Para vigilar que los Estados Partes cumplan con sus obligaciones

60
Manual básico de Litigio Internacional para la protección de los derechos laborales
Para vigilar que los Estados Partes cumplan con sus obligaciones de respeto y garantía de
los derechos consagrados en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (en adelante
“PIDCP” o “el Pacto”), se previó la creación del Comité de Derechos Humanos y se establecieron
los lineamientos básicos para su composición y funcionamiento.
El Comité fue establecido en 1976. Está conformado por 18 expertos independientes que
sesionan ordinariamente tres veces al año por un período de tres semanas. Usualmente, se realiza
la primera sesión en marzo en la sede de Nueva York, Estados Unidos, y las otras dos en julio y
noviembre en las Oficinas de las Naciones Unidas en Ginebra, Suiza.
Las atribuciones principales del Comité de Derechos Humanos (en adelante “CDH” o “el
Comité”) son las de vigilar y supervisar que los Estados Partes cumplan con las obligaciones que
se derivan del Pacto. Así, en el cumplimiento de sus mandatos, el CDH realiza cuatro funciones
principales:
a) Interpreta los derechos reconocidos en el PIDCP, en el sentido que emite observaciones
generales, tendientes a guiar a los Estados Partes en el cumplimiento de las obligaciones
fijadas por el Pacto.
b) Examina los informes que presentan los Estados sobre las medidas que han adoptado para
hacer efectivos los derechos reconocidos en el PIDC, con base en lo dispuesto en el artículo
40 de ese mismo instrumento.
c) Examina las denuncias que presenta un Estado contra otro por el incumplimiento de las
obligaciones que se derivan del Pacto.
Capítulo tres: Sistema Universal de Derechos Humanos
61
d) Recibe y conoce las denuncias o quejas de los particulares en las que se alega la
violación de los derechos reconocidos en el Pacto.
Si bien el Comité se creó con el propósito de vigilar el cumplimiento del PIDCP, fue con la
entrada en vigor del Primer Protocolo Facultativo –el 23 de marzo de 1976– cuando se precisaron las
funciones y atribuciones del CDH y, además, se le reconoció la competencia para recibir y examinar
comunicaciones individuales de víctimas que alegaran violaciones a los derechos y a las libertades
consagrados en el PIDCP.
El mecanismo de presentación y tramitación de estas denuncias establece una serie de
requisitos de admisibilidad y de procedencia para que el Comité pueda examinarlas en razón de
la materia, del tiempo, del territorio y de la persona. Inicialmente, es necesario aclarar que es
indispensable verificar que se denuncie a un Estado que haya ratificado el PIDCP y, además, su
Protocolo Facultativo.
Por ello, a continuación se presenta un cuadro con el estado de las ratificaciones de ambos
instrumentos para los países de Centroamérica y República Dominicana.
62
Manual básico de Litigio Internacional para la protección de los derechos laborales
Véase el artículo 1 del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Ídem. Art. 2 y 3.
57.
Ídem. Art. 1.
58.
Ídem. Art. 5, 1. a).
55.
56.
Capítulo tres: Sistema Universal de Derechos Humanos
63
¿Cuáles son los requisitos básicos para
la presentación de una comunicación?
A continuación se presenta una lista de aspectos indispensables que deben quedar
claramente especificados en la comunicación59:
1. Fecha: No hay un plazo fatal para presentar una denuncia ante este Comité, pero se
sugiere que sea lo más pronto posible, toda vez que se hayan agotado los recursos internos
disponibles.
2. Datos del autor de la comunicación: Basta con consignar aquella información personal
que permita individualizar efectivamente al autor, a saber: nombre completo, nacionalidad, profesión,
fecha de nacimiento, entre otros datos. Asimismo, es importante especificar la calidad en que se
actúa, es decir, si es la víctima o su representante quien presenta la comunicación. Además, si
se tratare de este último caso, se deberá detallar el tipo de vínculo que se posee con la víctima y
demostrar formalmente esa calidad.
3. Datos de la víctima: Cuando la persona que se presuma víctima de una violación no es
la misma que presenta la denuncia, deberán proporcionarse sus datos generales, a saber: nombre
completo, nacionalidad, profesión, fecha de nacimiento y medio de contacto.
4. Estado denunciado: Como se mencionó anteriormente, hay que especificar la fecha en
la que el Estado contra el que se dirige la denuncia ratificó el PIDCP y reconoció la competencia del
Comité de Derechos Humanos. Para el caso de Centroamérica y República Dominicana todos los
países han ratificado ese instrumento y, además, han reconocido la competencia de ese organismo.
