nota técnica sobre el transporte rural en proyectos

NOTA TÉCNICA SOBRE EL TRANSPORTE RURAL EN
PROYECTOS MULTISECTORIALES Y PROYECTOS IMPULSADOS POR LA COMUNIDAD
EL BANCO MUNDIAL, WASHINGTON, DC
Esta Nota provee orientación práctica sobre las intervenciones de transporte rural en proyectos multisectoriales y
proyectos impulsados por la comunidad. Esta Nota está
dirigida a las personas y a los organismos vinculados con
los aspectos del acceso físico a nivel de la comunidad y
el gobierno local.
La Nota comienza con temas relacionados con el
tipo de intervenciones y continúa con las etapas de
ejecución. Después de cada subsección, se indican los
enlaces de las referencias que se detallan. La subsección final sobre Aspectos Clave es una lista de verificación.
COMPRENSIÓN DEL PROBLEMA Y BÚSQUEDA DE
LA SOLUCIÓN
El transporte en las
zonas rurales de los
Estudios en dos áreas de
países en desarrollo
Tanzanía revelaron que, en
promedio, cada hogar dedicó
consume mucho tiempo
entre 40 y 50 horas por
y esfuerzo. La falta de
semana a tareas relacionaun adecuado acceso a
das con el transporte. De
los centros económicos
este total, cerca del 80 por
y sociales es una
ciento correspondió a las
limitación en el desarromujeres y el resto a los
llo así como un factor
hombres.
que contribuye a los
altos niveles de pobreza. El aislamiento mantiene la
pobreza y acentúa la vulnerabilidad de los pobres.
La magnitud del esfuerzo dedicado al transporte por
muchos hogares rurales en los países en desarrollo ha
sido abordada por varios estudios durante el último
decenio. El patrón característico que emerge es el
siguiente:
• Un adulto promedio emplea entre 1 y 2,5 horas
todos los días exclusivamente en viajes y transporte.
Una gran parte de este tiempo es consumido en
tareas domésticas como recoger agua, y se lleva a
cabo en la aldea y en sus alrededores, recorriendo
sendas y senderos locales.
• Dado que las mujeres son generalmente las
responsables de las tareas domésticas, a menudo
soportan una parte desproporcionadamente alta de
las tareas del transporte.
• La proporción de tiempo y esfuerzo totales invertidos
en comercializar las
cosechas es relativaMakete, Tanzanía
mente pequeña. La
7%
mayoría de los otros
viajes fuera de la aldea
son motivados por
razones
sociales,
culturales y comercia93%
les.
• Los residentes locales
viajes internos
viajes externos
de
toda
condición
cultural y económica, califican reiteradamente el
Marzo de 2003
buen acceso a los servicios de salud como una de
sus prioridades más altas.
• Hay un cambio sustancial en las necesidades de
transporte cuando se pasa de la agricultura de subsistencia a la comercialización. Los hogares tienden
a satisfacer estas necesidades empleando medios
de transporte más eficaces, tanto motorizados como
no motorizados, sin aumentar significativamente el
tiempo total dedicado al transporte.
Las comunidades rurales sienten la limitación de la
pesada carga que significan los viajes y el transporte
pero, dado que un mejor acceso es una demanda
derivada y no un fin en sí mismo, el problema se puede
encarar de diferentes formas. Es más, ciertas responsabilidades del transporte, en particular aquellas atinentes a
las mujeres, los niños y aquellas relacionadas con los
deberes domésticos, pueden no ser percibidas por las
comunidades como un aspecto digno de consideración o
susceptible de ser mejorado. Por estas razones, cuando
se planifican las intervenciones en el transporte rural se
requiere un adecuado proceso de planificación participativa, combinado con una toma de conciencia sobre los
temas relativos al acceso en el área rural.
Las lecciones derivadas de los esfuerzos para mejorar el transporte rural subrayan la necesidad de un
proceso de planificación que adopte un
criterio holístico y
que sea altamente
participativo.
El abanico de
soluciones potenciales a los problemas
del transporte rural
puede ser convenientemente
agrupado
bajo
tres
conceptos:
• Mejoras a la infraestructura de transporte: Esto
comprende no sólo los caminos vehiculares sino
también los senderos, las sendas, veredas y puentes
peatonales (y transporte fluvial en algunos casos),
que son importantes para muchos viajes locales así
como alimentadores de la red vial.
