentes y de las que estaban en desarrollo (Vaccarezza, 2010).
La industria siderúrgica destaca por sus grandes proyectos de inversión como:
la inauguración, en 1960, del Alto Horno de San Nicolás, la construcción de
un laminador continuo de chapas en caliente único en Suramérica43 y la inauguración de la planta de Somisa creada en 1947.
Obra que dinamiza de forma importante a la industria petroquímica y a la industria
automotriz.
43
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
114
Las inversiones también abarcan proyectos de infraestructura como la modernización de ferrocarriles y proyectos de fomento del sector agrícola. Este
impulso consistía en créditos a tasas viables, mayores facilidades impositivas y
una mayor participación del capital privado.
Por otro lado, el lapso 1963-1975 se caracterizó por un número considerable de
gobiernos con unas visiones muy heterogéneas sobre la realidad económica.
Entre estos tenemos:
•
José María Guido (1962-1963). Período demasiado breve para introducir
cambios sustanciales (tendencia ortodoxa).
•
Arturo Illia (1963-1966). No hubo transformaciones en la estructura productiva, pero sí pasos importantes en el logro de la estabilidad macroeconómica (tendencia keynesiana).
•
Juan Carlos Onganía (1966-1969). Proponía un planteamiento similar a Frondizi, pero no solo orientaba los capitales a transformar la estructura industrial, sino a todos los sectores de la economía (tendencia liberalizadora).
•
Marcelo Levingston; Alejandro Lanusse (1970-1973). Período de tendencia
heterodoxa con una centrada preocupación por las exportaciones industriales.
•
La salida democrática (1973-1975) (peronismo). Período de tendencia heterodoxa con cierre a la inversión extranjera.
Esta lista busca reflejar la precaria continuidad y diversidad de las políticas dentro
del modelo de industrialización por sustitución de importaciones y el delicado
equilibrio político sobre el que se fundamentaba en Argentina. Es sorprendente
que luego de 21 años de cambios de poder de forma no democrática, el único
gobierno electo de forma popular después de tanto tiempo finalice con un golpe
de Estado, en 1976.
Durante este período, comienza la transición de un modelo de industrialización por sustitución de importaciones a uno de industrialización expansiva de
exportaciones (Vaccarezza, 2010). Esto en relación con la política comercial
que se buscaba desarrollar, como la instalación de centros permanentes de
exhibición en el exterior, creación de un servicio de información del mercado
en los consulados y la creación de un sistema de seguro a la exportación.
Las políticas dirigidas al desarrollo de la industria pesada pueden considerarse exitosas, principalmente las relacionadas con la promoción de inversiones durante
los gobiernos de Frondizi y Onganía y su relación con la transformación productiva del país entre 1960-1970. El incremento de la inversión total respecto al PIB
durante estos gobiernos se puede observar en el siguiente gráfico.
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
115
Gráfico 30: Tasas de inversión total, equipo durable y construcción
30%
25%
20%
15%
10%
5%
Total
Equipo Durable
2004
2001
1998
1995
1992
1989
1986
1983
1980
1977
1974
1971
1968
1965
1962
1959
1956
1953
1950
0%
Construcción
También puede observarse cómo, para inicios de 1970, la inversión se contrae
de forma bastante particular, luego se recupera y para 1980 sufre un colapso
del que solo empieza a recuperarse a partir de 1990. Es importante destacar el
papel de las inversiones en los procesos de industrialización ya que estos impiden la descapitalización de los sectores industriales y, por tanto, las pérdidas
en la competitividad. El impacto y maduración de estos procesos de inversión en la producción industrial pueden observarse en el siguiente cuadro.
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
116
Cuadro 13: Índice de producción industrial 1960-1969
Ramas de actividad
1960
1965
1969
1.1 Alimentos, bebidas y tabaco
100
108,9
143,8
1.2 Textiles, prendas de vestir y cuero
100
109,6
115,9
1.3 Productos derivados de la madera
100
129,9
144,1
1.4 Papel, impresión, publicaciones
100
138,9
160,8
1.5 Minerales no metálicos
100
127,3
178
Productos químicos
100
156,7
202,6
2.1.1 Productos químicos industriales
100
258,3
332,4
2.1.2 Productos sintéticos y plásticos
100
402,1
452,3
2.1.3 Derivados del petróleo
100
161
414,7
Metales comunes
100
180,2
230,5
2.2.1 Hierro y acero
100
199,9
255,9
2.2.2 Equipos
100
145,2
181,8
2.2.3 Motores
100
469,6
750,7
2.2.4 Vehículos automotores
100
200,8
251,17
2.2.5 Radio y televisión
100
113,2
127,7
2.2.6 Electrodomésticos
100
109,3
133,3
2.2.7 Motocicletas y bicicletas
100
33,9
24
2.2.8 Maquinaria y equipamiento agrícola
100
88,8
79,8
TOTAL %
100
134,5
163,7
1. Sectores tradicionales
2. Industrias dinámicas
Fuente: Casaburi, Gabriel (1999).
Puede verse que aunque los sectores tradicionales dejaron de ser la fuente del
dinamismo de la economía, no dejaron de crecer. La producción de alimentos,
bebidas y tabaco creció 43,8% entre 1960 y 1969. Los minerales no metálicos
crecieron 78,0%; textiles, prendas de vestir y cuero 15,9%; los productos derivados de la madera 44,1%; y papel, impresión y publicaciones creció 60,8%.
Los sectores más dinámicos fueron los relacionados con los productos químicos y
los metales comunes. Entre 1960 y 1969, los productos químicos industriales crecieron 232,4%, los productos sintéticos y plásticos 352,3% y los derivados del petróleo 314,7%. La producción de hierro y acero creció 155,9%, la producción de motores 650,7% y los vehículos automotores 151,17%. Por otra parte, ya se muestran
síntomas de agotamiento del mercado interno por la contracción en la producción
de las actividades motocicletas y bicicletas, y maquinaria y equipamiento agrícola.
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
117
Esto puede ser indicativo de las razones por las que se introducen políticas en la
dirección de crear mercados externos y promover exportaciones. Además de las
razones tradicionales de evitar desequilibrios en el balance de pagos. Las políticas
para promover exportaciones no tradicionales fueron considerablemente exitosas
como puede observarse en el siguiente cuadro.
Cuadro 14: Exportaciones no tradicionales 1966-1970
Rubro
1966
1967
1968
1969
1970
Barras y perfiles de hierro y acero, alambres y alambrón
5,6
8,6
17,9
17
29,1
Máquinas de calcular, estadística y contabilidad y sus compo7,6
nentes
12,7
11,6
14,9
20,3
Carne enlatada y procesada
3,1
2
3,3
8,2
15,1
Vehículos, automotores y tractores y sus componentes
3,9
7,1
9
13
14
Libros, folletos y revistas
9,3
10,9
13,1
16,3
12,4
Alimentos combinados para ganado
0,1
0,1
2,1
9,7
9,8
Cauchos sintéticos y cubiertas para automotores
0,6
1,9
4,4
8,1
7,3
Antibióticos
1,9
2,2
2,6
3,6
5,4
Cosechadoras y maquinaria vial
0,2
0,3
1,5
2,1
5,2
Otros
62,7
62,3
91,8
116,4
124,6
Total
95
108,1
157,3
209,3
243,2
Destinos (% del total)
ALALC
52,6
58,7
53,7
56,6
52,9
EEUU
22,1
21,6
24,6
17,3
18,3
Comunidad Económica Europea
9,4
7,1
9,7
15,1
15,3
Otros
15,9
12,6
12
11
13,5
Fuente: Casaburi (1999).
