ARTÍCULO LIBRO Controversias y debates

Simposio N° 27
Experiencias históricas de política económica en América: historias comparadas e
inserción internacional
La construcción en México de la economía neoliberal de mercado
Juan Pablo Arroyo Ortiz *
(Versión Preliminar)
Síntesis
En el trayecto de los treinta y seis años de la economía mexicana iniciados en 1970, la
transformación de la sociedad ha sido notable. En la década de los treinta se consolida
paulatinamente un acuerdo político para construir una sociedad en crecimiento, que
buscó la estabilidad y el pleno empleo; este pacto social perseguía una distribución de
ingresos razonable, promovida por un Gobierno fuerte e interventor, integrador del
Estado y la sociedad en torno al proyecto común de búsqueda de bienestar, estabilidad
económica y promoción del crecimiento. En los setenta este modelo se cuestiona por las
diferencias de los empresarios con el gobierno y se inicia una transformación radical.
En el cambio de proyecto influyeron de manera determinante las nuevas características
del contexto financiero internacional, las propias de sistema político mexicano y la
pérdida de fuerza del sustento teórico en el que se fundó la política económica durante
más de cuarenta años. Finalmente se instala el aparato conceptual del neoliberalismo
que determina las pautas de la política económica y del papel del Estado.
Abstract
Throughout the period over the 36 years in the Mexican economy which started in
1970, the transformation of the society has been remarkable. A political arrangement is
consolidated to build a growing society, looking for the stability and full employment;
these social arrangements looked a reasonable income distribution, promoted by a
strong an impeditive Government, and consolidate the State and society around the
common project of goodness, economic stability and growth promotion. Yet in The
1
seventies these model is questioned by differences between the government and
privates. In the project’s shift, the new items of the international finance context, the
proper of the Mexican politic system and the loss of force of the theoretical in which the
economic was based during more than forty years. At the end of the road, we have now
the guidelines of the neoliberal thought in the state roll and the economic policy.
En el trayecto de los treinta y seis años de la economía mexicana iniciados en
1970, la transformación de la sociedad fue notable. Desde la década de los treinta se
consolida paulatinamente un acuerdo político para construir una sociedad en
crecimiento, que buscó la estabilidad y el pleno empleo, en los setenta, este modelo se
cuestiona por las diferencias de los empresarios con el gobierno. Este pacto social tuvo
el propósito de lograr una distribución de ingresos razonable y lo logra en tal medida
que el modelo de gobierno y de conducción de la economía hizo surgir un sector de
clase media muy importante de empresarios, profesionales, trabajadores y empleados
públicos, todo promovido por un Gobierno fuerte e interventor, que era integrador del
Estado y la sociedad en torno al proyecto común de búsqueda de bienestar, estabilidad
económica y promoción del crecimiento. En el cambio de proyecto influyeron de
manera determinante las nuevas características del contexto financiero internacional, las
propias de sistema político mexicano y la pérdida de fuerza del sustento teórico en el
que se fundó la política económica durante más de cuarenta años.
Entre las principales razones que hicieron inviable la continuación del modelo
de desarrollo de conducción estatal con estabilidad y búsqueda del bienestar destacan
las siguientes: el cambio y reestructuración en el sistema y propiedad de las
instituciones financieras acreedoras de México1; incremento notable de la deuda a
particulares, que se tomaron créditos directamente a través de la banca comercial con el
1
En la primera parte de la década de los setenta ocurrió una notable transformación de la estructura
organizativa y de propiedad de las instituciones bancarias y financieras del mundo. Se construyen en esta
década las bases del sistema del mercado de valores a nivel internacional, cuestión que se acelera con la
inversión de los petrodólares de los países productores de petrolero en los bancos y en fuertes inversiones
las bolsas de valores de Londres y Nueva York.
2
sistema financiero internacional, así como la variación al alza de la tasa de interés en los
primeros años de los 80´s2; estos cambios abruptos trajeron fallas no conocidas en el
sistema de financiamiento del desarrollo y graves presiones al gobierno en el momento
de crisis. Otro aspecto que deterioró las posibilidades de continuidad de un modelo de
desarrollo económico es la amplia red de corrupción que partía de una concepción
patrimonialista de la política, lo cual constituye una clase política con fuerza de
acumulación que surge del ejercicio del poder. El servicio público como función de la
política queda como parte de la vida de algunos funcionarios, su trabajo responsable se
ve deteriorado por la otra forma de concebir la labor pública. Es conocido que éste
fenómeno es el origen de la riqueza de muchos políticos que después se hacen
inversionistas, empresarios o connotados comerciantes, los que no hacen fortuna se
pierden de la memoria pública. Esto genera un grupo en el poder con una ideología que
sostiene al Estado como su fuente de poder político y económico.
Podemos identificar a un grupo de políticos honestos que aunque lucharon por
los principios de la Revolución Mexicana y una política de bienestar y pleno empleo,
perdieron la perspectiva internacional del proceso de globalización de la economía y
fundaron sus acciones en el nacionalismo de un Estado dominante, que fue soportado
por el proteccionismo económico, un mercado exterior favorable y una dotación de
crédito internacional que les permitió disponer de recursos para el financiamiento del
crecimiento. Estas tres condiciones hicieron subsistir el modelo de incrementos
consistentes de la producción con estabilidad de precios y del tipo de cambio, cuando
éstas se modifican por el reordenamiento de las regiones y la reestructuración del
Estado a nivel de las naciones desarrolladas, se pierden las bases que sustentaron el
modelo de crecimiento y avanzan los ideólogos de la economía de mercado.
Por otra parte los cambios en el mundo de las reglas del juego, de los términos
de intercambio y del control en el sistema financiero internacional, dejaron un contexto
2
En los últimos meses de la presidencia de J. Carter, a partir de la designación de Paul Volcker al frente
de la Reserva Federal de los E. U. A. se aplica un programa de ajuste monetario que entre otras cosas
eleva las tasas de interés entre 1978 y 1982.
3
altamente vulnerable que limitó la capacidad de negociación del gobierno mexicano. El
predominio del interés por el control del poder político impidió que se desarrollara una
alternativa política económica, cuando los lineamientos del desarrollo global se
encontraban en rápida evolución con enfoques teóricos e ideológicos muy diferentes a
los que habrían soportado al gobierno y a la economía mexicana en las tres décadas
anteriores a los 70´s. Podemos decir que no hubo capacidad teórica y técnica de los
profesionales a cargo de la conducción del país para hacer frente a lo que se
aproximaba, un cambio en el aparato conceptual que sería determinante en la
conducción de la economía. Por otra parte en el aparato del Estado mexicano ya estaban
incorporados profesionales y técnicos preparados en las escuelas que fueron las
promotoras del cambio a nivel internacional, muchos de ellos herederos de la “familia
revolucionaria”, que pudieron ser parte del grupo en el poder sin que se les cuestionara
su proyecto ideológico. En ese momento la tesis del “agotamiento del modelo de
sustitución” abrió la puerta a la solución de los “técnicos”, jóvenes egresados de
universidades norteamericanas impulsaran la nueva concepción del Estado y de la
economía.3
El Fondo Monetario Internacional condiciona el préstamo de apoyo ante la crisis
de la deuda de 1982 a la aplicación de un esquema de ajuste muy distante de lo que era
el proyecto de desarrollo de la élite dominante en poder del gobierno mexicano. En este
contexto encontramos que un grupo aferrado a una ideología de intervención estatal en
la economía y dispuesto a no desprenderse de los recursos que controla, es derrotado y
desplazado por otro grupo, el de los técnicos, que acepta plenamente la aplicación de la
única salida aparente en ese momento, el ajuste macroeconómico bajo las condiciones
del sistema financiero internacional. Por las características del sistema político en
México, las decisiones estuvieron en manos de los Presidentes de la República y a veces
3
Hubo un cambio notable en el origen de los estudios de postgrado de los funcionarios jóvenes del
gobierno de Miguel de la Madrid entre las que destacaban las universidades norteamericanas de Chicago,
Yale, Stanford, MTI y Harvard, que sustituyeron a los de los dos gobiernos anteriores en los que
predominaban los de la antigua Escuela de Cambridge, la Universidad de París, de la Haya y de Polonia.
Ver Baabs, Sara…..
4
desde la constitución del gabinete presidencial a cargo del candidato designado por el
propio presidente en turno. En las sucesiones de cada presidente en los años de 1975,
1981, 1987, 1993-94 y 1999, se fue integrando en la composición del equipo
presidencial, cada vez más en una orientación perfilada a la ortodoxia económica sobre
todo en las posiciones de conducción de la economía.
Cuando se han cumplido 25 años de aplicación paulatina y cada vez más
dominante de un esquema de economía de mercado, después de haber resistido a tres de
las crisis más graves de la historia económica, en la primera década del siglo XXI
encontramos un Gobierno disminuido, un Estado disperso en redefinición, un proyecto
económico que lleva una dinámica de concentración de riqueza aún más grande que en
las décadas anteriores, que hace complicado resolver las necesidades sociales, la
pobreza es creciente y abarca a casi el 65 por ciento de la población, el crecimiento es
limitado y subordinado a la economía de los Estados Unidos. Pero al fin, después de la
aplicación de reformas estructurales y ajustes en ocasiones muy drásticos, encontramos
una economía con estabilidad de precios, equilibrio fiscal primario, aunque con
crecimiento económico insuficiente para generar el empleo que reclama la población y
un desarrollo integral.