• Mejoras a los medios de transporte: Una adecuada infraestructura no produce ningún beneficio sin
los medios de transporte para usarla. Las mejoras a
los servicios de transporte o el estímulo para un uso
más intensivo de los medios intermedios de transporte, son ejemplos de las soluciones que a menudo
pueden ser la clave para abordar los problemas de
acceso a zonas rurales.
• Intervenciones no relacionadas con el transporte, por ejemplo la reubicación de las facilidades,
puede ser la manera más eficaz de mejorar el acceso, al reducir la distancia entre la población y los
servicios a los que desea obtener acceso. Esto es
2
Nota Técnica sobre el Transporte Rural y el Desarrollo Conducido por la Comunidad
más que nada una cuestión de planificación, y existen herramientas especializadas como la Planificación Integrada de Acceso Rural (PIAR) que pueden
ser de ayuda en este proceso.
A menudo puede ser apropiado abordar conjuntamente
las tres categorías de solución, particularmente en
programas multisectoriales. Al final de esta Nota se
brindan ejemplos de una gama de soluciones posibles.
³Punto clave: La mejora del transporte rural requiere
de la comprensión de la naturaleza de la carga del
transporte doméstico y la información sobre la red rural
de infraestructura de transporte. Las soluciones a las
necesidades de transporte pueden hacer uso de una
amplia gama de opciones posibles y no se deben
restringir sólo a la mejora de caminos. Las soluciones
sostenibles requieren de metodologías participativas
adecuadas.
Recuerde: Un gran número de los viajes efectuados
por la población rural
Entre Dharan y Dhankuta, en
se realiza dentro de su
el oriente de Nepal, se
área comunal y sus
estimó un tránsito peatonal
alrededores, en verecercano a los 600,000 viajes
das y sendas, alejadas
por año en la senda de
de la red vial.
cargadores, con casi 7,000
toneladas
de
productos
Recuerde: En alguimportados anualmente.
nas partes del mundo,
por ejemplo, en el
África al sur del Sahara, las mujeres emplean dos a tres
veces más horas por día que los hombres en actividades
relacionadas con el transporte.
aCautela: Un mejor acceso puede tener impactos
negativos, como ser: aumento en la explotación ilegal de
los bosques u otros recursos naturales, el desplazamiento de la industria local, aumento de los accidentes de
tránsito (especialmente a peatones), aumento del crimen.
Referencias:
•
1993. Dawson y Barwell. Roads are not Enough
(Los caminos no son suficiente). IT Publications.
•
1996. Barwell. Transport and the Village (Transporte y la aldea), Documento de Trabajo #344 del Banco Mundial.
http://www.worldbank.org/afr/ssatp/Working
%20Papers/SSATPWP23.pdf
•
1996. Doran. Rural Transport (Transporte rural). IT
Publishing.
•
Integrated Rural Accessibility Planning (Planificación Integrada de Acceso Rural).
http://www.ilo.org/public/english/employment/recon/
eiip/ asist/index.htm
POLÍTICA Y ESTRATEGIA DEL TRANSPORTE
RURAL
Los esfuerzos para mejorar el transporte rural a nivel
comunitario y del gobierno local deben tener lugar dentro
de un marco nacional establecido por una política y
estrategia de transporte rural. La mayoría de los países,
sin embargo, no tienen políticas y estrategias de
transporte rural y un problema común encontrado con la
infraestructura de transporte en el ámbito de la comunidad, en particular los caminos, es la falta de claridad
sobre la propiedad y la responsabilidad de su administra-
ción y, especialmente, el mantenimiento de la infraestructura. Esta ausencia de políticas y estrategias resulta
perjudicial para la sostenibilidad de las inversiones.
La política de transporte rural debe brindar la orientación general dentro del contexto más amplio de
desarrollo del gobierno local y la comunidad. Debe
formar parte de una política nacional para el sector
transporte y apoyar cualquier estrategia para el desarrollo, la descentralización, los programas de acción social y
la reducción de la pobreza rural. La naturaleza esencialmente local del transporte rural, requiere estrategias a
ser desarrolladas con un alto grado de consulta local. La
estrategia debe especificar las funciones y las responsabilidades de los actores clave directamente involucrados,
estableciendo un sistema bien definido para la clasificación de la red.