Puede observarse que las exportaciones no tradicionales, en general, se incrementaron de forma significativa y el papel destacado de los sectores siderúrgico
y de vehículos; ambos sectores ampliamente beneficiados por la política industrial. Sin embargo, este crecimiento está más relacionado con los fuertes incentivos otorgados por el Gobierno que con la superación de algunas dificultades
importantes del sector industrial, como la baja competitividad y el escaso desarrollo tecnológico (Casaburi, 1999). Las inversiones, a pesar de ser considerables
en el desarrollo de infraestructura y otros servicios, se enfrentaron con obstáculos importantes, como la inestabilidad económica y la ineficiencia burocrática.
La inestabilidad se expresaba en las crisis financieras y la corrupción no era un
factor a ignorar; estos dos elementos significaban un aumento en los costos de
los proyectos y en cierta medida una traba para el crecimiento.
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
118
Para mediados de la década de los setenta es evidente el deterioro del modelo de desarrollo, evidenciado en los problemas de déficit fiscal y sus efectos sobre la inflación. Además, la industria argentina, según Casaburi (1999),
presentó problemas similares a los que enfrentaron todos los países que desarrollaron el modelo de industrialización por sustitución de importaciones.
Principalmente la sobreprotección de los mercados internos y la falta de competitividad. Estos factores económicos tuvieron su efecto en el equilibrio político y social, dada la alta volatilidad del momento, lo que dificultó aún más la
aplicación posterior de los programas de ajuste estructural.
Las reformas tecnocráticas 1976-1982
En este período los hacedores de política consideraban que las ventajas comparativas del país estaban siendo subutilizadas por la concepción industrialista
de la industrialización mediante la sustitución de importaciones. Es decir, el
papel de la industria sería complementario y que debía alcanzarse un mayor
nivel de competitividad con un sector industrial más concentrado. Estos no
desconocían las consecuencias de esta nueva concepción, pero consideraron
que en todo proceso de ajuste debe haber perdedores y ganadores. Además,
se pensó que el cierre de empresas poco competitivas principalmente orientadas al mercado interno no afectaría demasiado. Es considerado como un lapso
de pocas políticas industriales, sin embargo, en él se desarrollaron algunas con
un enfoque más regional como:
1)
Ley 19.640/72 con vigencia para Tierra del Fuego e Islas del Atlántico Sur: la
autoridad de aplicación era el Gobierno provincial. Contemplaba:
•
Exención de los derechos de importación que recaen sobre los insumos
importados.
•
Reembolsos y reintegros a las compras y ventas que realicen tales firmas
en el territorio continental.
•
Exención sobre los derechos de importación de bienes de capital importado.
•
Liberación del pago del IVA que gravaba las compras y las ventas.
•
Exención del pago a los sellos.
2)
Ley 22.021/79 (para la Provincia de la Rioja), Ley 22.702/82 (para Catamarca y San Luis): la autoridad de aplicación para los proyectos menores de
un millón de dólares eran los respectivos gobiernos provinciales, mientras
que, si el monto de la inversión superaba ese importe, el proyecto debía
ser evaluado por la Secretaría de Industria y Comercio Exterior, SICE.
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
119
Contemplaba:
•
Exención de los derechos a la importación de los bienes de capital.
•
Liberación del pago de IVA que recaiga sobre las compras y ventas.
•
Posibilidad de diferir el pago de algunos impuestos hasta por un equivalente a 75% de la inversión comprometida.
Y otras políticas de ámbito nacional tales como:
3)
Ley 21.608/77 y Decretos Reglamentarios: con vigencia para todo el territorio de la nación. La autoridad de aplicación era la SICE y a partir de
cierto monto de inversión, el Ministerio de Economía. Contemplaba:
•
Exención de los derechos a la importación de los bienes de capital.
•
Liberación del pago de IVA que recaiga sobre las compras y ventas.
•
Posibilidad de diferir el pago de algunos impuestos hasta por un equivalente a 75% de la inversión comprometida.
4)
Ley 22.415/81. Código Aduanero: con la sanción del código se establecieron como incentivos de manera permanente los estímulos a las exportaciones aplicando mecanismos drawback.
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
120
Cuadro 15: Comparación de políticas económicas: estabilización y desarrollo
Rubro
Protección arancelaria
1955-1976
1976-1981
Mantenimiento de aranceles diferenciados Reducción generalizada
con cuotificación ocasional (por coyuntura)
Subsidio directo al desarrollo Subsidios/Diferimientos impositivos para Promoción industrial regionalmente oriensectores básicos. Apoyo financiero a las tada, mediante diferimientos impositivos.
industrial
empresas
Ocasional protección arancelaria
Inversiones extranjeras
Apertura significativa (excepto en los pe- Apertura significativa
ríodos 63-66/73-76)
Empresas públicas
Ensayos parciales de privatización y terce- Parcial privatización y tercerización
rización (excepto períodos 63-66/73-76)
Obra pública
Política activa restringida por la disponibi- Política activa restringida por la disponibilidad de recursos. Ensayos parciales de lidad de recursos. Ensayos parciales de
privatización por concesión
privatización por concesión
Régimen de contratación la- Regulación estatal, excepto períodos rela- Regulación estatal
boral
tivamente breves de vigencia de convenios
colectivos
Política financiera
Alternancia de liberalización y represión Liberalización, con tasas reales fuertemenfinanciera
te oscilantes, pero en general elevadas
Política fiscal
Fluctuante, en función de los ciclos econó- Relativa neutralidad de la política fiscal
micos. Uso de fondos jubilatorios excendes. respecto del ciclo. Mantenimiento de la
Moderada presión tributaria efectiva
presión tributaria en valores históricos
Política cambiaria
Muy variable, en función de los ciclos eco- Liberalización con intento de control estatal
nómicos/Prevalencia de cambios fijos y (flotación sucia)
múltiples con control de cambios de alcance variable (muy breves períodos de cambio libre para todas las operaciones)
Fuente: Vaccarezza (2010).
En este lapso se encuentra el punto de inflexión en el cambio de un modelo de desarrollo endógeno a un modelo hacia un ciclo aperturista liberal. El
cambio de política se desarrolla en el siguiente cuadro comparativo entre los
períodos 1955-1976 y 1976-1981. Es decir, los cambios referentes a protección
arancelaria, subsidios directos al desarrollo industrial, inversión extranjera, política cambiaria, entre otras medidas.
En lo referente al impacto de las medidas con una dirección más regional,
puede decirse que como resultado de la promoción de las provincias Tierra
del Fuego e Islas del Atlántico Sur se desarrollaron en general industrias tipo
enclave, con poca vinculación con la economía local. Sin embargo, estas medidas tuvieron una importancia significativa en el poblamiento y desarrollo de
la región patagónica (Vaccarezza, 2010).