El período de estudio inicia en 1970 porque es alrededor de este año que se
encuentran las primeras manifestaciones de cambio en la sociedad y la economía
mexicanas que trastocan el aparato conceptual, político y de gobierno que configuraron
al Estado Mexicano que surgió del proceso de la Revolución Mexicana iniciada en
1910. Particularmente se comienza la transformación del modelo económico que había
alcanzado la estabilidad de precios y un largo período de crecimiento de la producción y
niveles de bienestar que parecían prometedores de un desarrollo razonable y exitoso.
Cabe destacar que esto se había logrado en condiciones favorables del mercado
internacional y de disponibilidad de financiamiento para el desarrollo, en los veinte
años que ocurren de 1950 a 1970 y que se les conoce como la época dorada del
5
capitalismo.4 En los gobiernos más fuertes de otras naciones prevalecía hasta entonces
un proyecto de desarrollo sustentado en las ideas keynesianas de la posguerra, que
configuraron el modelo promovido para todo el mundo. El propósito era estimular el
crecimiento de las economías y de un grupo empresarial suficientemente maduro para
entrar en el sistema internacional de comercio y del dinero.
Cuando estas condiciones cambian por la crisis de inflación con estancamiento,
se trastoca la posibilidad de continuidad del modelo del “Estado de bienestar” que se
había establecido con altas tasas de crecimiento y un tipo de cambio estable por
veintidós años5. El período de estudio abarca hasta el año de término del sexenio de
Vicente Fox, período en el que podemos encontrar en la economía y en la sociedad, las
acciones que se pueden identificar como medidas de corte neoliberal en plena
operación, aunque aún existen algunos rasgos de injerencia estatal que aún generan
polémica, por ser la característica principal en el esquema del modelo anterior.
La nueva condición de la economía con el sector exportador como eje del
crecimiento y el capital extranjero como soporte del financiamiento, conduce al
gobierno a la búsqueda de la estabilidad en los precios con índice de inflación de un
dígito, estabilidad en el tipo de cambio y el equilibrio presupuestal, con ello se alcanza
un crecimiento notable de las exportaciones que surgen de una industria maquiladora y
de manufactura con destino de consumo en la economía de los Estados Unidos. En la
parte de la distribución de riqueza la inequidad se hace cada vez mayor, durante esta
etapa la concentración de ingresos es cada vez más aguda, aún de la que se tenía en la
4
La etapa en México se identifica como la del Desarrollo Estabilizador de 1954 a 1970, aunque se puede
ampliar el inicio desde 1939 año en que las condiciones del mercado mundial, la demanda generada por
las guerras y la reconstrucción de las naciones afectadas por la guerra, permiten que el crecimiento sea
consistente y una estabilidad política que ayudan a una época coincidente con la etapa de oro del
capitalismo, sobre todo cuando las medidas de intervención estatal en la economía son dirigidas a lograr
la estabilidad.
5
“El crecimiento económico de 1958 a 1970 fue el más alto que México haya conseguido de manera
consecutiva, el crecimiento promedio anual del PIB fue de 6.8 por ciento y el del PIB per cápita fue de
3.4 por ciento real (…) la inflación se ubicó en un promedio de 2.5 por ciento y el tipo de cambio estuvo
en 12.50 pesos por dólar desde 1954, se logró un largo período de crecimiento con estabilidad”.
Desarrollo estabilizador. Ortiz Mena, Antonio. FCE 1976 México.
6
década de los 80´s.6 Estos rasgos son parte del aparato institucional de un Estado liberal,
de una economía de mercado y con el sector financiero globalizado, éste se sustenta
ideológicamente en la corriente que propone la retracción del Estado a sus funciones
clásicas, que giran sólo en torno a la seguridad, la salud y la educación básica. Su
sustento económico es el monetarismo y la teoría de la oferta que sugieren que la única
y más eficiente forma de asignar recursos es el mercado.7
CUADRO 1
Evolución de los tipos de pobreza
Pobreza, 1992 – 2005
(Porcentajes de población total)
Ámbito y tipo de
pobreza
Alimentaria
Capacidades
Patrimonial
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2005
22.4
30.6
53.9
21.3
30.1
52.5
36.9
46.2
68.8
33.9
42.3
64.0
24.1
31.8
53.6
20.0
26.9
50.0
17.4
24.7
47.2
18.2
24.7
47.0
Fuente: Estimaciones del CONEVAL con base en la ENIGH.
En el trayecto de evolución del capitalismo entre los años de 1970 y 2006,
ocurrieron cambios importantes a nivel mundial, principalmente en la concepción de la
participación del gobierno en las actividades productivas, base de lo que será la
construcción de un Estado para la economía de mercado. Este fenómeno global fue
impulsado por una concepción ideológica liberal sustentada en un replanteamiento de la
escuela neoclásica, dentro de la cual se desarrolla la de los cuantitativistas monetarios
que impusieron sus ideas que impactaron sobre todo en el carácter y funciones del
Estado y fueron avanzando de diferentes formas. En algunas naciones se impusieron en
plazos más breves por la fuerza o bien en procesos más lentos pero de mayor aceptación
y consenso social. La transformación de la participación del Estado en la economía, de
las formas de financiamiento del desarrollo y de la vigencia de las reglas del mercado
son de carácter mundial.
El indicador de concentración es ….
Los autores de la corriente neoclásica como Hayec, Friedman, Arrow, entre otros, postulan el riesgo de
la excesiva presencia del estado en el mercado y desde los primeros años de la posguerra promueven el
reestablecimiento de la ortodoxia económica.
6
7
7
En México se procesó la instauración de la economía de mercado poco a poco,
desde la misma estructura autoritaria del partido de Estado, dentro del cual se
encuentran las primeras confrontaciones ideológicas que siempre fueron sometidas por
negociación, por imposición o por la fuerza de la determinación del Presidente, de esta
manera el propio Estado condujo la transformación de mutuo propio en un proceso de
negociación entre los grupos de poder y de cambio desde el ámbito político electoral.
Las posiciones de los presidentes, incluso el caso de Miguel de la Madrid, no siempre
fueron consistentes con una única posición teórico-ideológica, en razón de que las
presiones de diversas partes les obligaban la conducción de la línea política y de política
económica. El papel del presidente del México de pacto federal fue de árbitro, López
Portillo lo define como “el fiel de la balanza” en la solución de uno de los conflictos
entre los integrantes de su gabinete; la última instancia de resolución es el Jefe del
Ejecutivo, no siempre en un marco de consecuencia teórica, por ello la economía y la
política económica siempre fue un juego de combinaciones eclécticas y muy
pragmáticas.
Es desde la presidencia de Carlos Salinas de Gortari que se nota la conducción
clara desde la presidencia misma, en el marco de una política que responde al impulso
de una corriente claramente sustentada en la escuela monetarista y neoclásica.8 Aunque
es hasta la presidencia de Ernesto Zedillo cuando se conduce el gobierno y a la
economía con base en una línea ideológica que se identifica con la teoría monetaria
neoclásica que es sustento de aparato conceptual del neoliberalismo. En el período de
Vicente Fox, éste se excluye de la conducción de la economía la deja a cargo de
Francisco Gil Díaz,9 Secretario de Hacienda, a veces en combinación con Guillermo
Ortiz Martínez, Gobernador del Banco de México; en la orientación no hay duda sobre
las pautas de una escuela neoclásica ortodoxa.
8
Córdova, José, Diez lecciones de la reforma económica en México, Revista Nexos febrero de 1991.
Francisco Gil Díaz, es egresado de la licenciatura del ITAM y del Doctorado de la Universidad de
Chicago. Guillermo Ortiz, es egresado de la Escuela Nacional de Economía, después egresado del
Doctorado de la Universidad de Stanfrod, de California. Ambos formados en una posición ortodoxa del
monetarismo y cuantitativismo de la escuela neoclásica.
9
8
México ha sufrido una transformación radical en diversos campos de la
economía y la política económica que trataremos de delinear en la primera parte de este
ensayo. En este periodo la economía y sociedad mexicana han evolucionado y han
alcanzado características totalmente nuevas a las que se vieron antes de 1984. Uno de
las más relevantes novedades es la concepción del Estado, en especial la forma de su
presencia en la economía. Este cambio conlleva modificaciones estructurales, en la
forma de financiamiento y en la aplicación de la política económica, en la que destaca la
búsqueda de nuevas fuentes de recursos frescos en divisas y la reducción drástica de los
gastos de inversión pública y en desarrollo económico. (Ver gráficos 1.2.3.)
Gráfica 1.
FUENTES DE FINANCIAMIENTO DE LA ECONOMÍA MEXICANA, 1970 – 2005.