La política nacional de transporte rural debe definir la
propiedad de los caminos y otra infraestructura de
transporte rural. Existen por lo menos dos categorías
importantes relacionadas con la infraestructura de
transporte rural (ITR):
Autoridad
responsable
Distrito
Autoridad local
(“Gobierno”)
Tipo
Caminos que conectan
las aldeas con la sede
distrital
Vías navegables
menores y transbordadores asociados
Comunidad
Consejo
Comunal/
Organización
Comunitaria
(“Comunal o
Privada”)
Caminos, * sendas y
senderos dentro de la
aldea y los que dan
acceso desde la aldea a
las granjas y a otras
actividades socioeconómicas
* Por caminos, entiéndase también ríos, vías navegables,
canales y muelles y espigones asociados en ciertas situaciones.
La ITR distrital es el nivel más bajo administrado por
el gobierno. El gobierno tiene autoridad tributaria y
depende de su presupuesto para cubrir los gastos
necesarios. La ITR a nivel comunitario incluye las
estructuras que sirven directamente a una comunidad y
que son propiedad de la comunidad, o de la asociación
de aldeas o usuarios. Tales asociaciones son una parte
integrante del arreglo institucional para la administración
de caminos en Suecia y Finlandia y pueden ser adoptadas también al nivel comunal en los países en desarrollo.
La función de la comunidad en la infraestructura de
transporte, tanto en el nivel distrital como en el comunal,
debe especificarse en la estrategia de transporte rural
respecto de la identificación, planificación y ejecución de
las mejoras y el mantenimiento futuro. El arreglo
institucional, incluidas las funciones y las responsabilidades, se diferenciará de acuerdo a la actividad y el nivel
de la red de TIR, tal como se ilustra en el cuadro que
sigue:
Nota Técnica sobre el Transporte Rural y el Desarrollo Conducido por la Comunidad
Identificación
Planificación
Ejecución y mantenimiento
Trabajo
Caminos distritales
Ingeniero distrital o la
población local
La autoridad local
conduce, la comunidad
es consultada
Por contratistas o por administración
Asalariado
Caminos comunales, sendas y
senderos
Residentes locales
La comunidad
conduce,
la autoridad local
apoya
A menudo, por el esfuerzo de la
comunidad con soporte externo limitado
A menudo no
remunerado
Recuerde:
Los
caminos no registrados
Red vial de Zambia
(no
clasificados)
generalmente constitu7%
yen la mayor parte de
8%
la red vial en términos
de longitud. Su longitud
20%
y ubicación exactas
rara vez están bien
65%
documentadas.
aCautela: Las intertroncal
principal
venciones
realizadas
distrital
no registrado
en ausencia de una
política y estrategia general tienen un alto riesgo de ser
fragmentarias y carecer de los elementos necesarios
para su sostenibilidad.
aCautela: A menudo, debido a la falta de arreglos de
propiedad específicos y la falta de capacidad del
gobierno local, se les delega a las comunidades la tarea
de administrar los caminos que pertenecen al gobierno y
que deben ser atendidos por éste. Todo trabajo en los
caminos distritales debe ser remunerado.
Referencias:
•
Howe. 1997. Transport for the Poor or Poor
Transport (Transporte para los pobres o transporte
deficiente). OIT.
•
Malmberg Calvo. 1998. Options for Managing and
Financing Rural Transport Infrastructure (Opciones
para la administración y financiación de la infraestructura de transporte rural). Documento Técnico
#411 del Banco Mundial.
principal
distrital
troncal
•
•
3
http://www.worlbank.org/afr/ssatp/techpaper/TP4
11.pdf
Developing Rural Transport Policies and Strategies
(Desarrollo de políticas y estrategias de transporte
rural). Banco Mundial (en preparación).
http://www.worldbank.org/transporte/rural_tr/p&s_do
cs/ruralp&s.pdf
The Rural Transport Policy Toolkit (Herramientas de
política de transporte rural). 2002.
www.transport-links.org/PolicyToolkit.htm
SERVICIOS DE TRANSPORTE RURAL
Las zonas rurales se caracterizan a menudo por una
densidad de trans-porte rela-tivamente baja con pocos
vehículos motorizados existentes. En estas situaciones,
la promoción activa de los servicios de transporte rural
puede ser tanto o más importante que el mejoramiento
de la ITR. Casi invariablemente, la asequibilidad y la
fiabilidad del transporte son más importantes para los
residentes locales que su velocidad.