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
121
En las regiones de la Rioja, Catamarca y San Luis las medidas permitieron que
se asentaran en las provincias un gran número de medianas y pequeñas plantas industriales, la mayoría de ellas pertenecientes a grandes empresas, que
buscaban el aprovechamiento del beneficio, con la finalidad de alcanzar un
poder de oligopolio (Vaccarezza, 2010).
En general, el proceso de apertura y liberalización no condicionada que se
desarrolló en este tiempo no contribuyó en forma significativa a la competitividad industrial y, debido al ala nacionalista del Gobierno militar, las medidas
de ajuste estructural no se implementaron en su totalidad (privatizaciones de
empresas públicas estratégicas). Sin embargo, las condiciones de inestabilidad
macroeconómica que culminaron en la grave crisis de inicios de los años
1980. Para el sector industrial esto significó una contracción del mercado local
debido a la merma de la demanda interna y producto de la liberalización de
la tasa de interés y su incremento creciente y las empresas con una posición
deudora importante se encontraron en dificultades para sobrevivir.
La política industrial 1983-1989
Este lapso se caracterizó por su alto endeudamiento externo, que hizo prioritario el logro de superávits comerciales y motivó el retorno hacia la línea de
políticas basadas en el crecimiento hacia adentro, pero ahora con la finalidad
de honrar compromisos externos. Con la finalidad de alcanzar los objetivos
comerciales la política económica del Gobierno se basó en:
•
Restricciones a las importaciones.
•
Elevación de los aranceles.
•
Sistema de permisos de importación.
•
Exenciones tributarias a las exportaciones tradicionales.
•
Subsidios fiscales a las empresas exportadoras.
En este sentido se buscó desarrollar un proceso de expansión y reestructuración de la industria manufacturera que se centraba en dos ejes: el crecimiento
de las exportaciones y la inversión productiva interna. Para estos objetivos,
según Vaccarezza (2010), se instrumentaron las siguientes políticas:
•
Promoción de exportaciones: un tipo de cambio alto y flexible; aumentar
los reembolsos de exportación hasta un máximo de 15%; simplificar el
régimen de exportaciones; cooperación pública-privada para el logro o
expansión de mercados internacionales y fomentar la creación de empresas privadas o de capital mixto.
122
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
•
Protección arancelaria y sustitución selectiva de importaciones: el establecimiento de un arancel promedio de 25% y la aplicación de licencias de
importación bajo ciertas consideraciones. Estas, en relación con la futura
capacidad exportadora y la existencia de posibilidades de desarrollo tecnológico. Todas estas políticas tendrían un carácter transitorio.
•
Reestructuración industrial: buscaba la relocalización de las plantas, aumento
de la productividad y la eficiencia. Destinada a sectores y empresas sobredimensionadas, sectores con excesiva protección arancelaria y sectores fundamentales para consolidar el esfuerzo exportador.
•
Poder de compra del Estado: contratos con el Estado de tres a cinco años
para la adquisición de bienes industriales.
•
Desarrollo tecnológico: fomento de la investigación aplicada en contratos
entre los sectores público y privado como también la importación de tecnología llegado el caso de que fuera necesario.
•
Fomento a las Pymes: con el fin de impulsar mejores niveles de productividad y una mayor articulación de estas con las grandes empresas.
En lo referente a la política comercial las importaciones se ordenaron en tres
listas:
•
Importaciones no esenciales (bienes de consumo o insumos producidos
localmente) cuya importación, por decreto, quedaba prohibida temporalmente hasta 1985.
•
Bienes de capital e insumos industriales cuya importación requería la
aprobación de la Secretaría de Comercio mediante la emisión de certificados de Declaraciones Juradas de Necesidades de Importación (DJNI).
•
Bienes, materias primas e insumos de la industria farmacéutica y del sector
salud requerían la intervención del Ministerio de Salud y Acción Social.
El éxito de este conjunto de medidas en promover un sector industrial más
productivo fue reducido, como se puede apreciar en el siguiente cuadro.
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
123
Cuadro 16: Índice de volumen físico de la producción industrial (1980-1989)
Año
Volumen físico
1980
122,3
1981
102,8
1982
73
1983
110,8
1984
113,3
1985
103,1
1986
115,9
1987
117
1988
109,3
1989
99,7
PROMEDIO 1980-1989
106,72
Fuente: Indec.
En toda la década de los ochenta, el volumen físico de la producción industrial
creció solo 6,7% en relación con sus niveles de 1970. Sin embargo, en términos de sus objetivos comerciales puede considerarse relativamente exitosa,
pero con un costo significativo con relación a otras variables macroeconómicas. Esto se refleja en el siguiente cuadro.
Cuadro 17: Indicadores macroeconómicos de Argentina (1980-1990)
Años
1980
1990
Exportaciones
100
178,0
Importaciones
100
41,1
PIB
100
96,6
PIB industrial
100
76,0
Inversiones
100
29,9
Consumo
100
84,2
PIB per cápita
100
75,0
Fuente: Casaburi (1999).
Las exportaciones se incrementan 78,0% y las importaciones se contraen 58,9%.
Sin embargo, el PIB, el valor agregado industrial, las inversiones, el consumo y
el PIB per cápita se contraen a lo largo de la década. El poco éxito en relación
con el sector industrial se puede resumir en dos hechos básicos: el primero
en relación con la capacidad de promoción efectiva de un Estado altamente
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
124
endeudado. Segundo, el inestable ambiente macroeconómico debilitó los procesos de inversión. Esto lo podemos observar en los siguientes cuadros:
Cuadro 18: Evolución de la inversión bruta fija interna (1980-1989)
Año
Total
Equipo de transporte
Maquinaria y otros
Valor
Índice
Valor
Índice
Valor
Índice
1980
1.149,0
100,0
316,1
100,0
833,3
100,0
1981
835,5
72,7
197,7
62,5
637,9
76,6
1982
541,4
47,1
127,0
40,2
414,4
49,7
1983
570,4
46,9
155,4
49,2
415,0
49,8
1984
585,5
50,9
161,6
51,1
423,9
50,9
1985
504,3
43,9
139,9
44,3
364,4
43,7
1986
545,3
47,4
153,8
48,7
391,6
47,0
1987
625,3
54,4
177,0
56,0
448,3
53,8
1988
521,2
45,3
150,8
47,7
370,5
44,5
1989
382,2
33,3
116,1
36,7
266,1
31,9
Fuente: Vaccarezza (2010). Valor expresado en millones de dólares.
Puede observarse el deterioro de la inversión bruta interna fija respecto a sus
niveles de 1980; para 1989 era 66,7% menor que para inicios de la década.
El mismo fenómeno, de caída, se materializa para la inversión en equipos de
transporte e inversión, en maquinaria y equipos.