5. Derechos del PIDCP violados: La transgresión que es alegada debe guardar una relación
con algún derecho reconocido en el PIDCP, de lo contrario la denuncia sería inadmisible en razón
de la materia.
6. Agotamiento de los recursos de la jurisdicción interna: Este es un requisito
indispensable para la admisibilidad de una denuncia, por lo que se deben agotar todos los recursos
de los que dispone el sistema de justicia nacional, ya sean éstos judiciales o administrativos. En
otras palabras, ya no debe existir otra alternativa jurídica en sede nacional mediante la cual sea
posible reivindicar los derechos invocados en la denuncia como presuntamente vulnerados. Sin
embargo, existen excepciones para la exigencia de este requisito60, por ejemplo, que ocurra una
retardación injustificada en el pronunciamiento de una resolución o no se pueda acceder a un
medio de impugnación existente por razones económicas o por falta de asistencia jurídica. Aquí
es importante detallar las instancias que se han agotado y, de no haberse hecho, el porqué.
Véanse los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Asimismo, el artículo 80 del Reglamento del Comité de Derechos Humanos.
60.
Véase artículo 5, numeral 1, literal b, del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
59.
64
Manual básico de Litigio Internacional para la protección de los derechos laborales
7. El caso no debe ser del conocimiento o estar pendiente de solución ante ninguna otra
instancia internacional: Este requisito pretende evitar la duplicidad en los sistemas internacionales
de protección de los derechos humanos. El Comité no puede conocer de ninguna denuncia si ha
sido presentada antes en otro órgano de protección de derechos humanos, tal como la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos61.
8. Hechos y fundamentación relativos a la violación: Además de exponer de manera clara,
precisa y cronológica los hechos en los que se basa la denuncia, se deberán incluir los detalles de
las gestiones que se realizaron para agotar los recursos internos. Para cumplir adecuadamente con
este requisito, se deberá tener en cuenta lo siguiente:
• Es necesario establecer un nexo entre los hechos que posibilitaron la vulneración de los
derechos invocados y la afectación generada en la esfera jurídica de la víctima, es decir, hay
que especificar el daño –real y personal– ocasionado por la acción u omisión de la actividad
estatal del país denunciado. Y es que, si no se fundamenta adecuadamente la petición, el
Comité puede rechazarla.
• Los hechos que se alegan como violatorios debieron ocurrir después de que el Estado haya
reconocido la competencia del Comité para examinar comunicaciones individuales, salvo
que la vulneración haya persistido hasta la fecha en que entró en vigor el mecanismo de
denuncia.
En opinión de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, “debe existir identidad entre los casos. Para que exista
dicha identidad se requiere la presencia de tres elementos, a saber: que las partes sean las mismas, que el objeto sea el
mismo y que la base legal sea idéntica”. Caso Baena Ricardo y Otros vs. Panamá. Sentencia del 18 de noviembre de 1999
(Excepciones Preliminares), serie C, número 61, párrafo 53. En el mismo sentido, Caso del Pueblo Saramaka vs. Suriname,
Sentencia del 28 de noviembre de 2007 (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas), serie C, número 172,
párrafo 48.
61.
Capítulo tres: Sistema Universal de Derechos Humanos
65
¿Cómo estructurar una comunicación
individual con arreglo a lo estipulado
por el Comité de Derechos Humanos?
Los requisitos básicos para elaborar una comunicación individual ante este Comité son62:
Sección 1. Básico
La comunicación debe ir dirigida al
Comité de Derechos Humanos y en ella se
debe especificar que la misma se presenta
conforme con el Protocolo Facultativo del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Sección 2. Información relativa al autor de la comunicación
En esta sección se debe individualizar a
la persona que presenta la comunicación y, por
ende, se debe detallar la información personal
del autor o de los autores, tal como se encuentra
en los documentos de identidad reconocidos
en su país. Asimismo, deberá indicarse una
dirección para el intercambio de correspondencia.
También es importante especificar
la calidad en que comparece la persona que
presenta la comunicación, es decir, si se trata de
la víctima o de su representante. Si se tratara del
último caso, deberá evidenciarse el consentimiento de la víctima para que se presente la denuncia
en su nombre. Para ello, bastará una carta simple, en caso de que sea un familiar quien la remita;
o un poder, si se tratase de su abogado. Sin embargo, si no fuese posible obtener esa autorización,
se requerirá que se especifique por qué no es posible cumplir con ese requisito.
Sección 3. Información relativa a la(s) presunta(s) víctima(s)de la comunicación
Cuando el autor o la autora de la
comunicación no sea la víctima, se procederá a
individualizar a la persona que ha sufrido el daño
en su esfera jurídica. Para ello, se requiere detallar
los datos personales de la víctima. Asimismo,
deberá señalarse la dirección designada para
recibir notificaciones, el número de teléfono y, si
fuese posible, el número de fax y/o la dirección de correo electrónico.