Los vehículos predoM ix d e t r áf ico en B ang l ad esh C amino r ur al
minantes
en
muchas zonas
Vehículo
Bicicleta
aut omotor
47%
rurales son las
7%
bicicletas, las
carretas
Peatonal
tiradas
por
46%
animales
y
bestias
de
carga, con un
recorrido
normal de cerca de 2 a 20 kilómetros. Estos a menudo se
denominan como medios intermedios de transporte
(MIT). El incentivo para un mayor uso de los MIT, ya sea
como un medio personal de transporte o como un
servicio de transporte de bajo costo operado comercialmente, puede ser una manera eficaz de reducir la
cantidad de tiempo y el esfuerzo que gastan los hogares
en sus desplazamientos y puede contribuir a generar una
mayor actividad económica.
Se puede lograr un mayor uso de MIT mediante una
gama de medidas tales como: sistemas de crédito para
promover la propiedad amplia de los medios de transporte, innovaciones técnicas que introduzcan o adapten
medios de transporte más eficientes y apropiados para
las necesidades locales y la propiedad o la gestión
comunitaria de los servicios de transporte. Innovaciones
tales como la introducción de los remolques de bicicleta
junto con la capacitación de herreros locales en su
fabricación y reparación, se ha llevado a cabo con éxito
en, por ejemplo, Sri Lanka, donde más de 500 remolques
de bicicleta se adquirieron bajo un esquema piloto,
muchos de ellos para el uso de pequeños comerciantes.
Los MIT domésticos tienden a ser poseídos y operados por los hombres, por lo tanto la propiedad del
vehículo es una cuestión importante al evaluar los
beneficios. En lugares donde las mujeres controlan los
MIT, ellas son potenciadas en general por una mayor
movilidad y acceso a los servicios de transporte. Cuando
los hombres controlan los MIT, las mujeres aún pueden
beneficiarse indirectamente si las tareas domésticas,
como recoger agua, son asumidas por los hombres o los
niños, dando lugar a un cambio de las responsabilidades
relativas al transporte, de las mujeres hacia los hombres.
Los servicios motorizados de transporte son operados tanto por empresas públicas como privadas o por
personas particulares. La principal limitación para su
introducción es a menudo la falta de una masa crítica de
demanda para asegurar que se pueden obtener utilidades. Los servicios motorizados de transporte tienden a
ser más sensibles a la condición de la infraestructura,
dado que los operadores son renuentes a usar rutas en
4
Nota Técnica sobre el Transporte Rural y el Desarrollo Conducido por la Comunidad
las que sus vehículos corren el riesgo de dañarse o
donde pueden quedarse periódicamente atascados. Los
caminos con retorno a menudo son mejores que aquellos
sin salida para los operadores de transporte ya que
ofrecen una mayor posibilidad para recoger y dejar
pasajeros y cargas.
Los servicios de transporte se pueden promover
mediante una reglamentación efectiva que garantice la
prestación de un servicio de transporte seguro, confiable,
que sea inocuo para el medio ambiente y en suficiente
volumen. Tal reglamentación necesita equilibrar la
liberalización, que promueve el ingreso al mercado y la
competencia activa, con controles para asegurar las
normas de seguridad mínimas y para proteger contra la
formación de cárteles que coluden con los precios y las
rutas.
Las comunidades rurales a menudo son mercados
cautivos debidos a la falta de elección de proveedores de
servicios de transporte. Las comunidades
pueden
aumentar
su
poder de negociación
formando
grupos de usuarios
para
que
negocien con los
operadores
e
influir sobre el
gobierno. En los
lugares donde existe un buen sistema de comunicación
se pueden prestar servicios más eficaces. Esto puede
promover servicios eficaces de agentes de transporte
tanto para el flete de larga distancia como para las
necesidades irregulares de las comunidades rurales. Las
buenas comunicaciones (teléfonos, radio, correo
electrónico) también pueden reducir la necesidad de
viajar.
aCautela: Existen muchos ejemplos de caminos rurales
mejorados que tienen poco o ningún tránsito motorizado
debido a la falta de servicios adecuados de transporte.
Los servicios de transporte siempre se deben evaluar al
momento de considerar inversiones en caminos e ITR de
otro tipo.
