AUTONOMÍA DE GESTIÓN, JAULA DE HIERRO PARA LAS

AUTONOMÍA DE GESTIÓN, JAULA DE HIERRO PARA LAS ESCUELAS
Lucía Rivera Ferreiro
Introducción
En este trabajo se presentan avances parciales de una investigación más amplia,
con el propósito de reconstruir el proceso de transformación de que ha sido objeto
la educación básica en México, a lo largo de tres décadas, el cual recientemente
desembocó en la modificación del marco normativo que la regulan; con una
celeridad inusual, los legisladores aprobaron entre diciembre del 2012 y
septiembre del 2013, una reforma constitucional en materia educativa y expidieron
sus respectivas leyes secundarias.
Por su alcance y características, todo indica que no se trata de una reforma
educativa más, sino de un intento del Estado por cerrar un ciclo de reconversión
institucional que se viene forjando desde hace más de veinte años, cuando se
inició instrumentó la llamada modernización educativa. Los cambios recientes
tienen como objetos de intervención política, a la escuela, los padres, pero sobre
todo, a los docentes; la evaluación y la medición del logro por medio de pruebas
estandarizadas, se consolida formalmente como el dispositivo de controlpor
excelencia, de tales objetos.
Dada la brevedad del espacio, en esta comunicación se aborda únicamente
lacuestión de laescuela y más concretamente, de lo que en las modificaciones
recientes se ha denominado autonomía de gestión de la escuela, consignada en el
artículo 3° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
yreglamentada en las nuevas leyes, normas y lineamientos operativos, todos
ellosexpedidos recientemente.
Considerando que la gestión educativa ya formaba parte de la política educativa
nacional desde hace tres sexenios,surgen las siguientes preguntas:¿qué significa
aderezar la gestión con el término autonomía?, ¿por qué motivos y con qué
propósitos se decide ahora legalizarla y reglamentarla?, ¿qué repercusiones
tendrán estos cambios en las escuelas y especialmente en el trabajo de los
profesores?
El documento se estructura en tres apartados; en el primero se realiza un breve
recuento del origen y sucesivas transformaciones de la gestión educativa como un
componente transexenal de la política educativa gubernamental. En el segundo
apartado, con base enla revisión de distintos documentos oficiales, se
examinanlos propósitos de la autonomía de gestión de la escuela, tal como ha
sido planteado en la actual reforma. En el último apartado se realiza un breve
análisis de las posibles repercusiones de una autonomía por decreto,
especialmente con respecto a la gratuidad de la educación consignada en la
Constitución, el trabajo de los docentes y el papel de los padres de familia en la
escuela.
1. La gestión educativa, uncontenidotransexenal de política educativa
El tema de la gestión escolar ha formado parte de la agenda de la política
educativa oficial desde hace tres sexenios. La primera vez que apareció
explícitamente mencionada fue en el Programa de Desarrollo Educativo (PDE)
1995-2000;se adujo entonces que la escuela había permanecido largo tiempo
como el último eslabón de una larga cadena burocrática, por lo que era necesario
revalorarla y situarla comonúcleo del sistema educativo y unidad básica de
cambio, hacia ella tendrían que dirigirse las decisiones y acciones de política
educativa en esta materia.
Los planteamientos formulados en el PDE detonaron una cantidad considerable de
proyectos e iniciativas de innovación de la gestión escolar en varias estados,
principalmente en aquéllos del centro y norte del país; la mayoría de estas
experiencias se enfocaron en los directores y supervisores, alimentando con ello la
idea de que gestionar es un asunto que atañe principalmente a la autoridad formal,
aunque también hubo algunas otras que adoptaron como su foco de atención, el
trabajo colegiado de los profesores en la escuela.Hasta ese momento, la mayoría
2
parecían inspirarse en las corrientes reformistas identificadas con la mejora
escolar, respondiendo auna lógica de innovación (Braslavsky, 1996).
En las elecciones presidenciales del año 2000, el Partido Acción Nacional de
orientación conservadora, accedió por primera vez al poder y por tanto, a gobernar
la educación. Las perspectivas empresariales que ya comenzaban a tener una
creciente presencia en la administración pública, paulatinamente fueron cobrando
fuerzaen el discurso oficial(Rivera, 2005); con estas influencias como telón de
fondo, la gestión no desapareció de la agenda, pero fue mutando de significado.
Los programas que apostaban a la transformación de las prácticas como un
proceso de largo aliento que no podía someterse a los tiempos políticos, fueron
progresivamente desplazados por otros, inspirados en el movimiento de escuelas
eficaces y en la calidad total; el Programa Escuelas de Calidad (PEC) es un buen
ejemplo de ello. Cierto tipo de lenguaje común en la administración privada,
comenzó a permear el discurso de funcionarios, mandos medios, directivos
escolares y docentes; la lógica empresarial fue desplazando paulatinamente a la
lógica de innovación (Braslavsky, C., op. cit, 1996). De forma velada o abierta, las
prioridades económicas se fueron imponiendo como referente en las decisiones de
política educativa, el lenguaje de la eficacia y la eficiencia se hizo omnipresente.