Fuentes de Financiamiento
100.00
90.00
80.00
70.00
60.00
50.00
40.00
30.00
20.00
10.00
19
70
19
72
19
74
19
76
19
78
19
80
19
82
19
84
19
86
19
88
19
90
19
92
19
94
19
96
19
98
20
00
20
02
0.00
X Petrol/ X Tot
X Manuf /X Tot
X Agro/X Tot
Grafico 1. Muestra el cambio estructural de fuente de financiamiento, el agro pierde peso desde los 70s
ante la falta de nuevas inversiones. Es notorio como los ingreso por venta de petróleo se vuelven hacia el
final de los 80s en una de las principales fuentes de financiamiento. La nueva estrategia de desarrollo
privilegia el financiamiento sustentado en el sector exportador donde destacan las manufacturas.
9
GRÁFICO 2.
GASTO DEL SECTOR PÚBLICO EN
DESARROLLO ECONOMICO, 1970 - 2006
(Como % del Gasto Programable) */
65.0
52.0
39.0
26.0
13.0
0.0
1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006
*/ Promedio móvil a tres años.
Fuente: Elaborado con información de los Informes de Gobierno de 1993 y 2006,
y el IV Informe de la situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública.
GRÁFICO 3.
INVERSIÓN PÚBLICA FEDERAL,
1980 - 2006
(% del PIB)
12.0
10.0
8.0
6.0
4.0
2.0
0.0
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006
Fuente: Ingreso y Gasto Público, varios años, INEGI; y SHCP.
10
Podemos ubicar que es a partir de 1982 con una serie de hechos, como la firma
de compromisos con organismos internacionales10 y la realización de reformas
constitucionales,11 que marcan las señales del preámbulo del cambio. No se puede decir
que es dominante la concepción liberal de mercado sino hasta el año 1994, antes desde
1988 se nota en las variables de presencia del estado como variaron las condiciones, en
las que las instituciones del Estado mexicano, incluido el Partido de estado (PRI), con
apoyo de entidades y recursos del capital financiero, impulsan una línea de política
económica dominante y un aparato conceptual, que trasciende la economía a otros
ámbitos de la sociedad.
Las nuevas concepciones de la economía de mercado surgen inicialmente en el
discurso en una retórica que propone la modernidad, pero la parte dominante de la élite
burocrática en el poder se resiste a aplicar las medidas sugeridas sobre todo por
organismos internacionales y por algunos economistas influyentes de las Universidades
más importantes de los Estados Unidos y del equipo de asesores del gobierno de los
EUA12. En esta época se rompen los acuerdos de Breton Woods y surge la
transformación liberal de las instituciones internacionales que serán fundamentales para
promover el cambio en todos los países.
El Estado dominante se mantiene con fuerte intervención en la economía, en la
medida que existan recursos que provienen de una balanza comercial favorable y de una
política de crédito internacional, cuando estos elementos concurren se facilitó la
inversión pública en la economía mexicana. Conforme cambian las condiciones de la
economía mundial, al debilitarse las condiciones antes señaladas, se abre la posibilidad
10
Carta de Intención con el Fondo Monetario Internacional, enero de 1983.
Arroyo Ortiz, Juan Pablo. Evolución del pensamiento económico en México en el fin del siglo XX. Historia del
pensamiento económico en México, p. 333 Coordinado por Romero Sotelo, María Eugenia. Editorial Trillas, México
2005.
11
12
Una vez que los Republicanos llegaron a la presidencia de los EUA con Ronald Reagan, y los
Conservadores lo hicieron con Margaret Thatcher se instala como corriente global de pensamiento
impulsada por los seguidores del grupo del seminario de Mont Pelerin, promotores de la teoría
cuantitativa del dinero, pero también de una transformación del Estado avanzaron primero en los
organismos internacionales, después los principales adeptos de estos planteamientos fueron políticos,
empresarios y académicos. Consultar www.montpelerin.org .
11
del cambio político y de la correlación de fuerzas del grupo en el poder, la parte de la
élite que coincide con la corriente neoclásica y monetarista toma posiciones, con ello se
aplican las medidas que se promueven desde el gobierno y las instituciones de Estado y
sus nuevas formas conducen a una transformación estructural de gran alcance. En el
ámbito de la macroeconomía la posición teórica de la intervención del Estado promotor
de la demanda, se va subordinando a la que propone la retórica del “Estado Rector de la
Economía” con la disminución del tamaño del gobierno y la eliminación de toda
intervención que pudiese alterar las condiciones de mercado. En estos términos se
reducen los subsidios primero a la producción que se otorgaban a través de los precios
de bienes y servicios públicos, luego se eliminan los apoyos al consumo de bienes
básicos, con la reducción de las políticas de transferencias del erario público a sectores
o grupos amplios de la población. Un aspecto que limita el tamaño del Estado en estas
nuevas condiciones políticas es la venta de las empresas monopólicas estatales, es el
caso de Teléfonos de México, las líneas aéreas, Ferrocarriles de México y la fabricas de
acero como Altos Hornos de México y la participación en HyLSA, entre otras; el
argumento es la reducción del déficit gubernamental y la eficiencia y reorganización de
estos servicios al público.
En este contexto un hecho relevante es la ruptura del pacto social federal que se
tenía entre las fuerzas económicas y sociales más importantes y los grupos regionales y
sectoriales corporativizados, conducidas siempre por el Estado – Gobierno representado
en la cúpula por el Presidente de la República. Este quiebre ocurre en el momento en el
que el grupo de empresarios sindicado en la COPARMEX,13 se confronta
sistemáticamente a las disposiciones del Poder Ejecutivo. Estas confrontaciones que se
registran con el inicio del gobierno14 de Luís Echeverría en 1970 dan a entender quienes
13
La Confederación Patronal Mexicana, (COPARMEX), es un sindicato de empresarios que surge en
193? De manera autónoma como contraparte de los sindicatos obreros y de empleados de industria en el
marco de las organizaciones corporativas que organiza el Estado para integrar el control de la sociedad en
el contexto del Pacto Social.
14
Referencia a los conflictos con la Cámara Americana de Comercio y el Embajador de los EUA sobre el intento de
modificar la Ley de Inversiones Extranjeras y contra la COPARMEX por la Reforma Fiscal que se intenta aplicar
pero nunca se logra. Medina Peña, Luís, El Estado …
12
son los promotores de este planteamiento modernizante contra la presencia de un Estado
dominante en la economía, son los empresarios más fuertes los que inician la
contraposición al gobierno y reclaman la reorientación de la política económica. Poco a
poco rompen con los grupos promotores del Estado fuerte y alientan, incluso financian,
a los grupos que presentarán la alternativa de cambio estructural liberal.
La transición a las nuevas concepciones de organización del Estado y de la
economía ocupa algunos años en los que paulatinamente se instala el nuevo aparato
conceptual, pero al mismo tiempo se inicia la destrucción o transformación de
instituciones que se habían constituido para una sociedad y una economía con fuerte
orientación keynesiana, por una plenamente liberal y neoclásica. De los hechos que
marcan esta transición se pueden enumerar como los más importantes los siguientes:
a. La reestructuración de la banca en un proceso que inicia desde 1980 y
continúa hasta 2001; un trayecto que va desde la concentración bancaria e
integración de la banca múltiple, la estatización, los rescates, la autonomía del
Banco de México hasta la entrada del capital extranjero a la banca en México.
Destaca la definición del Banco de México (Central) como institución autónoma
que la ley le otorga como principal propósito, la conducción de la política
monetaria, el mantener la estabilidad de los precios y del tipo de cambio.
b. Una concepción diferente en el financiamiento del crecimiento, deuda pública
por valores de renta fija y variable. Desde la instalación de un mercado de
valores de empresas, bonos y papeles de deuda, la construcción de facto de la
banca paralela con una amplia red de casas de bolsa, hasta el establecimiento
formal del mercado de valores con la Bolsa Mexicana de Valores, vinculado a la
red internacional del sistema financiero. En este proceso, es fundamental la
transformación hacia la desaparición de la Banca de Desarrollo y Fomento
estatal.
c. La apertura económica se instrumenta primero con la aceptación de los
términos del GATT y el ingreso abrupto con una baja de aranceles muy
13
importante, a lo que posteriormente sería la Organización Mundial del
Comercio, después se sigue con la firma de diversos tratados de libre comercio,
entre los cuales el más importante por su dimensión económica y política es el
TLCAN. Después de varios años de retórica neoliberal y de aplicación
consistente de medidas con ese fundamento, cristalizados en la firma en
diciembre de 1993 del Tratado de Libre Comercio con Norteamérica que tiene
vigencia desde enero de 1994. Su contenido es sustanciado con el compromiso
político como acuerdo entre las tres naciones firmantes de la aplicación de las
reglas básicas del Consenso de Washington, como culminación del la primera
etapa con las reformas estructurales de primera generación.
d. El surgimiento de nuevas instituciones reguladoras y redefinición de las
existentes, destacan el Banco Central autónomo, la Comisión Federal de
Competencia, la Comisión Federal de Telecomunicaciones. Va aparejada con
esto la transformación de otras instituciones que deberán servir para regular y
fomentar el proceso de mercado en la economía.