Referencias:
•
Starkey et al. 2002. Improving Rural Mobility
(Mejora de la movilidad rural). Documento Técnico
#525 del Banco Mundial.
http://www.worldbank.org/transporte/publicat/twu48.pdf
•
I.T. Transport Ltd. 1996. Promoting Intermediate
Means of Transport (Promoción de los medios
intermedios de transporte). Documento de Trabajo
#20 de SSATP del Banco Mundial.
http://www.worldbank.org/afr/ssatp/Working Papers/
SSATPWP20.pdf
FINANCIAMIENTO DEL MANTENIMIENTO
Es primordial establecer la fuente y el monto del
financiamiento para el mantenimiento futuro. Normal-
Las posibles fuentes para el financiamiento del mantenimiento son cualquiera o una combinación de las siguientes:
•
El gobierno central, a veces organizado mediante un
Fondo Vial financiado por los usuarios.
•
El gobierno local, con ingresos obtenidos localmente.
•
La comunidad, a veces en forma de contribuciones en
especie, por ejemplo, mano de obra o como fondos
viales comunitarios, financiados mediante iniciativas
locales de recaudación de fondos.
Los ingresos del gobierno central
son generalmente
inadecuados para las necesidades totales de mantenimiento del extremo inferior de la red de transporte, y a menudo
están vinculados a caminos o clases de camino específicos.
Los ingresos del gobierno local a menudo son muy escasos
y los montos son muy bajos en comparación a las
necesidades de mantenimiento de la red de transporte.
Los esfuerzos de la comunidad son importantes pero:
•
Los esfuerzos voluntarios de la comunidad operan mejor
en la infraestructura que las comunidades poseen y de la
cual son responsables.
•
La comunidad necesita tener claro porqué debe
proporcionar recursos (incluida su propia mano de obra)
para el mantenimiento de ciertos caminos, cuando otros
caminos se mantienen con fondos del gobierno, en otras
palabras, se debe aplicar una política clara y uniforme.
•
Se puede requerir apoyo externo en forma de capacitación, asesoramiento técnico, y materiales y equipo no
fácilmente disponible en la comunidad.
mente, el gobierno sólo puede proporcionar recursos
para el mantenimiento de una parte de la red vial
troncal—a veces denominada “núcleo de la red”. Un
principio rector es que las mejoras de infraestructura sólo
se deben llevar a cabo hasta el límite de lo que pueda
ser mantenido en el futuro. A menos que se siga este
principio, la infraestructura mejorada probablemente
volverá a caer en un estado de deterioro en pocos años.
El recuadro de arriba resume las posibles fuentes de
financiamiento para el mantenimiento de la infraestructura de transporte rural. Las mismas se aplican también
para las obras de mejoramiento, con el agregado del
apoyo de los donantes.
Para la infraestructura administrada por la comunidad se debe hacer una estimación de los recursos
probables, principalmente de la mano de obra y/o el
dinero en efectivo, que la comunidad podrá obtener de
forma constante para el mantenimiento futuro. Esto debe
regir el alcance y el nivel de cualquier mejoramiento de
infraestructura de transporte rural.
³Punto clave: No se debe mejorar la infraestructura
más allá del límite de lo que se puede mantener en el
futuro.
³Punto clave: Asegurar una fuente constante de
financiamiento del mantenimiento puede generar empleo
local, de importancia para la población más pobre.
Nota Técnica sobre el Transporte Rural y el Desarrollo Conducido por la Comunidad
•
•
Referencias:
Malmberg Calvo. 1998. Options for Managing and
Financing Rural Transport Infrastructure (Opciones
para la administración y el financiamiento de la
infraestructura de transporte rural). Documento Técnico #411 del Banco Mundial.
http://www.worldbank.org/afr/ssatp/techpaper/TP411.
pdf
Heggie, Ian G. y Piers Vickers. 1998. Commercial
Management and Financing of Roads (Gestión
comercial y financiamiento de las vías viales). Documento Técnico #409 del Banco Mundial.
http://www.worldbank.org/afr/ssatp/techpaper/tp409.
pdf
PROVISIÓN DEL ACCESO BÁSICO
Normas de diseño
Existe una tendencia
a utilizar estándares
Norma de
Apropiado
que son demasiado
superficie del
para vpd
camino
elevados
para
infraestructuras
de
bajo volumen. A
Tierra
0 a 50
menudo esto sucede
porque los ingenieros
tienen
escasa
Grava
20 a 500
experiencia o poca
confianza en los
diseños
para
la
Asfalto
Más de 200
infraestructura
de
bajo tráfico y se
vpd = vehículos automotores
muestran renuentes
promedio por día.