En este nuevo entorno político, la noción de gestión trascendió la escuela yse
extendió hacia el sistema educativo. Comenzó a hablarseno solo de gestión
escolar, también de gestión institucional,relacionada de manera cada vez más
insistentecon la evaluación, la rendición de cuentas y la toma de decisiones de
política educativa.La llamada Nueva Gestión Pública (NGP) 1 aportó al gobierno
foxista los fundamentos para justificar sus acciones.
1 La Nueva Gestión Pública (NGP) es un modelo de administración que se centra en los resultados
(output) y el rendimiento en lugar de los procesos. Estos han de lograrse de manera eficiente, es
decir, con el menor gasto posible, pero también con la más alta eficacia posible (Rizvi y Lingard,
2013:155)
3
En el Programa Escuelas de Calidad (PEC) 2, representativo dela políticaeducativa
en la materia, es posible apreciar claramente las variaciones de que ha sido objeto
la propia noción degestión en diferentes momentos.Se observa además, un
desplazamiento
constante
hacia
objetivos
cada
vez
más
limitados
e
instrumentales;el lugar de los procesos de cambio de largo aliento fue ocupado
rápidamente por nuevos elementos. Uno de ellos es el logro educativo,
acompañado de la participación social, entendida como un asunto de
corresponsabilidad, transparencia y rendición de cuentas.
Objetivo general del Programa Escuelas de Calidad*
2001
Fomentar
la
transformación de los
centros
escolares
públicos
de
educación
primaria en escuelas
de calidad
2007
Instituir en las escuelas
públicas
de
educación
básica, un modelo de
gestión
con
enfoque
estratégico orientado a la
mejora de los aprendizajes
de los estudiantes y la
práctica
docente,
que
atienda con equidad a la
diversidad, apoyándose en
un
esquema
de
participación
social,
de
cofinanciamiento,
de
transparencia y rendición de
cuentas.
2013
Contribuir a fortalecer la
autonomía de gestión de
las escuelas y zonas
escolares mediante el
fomento de
la corresponsabilidad de
la comunidad escolar en
la resolución de los retos
que cada escuela enfrenta
en la generación de
condiciones que propicien
la mejora del logro
educativo.
2El PEC surgió en México en el año 2000, como parte de las propuestas de política educativa del
primer gobierno de oposición encabezado por Vicente Fox. Su antecedente inmediato fue el
proyecto Gestión de la Escuela Primaria, el cual surgió en el sexenio 1995-2000 como una iniciativa
de innovación e investigación. Mediante el trabajo colegiado, se promovía la elaboración de
diagnósticos y proyectos escolares; este enfoque fue adoptado por el PEC en sus primeros años de
existencia, pero luego lo sustituyó por una perspectiva de planeación estratégica
4
*Fuente: elaboración propia con base en las Reglas de Operación del PEC I, VII y
XIII
En el año 2004 se difundieron públicamente los resultados obtenidos en la prueba
PISA; la ola de críticas no se hizo esperar, lo que aceleró el posicionamiento del
logro educativo como un objetivo importante de la política educativa, en
congruencia con los planteamientos de la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (OCDE), organismo del cual México es un país miembro.
Evidentemente, los resultados PISA impactaron en la modificación de programas
como el PEC; mientras al inicio su propósito declarado era fomentar la
transformación de los centros escolaresen escuelasde calidad 3, al final del sexenio
foxista, explícitamente se incorpora la mejora de los aprendizajes como su
intención central; de aquí al logro educativo solo hubo un paso.
Así, un programa creado originalmente para promover la transformación de las
escuelas primarias de tipo público, se convirtió en un programa para propiciar el
logro educativo mediante la corresponsabilidad de la comunidad, extendiéndose
atodos los niveles y modalidades de educación básica. Puede decirse que se
3 Antes de la toma de posesión de Vicente Fox como presidente de México, circularon versiones
previas del Programa Nacional de Educación (PRONAE) 2001-2006. Una de ellas contenía un
capítulo bastante extenso sobre el PEC, en él se definía a una escuela de calidad como “aquélla que
demuestra un fuerte compromiso con el aprovechamiento escolar de todos sus estudiantes; en ellas
se encuentran las condiciones idóneas para que los alumnos adquieran los conocimientos,
habilidades, actitudes y valores necesarios para lograr el éxito en la vida” Cfr. Rivera 2005:107
5
sentaron las bases para lo que unos años más tarde, conduciría a legalizar la
autonomía de gestión.
2. Los términos de la autonomía de gestión
Desde la firma del Pacto por México 4, celebrada el 2 de diciembre de 2012 entre el
ejecutivo federal y las principales fuerzas políticas representadas en las cámaras,
la autonomía de gestión apareciócomo parte importante de los compromisos a
cumplir. Meses después, este compromiso político se incorporó de manera casi
textual, en la fracción III del artículo 3° constitucional.