La situación del sector público refleja los auxilios que realizó el mismo al sector privado en materia de deuda, socializando la misma. Para 1980, la deuda
externa alcanzaba a 57.528 millones de dólares, de la cual 30.629 millones de
dólares pertenecían al sector público. Para el final de la década, en 1989, la
deuda externa se ubicaba en 91.329 millones de dólares, de los cuales 81.069
millones de dólares pertenecían al sector público. Esto evidencia una clara
socialización de la deuda privada y una desmejora en las cuentas públicas.
Es difícil imaginar la capacidad de financiamiento o de promoción del Estado
con ese nivel de endeudamiento. Otros aspectos relevantes son el costo de
dicho financiamiento y la creciente salida de capitales. Para 1989, la pérdida
de capitales alcanzó a 73.898 millones de dólares y los intereses por concepto
de deuda alcanzaban 45.873 millones de dólares.
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
125
Cuadro 19: Situación de la deuda externa argentina (1970-2000)
Deuda externa*
Año
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Deuda externa
pública**
Fuga de capitales Intereses de la deuda
USD a
USD a
USD a
USD
precios
USD
USD
USD
precios ctes
precios ctes
Corrientes ctes de Corrientes
Corrientes
Corrientes
de 2001
de 2001
2001
5.171
23.000
2.441
10.857
1.142
5.079
338
5.564
23.724
2.627
11.199
1.875
7.995
681
6.028
24.922
2.846
11.765
2.313
9.563
1.048
6.429
25.022
3.035
11.812
2.875
11.190
1.509
7.628
26.737
3.601
12.621
3.782
13.256
2.020
7.723
24.797
4.021
12.910
5.448
17.492
2.515
9.278
28.275
5.189
15.814
7.123
21.708
2.985
11.445 32.822
6.044
17.333
8.468
24.284
3.536
13.726 35.416
8.357
22.294 10.675 28.477
4.290
20.950 50.404
9.960
23.963 14.177 34.109
5.247
27.157 57.528 14.459 30.629 19.091 40.441
6.585
35.657 68.257 20.024 38.331 21.177 52.024
8.629
46.634 78.379 28.616 51.402 34.082 61.221 11.064
45.920 79.912 31.709 55.181 37.061 64.495 13.483
48.957 81.531 35.527 59.286 38.332 63.897 16.762
52.450 82.117 40.868 65.873 39.641 63.895 21.158
52.450 82.767 44.726 70.578 40.448 63.828 24.865
58.458 89.207 51.793 79.036 45.310 69.143 28.525
58.834 86.307 53.298 78.186 44.008 64.558 31.258
65.257 91.329 57.926 81.069 52.802 73.898 32.778
62.232 82.715 57.582 76.535 52.780 70.152 34.987
61.337 78.043 58.841 74.687 54.936 69.898 37.364
62.792 77.746 58.745 75.527 55.096 68.023 40.843
72.425 86.849 63.746 76.441 60.332 72.347 44.434
85.908 100.141 72.200 84.162 68.167 79.460 49.191
99.147 112.452 87.772 99.551 83.884 95.142 55.529
110.613 121.922 97.105 107.033 96.206 106.042 62.813
125.052 134.695 101.101 108.897 112.207 120.860 71.569
141.929 150.445 112.358 119.099 118.383 125.486 81.708
145.289 150.987 121.877 126.657 124.455 129.335 93.037
146.338 149.953 128.018 130.480 131.892 134.429 105.388
139.783 139.783 144.453 144.453 137.805 137.805 114.474
Fuente: Vaccarezza (2010).
Renta /capitales
fugados
USD a
USD a
precios
USD
precios ctes
ctes de Corrientes
de 2001
2001
1.503
28
123
2.904
93
399
4.332
181
747
5.872
339
1.318
7.080
594
2.082
8.074
830
2.664
9.097
1.144
3.396
10.141
1.478
4.239
11.455
2.047
5.461
12.625
3.038
7.310
13.948
4.607
9.159
16.518
7.195
13.773
19.874 10.074 18.095
23.463 12.686 22.076
29.972 15.852 26.452
34.104 18.551 29.901
39.238 20.897 32.976
43.529 23.250 35.480
45.854 23.233 38.483
45.873 29.635 41.475
46.502 33.370 44.354
47.540 36.505 46.447
50.426 38.103 47.043
53.283 39.738 47.652
57.341 42.063 49.032
62.981 45.133 51.190
69.235 48.319 53.529
77.088 51.880 55.881
86.611 55.884 59.237
96.686 60.048 62.403
107.415 64.898 66.146
117.474 68.776 68.776
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
126
El estudio de la economía argentina y sus políticas industriales y comerciales
antes de 1990 muestra que su desenvolvimiento ha sido volátil, lo que dificulta identificar de forma clara las medidas que propiciaron el crecimiento
económico y el desarrollo industrial. Incluso, determinar una estrategia única
o predominante por más de tres o cuatro años es difícil. Por otra parte, según
Casaburi (1999), los principales incentivos macroeconómicos durante gran
parte de estos treinta años tenían un sesgo antiexportador (impuestos sobre
las exportaciones y precios relativos negativos) y contra las inversiones (precios elevados de los bienes de capital, restricciones de las inversiones extranjeras y limitación de los mercados financieros).
La estrategia más clara durante el período fue la del uso de mecanismos proteccionistas, principalmente aranceles, y la aplicación del gasto del Estado
en aumentar la demanda de bienes manufacturados de manera de ampliar
los márgenes de rentabilidad de los sectores industriales. Esta política no dio
respuesta a la restricción externa de la economía y confió que las rentas de
las exportaciones de los sectores tradicionales permitirían consolidar la estabilidad del sector externo. Algo que claramente resultó ser falso.
La etapa de la apertura 1990-2001
Para este intervalo se implementan reformas económicas con la finalidad de
estabilizar la economía y atraer la inversión extranjera mediante un proceso de
estímulos con reglas, con una interpretación renovada del modelo de desarrollo. Entre estas políticas tenemos: la estabilidad de las reglas del juego (principalmente en lo que respecta a la inversión), un ambiente de negocios favorable, garantía de los derechos de propiedad y nula intervención del Estado en
la asignación de recursos y en la protección comercial. Además, persistieron
activos algunos esquemas que resultaron beneficiosos a pesar de no estar direccionados en función de los inversores externos. Entre estos tenemos:
•
Régimen sectorial de la industria automotriz argentina: este esquema de
incentivos además de proteger la industria promueve la integración sectorial y la articulación Argentina-Brasil.
•
Régimen de minería: genera a los inversores estabilidad fiscal y beneficios
impositivos a largo plazo.
•
Régimen forestal: brinda el incentivo de desgravaciones fiscales por 30
años.
En este período se sancionan dos leyes que tienen un impacto importante en
el desenvolvimiento macroeconómico. La primera es la Ley 23.928/91, “De
Convertibilidad del Austral”, que estableció un tipo de cambio fijo entre el
peso argentino y el dólar estadounidense en la paridad de 1 peso = 1 dólar. La
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
127
segunda es la Ley N° 23.396/89, “De Emergencia Administrativa”, que declaró
sujetas a privatización y concesión un amplio conjunto de empresas de patrimonio público. La primera ley tenía como finalidad la estabilidad y control de
la inflación; y la segunda, consolidar el proceso de reformas del Estado.