En el primer lustro del siglo XXI ya predomina un discurso y la aplicación de
políticas en las que se propone alcanzar la estabilidad económica, el equilibrio fiscal y
las garantías para la inversión extranjera. En éste lapso el gobierno ha buscado la menor
presencia posible en el ámbito económico, la menor ingerencia en el mercado, la
reducción de su déficit presupuestal, al tiempo de promover las mayores garantías para
la libre operación de las corporaciones y empresas para que logren su propósito de
acumular los mayores beneficios.
En este sentido las primeras acciones son la integración a una economía
globalizada, abierta plenamente sin restricción alguna, con libre flujo de capitales del
exterior para el financiamiento de la actividad económica y con el movimiento de
mercancías para crear mercados regionales. Las expresiones retóricas encuentran sus
fundamentos en la teoría de la microeconomía neoclásica, del libre mercado y de la
crítica a la presencia del Gobierno en actividades que regulen el mercado, en las
14
acciones que determinen o alteren los precios y en cualquier ingerencia que influya en
las condiciones de aquellos que tienen a su cargo la oferta de bienes y servicios.15
El cambio se ha consolidado en el periodo de 1996 a 2000, modificó al Estado
que desde la década de los cuarenta era promotor del desarrollo económico, pero que en
los setenta se radicalizó como el agente económico fundamental, intervencionista,
promovía la protección económica, controlaba los precios, era el principal empleador en
la producción y en los servicios, responsable fundamental de la inversión y el
desarrollo, promotor del crédito interno y garante de la deuda externa, finalmente
conductor de la política monetaria, con tasas de interés bajas, del control oficial de
precios y del tipo de cambio fijo.
Este cambio que trastocó el régimen anterior y construyó una nueva sociedad y
economía de libre mercado, generó una polémica soterrada, un aparente monólogo que
tiene interlocutores ocultos, o externos, a veces nunca se sabe con quién se discute, pero
se afirman elementos de un discurso que finalmente en los hechos consolida o trasforma
el papel del Estado en la economía. Las acciones del cambio ocurren a través de la
sustitución de políticos en posiciones claves, hasta llegar a la presidencia de la
República, posición desde la cual se procede al cambio con mayor fuerza y rapidez.
En este tránsito se pueden localizar los temas más relevantes en las definiciones
de la política económica del presidente en turno. Desde la presidencia de Carlos Salinas
se reconoce un estilo de gobierno que permitirá el avance del modelo económico que
imponen los profesionales tecnócratas que serán su círculo de confianza, todos ellos con
una orientación común en torno a las reformas que se deben aplicar a la economía y al
Estado.16
15
Plan Nacional de Desarrollo 2001, Presidencia de la República. Gobierno Federal
Centeno, Miguel Ángel. 1994. Democracy within reason: Technocratic revolution in México.
Pennsylvania, Pennsylvania State University.
16
15
Razones y elementos políticos del proceso de cambio
Las expresiones de confrontación entre los sectores sociales y económicos
ocurridos en el último tercio de la década de los sesenta y en toda la de los setenta17, se
acentúan con el desacuerdo de los grupos empresariales que tienen mayor vínculo con
el sector externo18, con el gobierno que representa al poder de la burocracia del partido
de estado (PRI) que en la década de los 70´s, aún domina la política y el gobierno en la
sociedad mexicana. Estos desacuerdos son el comienzo de la ruptura del pacto nacional
entre sectores sociales y económicos que fue la base de la estabilidad política desde
1938 hasta el inicio del régimen de Luís Echeverría, época en la cual se encuentran
evidencias primero de los debates y después de la ruptura del pacto social en el Estado
Mexicano.19
El pacto nacional se estableció en el trayecto de la construcción de instituciones
políticas, económicas y sociales que dieron lugar a un Estado corporativo que fue el
conductor y principal agente de desarrollo económico y social durante cinco décadas.
Los momentos claves se registran desde el surgimiento y posteriores transformaciones
del partido de estado, desde los acuerdos que sostuvo Álvaro Obregón, cuando es
reconocido por el gobierno de los Estados Unidos y firma los Tratados de Bucareli.
Posteriormente el acuerdo con los diversos líderes y caciques regionales se logra
constituir en 1929 el Partido de la Revolución Mexicana (Plutarco Elías Calles),
redefinido después como Partido Nacional Revolucionario en 1938 (Lázaro Cárdenas) y
en 1947 cuando se convierte en Revolucionario Institucional (Miguel Alemán). En este
17
Se refiere a los movimientos sociales que confrontan a los sectores medios contra el gobierno y que
finalmente fueron reprimidos, como los Médicos por mejores condiciones profesionales y laborales en
1966; los Estudiantes por libertades democráticas 1968; el Partido Comunista de 1965 a 1972 por el
registro y reconocimiento como partido político legal; los Estudiantes por el respeto a la Autonomía y por
mejores condiciones sociales en 1971; el movimiento sindical independiente encabezado por Rafael
Galván del Sindicato de Electricistas (SUTERM).
18
Las empresas que se dedican a la exportación, a la maquila o son de capital extranjero radicados en
México.
19
La intención de modificar la Ley de Inversiones Extranjeras y la Reforma Fiscal, muestran dos
momentos de diferencia del Gobierno con organizaciones empresariales. La primera lleva a la
confrontación con la Cámara Americana de Comercio y la segunda con la COPARMEX.
16
último hecho se consolida el pacto nacional federal que regirá durante las tres décadas
siguientes en un proceso que crecerá en su integración por corporaciones que son
representantes de diversos sectores o partes de los mismos. En el partido oficial (PRI)
concurrían las organizaciones campesinas a través de la CNC, las obreras a través de la
CTM y de la CROC, los profesionistas, comerciantes, empleados a través
organizaciones populares que se agrupan en la CNOP. Los empresarios militaban en la
CNOP, aunque su relación con el gobierno se daba a través de las cámaras
(corporaciones) de organizaciones empresariales, como la CONCAMIN,
CANACINTRA, CONCANACO, que se constituían por ley como órganos de consulta
ante el Gobierno Federal. El auge económico promovido por el Estado corporativo a
través del pacto, ocurre en las décadas de los cincuenta y sesenta bajo las presidencias
de Adolfo Ruiz Cortines, de Adolfo López Mateos y de los primeros cinco años del
sexenio de Gustavo Díaz Ordaz. Posteriormente ocurre el declive y época de
confrontación por los desacuerdos entre sectores desde el final de la presidencia de Díaz
Ordaz, la de Luís Echeverría hasta la de José López Portilllo. En estos años de crisis los
temas de la Reforma Política, las relaciones con Cuba, de la Reforma Fiscal, la Ley de
inversiones extranjeras, el papel económico del Estado, el uso del petróleo, entre otros,
eran los aspectos que generaban mayor tensión y provocaba debates que finalmente
resolvía el Presidente de la República. La situación en ese momento era soportada por la
fortaleza económica del Estado con recursos petroleros, en un contexto mundial en el
que la legitimidad se trataba de conseguir con el Tercer Mundo y con el bloque de
países no alineados liderados por la India. Un aspecto relevante era el inicio de la
confrontación en el medio oriente, lucha por el control de las reservas petroleras
mundiales, cuestión que subordinó a los demás conflictos y marcó pautas para las
definiciones políticas de una nueva era de dominio del grupo de los 7 países más
poderosos.
Un antecedente del estilo y forma de conducción política y de solución de la
confrontación de posiciones, se encuentra en la discusión de la reforma Fiscal, al
17
principio en 1964 cuando se discute el tema el Secretario de Hacienda encargó a dos
grupos técnicos el proyecto: uno de economistas encabezado por Víctor Urquidi que
velaba por una reforma que fortaleciera al Estado y tuviera efectos distribuidores y otro
por abogados que procuraban por los intereses de los empresarios. Esta diferencia
vuelve a ser discutida con la reforma fiscal que se propone un sexenio más adelante en
la presidencia de Luís Echeverría en 1972, en un contexto de mayor confrontación, por
tanto, no se resuelve nada y se pospone la reforma. No hay reforma fiscal hasta que se
aprueba en 1981 la inclusión del Impuesto al Valor Agregado y se abroga la Ley del
impuesto a los ingresos mercantiles, se logra por ser urgente la ampliación de los
recursos públicos y existe una recomendación internacional de utilizar los impuestos
indirectos, con ello no se afecta los intereses directos de los empresarios.