Pacto por México
“Se robustecerá la autonomía de
gestión de las escuelas con el objetivo
de mejorar su infraestructura, comprar
materiales
educativos,
resolver
problemas de operación básicos, y
propiciar condiciones de participación
para que alumnos, maestros y padres
de familia, bajo el liderazgo del
director, se involucren en la resolución
de los retos que cada escuela
enfrenta” (Compromiso 9)
Fracción III, Artículo 3°
“Fortalecer la autonomía de gestión de
las escuelas ante los órdenes de
gobierno que corresponda con el
objetivo de mejorar su infraestructura,
comprar materiales educativos, resolver
problemas de operación básicos y
propiciar condiciones de participación
para que alumnos, maestros, bajo el
liderazgo del director, se involucren en
la resolución de los retos que cada
escuela enfrenta”.
Para otorgar el debidosoporte legal a este planteamiento, el artículo 22 de la Ley
General de Educación reformada hace poco más de un año, establece que “se
fortalecerá la capacidad de gestión de las autoridades escolares y los padres de
familia”. Además, el artículo 28 bis de la misma Ley señala que “las autoridades
4 El 1 de diciembre de 2012, al dirigir su primer mensaje a la nación, Enrique Peña Nieto, actual
presidente mexicano, anunció las primeras trece decisiones inmediatas de su gobierno, adoptando
como eje rector “Recuperar la paz y abatir el rezago social”. Un día después del inicio formal de su
mandato, los dirigentes del Partido Acción Nacional (PAN), el Partido Revolucionario Institucional
(PRI) y el Partido de la Revolución Democrática (PRD), suscribieron el “Pacto por México”, un
instrumento político cuyo objetivo era impulsar las siguientes iniciativas de reforma:
telecomunicaciones, educación, energía y responsabilidad hacendaria para regular la deuda pública
de estados y municipios. A la fecha, todas estas reformas han entrado en vigor luego de haber sido
aprobadas por los legisladores.
6
federal, locales y municipales, en el ámbito de sus atribuciones, deberán ejecutar
programas y acciones tendientes a fortalecer la autonomía de gestión de las
escuelas”.
El artículo 28 Bis de la misma Ley, establece que las autoridades educativas
federales, estatales y municipales, deberán ejecutar programas y acciones
tendientes a fortalecer la autonomía de gestión de las escuelas. También se
señala que dichos programas tendrán como objetivos usar los resultados de la
evaluación como retroalimentación para la mejora continua en cada ciclo escolar,
desarrollar una planeación anual de actividades con metas verificables y
puestas en conocimiento de la autoridad y la comunidad escolar, así como
administrar en forma transparente y eficiente, los recursos que reciba para
mejorar su infraestructura, comprar materiales educativos, resolver problemas de
operación básicos (LGE 2013; las negritas son mías).
Así pues, queda claro que la autonomía de gestión de la escuela, elemento clave
del proceso de reconversión institucional de la educación básica, se refiere
básicamente, al uso de los resultados de la evaluación para formular planescon
metas verificables y a la administración de recursos. La calidad, el derecho a la
educación, el aprendizaje, la formación integral de ciudadanos mexicanos, los
propósitos formativos en el currículo nacional, brillan por su ausencia.
El significado que sobre la autonomía de gestión ya se perfilaba dos sexenios
atrás en la política educativa nacional y en programas como el PEC, se eleva a
rango constitucional, se legaliza yse reglamentaen sendos acuerdos secretariales,
entre ellos el 716 y 717, ambosemitidos recientemente. Por considerar que en
estos últimos, se encuentran las claves para entender los mecanismos mediante
los cuales se adjudicará a los padres la responsabilidad de solucionar problemas
operativos y necesidades materiales en las escuelas, al tiempo que administran, o
lo que es lo mismo, vigilan el uso de los recursos y el trabajo de los maestros, el
apartado siguiente está dedicado a examinar su contenido.
2.1 Los acuerdos 716 y 717
7
El 14 de marzo de 2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federaciónel Acuerdo
716, por el que se establecen los lineamientos para la constitución, organización y
funcionamiento de los Consejos de Participación Social en la Educación; en esa
misma fecha se publicó tambiénel Acuerdo 717 que contiene los lineamientos para
formular los Programas de Gestión Escolar. En estos instrumentos se formalizan
los propósitos, obligaciones, responsabilidades y mecanismos mediante los cuales
las autoridades educativas estatales, municipales y escolares, pero sobre todo, de
los padres de familia,tendrán que cumplir en relación a la autonomía de gestión de
las escuelas.
Una revisión de estos acuerdos confirma que la participación social y la autonomía
de gestión son dos caras de la misma moneda, ambas refieren a un conjunto de
mecanismos de regulación centralizada sin prescindir de la descentralización en lo
que a la operación se refiere; se define lo que se espera que hagan diferentes
agentes internos o externos, pero las reglas comunes y la vigilancia de su
cumplimiento, queda reservada a la autoridad estatal y central.