62.
Véase Modelo de Comunicación disponible en http://www2.ohchr.org/spanish/bodies/question.htm
66
Manual básico de Litigio Internacional para la protección de los derechos laborales
Sección 4. Información relativa al Estado denunciado; violaciones alegadas y recursos de la
jurisdicción interna agotado
Como se mencionó con anterioridad,
sólo se puede denunciar a los Estados que hayan
ratificado el Pacto y su Protocolo Facultativo. Por
ello, se debe especificar en qué fecha el Estado
cumplió con esa condición.
Asimismo, se tendrán que señalar los
artículos del PIDCP que se consideren conculcados.
Sin embargo, previo a ello, habrá que
hacer un análisis de los derechos y libertades
que se alegarán como vulnerados, a fin de definir
una estrategia jurídica para la presentación del
caso, pues, por el principio de indivisibilidad e
interrelación de los derechos humanos, un sólo hecho puede producir la transgresión a más de un
derecho reconocido en el Pacto. En virtud de ello, se recomienda establecer de manera clara cuáles
son aquellos derechos o libertades que se alegarán como presuntamente transgredidos, sobre la
base de que efectivamente se podrá argumentar y comprobar la violación.
Al ser un requisito imprescindible el agotamiento de los recursos que dispone la
jurisdicción interna de cada país, se tendrá que especificar qué acciones legales y administrativas se
han utilizado para poder acceder a la sede internacional. Aunado a ello, es indispensable detallar
los tipos de recursos agotados, quién los inició, ante qué juzgado o entidad, la fecha en la que
se presentaron, las fases procedimentales y las decisiones adoptadas o los fallos proveídos por las
autoridades que los conocieron. Vale resaltar que toda esta información debe especificarse de
manera cronológica, clara y detallada, pues constituye un requisito de admisibilidad y de fondo
y, por ende, de lo contrario, el Comité podría rechazar la comunicación. Para ello, además, se
debe documentar cada uno de los procesos, por lo que en el relato deberá hacerse referencia a
la documentación relativa a las decisiones judiciales y administrativas, la cual deberá anexarse a la
comunicación.
Por otro lado, en caso de que exista una justificación para la falta de agotamiento de los
recursos internos, habrá que detallar los motivos por los cuales se presenta la comunicación sin
que se haya cumplido este requisito. Por ejemplo, que haya transcurrido un tiempo excesivo sin
que la autoridad competente haya emitido una resolución.
Sección 5. Grado en el que el mismo asunto está sometido a otro procedimiento o arreglo
internacional
La comunicación no debe estar siendo
conocida por otra entidad internacional, ni
haber sido sometida al examen de ningún otro
organismo internacional para que el Comité
pueda conocer la denuncia.
En otras palabras, no es posible presentar una denuncia ante este Comité cuando ésta ya
ha sido examinada por otra entidad internacional y cuando, además, se refiera al “mismo asunto”,
Capítulo tres: Sistema Universal de Derechos Humanos
67
es decir, cuando el fundamento fáctico y jurídico de la queja planteada sea idéntico a aquel que ya
fue discutido y decidido por otra entidad.
Sección 6. Hechos en que se basa la reclamación
Como parte de este requisito, se deben
establecer los argumentos fácticos y jurídicos
que sustentan la presunta transgresión generada
a los derechos y las libertades consignadas en
la comunicación individual incoada, es decir, se
debe detallar la forma en que las acciones u omisiones imputadas al Estado denunciado provocaron
que aquel incumpliera las obligaciones reconocidas en el Pacto. En este punto, hay que recordar
que es necesario proporcionar información completa, clara y lógica –de su realización en el tiempo–
sobre los hechos que sustentan la denuncia, a efecto de demostrar que la acción u omisión estatal
que se impugna constituye una afectación a los derechos y a las libertades que se alegan como
transgredidos. Para ello, se sugiere que se fundamente cada una de las violaciones que se aleguen
en la comunicación de forma separada, toda vez que no se debilite a alguno de los argumentos
planteados. Asimismo, es importante considerar las observaciones y las recomendaciones que ha
dictado el Comité sobre tales derechos y libertades, a fin de apoyar jurídicamente sus alegatos,
particularmente para determinar su alcance y su contenido, así como los criterios esgrimidos por
el Comité para reconocer que se han conculcado esos derechos o esas libertades.