a apartarse de las
normas establecidas
para los caminos de mayor categoría. En el cuadro de
arriba se presentan ciertos lineamientos según el tipo de
superficie de rodadura para caminos y sendas, sobre la
base de condiciones climáticas tropicales promedio. Los
climas muy húmedos o muy secos podrían modificar
estos lineamientos, y en las áreas donde la grava fuese
escasa se debe explorar el uso de tratamientos superficiales alternativos, tales como el empedrado, el tratamiento superficial bituminoso, o dejar la superficie de
tierra y enfrentar mayores requisitos de mantenimiento.
El principio orientador es que la norma técnica de un
camino, una senda, un sendero, una vía navegable, un
puente peatonal o un muelle, se debe determinar
conforme al tipo y el volumen de tránsito que utilice la
infraestructura. La infraestructura sobrediseñada no sólo
es más costosa de construir, sino también más onerosa
de conservar.
El ancho de la rodadura de la infraestructura de
transporte debe ser el mínimo necesario para la circulación segura del tránsito. En el siguiente recuadro se
brindan algunos lineamientos al respecto.
5
Ancho
(metros)
Tipo y nivel de tránsito
1-2
Apropiado para veredas y rutas para bicicletas
2.5
Ancho mínimo para un sendero con carretas
de tracción animal y vehículos automotores
esporádicos
3
Ancho mínimo para un camino de sentido
único con áreas para rebasar. Apropiado para
bajos volúmenes de tránsito
4.5 – 6
Caminos angostos que permiten el tránsito en
dos sentidos. Apropiado para caminos rurales
pequeños con <100 vpd
>6
Caminos de doble sentido de circulación que
permiten que vehículos grandes pasen
cómodamente, y con volúmenes >100 vpd
Ejemplos de normas del ancho característico para la ITR
Aunque en general sólo existe una diferencia marginal en el
costo entre caminos de anchos levemente diferentes, por
ejemplo, 6 metros y 4,5 metros, se deben evitar los caminos
que son más anchos que lo necesario para el tránsito
esperado, debido a su tendencia a deformarse rápidamente y
a los mayores costos del futuro mantenimiento.
Niveles de intervención
La estrategia adoptada por muchos departamentos de
ingeniería consiste en llevar a cabo un programa de
rehabilitación o mejoramiento total de la infraestructura
de transporte, como parte de un programa nacional de
ampliación constante de la red mantenible. Sin embargo,
existen fuertes razones para considerar la mejora parcial
o la reparación puntual en el contexto del desarrollo
manejado por la comunidad y la infraestructura de
transporte rural. Algunas de las razones clave se
presentan en el siguiente recuadro.
La reparación puntual implica que sólo se mejorará
una sección o secciones pequeñas del camino o de la vía
navegable. Como es probable que estas secciones sean
las más difíciles de la ruta, ellas pueden requerir un costo
6
Nota Técnica sobre el Transporte Rural y el Desarrollo Conducido por la Comunidad
unitario de mejoramiento muy alto. Es esencial asegurar
que las secciones sin tratar son adecuadas para las
condiciones y los tipos de transporte predominantes, o la
falla puede aparecer rápidamente en alguna otra parte.
Los ejemplos comunes de mejoras puntuales incluyen: (a) colocar una superficie de grava o piedra en las
secciones de un camino de tierra con altas pendientes;
(b) la instalación de una alcantarilla en un lugar bajo del
camino; (c) el reemplazo de un vado en una vereda por
un puente peatonal; (d) despejar y dragar una sección
corta de una vía navegable y (e) instalar rampas para
facilitar el ingreso o la salida a espigones.
Un tema clave a considerar al decidir el nivel de la
intervención, es el nivel de acceso mínimo aconsejable.