La autonomía de gestión, tal como se plantea en la reforma,en realidad no tiene
nada que ver con la capacidad de los individuos y las escuelas de darse sus
propias leyes, que sería la acepción literal del término autonomía. No es este el
caso, las reglas establecidas por otros, establecen que son los Consejos
Escolares de Participación Social (CEPS) y las respectivas comisiones que éste
órgano decida formar, las instancias reconocidas para que los padres de familia
participen paraproveer a las escuelas de los recursos necesarios para su
funcionamiento.
Por su parte, el Acuerdo 717 reglamenta todo lo relacionado con la autonomía de
gestión que habrán de acatar los directores y docentes. En este documento, la
autonomíase define como la capacidad de la escuela para tomar decisiones
orientadas a mejorar la calidad del servicio educativo que ofrece.Enseguidase
afirma que para fortalecer
la autonomía de gestión, se requiere “….del
involucramiento de los padres de familia y de la comunidad en general para que
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de
manera
colaborativa
participen
en
la
toma
de
decisiones
y
se
corresponsabilicen de los logros educativos” (DOF, 2013b:2)
A partir de este planteamiento, todos los programas o acciones educativas locales
y municipales tendientes a fortalecer la autonomía de gestión de las escuelas,
deberán ser presentados para su análisis y validación por parte de un Comité
Técnico Local para la Educación Básica, órgano colegiado que la propia Autoridad
Educativa Local formalizará como instancia de coordinación ejecutiva. Será luego
de pasar por este filtro y no antes, que los programas y acciones se propongan a
las escuelas, éstas a su vez, deberán contemplarlos en su ruta de mejora.
Por cierto, tanto en el Acuerdo 716 como en el 717, se enuncian las prioridades a
las que preferentemente deben responder tanto losplanes de mejora de las
escuelas
como los que propongan los Consejos Escolares de Participación
Social.
Temas
prioritarios
a
tratar
por
el Agenda de prioridades para elaborar
programas de gestión (SEP, 2013b)
Consejo Escolar de Participación social
(SEP, 2013ª, artículo 39))
9
I. Fomento de actividades relacionadas
con la lectura y aprovechamiento de la
infraestructura con que para ello se
cuente
II. Mejoramiento de la infraestructura
educativa
III. Protección civil y seguridad en las
escuelas
IV. Impulso a la activación física
V. Actividades recreativas, artísticas o
culturales
VI. Desaliento de las prácticas que
generen violencia
VII. Establecimientos de consumo
escolar
VIII. Cuidado al medioambiente y
limpieza del entorno escolar
IX. Alimentación saludable
X. Integración educativa
XI. Nuevas tecnologías
XII. Otras materias que el Consejo
Escolar juzgue pertinentes
a) Mejora de las competencias de
lectura, escritura y matemáticas para
que todos los niños adquieran
oportunamente
las
herramientas
básicas que les permitan aprender a
aprender
b) Normalidad Mínima de Operación
Escolar5.
c) Disminución del rezago y abandono
escolar
d) Acceso, permanencia y egreso en la
educación básica
e) Desarrollo de una buena convivencia
escolar
f) Fortalecimiento de la participación
social
g) Fortalecimiento de la supervisión
escolar
h) Fortalecimiento de los consejos
Técnicos Escolares y de Zona
i) Descarga administrativa
j) Fortalecimiento de la evaluación
En el capítulo III,relativo al uso de los resultados de la evaluación como
retroalimentación para la mejora escolar, el artículo octavo señala que los
programas y acciones para el fortalecimiento de la autonomía de gestión escolar
5La SEP define como normalidad mínima“el conjunto de condiciones básicas indispensables de primer orden
que deben cumplirse en cada escuela pública de educación básica para el buen desempeño de la tarea docente
y el logro de aprendizajes de sus alumnos/as, que una vez garantizadas permitirán el desarrollo de acciones de
segundo orden que enriquezcan el proceso educativo. La caracterizan los siguientes rasgos:a)
Todas las
escuelas públicas de educación básica brindan el servicio educativo los días establecidos en el calendario
escolar.
b) Todos los grupos disponen de maestros/as la totalidad de los días del ciclo escolar.
c) Todos los maestros/as inician puntualmente sus actividades.
d) Todos los alumnos/as asisten puntualmente a todas las clases.
e)
Todos los materiales para el estudio están a disposición de cada uno de los alumnos/as y se usan
sistemáticamente.
f) Todo el tiempo escolar se ocupa fundamentalmente en actividades de aprendizaje.
g) Las actividades que propone el docente logran que todos los alumnos/as participen en el trabajo de la
clase.
h) Todo el alumnado consolida, acorde a su ritmo de aprendizaje, su dominio de la lectura, la escritura y el
razonamiento lógico matemático de acuerdo con su grado educativo” (SEP, 2013c).
10
deberán apoyar a la escuela, con mecanismos y estrategias para atender sus
procesos de evaluación internos; un ente nebuloso denominado “comunidad
escolar”, será el que establezca las estrategias de seguimiento y evaluación de los
elementos de la gestión escolar, atendiendo a los parámetros e indicadores
definidos externamente, no por esa comunidad, tampoco por los maestros.