Más allá de que este proceso denominado “Convertibilidad” fue eficaz en disminuir la tasa de inflación, tuvo como contraparte el desaliento de las empresas
productoras y exportadoras de tamaño medio. Por otra parte, las empresas públicas sometidas a concesión o privatización fueron: Entel (Empresa Nacional
de Telefonía), Aerolíneas Argentinas, Gas del Estado, Segba (Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires), Somisa (Sociedad Mixta de Siderurgia Argentina)
y YPF (Yacimientos Petrolíferos Fiscales). En esta reorganización de la producción la IED tuvo un papel muy importante, ya que más de 50% de los flujos
de IED durante el período 1992-2000 fue destinado a la compra de empresas,
como podemos observar en el siguiente gráfico.
Gráfico 31: Composición de los flujos de inversión extranjera directa (1992-2000)
9%
10%
25%
56%
Compras de empresas
Aportes de capital
Deuda con matrices y filiales
Reinversión de utilidades
Tomado de Vaccarezza (2010).
Esta reorganización industrial se manifiesta en el incremento del número de
firmas multinacionales en la Argentina durante la década de los noventa (gráfico 32) y el predominio del capital español y estadounidense, como se evidencia
en el gráfico 33. El número de empresas extranjeras entre las 200 empresas de
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
128
mayor importancia en el país crece de 69 para 1994 hasta 129 en 1998. Y en
la distribución del origen de la IED entre 1990-2001, la inversión española representa 40% y la de Estados Unidos 25%. El resto se distribuye entre Francia,
Países Bajos, Italia, Reino Unido, Chile, Alemania y otros países.
Gráfico 32: Número de empresas extranjeras entre las 200 principales empresas
industriales del país (1994-1998)
140
129
117
120
103
100
80
87
69
60
40
20
0
1994
1995
1996
1997
Números de empresas extranjeras
Fuente: Vaccarezza (2010).
1998
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
129
Gráfico 33: Inversión extranjera directa según país de origen
12%
2%
2%
4%
40%
4%
4%
7%
25%
España
EEUU
Francia
Países Bajos
Chile
Reino Unido
Alemania
Otros países
Italia
Fuente: Dirección Nacional de Cuentas Internacionales del Ministerio de Economía, 2001.
Tomado de Vaccarezza (2010).
Otro factor a considerar, que modifica durante este período los medios de realizar política industrial, es el conjunto de acuerdos comerciales que contrae el
país, que quedan comprendidos en una estructura simple de seis partes:
•
Acuerdo General (en este Acuerdo se establece la OMC)
•
Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994
(GATT)
•
Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (AGCS)
•
Acuerdo General sobre Derechos de Propiedad Intelectual vinculados al Comerc (Adpic)
•
Acuerdo General sobre Solución de Diferencias
•
Acuerdo General sobre Examen de las Políticas Comerciales de los
Gobiernos (Prácticas Comerciales)
Estos acuerdos, que afectan a bienes, servicios y propiedad intelectual, establecen los principios de liberalización, excepciones permitidas, los procedimientos
para la solución de diferencias, trato especial y diferenciado para los países en
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
130
desarrollo, examen de prácticas políticas y comerciales y la notificación a los
Gobiernos de las leyes en vigor y de las medidas adoptadas. Todos estos acuerdos van en concordancia con el compromiso por parte de las autoridades de
reducir los niveles arancelarios como se puede observar en el cuadro 20. Puede
verse cómo los niveles arancelarios se van reduciendo de forma progresiva
desde 1987 hasta 1994. El incremento en 1995 se debe a la implementación del
arancel externo común del Mercosur. Sin embargo, la reducción en los niveles de protección es mucho mayor de la que se muestra en el cuadro, ya que
existían restricciones al comercio, como las cuotas de importación o la Ley de
Compra Nacional, eliminada a partir de 1990.
Ahora, el impacto de todo este conjunto de medidas sobre el sector industrial
es heterogéneo, ya que la participación del valor agregado de las manufacturas en el PIB continúa con su tendencia decreciente y disminuye su participación de 22,6% en 1980 a 18,3% en 1995. La heterogeneidad consiste en que
diversos sectores crecieron de forma significativa y otros se contrajeron en
un proceso claro de reestructuración del sector. Lo que sí es evidente es que
los casos exitosos no son suficientes para consolidar un modelo de desarrollo
industrial sólido.
Cuadro 20: Arancel de importaciones de Argentina (1987-1995)
1987
1989
1991
1992
1994
1995
Arancel
externo
común
Nivel medio de los aranceles
39,4
23,5
14
11
9,4
11
11
Desviación estándar
21,6
14,5
6,9
6
6
6,2
6
Arancel máximo
102,5
80
39,5
35
20
30,5
20
Arancel mínimo
0
0
0
0
0
0
0
Gravamen de estadística
3
3
3
4,2
10
2,3
0
Fuente: Casaburi (1999).
Tasa de industrialización y su relación con el ingreso per cápita
Según Echavarría y Villamizar (2009), el proceso de desindustrialización en
América Latina es innegable ya que la participación del valor agregado de la
manufactura en el PIB pasó de 26,9% en 1970 a 15,6% en 2001. El proceso
fue diferenciado en su magnitud: en Brasil se redujo 15,3 puntos porcentuales
(de 29,3% a 14%), en Argentina 14,6 puntos porcentuales (de 31,5% a 17,0%),
en Chile 10,1 puntos porcentuales (de 25,9% a 15,8%), en Ecuador 5,8 puntos
porcentuales (de 17,6% a 11,7%), en Colombia 5,6 puntos porcentuales (de
21,2% a 15,5%) y en Perú 3,8 puntos porcentuales (de 21,8% a 16,0%). Solo
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
131
Bolivia y Costa Rica no se desindustrializaron en el lapso. Pero este fenómeno
no solo se presentó en los países de América Latina; Inglaterra en el mismo
lapso se desindustrializó en cerca de 14 puntos porcentuales (de 31,0% a
17,4%). Esto parece tener relación con el incremento en el nivel del ingreso
per cápita. Sin embargo, los autores califican el proceso como prematuro en
América Latina, dado que los niveles de ingreso por habitante de la región
no corresponden a los niveles de 9.000 y 12.000 dólares como los puntos de
quiebre que refleja la literatura sobre el tema.
Por otra parte, según Echavarría y Villamizar (2009) la participación de la
industria en el empleo y la producción parece ser mayor en los países que
muestran un superávit en ese sector. Esto permite diferenciar a los países en
dos: unos capaces de generar superávits comerciales en el sector industrial
y otros que poseen un déficit en este sector y un superávits en la agricultura, minería, hidrocarburos, etcétera. Este mismo autor clasifica a la Argentina
como afectada por una desindustrialización prematura y por la “enfermedad
holandesa”. En el siguiente gráfico mostramos la relación entre la tasa de industrialización y el ingreso por habitante para Argentina entre 1965 y 2010.
Gráfico 34: Tasa de industrialización y PIB per cápita (1965-2009)
12.000
45
41,2
10.749
40
10.000
35
8.000
30
25
6.000
5.856
20,5
4.000
20
15
10
2.000
5
0
PIB per cápita (US$ constantes 2000)
Fuente: Banco Mundial.