Los treinta años de estabilidad política ocurridos entre 1940 y 1970, aunados a
un período favorable en el contexto internacional, por disponibilidad de financiamiento
e ingresos adecuados en el comercio exterior, sirvieron para promover el desarrollo
económico y adoptar una versión nacional del “Estado Benefactor” que campeaba en
todo el mundo occidental. Esto ocurre después de la segunda guerra mundial, época en
la que fue predominante la conducción de la economía por el Estado con base en el
predominio de las ideas Keynesianas de promover el crecimiento desde el impulso de la
demanda, del ahorro interno y la inversión, en una economía protegida que favoreció la
integración del mercado nacional. El propósito central fue buscar el pleno empleo. El
mundo occidental se debatía en el marco de la controversia de la guerra fría, el estado
socialista, contra estado capitalista desarrollista y del bienestar social. Un tema
relevante en ésta época fue el análisis y estrategia de desarrollo para las naciones en
vías de desarrollo y su dependencia y subordinación a los Estados dominantes, fuesen
estos los capitalistas occidentales o los socialistas orientales. En tanto que el gobierno
mexicano marcaba su discurso y su acción con fundamento en ideas como ésta que
expresa Luís Echeverría en su primer informe presidencial, “en forma deliberada
estamos preparando nuestros recursos humanos y condicionando la estructura
18
productiva del país, para responder a las necesidades sociales del desarrollo compartido
y equilibrado”.20
Las principales instituciones de gestión política de la época del desarrollismo y
de búsqueda de pleno empleo con estabilidad y crecimiento, fueron la Presidencia de la
República, su gabinete de gobierno y el Partido Revolucionario Institucional. En torno a
éstas se integraron las organizaciones corporativas, que como eran parte del poder
legítimo y de consulta obligada por su papel de representantes de todos los sectores
económicos y sociales, que se integraban en el aparato de gestión política y económica
que tuvo como conductor principal al Presidente en turno. La autoridad presidencial fue
ampliamente reconocida y se le cumplió con lealtad por políticos y ciudadanos, el
ejército y la armada se sometían a esa estructura y a la iglesia se le respetaba pero se le
mantenía a distancia de la política. La lógica del sostenimiento de la lealtad y sumisión
era porque se compensaban de período en período cada tres años los escaños en el
congreso, las presidencias municipales y a veces las posiciones en el gabinete
presidencial.
La última etapa de éste período de estabilidad económica se identifica
claramente con un período de crecimiento del producto interno, pero con la ruptura de
la estabilidad cambiaría que se había sostenido en el histórico de 12.50 pesos por dólar
hasta el año 1976, como resultado del proceso de cuatro años de inflación que alteró la
paridad cambiaria, desde 1973 las tasas de incremento de los precios fluctúan entre el
12 y 20 por ciento. Esto ocurrió a partir de la sobrevaluación del peso, de la
especulación y escasez de algunos productos de consumo, la reducción de la demanda
de los productos mexicanos de exportación con deterioro de precios, básicamente del
sector primario; y especulación que generó pérdida en los términos de intercambio que
condujo a una inestabilidad de precios y posteriormente a un ambiente de inquietud
social.
20
Echeverría Álvarez, Luís. Primer Informe de Gobierno, 1º de septiembre de 1971.
19
En el verano 1976 para enfrentar la solución de la crisis cambiaria, el gobierno
mexicano recibió a la primera misión del Fondo Monetario Internacional, con la cual se
acordó un préstamo y el acuerdo de un período de facilidades ampliadas para lograr la
estabilidad del tipo de cambio. Por parte de México el Secretario de Hacienda, Mario
Ramón Beteta y el Director del Banco de México, Ernesto Fernández Hurtado, aceptan
aplicar el primer programa de ajuste con reducciones al gasto público y búsqueda de
nuevos ingresos en divisas de la explotación y exportación del petróleo, a partir de lo
cual la base del comercio internacional sería una agresiva acción exportadora de
petróleo. Desde la firma de éste acuerdo hasta 1983 se vivió un auge del mercado
petrolero, por lo que se tuvieron altos ingresos; pero paralelamente se endeudó a la
economía mexicana en forma nunca vista, por las facilidades que ofreció la banca
internacional a empresas y al gobierno. La deuda pública externa llegó hacia 1983 a
63,468 millones de dólares. (ver cuadro)
Deuda Externa de México, 1971 – 1985
(Millones de dólares)
Total
Sector Público
Sector Privado
Privado/total (porcentaje)
1971
6,641
4,564
2,095
31.5
1972
7,696
5,064
2,632
34.2
1973
10,253
7,071
3,182
31.3
1974
14,524
9,975
4,549
31.3
1975
20,094
14,449
5,645
28.1
Total
Sector Público
Sector Privado
Privado/total (porcentaje)
1976
25,894
19,600
6,294
24.3
1977
29,338
22,912
6,426
21.9
1978
33,416
26,264
7,152
21.4
1979
40,257
29,757
10,500
26.1
1980
50,713
33,813
16,900
33.3
Total
Sector Público
Sector Privado
Privado/total (porcentaje)
1981
74,861
52,961
22,900
29.3
1982
84,874
58,874
26,000
30.6
1983
92,575
63,468
29,107
30.6
1984
94,218
75,718
18,500
19.6
1985
94,407
75,907
18,500
19.6
Fuente: Roberto Gutiérrez, “El Endeudamiento externo del sector privado de México”, Comercio
Exterior, Vol. 36, núm.4. México, abril de 1986. p.338. citado en “Lecciones de la Deuda Externa de
México de 1973 a 1997” Rosario Green FCE. Cuadro II.14 p. 78
20
Después del incremento de la deuda externa, que se debió a la expansión
económica y al otorgamiento de deuda a empresas, con la baja en los precios del
petróleo y la drástica reducción de ingreso en divisas se desató en 1982 la crisis de
cancelación de pagos. Esta situación condujo entre 1983 y 1986 a la firma de una serie
de Cartas de Intención con el FMI y las respectivas visitas de misiones de sus expertos
en 1984 y 1986, la deuda se incrementa más del 40% al integrarse al adeudo público la
deuda privada, sobre todo porque se firmó y ejecutó el compromiso de los pagos
puntuales a los acreedores internacionales, la aplicación de un programa de ajuste más
estricto que buscaría reducir el déficit fiscal, estabilizar los salarios, incrementar los
ingresos petroleros aumentando la plataforma de exportación, el propósito era reducir la
presión inflacionaria, aunque en realidad éste fue el lapso en el que la economía
mexicana tuvo mayor inestabilidad en precios y tipo de cambio.
La década de los 70´s reestructura el mundo
Entre 1971 y 1978 con la presencia de una recesión aguda. En Estados Unidos
se reporta un proceso de estancamiento con inflación y las naciones Europeas reclaman
la revisión de los acuerdos de Bretton Woods con acciones que denotan una
confrontación en el ámbito financiero que generó una crisis de cambios en el mundo
desarrollado. La conclusión significó al final un ajuste entre regiones económicas, con
alza de precios de los productos manufacturados y de los insumos industriales y un
cambio de estructura del sistema financiero internacional. Hacia finales de la década el
gobierno de Estados Unidos (Presidente J. Carter) aplica una serie de medidas de ajuste
entre las que destacan las privatizaciones y el recorte presupuestal, con el propósito de
reducir el déficit y soportar las presiones de devaluación y da pautas para una política
monetaria fuertemente restrictiva, que afecta a todos los países deudores. En México, el
impacto exterior de la política monetaria resulta contradictoria con la política adoptada
en el interior, el control de precios y de salarios, y el gasto deficitario desordenaron la
estabilidad lograda en los años anteriores y obligó para a los ajustes antes mencionados.
21
A pesar de las medidas de ajuste para enfrentar el estancamiento con inflación
entre 1970 y 1978, la recesión de los Estados Unidos se expande como un fenómeno
internacional. Después de muchos años de estabilidad cambiaria el dólar
norteamericano sufre presiones sobre todo de las economías europeas. El mercado
mundial se restringe, al ocurrir el embargo petrolero de la OPEP que provoca un alza en
el precio del petróleo, que complica el estado de las finanzas públicas de los países no
petroleros y genera un incremento de precios por el exceso de circulación de dólares
americanos con una limitada productividad y un alto déficit fiscal. Ante las dificultades
fiscales y financieras surgen con fuerza los planteamientos de ajuste presupuestal de los
gobiernos y las críticas por la fuerte su injerencia en la economía. Las ideas liberales
habían prevalecido en el ámbito del comercio exterior, no obstante en la política
económica hacía el mercado interno, prevalecía una presencia fuerte del Estado en la
economía expresado en fuertes déficit en las finanzas públicas de las naciones más
desarrolladas, a excepción de Japón y Alemania que disponían de un superávit
importante en sus finanzas públicas.
El momento de la crisis de estancamiento con inflación de los años setentas, fue
marcado por sucesos internacionales que son expresión de un ajuste estructural mundial
en el que se redefine el papel del Estado, se retorna a la definición clásica de gobierno
liberal21 y se inicia el reestablecimiento del mercado como principal asignador de
recursos. Algunos de éstos sucesos se expresan en el ámbito monetario, la crisis de
dólar y su ajuste respecto a las monedas europeas conduce a la reintegración del
Sistema Monetario Europeo para hacer frente a la redefinición de la economía de los
Estados Unidos. Este cambio en la estructura financiera mundial se acelera por la
concentración de los “petrodólares” y su reubicación al depositarlos en bancos
occidentales por las empresas comerciantes de petróleo y las naciones exportadoras de
petróleo; fundamentalmente los depositan en bancos que tienen sus sedes centrales en
21
El gobierno del Presidente J. Carter, aplica las primeras medidas de ajuste fiscal y de privatización de
empresas públicas, con el interés de reducir el déficit presupuestal, se imponen las medidas de los
teóricos de la oferta y de la escuela monetarista que propician desde tiempo atrás el cambio de referentes
teóricos.