En el capítulo IV relativo a la planeación anual de actividades, se señalaque ésta
ha de ser “un proceso profesional, participativo, corresponsable y colaborativo,
que lleve a los Consejos Técnicos Escolares a tener un diagnóstico de su realidad
educativa, sustentado en evidencias objetivas que le permita identificar
necesidades, prioridades, trazar objetivos, metas verificables, y estrategias para la
mejora del servicio educativo” (artículo décimo)
Por otra parte, en el capítulo VI sobre las condiciones de participación de
docentes, padres de familia y alumnos, se dice que mediante el liderazgo del
director y con el apoyo del supervisor y autoridades educativas locales y
municipales, “se promoverá la participación de docentes, alumnos y padres de
familia”. Se refuerza así el verticalismo endémico del sistema educativo, al
suponer tácitamente, que es la autoridad formal la única con capacidad de
liderazgo, los docentes están para ser lidereados por quienes se ubican
jerárquicamente por encima de ellos.
En los lineamientos se dice también que las autoridades formales y los padres de
familia son quienes habrán de encargarse de promover la participación y el
compromiso de los docentes con la escuela y sus alumnos. Los maestros
sontratados como pupilos que se resisten a participar y por eso tienen que ser
controlados y vigilados. Los términos del Acuerdo 716 sobre la función de los
Consejos Escolares de Participación Social, refuerzan esta misma idea.
3. Discusión
Como se comentó al inicio de esta comunicación, la gestión escolar no es un tema
nuevo en la agenda pública, por el contrario, se mantiene como eje estratégico de
11
política educativa, ha adquirido un carácter transexenal. Si bien las acciones
variaron a través del tiempo, el tema hoy es más vigente que nunca, la gran
diferencia estriba en que la autonomía de gestión ha adquirido un estatus legal,
llegó para quedarse, surgió por decreto desde arriba, y se impuso hacia abajo.
El discurso de la autonomía de las escuelas surgió en Estados Unidos y Europa al
calor dela influencia de diversos organismos internacionales en los procesos de
descentralización y reestructuración de los sistemas educativos, mismos que
rápidamentese extendieron como un contagio al continente Americano; a esto
contribuyeron ciertas condiciones económicas y políticas en un contexto de
carácter global pero también, determinadas condiciones políticas locales que
resulta difícil reseñar aquí. Para los fines perseguidos, basta con señalar que la
propagación y amplio consenso que en el mundo ha tenido el discurso de la
gestión y la autonomía como elementos fundamentales para mejorar la calidad
educativa,se explica en buena parte por la diseminación de la investigación
generada por el movimiento de escuelas eficaces, misma que ha dotado de razón
(Martínez, op. cit., p. 24), es decir, de argumentos y un sustento científico, a las
propias decisiones políticas.
Todo indica que detrás del ropaje de cientificidad que viste la reforma, y esto es
muy claro en los acuerdos 716 y 717, en realidad se habilitan un conjunto de
mecanismos mediante los cuales el Estado mexicano se desliga de la
responsabilidad directa de proveer lo necesario para la prestación del servicio
educativo, a la par que alienta a los padres y otras entidades civiles y
empresariales, a “corresponsabilizarse” bajo el argumento de que “la educación es
tarea de todos”. El discurso de la autonomía se utiliza también para controlar alas
escuelas recurriendo a formas y mecanismos de intervención que poco a poco se
han naturalizado, como son la fiscalización y la evaluación. Los sucesivos ajustes
de que ha sido objeto el Programa Escuelas de Calidad dan cuenta de ello, lo
12
mismo que la instrumentación del Examen Nacional del Logro Académico en
Centros Escolares (ENLACE)6.
Términos como calidad, evaluación y eficacia, ahora ligados a la misma autonomía
de gestión, se han ido incorporando como parte del lenguaje de uso corriente
hasta convertirse en un discurso dominante (Rizvi y Lingard, 2013). La dimensión
educativa o para decirlo en términos más precisos, la dimensión propiamente
pedagógica de la escuela, ha ido en declive. Desde hace tiempo,Casassus (2000)
había advertido que en el discurso sobre el tema de la gestión, lo educativo
aparecía como mero soporte para contener términos procedentes de otros
campos, sobre todo de la administración pública y la economía. Ahora esto se ha
hecho aún más patente,el discurso de la autonomía de gestión de la escuela
remite a propósitos cada vez más estrechos e instrumentales, “se rinde culto a la
productividad, reduciendo los principios y objetivos de la educación a una mera
operación eficaz” (Martínez, 2004:11).
Con lo examinado hasta aquí, se aprecia que la autonomía de gestión es una
pauta de organización de la escuela que cumple dos objetivos importantes y
complementarios. Uno es delegar responsabilidades y decisiones operacionales
de las que el Estado no está dispuesto a hacerse cargo, tales como la falta de
recursos materiales o la reparación de una barda a punto de caerse, sanitarios o
instalaciones eléctricas en mal estado. El otro es fortalecer un esquema de control
cada vez más férreo sobre los docentes, esto por medio de una normatividad
general, políticas centralizadas y sofisticados sistemas de rendición de cuentas y
de información (Robertson, 2001).