VA manufacturas (% del PIB)
2009
2007
2005
2003
2001
1999
1997
1995
1993
1991
1989
1987
1985
1983
1981
1979
1977
1975
1973
1971
1969
1968
1967
1965
0
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
132
En el gráfico se hace explícito que el proceso de desindustrialización que se
produce en Argentina puede ser considerado temprano, pues se inicia a partir
de 1965, año cuando el país contaba con un ingreso per cápita de 5.855 dólares. La caída se produce de forma continua hasta 1970 donde se inicia un
proceso de recuperación hasta 1976. De ahí en adelante cae de forma continua hasta el año 2001, donde se ubica alrededor de 17%. Desde 2001 crece de
forma muy lenta y parece declinar y estancarse alrededor de 20% para 2009. El
ingreso por habitante en Argentina en 1990 era de 5.581 dólares incluso inferior a los niveles que tenía en 1965 (5.855 dólares). Durante 25 años el ingreso
per cápita del país aparece casi invariable, hecho denotado por su pendiente.
A partir de 1990 crece de forma sostenida hasta finales de la década donde
declina. Desde 2001 crece de forma vigorosa hasta ubicarse en el año 2009
alrededor de los 10.000 dólares.
Gráfico 35: Participación del valor agregado de la industria en el PIB,
a costo de factores
30
24,18
24,22
25
24,8
27,23
23,6
21,06
En porcentaje
20
18,65
15,35
16,54
15
10
5
0
1900-1909 1910-1919 1920-1929
1930-1939 1940-1949
1950-1959 1960-1969
1970-1979 1980-1990
Fuente: Kosacoff (1993).
Es importante referir que a pesar de que los resultados antes mostrados coinciden con los desarrollados por Echavarría y Villamizar (2009), muestran tasas de
participación del valor agregado de las manufacturas en el PIB muy superiores
a otros autores como Kosacoff (1993). Según este, es entre los años 1970 y
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
133
1979, cuando comienza a disminuir la participación de la industria manufacturera en el PIB.
A pesar de las diferencias en los criterios de medición ambos autores reflejan
el proceso de desindustrialización que se presenta en el país entre mediados
de la década de los sesenta y mediados de la década de los setenta. Esto tiene
una importancia significativa, ya que dicho fenómeno tiene sus orígenes antes
de que se materialicen las reformas tecnocráticas de 1976 e incluso coincide
con la etapa de desarrollo de la industria pesada. Es decir, cuando los gobiernos de la época materializaban un conjunto de medidas en la búsqueda del
desarrollo de los sectores productores de insumos y de bienes de capital ya
el proceso presentaba síntomas de agotamiento. Este resultado es coherente
con el cambio de modelo que se busca con la industrialización expansiva de
exportaciones.
Al observar las tasas de variación del PIB total y del valor agregado en las
manufacturas puede evidenciarse que, aunque el comportamiento es similar,
el valor agregado manufacturero es relativamente más volátil. La desviación
estándar entre 1966 y 2010 de la tasa de variación del valor agregado manufacturero es de 7,3, mientras que la del PIB total para el mismo período es
de 5,7. Este resultado permite observar cómo la volatilidad que presenta la
economía argentina tiene impactos aún mayores en el sector industrial. Vemos
cómo desde 1976 hasta 1990 ambas variables se encuentran sometidas a ciclos
de expansión y contracción derivados de todos los procesos de crisis originados por los programas de ajustes y sus efectos sobre el sector externo y el
endeudamiento. Estos ciclos se mantienen para los años posteriores a 1990, y
sin embargo, se presentan menos erráticos.
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
134
Gráfico 36: Tasas de variación del PIB y del valor agregado manufacturero
20
15
2010
2008
2006
2004
2002
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
0
1968
5
1966
En porcentaje
10
-5
-10
-15
VA manufactura (% crecimiento anual)
Crecimiento del PIB (% anual)
Fuente: Banco Mundial.
Caracterización de la producción
Es importante observar la evolución de la producción por clase de actividad
a lo largo del lapso 1965-2010 a fin de identificar cómo ha cambiado la importancia de las manufacturas en el PIB, en relación con los servicios y la
agricultura. Esto se muestra en el siguiente gráfico.
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
135
Gráfico 37: Participación del valor agregado de los sectores de actividad en el PIB
80
70
En porcentaje
60
50
40
30
20
10
VA servicios (% del PIB)
VA agricultura (% del PIB)
2009
2007
2005
2003
2001
1999
1997
1995
1993
1991
1989
1987
1985
1983
1981
1979
1977
1975
1973
1971
1969
1967
1965
0
VA manufactura (% del PIB)
Fuente: Banco Mundial
Se pueden distinguir cuatro lapsos en la interrelación entre el sector servicios
y el sector manufacturero, ya que el sector agricultura permanece más o menos constante durante todo el tiempo. Entre 1965-1975, la brecha entre el valor
agregado de servicios y manufacturas como porcentaje de la economía se cierra
progresivamente. Entre 1975-1990, el valor agregado de servicios incrementa su
participación en la economía, con la respectiva pérdida de importancia del sector
industrial. Entre 1990-2001 esta diferencia se incrementa con un sector servicios
que representa cerca de 70% del PIB. Y a partir de 2001, la brecha disminuye,
sin embargo, los servicios representan cerca de 60% de la economía y la producción manufacturera alrededor de 20%. Un hecho particular es que los desplazamientos del sector manufacturero por parte de los servicios, tanto en 1975
como en 1990, coinciden con los programas de ajuste estructural y de apertura
que se implementaron en estos años. Esto puede ser el resultado de que ante
una mayor competencia, el sector de los bienes y servicios comerciables internacionalmente ve acotadas sus posibilidades de incrementar precios sin quedar
fuera del mercado. Mientras, los bienes no comerciables en el sector externo,
particularmente los servicios, poseen un mayor margen de rentabilidad. Por otra
parte, la inestabilidad económica que generaron las políticas implementadas en
1976 y la posterior crisis de endeudamiento, presentes durante la mayor parte
136
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
de la década de los ochenta, debilitaron los procesos de inversión, ocasionando
una descapitalización del sector industrial y, por tanto, una baja considerable de
su competitividad. En lo referente al período 1990-2001 ya se ha mencionado del
incremento en el número de empresas multinacionales entre las 200 principales
empresas industriales en el país. Esto pudo provocar una modificación en el circuito de proveedores de insumos de dichas empresas, sustituyendo productores
nacionales por importaciones y la búsqueda de una mayor eficiencia.
Al parecer existe una relación entre los tiempos de apertura y el desplazamiento de la participación del sector industrial en la economía. Además, con
el fin de la experiencia aperturista entre 1990-2001 se observa una tímida tendencia a la convergencia entre estos dos sectores.
Es importante analizar la coyuntura de la industria manufacturera; para ello
se utilizarán los indicadores que produce el Instituto Nacional de Estadística y
Censos (Indec). Estos son el Estimador Mensual Industrial (EMI) y la Encuesta
Industrial Mensual. El EMI mide el desempeño del sector manufacturero según
la información proporcionada por las empresas líderes, cámaras empresarias y
organismos públicos que avisan sobre productos e insumos representativos44.