22
Nueva York y Londres; este es el contexto en el que al final de la década, por la presión
del sector financiero, James Carter acepta aplicar medidas de ajuste y designa a Paul
Volcker al frente de la Reserva Federal de los Estados Unidos. Con esta designación se
entrega a monetaristas el control de la política monetaria, que promueve un cambio
agresivo y radical con una alza de tasas de interés que llegan a cerca del 20% en 1984.
En esa misma secuencia y en forma paralela tenemos en 1971 la guerra de los
seis días, la expansión militar Israelí en el medio oriente, el embargo petrolero, los
enfrentamientos entre países del medio oriente Irak vs. Irán. En Sudamérica ocurre el
golpe de Estado al Gobierno de Salvador Allende, que abre el espacio para que el
Gobierno de los EUA instale al dictador A. Pinochet y con él, la escuela monetarista de
Chicago aplica por primera vez un experimento de instrumentación ortodoxa de sus
ideas en la economía Chilena después del golpe de estado ocurrido en septiembre de
1973. Mientras otros países de Sudamérica se debatían en la inestabilidad con la
conducción de dictaduras militares.
Como parte del contexto internacional habrá que contemplar otro elemento
fundamental, el proceso de cambio que ocurrió en China desde 1978 hasta 1990, en el
que se instrumenta una forma de afrontar la globalización y las medidas que dominan el
mundo del comercio y la economía. El gobierno chino encuentra la forma de enfrentar
las necesidades de desarrollo económico y social a las circunstancias que ocurren en el
mundo con el que necesariamente tienen que competir y ser complementarios. Con las
muestras de poder de expansión del comercio y de innovación tecnológica, al tiempo de
la incorporación de grandes masas de población a la vida productiva, diseñan los chinos
una forma creativa y exitosa de aplicar las ideas neoliberales sin perder la fuerza del
Estado, que conducirá las relaciones con corporaciones, con las economías más
importantes y con el mercado mundial, generando un peculiar y propio sistema
financiero con control del Estado, pero con la apertura a los capitales privados. Parte
relevante del cambio es la reintegración de Hong Kong a China continental con reglas
de convivencia con los capitales financieros internacionales que ahí tienen su sede. En
23
el proceso China se convertirá en un competidor de México en el mercado mundial y en
la atracción de capitales de inversión directa y bursátil.
Es importante también tomar en cuenta el desarrollo de las naciones del norte de
Europa que constituyen el grupo de los pequeños de la Unión Europea, en conjunto han
desarrollado una política que ha permitido a estos países ser parte de la globalización
sin someterse al proceso de exacción de capitales y valores por el grupo dominante del
sistema financiero internacional. Ambas, China y los pequeños de la UE pueden ser
ejemplo y objeto de comparación de cómo entraron a la misma dinámica, pero con
mucho mejores resultados económicos y sociales.22 Destacan los principios de la
cooperación en el contexto de la competencia, con la presencia de un Estado sui géneris
con fuerte ingerencia de y en las principales empresas del presencia global. Los
resultados son exitosos fuera de los cánones impuestos por el Fondo Monetario
Internacional, sobre todo en el ámbito de la distribución más equitativa de los ingresos
en la sociedad.
Al ver las variables de inflación y tipo de cambio se puede observar cómo fue el
impacto de este contexto internacional en la economía mexicana.
INFLACIÓN Y TIPO DE CAMBIO,
1970 -1990
Pesos x dólar
Var. Anual
2.80
160
2.40
140
120
2.00
100
1.60
80
1.20
60
0.80
40
0.40
20
0.00
0
1970
1972
1974
1976
1978
1980
Tipo de cambio
1982
1984
1986
1988
1990
Inflación */
*/ Eje Secundario.
Fuente: Banco de México
22
Harvey, David. 2005. Brief History of Neoliberalism. Oxford Press University.
24
Los cambios en el poder, como reflejo del ajuste.
El proceso que reestructura al sistema financiero, al tiempo que concentra los
recursos del mercado petrolero, para establecer nuevos flujos de capitales y mercancías,
también tiene efectos en la reconversión del proceso productivo en una dinámica
internacional de división del trabajo y que cambia las reglas del mercado laboral,
promueve también un cambio en la forma y el dominio de la clase en el poder. La
globalización ha cambiado el poder de la propiedad de las plantas industriales,
transformándolas predominantemente en propiedades por acciones, los recursos de
inversión para el desarrollo y crecimiento de la empresas es ahora a través de bonos de
fondos de inversión y de manejo de los paquetes de acciones de grandes corporativos de
la industria y del comercio, pero sobre todo de las empresas que se dedican a las
innovaciones de la tecnología en el manejo de la información y de los nuevos medios de
comunicación.
Los poseedores de paquetes (stocks) de acciones pueden tener una versatilidad
tal que de un momento a otro se desprenden de una empresa para hacerse de otra o de
otras, en operaciones que pueden significar ganancias de millones de dólares. La
especulación con las variaciones en el mercado de dinero, las alzas o bajas en el valor
relativo del dinero, los movimientos furtivos de mercado a mercado sin límite de
horario o de distancia, en diversas naciones cuyas capitales son las sedes de los centros
de negociación de acciones en las Bolsas de Valores, se convierte en la dinámica de la
época. Muchos de los antiguos propietarios transforman su propiedad al refinanciar sus
empresas con paquetes de acciones que hacen circular en un mercado que poco a poco
se internacionaliza ayudado por los avances en las tecnologías de la información y la
comunicación. En la nueva clase en el poder figuran además de los antiguos
propietarios “reciclados”, los gerentes y administradores (CEO´s) a los que se les paga
por sus servicios en paquetes de acciones de las empresas. Los fondos financieros
agrupan a miles de pequeños propietarios que no figuran pero reciben parte de las
ganancias. Los Fondos de Pensiones son claro ejemplo de la despersonalización de
25
estos nuevos propietarios. También se integran a ésta nueva clase algunos corredores de
bolsa que con el conocimiento de los movimientos del mercado se hacen propietarios de
paquetes de acciones que compran en tiempos de crisis muy baratas, y realizan en
momentos de auge.23
Una de las fuentes de activos más importantes, puestos en circulación en el
mercado en ese momento, fueron los resultados de la privatización de empresas y
activos del Estado que desde finales de la década de los setenta en EUA y en GB se
ofrecieron como paquetes de acciones al mejor postor. En México este proceso ocurre
hasta 1984, pero con mayor fuerza desde 1990. En muchos casos los monopolios
estatales pasaron a ser grandes monopolios privados. Dos casos que sobresalen son la
privatización de Teléfonos de México en 1992 y el proceso de transformación de todo el
sistema bancario mexicano entre 1982 y 1999. Tanto en Estados Unidos como en
Inglaterra, en los primeros años de los ochenta, ocurrieron las primeras ventas hasta
retirar a los gobiernos como propietarios del mercado en forma definitiva. Este proceso
fue recomendado por el FMI para todos los países que pedían apoyo para superar
problemas de crisis financieras. Tuvo mayor incidencia después de las dificultades en
las que se metieron todos los países deudores en la llamada crisis de la deuda externa de
principios de los ochenta. La política monetaria de los Estados Unidos los comprometió
en muy pocos años en una situación que los obligó a todos los deudores a reestructurar
la deuda.
Las condiciones de cambio necesarias para que ocurriera esta reestructuración
de la clase en el poder fue el avance sobre cuatro aspectos importantes que poco a poco
dieron las condiciones para hacer concurrir a una mayor concentración de riqueza y de
control de actividades económicas. Estos cuatro elementos que se procesaron de
diferente manera cada uno desde la década de los 70´s, en forma gradual y con diversas
formas políticas en las distintas regiones del mundo, llegaron a constituir en 1990 el
23
México existe el caso famoso de Carlos Slim Helú que de ser un empresario modesto, en estos 36 años
se ha convertido en uno de los poseedores más importantes de acciones de las más diversas empresas, a
tal grado que se le conoce como uno de los hombres más ricos del mundo.
26
conjunto de medidas de política económica en el discurso conocido consenso de
Washington.24
El primer elemento fue “el cambio a una más abierta e internacionalizada
operación del sistema financiero, que se inició en los 70´s y fue extraordinariamente
acelerada en los 90´s. En México se preparan las condiciones después de la estatización
de la banca en 1983, al surgir el mercado de valores como una alternativa de ahorro y de
financiamiento de las empresas. Tanto la inversión extranjera directa como la inversión
bursátil en portafolios crecieron rápidamente en todo el mundo capitalista. Pero su
evolución fue irregular dependiendo del clima de negocios y de la oposición que
tuvieron en cada país. Los mercados financieros tuvieron una época de rápida
modernización e innovación además de un ambiente de desregulación internacional. No
solo se convirtieron en importantes instrumentos de coordinación, sino también
significaron en la economías el cómo proveer y concentrar su bienestar, así como el
mecanismo de privilegio para la restauración de la clase en el poder”25. La primera
etapa de la internacionalización fue la expansión de la deuda externa de los países
demandantes de liquidez, los deudores que dispusieron de recursos frescos pero con
nuevas reglas, los acreedores otorgaron préstamos con facilidad pero con tasas de
mercado variables y de plazos cortos. Las renegociaciones siempre implicaron el
incremento del principal con los intereses no pagados. Así la crisis de deuda de
principios de los 80´s, se gestó con la alta liquidez de los 70´s, pero se agravó con las
modificaciones de la política monetaria de EUA al instrumentar P. Volcker una política
restrictiva desde la Reserva Federal, con el alza de tasas de interés más rápida, en un
plazo muy corto entre 1979 y 1982.