6 La aplicación de la prueba ENLACEse suspendió en el ciclo escolar 2013-2014; el INEE se
encuentra reformulando tanto el instrumento como la estrategia de aplicación y uso de la
información, esto debido a que, de acuerdo con declaraciones del actual secretario de educación, se
convirtió en una prueba perversa al asociarla con estímulos. Pese a que este tipo de señalamientos
ya habían sido formulados con anterioridad por especialistas y críticos de la política educativa
oficial, las autoridades educativas optaron por hacer eco de las demandas de grupos y
organizaciones civiles de corte empresarial que promovieron y defendieron esta prueba.
13
En otros países donde ya se aplicó este mismo esquema (Smyth, 2001), se
encontró que es fuente de contradicciones y tensiones que terminan por deteriorar
aún más la educación.Las mayores consecuencias han sido para los docentes,
sobre todo porque es a quienes se responsabiliza directamente de los resultados
que obtienen los estudiantes.El sistema educativo se ha vuelto cada vez más
exigente con ellos, tienen que cumplir con un cúmulo de requerimientos,a menudo
terminan llevándose el trabajo a casa, todo esto sin contar el tiempo que deben
dedicar asu actualización profesional, misma que por cierto se realiza cada vez
másfuera de la jornada laboral, gracias a las modalidades en línea que han
vencido las barreras del espacio y el tiempo.Los docentesson trabajadores
polifuncionales, estresados permanentemente, que desempeñan un trabajo en
condiciones cada vez más precarias.
Indudablemente, la autonomía se ha convertido en una cuestión política de la
mayor importancia. La retórica de la delegación se desarrolla en un contexto de
recentralización; esta aparente contradicción se explica si se examinan
minuciosamente las adaptaciones estructurales más globales que se están
llevando a cabo, ahí está como botón de muestra el vendaval de reformas que
vino y nos alevantó.
Según Santizo (2013:1), un supuesto que subyace a la autonomía de gestión es
que “las mejores decisiones pueden ser tomadas por las personas que están más
cercanas a los problemas”. Considera que la definición de autonomía difiere según
los modelos de gestión que sirvan de referencia; como cualidad del proceso de
definición de objetivos y prioridades por parte de los integrantes de la escuela, la
autonomía sólo puede evaluarse en relación con actores políticos dotados de la
capacidad para tomar decisiones. Sin embargo, la normatividad y regulaciones
vigentes, contienen una idea de autonomía acotada, constreñida al mejoramiento
de espacios y a la obtención de recursos. Es evidente la imposibilidad de tomar
mejores decisiones sobre unos problemas cuyos términos han sido prefigurados
de antemano, lo que en buena medida conlleva la imposición de alternativas de
14
solución que no corresponden casi nunca a los verdaderos problemas
(Castoriadis, 1997)
En su sentido más literal, la autonomía se define como la capacidad para
autogobernarse, es decir, darse sus propias políticas, dictarse sus normas y
determinar
su forma de gobierno; una de sus acepciones es la autonomía
normativa, entendida como la facultad para regirse por las normas vigentes como
amparo a sus espacios autónomos; finalmente, está la autonomía constitutiva
entendida como la facultad acordada por los miembros de la escuela de participar
en las diversas funciones directivas
La revisión de los acuerdos 716 y 717 muestra cuando menos un par de
cuestiones. La primera es la presencia de una concepción de autonomía de
gestión engarzadaa la participación de los padres de familia; al atar la autonomía
de gestión de la escuela a la participación social, esta última funge como un
mecanismo de regulación, control y contención de la primera.
La segunda cuestión, en cierta forma consecuencia de la primera, es que a la
autonomía profesional de los docentesse sobrepone la autonomía de gestión de la
escuela. ¿Puede existir autonomía de gestión de la escuela sin autonomía
profesional de los docentes? Todo indica que no, pues como dice Contreras
(1997), sin las condiciones adecuadas, el discurso sobre la autonomía de la
escuela puede cumplir dos funciones: convertirse en una respuesta a un mensaje
de resistencia y denuncia sobre las carencias de los docentes para ejercer un
trabajo digno, o ser una mera trampa para hacerles creer, falsamente, que poseen
las condiciones adecuadas de trabajo y que el problema de mejorar los resultados
es sólo suyo.
La primera función no aplica en el caso que venimos analizando, pues la
legalización de la autonomía de gestión no es resultado de una reivindicación de
un magisterio que se rebela, aunque no habría que descartar que en algún
momento, a consecuencia de la presión en su contra por los resultados exigidos,
esto pudiese ocurrir como una consecuencia . Más bien, dada sucondición
15
estratégica como mecanismo de reestructuracióny las condiciones políticas de
producción de la reforma, todo parece indicar que la autonomía de gestión está
destinada a cumplirla segunda función, es decir, aparentar que los maestros son
sujetos activos, protagonistas de la reforma, cuando en realidad, son el principal
objeto de intervención; como se desprende de los acuerdos antes descritos, el
docente es reducido a un mero objeto de gestión en lugar de ser considerado
como sujeto protagonista del cambio.