Con frecuencia la gente desea el acceso “en todo
tiempo” sin definir si esto es esencial o aún sin saber lo
que esto realmente significa. Por ejemplo, un puente de
alto nivel en un cruce fluvial puede no ser necesario si las
crecidas sólo interrumpen el tráfico durante unas pocas
horas y en forma esporádica. En las zonas rurales en un
país en desarrollo, el acceso “en todo tiempo” significa
generalmente transitable todo el año para la mayoría de
los vehículos, aunque pueden haber interrupciones
temporales esporádicas después de una lluvia intensa. El
nivel tolerable de la interrupción debe ser establecido y
puede ser afectado, por ejemplo, por la necesidad de
transportar cosechas como el té, que necesita llegar a la
fábrica rápidamente, o por la presencia de un hospital al
que se accede por el camino.
oportunidades para la participación de las comunidades,
ya sea como mano de obra asalariada o como parte de
una contribución en especie de las comunidades en el
costo de las inversiones. El uso de la mampostería de
piedra local, o la madera para las estructuras, puede
reducir al mínimo los costos y permite emplear las
habilidades locales existentes. La recolección manual de
materiales como la piedra, el agregado y la arena puede
brindar oportunidades de obtener ingresos a las comunidades locales.
El uso de métodos basados en la mano de obra
puede producir una calidad del trabajo igual a la de las
máquinas en la mayoría de las actividades de construcción de caminos, a la vez que introduce potencialmente
un sentido de participación y de propiedad local. Sin
embargo, para obtener buenos resultados estos métodos
requieren una buena organización y supervisión estricta.
Un resumen de los pros y contras más importantes del
uso de métodos basados en la mano de obra se presenta
en el cuadro que aparece más abajo.
•
•
¿Por qué considerar mejoras puntuales?
•
A menudo las comunidades están más interesadas en contar
con un mejor "acceso" (con mayor seguridad) que con rutas
más suaves o más rápidas. El acceso se puede lograr en
forma económica y fácil, concentrándose en la mejora de los
principales cuellos de botella en el sistema (por ejemplo,
donde el tránsito se interrumpe durante la estación lluviosa).
•
Los niveles de tránsito en los puntos terminales de la red de
infraestructura de transporte son a menudo tan bajos, que
la rehabilitación total no es económicamente justificable.
•
El mejoramiento parcial permite que un monto fijo de
inversión se extienda sobre un área geográfica más amplia,
lo que tiene un mayor impacto.
•
El rendimiento económico más alto por unidad de inversión
se obtiene generalmente ejecutando las obras mínimas
necesarias para acceder a rutas que sirven a medios más
eficientes de transporte.
•
El nivel de trabajo requerido para el mejoramiento puntual
es más alcanzable mediante los esfuerzos voluntarios de la
comunidad que mediante la rehabilitación total.
Métodos apropiados
Como un principio básico, maximizar el uso de los
recursos locales para la mejora de la infraestructura local
trae beneficios prácticos y económicos. En particular, el
uso de los métodos basados en la mano de obra1 ofrece
1
Los métodos basados en la mano de obra se apoyan en el uso
de algún equipo menor, por ejemplo, para arrastre y compactación.
•
•
•
•
Métodos basados en la mano de obra
Ventajas
Desventajas
Mantiene los fondos en la
• Requiere buena
comunidad local
organización
Desarrolla las habilidades
• Requiere supervisión
locales (que pueden usarse
estricta
después para el manteni• Requiere mano de obra
miento y reparación de la
local disponible que esté
infraestructura, así como
preferiblemente desemotras oportunidades para
pleada o subempleada.
obtener ingresos);
• Si el trabajo fuese
Desarrolla el sentido de
remunerado, requiere
propiedad en la comunidad
pago oportuno de los
sueldos
Resulta adecuado para
parcelas de trabajo peque• Riesgo de explotación de
ñas y dispersas
la mano de obra
Genera empleo local
• Riesgo del sesgo en la
comunidad a favor o en
Ahorra divisas
contra de la infraestrucCrea conciencia y comprotura como prioridad de
miso con el mantenimiento
desarrollo, dependiendo
continuo
de si el trabajo es o no
remunerado.
Cuando la mano de obra no se remunera, hay una serie
de aspectos que se deben considerar:
• ¿Se está llevando a cabo el trabajo predominantemente por un grupo de la comunidad, por ejemplo,
las mujeres o los más pobres?
• ¿Es posible ejercer una disciplina estricta sobre la
fuerza laboral no remunerada
• para poder obtener una supervisión eficaz?
• ¿Influye el principio de que la mano de obra no sea
remunerada en las decisiones de las
•
comunidades al seleccionar proyectos que incluyen
un alto componente de mano de obra?