En México el proceso de internacionalización del sistema financiero ocurre en
tres fases, los cortes de este proceso se pueden ubicar en 1982, en 1987 y en 1995. En el
primer período entre 1975 y 1982 se incrementa muy rápido el endeudamiento público
24
25
Williamson , A history do the Washington Consensus. Pág Internet, .
Harvey, David. A Brief History of Neoliberalism, Oxford University Press, 2005.
27
y privado hasta llegar a la crisis de la deuda que se acompaña de la quiebra de casi todo
el sistema bancario. En este fenómeno participan también los bancos comerciales
privados tal como era la regla del momento, plazos cortos y a tasa variables.
El sistema bancario se transformó de una red amplia de bancos regionales con
fuertes vínculos con grupos locales, a un sistema concentrado que pasó de 234 bancos a
24 y luego a 14, en los que BANCOMER y BANAMEX concentraban el 47% de los
activos bancarios. La concentración se propicia por las modificaciones legales que
permiten integrar la banca múltiple, que son el antecedente de una banca eficiente y
fuertemente ligada al sistema de crédito que conducía el Banco de México para el
estímulo al crecimiento económico. La conclusión de esta fase es la estatización de la
banca comercial que antes era plenamente compatible con un modelo de desarrollo con
fuerte conducción del Estado, lo que también le llevó a la acumulación de una deuda
externa muy importante26, que al sumarla con la que las empresas habían adoptado
directamente armaba un cuadro nacional de insolvencia con el capital financiero
internacional que hubiese llevado a un esquema de quiebra que hacía peligrar más a los
acreedores que a los deudores.
La segunda fase se inicia en 1982 con la negociación con el Fondo Monetario
Internacional, resultante de su necesaria intervención por efectos de la crisis de pagos de
la deuda externa. La adopción de un amplio plan de ajuste27 que incluye el inicio de la
apertura económica, el principio del retiro de Estado de la Economía con el proceso de
privatización y el de estabilización de las finanzas públicas; esto se hace con base en los
planteamientos que establece el FMI para resolver la crisis internacional de la deuda,
además, éste organismo conduce al gobierno mexicano a asumir toda la deuda del sector
privado mexicano con el exterior. Más adelante en 1986, México será el primer país que
26
Ver cuadro Deuda Externa, pág. 18 de este ensayo.
Ver Carta de Intención de 1983, cuya discusión data desde julio de 1982, del Gobierno Mexicano con
el Fondo Monetario Internacional.
27
28
se acoge en ese momento el Plan Baker28 y aplica el Pacto de Aliento y Crecimiento,
esquema de ajuste macroeconómico a partir de una renegociación y aceptación del
compromiso de no dejare de pagar la deuda. Este ajuste en la política económica se
expresa en el cambio que ordena Miguel de la Madrid en la Secretaría de Hacienda,
designa a Gustavo Petriccioli en lugar de Jesús Silva Herzog Flores. Este proceso
ocurre a los largo de quince años y se pueden seguir los pasos en los puntos que se
establecen en el memorando de entendimiento de la crisis de 1976 y en los textos de las
cartas de intención de 1983, 1984 y 1987. La crisis de la deuda es integral por eso el
estado asume el pago y reestructuración de la deuda, (FICORCA 1983-198629) tanto de
las empresas, la banca comercial y la del gobierno y sus empresas públicas y la
negociación es con un grupo amplio de banqueros tanto de los Estados Unidos como de
Europa.
Primero con el apoyo logrado por el plan Baker en 1984 y luego con la
negociación y reestructuración de la deuda del Plan Brady 1987, con un esquema
aceptado por el Congreso de los Estados Unidos, dan las pautas del compromisos de
pago de servicio y principal de una deuda a un sistema internacionalizado que creció de
1971 a 1985 de 6,641 mmd a 94,407 mmd. En esta última reestructura se construye el
programa de ajuste y reformas estructurales que se han aplicado en México desde 1982
y que más tarde se reconocerá como el paquete de las diez medidas del “Consenso de
Washington” que los organismos recomiendan en todo el mundo en el momento de la
renegociación de la deuda que al inicio de la década significaba la gran crisis
internacional de la deuda.
Esta segunda fase se integra de dos partes: la primera, después de la estatización
y fortalecimiento del mercado de valores ocurrida entre 1982 y 1987, se abren las
operaciones de mercado abierto de la Bolsa Mexicana de Valores, surgen las Casas de
28
Gustavo Petriccioli había sustituido hacía algunas semanas a Jesús Silva Herzog en la Secretaría de
Hacienda.
29
El Fideicomiso para la Conversión de Compromisos de deuda anteriores a la crisis, (FICORCA) les
reestructura a los empresarios deudores una deuda que tenían en dólares por una deuda en pesos y con un
tipo de cambio preferencial. Este organismo lo conduce el Dr. Ernesto Zedillo Ponce de León.
29
Bolsa, el gobierno mexicano promueve la llamada banca paralela entregando a las casas
de bolsa la emisión de certificados de la tesorería federal (CETES) para su colocación
en el mercado, después en la otra parte en 1989, el gobierno da facilidades a las casas de
bolsa para la colocación de los TESOBONOS, bonos con protección de riesgo
cambiario que atrajo mucha inversión de extranjeros y nacionales, estos son la semilla
de la crisis de 1994. En este período se da la primera venta de los bancos estatizados a
un grupo de inversionistas mexicanos; posteriormente con la crisis de 1994 ocurre una
vez más otra quiebra de los bancos y la consecuente intervención del Estado para hacer
el segundo rescate, esto es provocado por la fuga de capitales de diciembre de 1994 y la
crisis de la deuda por la emisión de los TESOBONOS (crisis del efecto Tequila), de este
salvamento de la banca ya privatizada se hace cargo el FOBAPROA.
La conducción de la internacionalización del sistema financiero y del mercado
de valores fue encabezada por Estados Unidos y por Inglaterra,30 aunque Japón y
Alemania siguieron de cerca el proceso. En el trayecto ocurrieron dos fenómenos que
sobresalen en la política internacional, la caída del muro de Berlín y reunificación de
Alemania, con la ruptura del dominio de la URSS y el resurgimiento neoliberal de las
naciones que estuvieron bajo dominio de la burocracia socialista. Por otra parte ocurre
la entrega de Hong Kong al gobierno Chino y se suma para fortalecer las políticas de
apertura que este país había iniciado en años anteriores.
El segundo factor que permitió la reestructuración de lo que llamamos la clase
internacional en el poder, fue un crecimiento rápido de la movilidad geográfica de los
capitales. Esto fue facilitado por los avances tecnológicos que se aplican al transporte, a
las comunicaciones y a la organización de las empresas. Esto genera una acelerada
disminución de los costos en el transporte y las comunicaciones, al tiempo de tener
mayor eficiencia en la organización de los procesos y del manejo del mercado. Aunque
en este contexto cobra relevancia la desregulación de la economía que promueve la
30
La internacionalización de la banca se hace posible una vez que una gran parte de los recursos obtenidos de los
resultados del embargo petrolero de 1973-1978, se invierten en los bancos de Nueva York y de Londres. Estos a su
vez colocan los excedentes en deuda para los países en desarrollo, a tasas atractivas pero flotantes y a corto plazo.
30
gradual reducción de las barreras artificiales a los movimientos de capitales y de
mercancías, tales medidas se reflejan en las tarifas y controles de comercio, o en su caso
más simple pero de mayor importancia, la anulación de la espera en las fronteras, que
en el caso de Europa tuvo efectos extraordinarios. Tanto la integración de la Unión
Europea con la implantación del EURO como moneda única, como la consolidación de
las políticas de integración en todos los ámbitos de la sociedad fueron un acicate
importante para promover una nueva regionalización económica; en Asia avanzó el
bloque de la Cuenca del Pacífico, con varios núcleos dinámicos China con Hong Kong,
Japón y los países conocidos como los “tigres asiáticos”; en América surge la iniciativa
de la Carta para las Américas, aunque con poco éxito por la reacción del MERCOSUR
con los países de Suramérica. Un aspecto significativo es que cuando se abría la
economía en casi todos los países, voluntaria o involuntariamente, algunos conservaron
medidas de protección general, parcial en algunos sectores o sólo abrieron los mercados
para los socios regionales.