Si se mira el asunto de la autonomía como una cuestión de transferencia del poder
de decisión, es inevitable traer a colación iniciativas con objetivos similares y sus
limitados o nulos resultados. A principios de los noventa, el sistema educativo
atravesó por un proceso de descentralización que luego de veinte años, no trajo
consigo más que despilfarro, corrupción y desorden administrativo. En lugar de
mejoras,
las
estadísticas
educativas
y
los
resultados
de
las
pruebas
estandarizadas nacionales e internacionales, dan cuenta de un estancamiento
cuando no de undecremento en los niveles de aprendizaje de los alumnos.
Recientemente, la actual responsable del Instituto Nacional de Evaluación
Educativa (INEE), Sylvia Schmelkesadmitió que existen profundas desigualdades
de todo tipo que aquejan a las escuelas y afectan a los alumnos indígenas o los
que se encuentran en las zonas con índices de muy alta marginación(Poy,
2014).Resulta francamente difícil entender de qué manera, una autonomía de
gestiónacotada e impuesta, contribuirá a resolver, o cuando menos atenuargraves
problemas crónicos como la deserción, la irrelevancia, el rezago que se acumula
año tras año, y la falta de cobertura que se creía superada. Y es difícil porque,
como se ha intentado mostrar aquí, la autonomía de gestión de la escuela, y junto
con ella la reformaeducativa en su conjunto, cumpleal parecer con otros objetivos
que nada tiene que ver con mejorar la calidad de la educación en un sentido
amplio, atacando problemas estructurales.
Sin embargo, no perdamos de vista que la educación es una arena de lucha, un
campo de tensiones en constante movimiento; si bien es cierto que la autonomía
16
de gestión impuesta de arriba hacia abajo del sistema, alimentada por intereses
economicistas, que se sustenta en un tratamiento pobre de los problemas
educativos y se sustenta en una concepcióngenérica de autonomía en relación a
los marcos
legales que la regulan, cada institución tiene la capacidad para
interpretarlos y aplicarlos, dependiendo de las condiciones y características de
cada contexto, lo que seguramente configurará de manera singular, los procesos
de toma de decisiones a nivel local.
Conclusiones
La deficiente calidad educativa fue el pretexto para justificar una reforma
considerada por muchos, más administrativa que educativa; en la búsqueda de
responsables
del desastre educativo, privó en el gobierno actual la misma
“explicación” que años atrás, de forma por demás machacona, se encargaron de
propalar las televisoras y las asociaciones civiles de corte empresarial, como
Mexicanos Primero. Esta explicación considera quela excesiva injerencia del
Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) en las decisiones
políticas, es la causa principal de los problemas que aquejan al sistema educativo
mexicano, particularmente al subsistema de educación básica.
A nombre de la calidad, el marco jurídico y normativo de la educación básica en
México, fue objeto de cambios importantes. A diferencia de reformas anteriores,
ésta estuvo antecedida por la firma de un pacto político entre los dirigentes de los
principales partidos representados en el Congreso (PRI, PAN y PRD),también se
caracterizó por una intensa campaña en medios para resaltar sus bondades, y en
la que el mensajejustificatorio repetido una y mil veces, era que gracias a la
reforma, el gobierno recuperaría la rectoría del Estado que indebidamente se
había arrogado el sindicato magisterial.
Entre los rasgos característicos del proceso político por el que atravesó esta
reforma, destaca su envío al Congreso por parte del actual presidente Enrique
Peña Nieto, inmediatamente después de tomar posesión del cargo, también su
aprobación con una celeridad inusual por parte de legisladores. Pero hasta la
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fecha, es objeto de impugnación y rechazo por parte de un amplio sector del
magisterio, también ha desatadofuertes polémicas entre especialistas que están a
favor y en contra.
Como se comentó anteriormente, los ejes estratégicos de la reforma son el
Servicio Profesional Docente, la evaluación y la autonomía de gestión de la
escuela; se colige de ello que los principales objetos de intervención son los
docentes y las escuelas, mientras que la evaluación se reafirma como la jaula de
hierro que desde hace tiempo ha venido encorsetando y constriñendo el trabajo
cotidiano de las escuelas y los docentes por el camino de la eficacia, la eficienciay
la obtención de resultados, por encima y a costa de objetivos formativos de mayor
envergadura. Además, de ahora en adelante, el Servicio Profesional Docenteserá
el mecanismo mediante el cual se condicionará el ingreso, la permanencia y la
promoción de los docentes, quienes estarán sometidos a evaluaciones diversas y
constantes, colocándolos en una condición de eternos aspirantes a un empleo
seguro y estable.