Sección 7. Firma y anexos
Finalmente debe indicarse el lugar y la
fecha en que se presenta la denuncia. De igual
manera, no debe olvidarse que es preciso firmar
la comunicación, ya sea por el autor(es) o por
la(s) víctima(s). Como estrategia también debe
hacerse una lista de los documentos que se
anexan a la comunicación y se debe recordar que no es necesario presentar originales, sino sólo
fotocopias.
68
Manual básico de Litigio Internacional para la protección de los derechos laborales
Procedimiento para presentar una
comunicación con base en el Protocolo
Facultativo del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos
Procedimiento para presentar una comunicación
Los Estados Partes del Protocolo Facultativo reconocen la competencia
del Comité de Derechos Humanos para recibir las denuncias de las víctimas que
aleguen violaciones a los derechos que se reconocen en el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), por lo que este procedimiento sólo es aplicable
a aquellos Estados que hayan ratificado este Protocolo.
Así, si se ha sufrido alguna violación a los derechos reconocidos en el PIDCP
o si se está representando a una víctima, es posible presentar una queja ante el
Comité de Derechos Humanos contra alguno de los Estados Partes. Sin embargo,
es importante establecer que este procedimiento suele tener una duración
que oscila entre los 2 y los 4 años, período que se inicia desde que se presenta
una
comunicación hasta que se emite una resolución definitiva, por lo que se
ha previsto un procedimiento especial en situaciones de urgencia, denominadas
medidas provisionales.
Las medidas provisionales
El Comité de Derechos Humanos puede
se enmarcan dentro de lo
solicitar medidas provisionales, es decir,
estipulado en el artículo 86
que el Comité solicita al Estado denundel Reglamento del Comité de
ciado que adopte las medidas y acciones
Derechos Humanos. En estos
necesarias de carácter temporal para
casos, el Relator Especial solicita
prevenir un daño irreparable a la víctima
al Estado denunciado que adopte
antes de que se haya completado la inmedidas provisionales con la
vestigación formal sobre la queja.
finalidad de evitar que se genere
un daño irreparable a la víctima
antes de que se examine la denuncia. Al respecto, el Comité es del criterio que
es una obligación inherente de los Estados dar cumplimiento a esta petición de
medidas provisionales y, por ello, todo incumplimiento representa una violación
a ese compromiso adquirido; sin embargo, no se puede obligar legalmente a un
Estado a que adopte las medidas de protección solicitadas. Por ejemplo, se puede
solicitar que el Estado denunciado no aplique una pena de muerte o no extradite
a una persona a otro país en el que su vida corra algún riesgo, pero el Comité no
tiene el poder legal para evitar que, en caso de que el Estado decida no adoptar
esas medidas, estas situaciones no ocurran.
Independientemente de que exista una solicitud para el otorgamiento de
medidas provisionales, con la presentación de la comunicación individual se inicia
el procedimiento ordinario de trámite de una denuncia planteada ante el Comité.
Capítulo tres: Sistema Universal de Derechos Humanos
69
A continuación, se describe de manera general el procedimiento que se ha de seguir ante
este Comité desde la presentación de la comunicación individual hasta su resolución63.
Procedimiento de admisibilidad
1. El Comité recibe la comunicación y nombra un grupo de trabajo, el cual examina que
la denuncia reúna todos los requisitos de admisibilidad con arreglo al artículo 2 del Protocolo
Facultativo. Desde la presentación hasta la admisión de la comunicación no existe un plazo definido
para que se realice este examen, sino que las mismas son examinadas en el orden en que fueron
presentadas. En esta etapa podrán ocurrir las siguientes situaciones, a saber:
• Cuando lo considere necesario, el Secretario General64 podrá pedir al autor de la
comunicación que brinde aclaraciones relativas a la comunicación planteada. En este caso,
se fijará un plazo adecuado a fin de evitar demoras indebidas en el procedimiento.
• El Comité podrá informar al Estado Parte demandado que estima conveniente la adopción
de medidas provisionales para evitar un daño irreparable a la víctima de la violación alegada.
2. El Comité transmite la comunicación al Estado denunciado para que éste responda a
la demanda y se pronuncie sobre la admisibilidad y el fondo de la cuestión, así como sobre toda
medida correctiva que se haya adoptado en relación con la comunicación. En razón de lo excepcional
de un caso, el Comité puede solicitar de manera explícita que la respuesta se refiera únicamente a la
cuestión de admisibilidad.
• En el supuesto que el Comité solicite el pronunciamiento sobre la admisibilidad y el fondo
de la cuestión, el Estado tiene un plazo de seis meses para remitir el informe solicitado.