El gobierno mexicano (J. López Portillo en 1977)31 se había negado a la apertura
y aunque mantuvo la protección arancelaria, dejó espacios para el libre comercio de
algunos productos de consumo de lujo, no obstante su actitud siempre fue la protección
del mercado nacional. Pero después de la crisis de 1982, en el compromiso que
establecen los acuerdos con el FMI, el gobierno de Miguel de la Madrid ofreció la
apertura absoluta y en una dirección totalmente contraria a sus antecesores firma en
1986 el ingreso de México al Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT). La
firma del acuerdo de apertura no es suficiente para los acreedores que esperan garantías
para la movilidad libre de flujos de inversión y la modificación de la Ley de Inversiones
Extranjeras que aún daba privilegios a los inversionistas mexicanos.32
31
Discusión nacional en torno al ingreso al GATT. La conduce el Colegio Nacional de Economistas pero
finalmente sirve de soporte para la justificación del Gobierno de J. López Portillo para no integrar a
México al Acuerdo Internacional de Comercio y Tarifas.
32
Consultar las Cartas de intención que el Gobierno de México firma con el FMI. 1982, 1985 y 1986.
31
La conclusión del proceso de apertura es afinado e integrado con fuerza de Ley,
después de la firma del TLCAN en 1993, en el que se acepta la ejecución de varias
reformas ligada a la operación del gobierno y la entrada sin límites al capital extranjero,
a la sombra de este pacto ocurre la segunda venta y reestructuración de los bancos, que
habían sido salvados por la estatización, vueltos a salvar por el FOBAPROA y
finalmente vendidos a la banca extranjera de los años de 2000 a 2003, bajo los términos
acordados en acuerdo internacional de libre comercio. Aceptar la movilidad de capitales
y el ingreso indiscriminado permitió que los activos del estado que se privatizan fueran
inmediatamente captados por capital extranjero, o en asociación de nacionales con
extranjeros.
Un tercer factor que fue soporte de esta amplia transformación fue el aparato
conceptual teórico que se construyó a partir del monetarismo, que surge de un
reestablecimiento del pensamiento neoclásico, pero ahora con la fuerza filosófica del
liberalismo en la que el individuo es el eje de la sociedad. Esta conjunción de filosofía y
teoría económica forma el neoliberalismo. Sus fundadores encabezados por A. Hayek y
M. Friedman comienzan el desarrollo de éstas ideas como un aparato conceptual de la
teoría económica aplicada desde 1947 en el seminario de Mont Pelerin, en la que
disponen una asociación de intelectuales que tienen una común interpretación de ver
como un gran peligro la expansión del gobierno y de la política del bienestar como un
asunto que afecta los principios de libertad del mundo occidental y se oponen al poder
de los sindicatos y de los monopolios.33 Desde los inicios de 1982 los economistas
Keynesianos son expulsados del FMI y del BM. Hacia finales de los 80´s la mayor parte
de los departamentos de economía de las universidades más relevantes de EUA y de GB
fueron dominados por la agenda del neoliberalismo como objetivo de la política
económica, que hace énfasis en el control de la inflación, las finanzas públicas sin
déficit, al tiempo de desplazar los ideales del pleno empleo y el bienestar social. Esta
fue la estrategia para hacer dominante a lo que llamaron la “corriente principal” (main
33
Mont Pelerin Socitey. Consultar en www.montpelerin.org
32
stream), como base formativa de los economistas de todo el mundo. Las universidades
que no adoptaron esta teoría, simplemente fueron desplazadas de la discusión y de los
recursos para su desarrollo.
El cuarto aspecto clave, muy ligado al anterior que operó para permitir el nuevo
posicionamiento de la nueva clase con el poder económico, fue la adopción de todas las
sugerencias teóricas de la ortodoxia neoclásica, que se gestaron en principio desde la
Universidad de Chicago, que después en 1973 se impusieron en Chile mediante un
violento golpe de Estado. La aplicación de éstas medidas se intentó en otros países (a
partir de 1982 en México) y que se aplicaron como norma en las economías con mayor
poder económico y como condición, por los poseedores del capital prestado para el
crecimiento del mundo en la década de los 70´s. Los organismos internacionales
encabezados por el Fondo Monetario Internacional y el grupo de asesores de la
Presidencia de los Estados Unidos, fueron impulsando estas ideas en las universidades,
en los programas de ajuste negociados en el contexto de la crisis financiera
generalizada, con especificidades de cada país, pero en el mismo marco de ideas.
Para 1989 en los Estados Unidos aún no se tenía un acuerdo íntegro sobre las
medidas a tomar en el marco de la globalización y la orientación de la política
económica, en el nuevo contexto de agrupaciones regionales, con un acuerdo de
gobierno global por las siete naciones más fuertes, con un control del mercado petrolero
y con el dominio absoluto del sector financiero por los nuevos grupos de poder
económico. Existían diversas posiciones en las que todavía se veían atisbos de los
nuevos keynesianos en las posiciones de los demócratas y evidente inclinación hacia el
monetarismo en las filas de los republicanos. Después de intentar instrumentar un
programa global de ajuste primero en el Plan Baker y luego con el Plan Brady, en la
discusión y aprobación de éste último para apoyar a los países deudores, se llegó a un
acuerdo ante un Comité del Congreso Norteamericano en el que concordaron, bajo la
cobertura de los dos partidos norteamericanos, Republicanos y Demócratas, en un
complejo acuerdo en el que participaron, los representantes de Wall Street, del
33
Departamento del Tesoro, el grupo de asesores del Presidente de los Estados Unidos,
grupo que asesoró tanto a R. Reagan como a G. Bush, y de la Reserva Federal, este
acuerdo fue dado a conocer por su difusor34 como Consenso de Washington.35
Este acuerdo hizo de aceptación de todos, las reglas y el programa de ajuste al
que se deberían de someter los países deudores para renegociar la deuda que había
limitado su desarrollo durante la década de los 80´s. Entre otras razones tuvo el fin de
salvar la crisis de la deuda mundial generada por las políticas restrictivas de los EUA, al
tiempo de encontrar la viabilidad financiera a los deudores para el cumplimiento de sus
pagos al sistema bancario internacional. Para lograr esto se adoptó el Plan Brady, que
implicaba una reestructuración de deudas, quitas a principal y ampliación de plazos con
bajas de tasas de interés a cambio de la adopción de las normas de política económica
que finalmente se integraron con el Acuerdo del Consenso de Washington,36 que se
fueron construyendo a los largo de las dos décadas bajo los tres factores antes
señalados. Los Estados Unidos usaron la “zanahoria” de ofrecerles acceso preferencial
al gran mercado para persuadir a varias naciones a tomar las líneas del neoliberalismo
en muchos casos a través de la firma de cartas de intención en las negociaciones de
programas de ajuste para resolver crisis de deuda o en otros la adopción de acuerdos
bilaterales de comercio en los que se comprometían a la aplicación de las reformas
estructurales neoliberales.
Así, los cuatro factores que son el marco para la configuración de una nueva
clase en el poder y la implantación de una línea de política económica que le fortalece
de una manera sin precedente, son: 1. la internacionalización del mercado financiero; 2.
la apertura económica impulsada en todas las economías; 3. la movilidad geográfica de
34
Williamson, A History of the Washington Consensus, nota publicada en la página web del autor.
36
Córdova Montoya, José, “Diez lecciones de la reforma económica en México”, Nexos, Vol. XIV, Núm.
158, febrero, 1991, pp. 31-48.
34
capitales, mercancías y fuerza de trabajo; 4. el dominio del aparato conceptual filosófico
del neoliberalismo. Este último tuvo su instrumento institucional en el programa
conocido como Consenso de Washington, impulsado, la mayoría de las veces impuesto
en las naciones deudoras, por las naciones acreedoras y las instituciones financieras.
Conclusiones.
En la historia reciente de la economía mexicana participan como protagonistas
varios personajes, ellos fueron los que debatieron, los que instrumentaron desde las
diversas posiciones de poder la política económica y finalmente lucharon bajo las reglas
del juego de la política. Su forma de pensar estuvo siempre condicionada por las
posiciones de poder más que por las posiciones ideológicas o programáticas de algún
partido político, las determinaciones fundamentales ocurren en un contexto
internacional en el que los soportes financieros del desarrollo transmiten con los
recursos las reglas que se deben aplicar. En ésta época la lealtad política y las
ambiciones de poder son determinantes para que a través los cambios en el poder
político, ocurran tanto la instrumentación de las nievas ideas, como el desplazamiento
de las anteriores y con ello el surgimiento de el nuevo grupo de poder económico y
político que será quién de las pautas de aplicación de la política económica.
En este nuevo esquema es determinante el dominio de los intereses de un capital
financiero que pierde nacionalidad y territorio, pero hace funcional el nuevo esquema
de desarrollo internacional y la subordinación de las economías nacionales a un
mercado global que domina la propiedad de la tecnología. El desarrollo de la economía
nacional no se puede entender sin asumir que está involucrada y es interdependiente de
éste nuevo esquema de desarrollo mundial, a partir de esta idea podrían pensarse de
manera diferente todos los aspectos de la vida social y política de México.
Bibliografía.
35
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María Eugenia (Coord.), México en el fin del siglo XX. Historia del pensamiento
económico en México, México, Editorial Trillas, 2005.
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36
Williamson , A history of the Washington Consensus. Pág Internet,
Datos del autor.
Juan Pablo Arroyo Ortiz, es profesor Titular “B” a Tiempo Completo de la
Facultad de Economía de la UNAM. Titular del Curso de Economía mexicana.
37