Con respecto a la baja calidad educativa, en lugar de abordar sus causas desde
todos los ángulos posibles, enla reforma se realiza una lectura bastante parcial de
la misma, reduciéndolaa un problema políticopara el que se decidió adoptar
soluciones aparentemente técnicas, pero cuyo trasfondo político es preciso
desentrañar. En este sentido, resulta necesario realizar una reconstrucción
histórica de las propias políticas educativas, prestando particular atención al
contexto y las condiciones en las que se producen. Esta es una vertiente de
análisis poco explorada y sin embargo muy necesaria para conjurar la tendencia a
naturalizar decisiones quesin duda alguna, han comenzado a tener repercusiones
importantes en el trabajo cotidiano de las escuelas, en la relación entre los
docentes, padres y alumnos. En tanto discurso, las políticas son portadoras de
significados y valores que al adoptarse acríticamente, contribuyen a fortalecer de
manera silenciosa pero efectiva, lo queRizvi y Lingard (op. cit.)llaman imaginario
neoliberal.
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Ahora bien, con respecto a la autonomía de gestión de la escuela ya legalizada
por la reforma, es importante recordar que no se trata de un tema nuevo; de
hecho, las escuelas han sido un foco de intervención política importante desde la
década de los noventano solo en México sino entoda América Latina, la gestión
escolar ha estado presente en el discurso oficial y en la agenda política de los
gobiernos desde más de veinte años,dando lugar a un número considerable de
iniciativas de intervención y propuestas de innovación.
Quizá la principal diferencia entre la autonomía de gestión legalizada y los
anteriores discursos sobre la gestión escolar, es que lasintenciones pedagógicas
terminaron por extinguirse, su lugar ha sido ocupado por propósitos instrumentales
encaminados a la reconfiguración del sistema educativo que poco a poco, ha ido
transformado el derecho a la educaciónen un mero servicio.
De esta manera, podría decirse que la actual reforma, a través de la autonomía de
gestión, cumple dos objetivos complementarios que no son nuevos, sino que se
venían perfilando desde hace tiempo: concluirel proceso de desregulación de la
educación, mediante la formalización en la ley deltraslado de la responsabilidad
financiera a las escuelas, del traspaso de la responsabilidad a los docentespor los
resultados que obtienen los alumnos, acompañada de una idea singular de la
participación social en la que los padres de familia, en su calidad de usuariosléase clientes- de los servicios educativos, además de buscar recursos adicionales
para cubrir las necesidades materiales de las escuelas, deberán vigilar el
desempeño de los profesores así como el uso de unos recursos cada vez más
escasos, todo esto convenientemente disfrazado de un poder de decisión que en
realidad es bastante limitado,muy acotado a la solución de problemas cotidianos
de operación, a juzgar por las múltiples regulaciones contenidas en los diversos
lineamientos ya descritos.
En resumen, la autonomía de gestión de la escuelaes una aparente cesión de
control y del poder de decisión que alimenta el mito de que con buena voluntad,
disposición e involucramiento de toda la comunidad, se producirán mágicamente
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la estabilidad, previsibilidad y el control necesarios para producir una educación de
calidad. Pero en realidad, esta forma de autonomía no tiene nada de
emancipadora o liberadora, más bien constituye, especialmente para los maestros,
una “jaula de hierro” reforzada, en el sentido weberiano del término.
Es por eso que resulta necesario explorar de qué maneralas escuelas están
interpretando la nueva legislación, cómo están traduciendo y adaptando el nuevo
marco jurídico los docentes, cómo están interviniendo en la escuela los padres de
familia y entidades privadas u organizaciones civiles, y qué papel están
desempeñando los directores escolares ante este nuevo escenario; estas son solo
algunas
líneas
de
indagación
posibles
para
el
desarrollo
de
nuevas
investigaciones.
Por otra parte, considerando que el sistema educativo mexicano se caracteriza por
una verticalidad y autoritarismo burocrático que sobrevive pese a las múltiples
reformas instrumentadas, resulta interesante conocer también el papel que están
desempeñando instancias administrativas intermedias que supervisan a las
escuelas, documentar qué mediaciones están realizando, cómoestán acercando y
aterrizando en propuestas operativas, los planteamientos de la autonomía de
gestión en las escuelas.Porque como nos recuerda Martínez (op. cit. 314), las
escuelas siempre han hecho su propia lectura de las macropolíticas, las han
quebrado, momificado, fetichizado, banalizado o resistido, lo que demuestra que a
fin de cuentas, los cambiosno dependen de las leyes y disposiciones formales,
sino del modo en que los sujetos las reelaboran, reproducen y redefinen, en
función de su experiencia, sus condiciones objetivas y subjetivas, sus expectativas
y marcos de referencia.
Referencias
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SEP (2013a) Acuerdo 716 por el que se establecen los lineamientos para la
constitución, organización y funcionamiento de los Consejos de Participación
Social en la Educación
SEP (2013b) Acuerdo 717 por el que se emiten los lineamientos para
formular los Programas de Gestión Escolar
SEP (2013c), Acuerdo 712 por el que se establecen las Reglas de
Operación del Programa para el Desarrollo Profesional Docente.
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