• Sin embargo, el Estado denunciado tendrá dos meses para solicitar por escrito que la
comunicación sea rechazada por ser inadmisible, cuando el Comité explícitamente solicite
ese pronunciamiento. Para ello deberá indicar los motivos de tal inadmisibilidad.
3. En el transcurso de esta etapa, el Comité puede solicitar al Estado o a los autores de
la comunicación que amplíen o aclaren la información que consta en la comunicación, o bien se
brindará la posibilidad a cada una de las partes para que formulen sus observaciones sobre los
escritos presentados por la contraparte.
4. Una vez recibida toda la información, el Comité decidirá sobre la admisibilidad de la
comunicación. En este caso, pueden suceder dos situaciones:
• Que la comunicación cumpla con todos los requisitos y sea admitida, por lo que se procedería
al análisis de fondo.
• La comunicación se declara inadmisible por no reunir los requisitos básicos para su
admisibilidad. En este supuesto podrá presentarse una nueva comunicación en la que se
subsanen los motivos por los que se declaró inadmisible la denuncia.
Véase el capítulo XVII del Reglamento del Comité de Derechos Humanos, relativo al procedimiento para el examen de las
comunicaciones recibidas de acuerdo con el Protocolo Facultativo.
64.
El Secretario General de la ONU proporciona los servicios de Secretaría al Comité y le provee del personal y los servicios
necesarios para el desempeño eficaz de las funciones que le corresponden.
63.
70
Manual básico de Litigio Internacional para la protección de los derechos laborales
Procedimiento sobre el fondo
5. Una vez que el Comité se pronuncia sobre la admisión de la comunicación, se procede al
análisis de fondo de la misma. En este momento, este órgano de control puede:
•Si recibe información suficiente e irrefutable sobre las violaciones alegadas, invitará al Estado
denunciado para que se pronuncie sobre la información proporcionada en la comunicación.
•Realizar una visita in loco siempre y cuando ésta sea justificada y cuente con el consentimiento
del Estado contra el cual se ha planteado la comunicación. Como consecuencia de esta
diligencia, los miembros del Comité que investiguen el caso presentarán un informe sobre
los resultados de la visita.
6. En el caso que el Comité decida pronunciarse sobre la información proporcionada por
las partes, o bien una vez recibido el informe de los expertos que realizaron la visita in loco, este
órgano de control examina la comunicación a la luz de toda la información que se haya facilitado
y formula sus observaciones al respecto. Estas observaciones son comunicadas al Estado, a quien
se le concede un plazo de seis meses para que brinde las explicaciones o declaraciones en las que
aclare el asunto y señale las medidas correctivas que eventualmente haya adoptado al respecto.
7. Una vez se haya recibido toda la información sobre el caso, el Comité adopta una decisión
final. En esta resolución se determina si ha existido o no violación a algún derecho reconocido en
el PIDCP y se indica cuál sería la reparación correspondiente al agravio causado. Esta decisión es
comunicada a las partes involucradas.
8. Posteriormente, el Comité inicia un procedimiento de seguimiento de las observaciones
y recomendaciones formuladas al Estado. Ello implica que los autores y las víctimas deberán informar
al Comité sobre las medidas que ha adoptado o no el Estado para cumplir con sus decisiones.
9. Si el Estado denunciado no cumpliera con las observaciones, el caso se remitirá
nuevamente al Comité para evaluar cuáles son las nuevas medidas que podrían adoptarse.
Es importante aclarar que “la función [que desempeña] el Comité de Derechos Humanos al
examinar las comunicaciones individuales no es, en sí misma, la de un órgano judicial, los dictámenes
emitidos por el Comité de conformidad con el Protocolo Facultativo presentan algunas de las
principales características de una decisión judicial. Se emiten con espíritu judicial, concepto que
incluye la imparcialidad y la independencia de los miembros del Comité, la ponderada interpretación
del lenguaje del Pacto y el carácter determinante de las decisiones”65. En tal sentido, “los dictámenes
emitidos por el Comité con arreglo al Protocolo Facultativo representan un pronunciamiento
autorizado de un órgano establecido en virtud del propio Pacto y encargado de la interpretación de
ese instrumento. El carácter y la importancia de esos dictámenes dimanan de la función integral que
incumbe al Comité con arreglo al Pacto y al Protocolo Facultativo”66.
Véase Observación General 33; Obligaciones de los Estados Partes con arreglo al Protocolo Facultativo del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, del Comité de Derechos Humanos, párr. 11, disponible en:
http://www.ccprcentre.org/doc/ICCPR/General%20Comments/CCPR.C.GC.33_Es.pdf
66.
Ídem,párr. 13.
65.
Capítulo tres: Sistema Universal de Derechos Humanos
71