Este nos presenta un índice general del sector y un índice de utilización de la
capacidad instalada.
El Estimador Mensual Industrial (EMI) es un indicador de coyuntura que mide la evolución
de la producción industrial con periodicidad mensual. Las fuentes de información son empresas, cámaras empresarias y organismos públicos. Se elaboran números índices de cada
uno de los rubros industriales y del nivel general que reflejan la evolución de la producción
industrial en términos de volumen físico. El valor del año es el promedio simple de los índices mensuales.
44
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
137
Cuadro 21: Estimador Mensual Industrial, EMI, 1994-2011. Nivel general
Base 2006=100
Período
Nivel
1994
77,5
1995
73,5
1996
77,1
1997
84,1
1998
85,9
1999
80,3
2000
80,1
2001
74,0
2002
66,2
2003
76,9
2004
85,1
2005
92,3
2006
100,0
2007
107,6
2008
112,9
2009
113,0
2010
124,0
2011
132,1
Fuente: Indec. Cálculos propios.
En el cuadro 21 se observa el desempeño del sector manufacturero y su capacidad de adecuación al entorno económico entre 1994 y 2011. Puede verse
en el EMI que desde 1994 hasta 2002 el sector manufacturero presenta ciclos
de expansión y contracción. A partir de 2002 mejora de forma continua su
desempeño hasta el año 2011. En el cuadro 22 se muestra la proporción de
la capacidad instalada que usa el sector respecto a su capacidad total. Este
hecho es reforzado por el incremento sostenido que presenta la utilización de
la capacidad instalada desde 2002 hasta 2010 al pasar de 55,7 a 77,7. Es decir,
para el sector manufacturero en general el período 1994-2002 significó un
claro retroceso. Sin embargo, el período 2003-2010 se caracterizó por un crecimiento sostenido del sector y una expansión de la utilización de la capacidad
instalada. Es importante acotar que esta afirmación global es el resultado de la
suma de un conjunto de individualidades positivas y negativas, por lo que se
presenta la desagregación sectorial.
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
138
Cuadro 22: Utilización de la capacidad instalada
Período
Nivel general
2002
55,7
2003
64,9
2004
69,7
2005
72,8
2006
73,7
2007
74,0
2008
74,8
2009
72,8
2010
77,7
Fuente: Indec.
Cuadro 23: Utilización de la capacidad instalada: alimentos, bebidas, tabaco y textiles
Alimentos y bebidas
Tabaco
Textiles
Período
EMI
UCI
EMI
UCI
EMI
UCI
2003
77,2
68,7
80,8
69
102,9
74,3
2004
85,4
73,1
86,3
65,6
94,8
77,9
2005
92,3
71,1
93,2
61
88,9
77,9
2006
100,0
71,2
100,0
66,2
100,0
79,8
2007
107,5
72,2
104,4
68,7
105,1
79,2
2008
112,9
74,1
109,1
68,6
113,3
78,2
2009
113,0
77,4
118,1
69,1
113,7
75,2
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Indec.
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
139
Cuadro 24: Utilización de la capacidad instalada: papel y cartón, edición
e impresión, refinados de petróleo
Papel y cartón
Edición e impresión
Refinados de petróleo
Período
EMI
UCI
EMI
UCI
EMI
UCI
2003
80,5
84,3
83,6
64
72,1
87,6
2004
86,9
83,7
93,0
72,4
86,9
88,9
2005
93,9
80,6
98,1
77,4
94,8
88,2
2006
100,0
78,8
100,0
73,9
100,0
92,8
2007
105,6
79,6
102,9
75,2
107,0
95,7
2008
107,3
78,2
104,9
77,6
112,9
92,8
2009
103,0
82,7
111,6
80,7
117,5
86,9
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Indec.
Cuadro 25: Utilización de la capacidad instalada: químicos, cauchos y plásticos,
minerales no metálicos
Químicos
Caucho y plásticos
Minerales no metálicos
Período
EMI
UCI
EMI
UCI
EMI
UCI
2003
92,2
73,2
79,4
60,4
77,3
47,4
2004
94,2
76,9
88,2
66,3
85,5
52,4
2005
94,2
76,4
93,6
66,7
94,3
61,1
2006
100,0
76,4
100,0
63,9
100,0
65,2
2007
105,1
73,5
106,1
67,3
108,0
68,2
2008
102,2
74,3
112,2
67,5
109,7
71,2
2009
95,4
82,1
123,5
70,9
117,9
71,7
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Indec.
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
140
Cuadro 26: Utilización de la capacidad instalada: metálicas básicas, automotriz,
resto metalmecánica
Metálicas básicas
Automotriz
Resto metalmecánica
Período
EMI
UCI
EMI
UCI
EMI
UCI
2003
63,9
92,7
93,1
22,2
39,2
55,2
2004
74,9
93,4
94,1
33,7
60,0
60,9
2005
86,9
93,7
98,3
41
75,6
61,6
2006
100,0
92,2
100,0
51,1
100,0
61,1
2007
108,0
88,8
98,3
53,4
125,2
62,1
2008
116,0
90,1
106,6
58,7
138,9
61,3
2009
119,3
71,5
86,4
52
123,2
61,4
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Indec.
La Encuesta Industrial Mensual informa sobre la evolución de la ocupación en
el sector manufacturero y la productividad por hora (productividad laboral). A
continuación se presenta la evolución de ambas variables.
Cuadro 27: Índice de ocupación y productividad laboral en la industria manufacturera
Base 1997=100
Índice de
obreros ocupados
Período
Nivel general
Nivel general
1994
109,3
84,6
1995
103,3
100,0
1996
100,1
92,6
1997
100,0
100,0
1998
97,0
104,5
1999
88,5
103,9
2000
82,1
110,8
2001
76,7
109,6
2002
69,7
111,7
2003
73,3
116,9
2004
80,5
119,3
2005
85,9
122,5
2006
90,3
128,6
2007
95,1
134,2
2008
97,4
140,3
2009
94,0
149,3
Fuente: Indec.
Índice de productividad por hora
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
141
Respecto al nivel de ocupación en el sector manufacturero se puede observar un
retroceso continuo desde 1994 hasta 2002. A partir de este último año se inicia
un proceso de recuperación de los ocupados, sin embargo, aún para 2009 es incapaz de alcanzar los niveles de 1997. Además, puede verse que la productividad
laboral tiene tendencia creciente a lo largo del período 1994-2009, con algunos
años de leve retroceso, como 1996, 1999 y 2001. Esto puede ser el resultado
de que al disminuir el número de ocupados en el sector, el nivel de capital per
cápita por trabajador es superior, lo que produce que cada uno de ellos sea más
productivo. Y puede resultar evidencia del proceso de reestructuración que atraviesa el sector manufacturero a lo largo de estas dos décadas.
Por otra parte, en términos de producción física es relevante observar el comportamiento de algunas manufacturas. A continuación se presenta el desempeño de estos rubros desde 1990 hasta 2007.
En relación con la producción de algunas manufacturas básicas no se observa
nada irregular, sino una tendencia creciente en la producción, a excepción del
rubro cemento que al parecer tiene un comportamiento cíclico entre 1990-1996
y 1996-2002. A partir de este último año crece de forma importante.
Gráfico 38: Producción de manufacturas seleccionadas
12.000
8.000
6.000
4.000
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
0
1991
2.000
1990
Miles de toneladas
10.000
Cemento e/
Acero crudo
Laminados terminados en caliente c/
Hierro primario b/
Laminados planos en frío d/
Ácido sulfúrico
Pasta de papel
Aluminio primario
Fuente: Indec.
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
142
La producción de tractores y automotores parece ser la más afectada por la
inestabilidad económica que se produce en el país en la segunda mitad de
la década de los noventa. Sin embargo, a partir de 2002, al igual que otros
rubros, la producción de automotores crece de forma importante hasta 2007
alcanzando su producción cerca de 550.000 unidades y sobrepasa su pico de
producción de 1999. La que parece haber sufrido un colapso es la producción
de tractores, ya que para 2002 también empieza un proceso de recuperación,
pero es débil pues para 2007 fabricaba alrededor de 1.500 unidades mientras
que en 1996 producía cerca de 6.000 unidades.
Gráfico 39: Producción física del sector automotriz
600.000
7.000
500.000
6.000
5.000
400.000
4.000
300.000
3.000
200.000
2.000
100.000
Automotores
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
0
1.000
0
Tractores e/
Fuente: Indec.
Conclusiones
En primer lugar es importante señalar la gran heterogeneidad del conjunto de
políticas industriales y comerciales puestas en práctica en Argentina a partir
de la segunda mitad del siglo XX. A pesar de que, desde 1945 hasta 1976, las
políticas se enmarcaron en el modelo de industrialización por sustitución de
importaciones, existió una amplia diversidad a lo interno de este modelo. Es
decir, se alternaron modelos de economía semicerrada a modelos de considerable apertura, que tenían como único criterio en común la aplicación de
Andrés Santeliz - José Contreras / Comportamiento de la industria manufacturera en diferentes países
143
un conjunto de políticas dirigidas al fomento del sector manufacturero, ya sea
mediante mecanismos proteccionistas (aranceles, cuotas de importación, entre
otros) o mediante los incentivos a la IED en el sector industrial del país. Luego, desde 1976 en adelante, se manifiestan las falencias del modelo sustitutivo,
por lo que el país se enrumba en un proceso de reformas y ajustes estructurales que no se basan en los aprendizajes del modelo anterior para superar
las dificultades de los sectores productivos, sino en una total confianza de los
mecanismos de asignación de recursos del mercado. Este conjunto de reformas se pueden considerar inefectivas e inadecuadas, ya que no se encuentra
evidencia de un incremento en la eficiencia de la economía mientras que las
medidas derivaron en una de las crisis de endeudamiento más importante en
la historia de Argentina, la que se produce en la década de los ochenta. Este
lapso puede ser identificado como el punto de quiebre del modelo sustitutivo,
en donde la industrialización del país se vuelve un objetivo complementario y
el nuevo objetivo de la política económica es la estabilidad macroeconómica.
Durante la década de los ochenta los compromisos externos obligan al retorno de una política comercial proteccionista, por la necesidad de obtener
superávits comerciales. Esta puede considerarse efectiva en el logro de saldos
comerciales positivos, pero a costa del deterioro del resto de las variables
macroeconómicas del país. Además, se produce un colapso en términos de
inversión que genera la reducción del producto total y manufacturero. Por
otro lado, a finales de la década se produce la hiperinflación y dada la gran
inestabilidad precedente, retoman vigor las políticas de ajuste y de estabilidad.
Para la década de los noventa se aplican en mayor profundidad un conjunto
de medidas de reformas tanto de la economía como del Estado. Estas resultan muy efectivas en la baja de la inflación y en lograr elevados niveles de
crecimiento económico, pero la estabilidad lograda es altamente vulnerable,
y para 2002 el modelo colapsa. A partir de este último año se inicia un nuevo
período intervencionista.
Se puede concluir que las políticas económicas en Argentina han adolecido de
poca continuidad e incluso, se pueden identificar ciclos de autarquía, semiautarquía, apertura y semiapertura que han dificultado el desarrollo de procesos
de inversión estables y promovido los ciclos de expansión y contracción del
producto, tan importantes en la explicación en la inestabilidad económica y
del producto manufacturero.
En otra dirección, el proceso de desindustrialización que viene sufriendo el
país desde mediados de las décadas de los sesenta y los setenta es innegable,
dada la caída de la tasa de industrialización de alrededor de 41% para 1965 a
20% en 2010. Esta desindustrialización es considerada prematura ya que no
corresponde con los niveles de ingreso per cápita para los que en general
144
Suplemento de la Revista BCV / Vol. XIX / N° 1 / 2013
sucede este fenómeno. Entre las explicaciones a este fenómeno se presentan
la alta concentración de las exportaciones del país en productos primarios, lo
que deriva en una balanza comercial industrial deficitaria, la modificación de
los circuitos de insumos generados por la IED y el rol de las empresas transnacionales y la desigualdad en la distribución del ingreso y su papel en la
reducción del mercado interno.
La primera explicación mediante la evidencia empírica parece la menos válida
ya que el país, entre 1976 y 1990, tuvo una balanza comercial positiva tanto en
productos primarios como en bienes manufacturados. Además, las exportaciones de manufacturas de origen agrícola como de origen industrial sobrepasan
en valor a la de productos primarios en la década de los ochenta.
La segunda posee cierta validez ya que aunque la IED tuvo un rol importante
en la etapa de desarrollo de la industria pesada, se evidencia que al modificarse los factores atrayentes de la misma, lo hacen su origen, destino y composición. La desindustrialización producto de una modificación en los circuitos
de insumos productivos y un bajo nivel de encadenamientos por parte de las
empresas transnacionales es posible, sin embargo, es difícil de verificar para el
tiempo en el que se origina dicho fenómeno. Por otra parte, para la década de
los noventa se demuestra que este acontecimiento es plausible. No obstante,
la modificación de los flujos de IED mundiales hacia los países asiáticos en
vías de desarrollo y los procesos de industrialización que estos viven, da mayor relevancia al destino y composición de la inversión y no solo a los flujos.
La última explicación parece ser la más consistente de acuerdo a la evidencia
presentada. Es decir, la creciente desigualdad en la distribución del ingreso y por
tanto, la continua reducción del mercado interno solo permitió el desarrollo de la
etapa fácil del proceso de industrialización. Es decir, producto de la tendencia decreciente del mercado interno y su alta volatilidad solo las actividades industriales
competitivas internacionalmente pueden sobrevivir. Esto explica que no son los
procesos de apertura, en sí mismos, los que perjudican a la industria, sino las políticas de apreciación del tipo de cambio que se aplicaron durante estas aperturas
y el doble estrangulamiento de demanda que estas producen.
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Este suplemento de la Revista BCV
se terminó de imprimir en los talleres de
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