Una manera de evitar cualquier sesgo posible, por
razones de costo, a favor o en contra de las soluciones
que requieren abundante mano de obra, es asegurar que
los arreglos de compartición de costos se basen en los
“costos totales,” con el valor de la mano de obra no
Nota Técnica sobre el Transporte Rural y el Desarrollo Conducido por la Comunidad
remunerada incluido, basado en la tasa salarial de
mercado.
Empleando métodos basados en
mano de obra, la
aportación
de
la
mano de obra en los
costos de construcción y mejora de
caminos es, comúnmente, del orden del
30 al 50 por ciento
del costo de construcción. Para el trabajo de mantenimiento el costo porcentual de la mano de obra puede ser
del orden del 50 al 80 por ciento. Los porcentajes
correspondientes para el trabajo mecanizado son del 10
por ciento o menos.
³Punto clave: Proveer infraestructura adecuada para
las necesidades futuras. Usar, tanto como sea posible,
los recursos locales y métodos basados en la mano de
obra.
aCautela: Evitar el sobrediseño, que es costoso de
construir y mantener.
Referencias:
• Lebo & Schelling. 2001. Design and Appraisal of Rural
Transport Infrastructure (Diseño y evaluación de la
infraestructura de transporte rural). Documento
Técnico No. 496 del Banco Mundial.
http://www.worldbank.org/afr/ssatp/techpaper/tp496.
pdf
• Dennis. 2002. Footpaths & Tracks: A Field Manual
for their Construction and Improvement (Veredas y
sendas: Manual de campo para su construcción y
mejora). OIT.
• Longman. 1986. Building Roads by Hand (Construyendo caminos a mano).
• Hindson. 1986. Earth Roads: Their Construction and
Maintenance (Caminos de tierra: Su construcción y
mantenimiento). IT Publications.
• Existen numerosas referencias y enlaces acerca de
la construcción basada en la mano de obra en la
siguiente página Web:
http://www.ilo.org/public/english/employment/recon/ei
ip/asist/index.htm
EJECUCIÓN DEL MANTENIMIENTO
Los arreglos para el futuro mantenimiento de la infraestructura mejorada se deben establecer claramente antes
de proceder con cualquier mejora. Esto es de suma
importancia, ya que
cualquier retraso al
establecer
el
mantenimiento,
especialmente en
un camino mejorado de tierra o grava,
puede conducir a su
rápido deterioro y a
la pérdida de la
inversión.
Es frecuente
que exista una comprensión errónea del concepto de
7
“mantenimiento” en muchos países. A veces se lo
percibe como una actividad excepcional en lugar de una
responsabilidad continua. Hay también una distinción
entre las actividades de “mantenimiento rutinario”,
necesarias sobre una base muy regular, y las actividades
de “mantenimiento periódico”, necesarias únicamente a
intervalos de varios años. Es más, con frecuencia se confunde el mante-nimiento con la rehabilitación. Ésta se
torna necesaria cuando no se hace el mantenimiento.
Las comunidades tienen un interés creado en el
buen mantenimiento. Ellas pueden llevar a cabo el
trabajo dado que están en el lugar y el trabajo necesario
es generalmente sencillo, requiriendo un mínimo de
capacitación y recursos.
Para el sistema vial a nivel de distrito, el trabajo
debe ser supervisado y pagado por la autoridad local. En
los caminos comunales, sendas y senderos, por lo
general se registran los esfuerzos de la comunidad en
“días de trabajo” periódicos. Sin embargo, cuando
existen fondos comunitarios para conservación es
posible establecer enfoques de mantenimiento rutinario
convencionales que empleen mano de obra local
asalariada.
La capacitación de capataces que viven en la aldea
para el mantenimiento y reparación de caminos, ha
probado ser una buena inversión en algunos casos. Se
les puede emplear en el mantenimiento de los caminos
distritales en su localidad cuando así lo requiera la
autoridad local. También pueden convertirse en especialistas en su propia comunidad para la reparación y el
mantenimiento de los caminos, sendas y senderos
locales.
El costo del mantenimiento no es insignificante. Como regla general, para el mantenimiento se requiere
anualmente aproximadamente el 5 por ciento del costo
de capital de la ITR. Para un camino de tierra o grava, los
costos de mantenimiento rutinario serían comúnmente
del orden de US$ 200 a US$ 1,500 por kilómetro por año.
³Punto clave: Los convenios formales con los dueños
en cuanto a las responsabilidades sobre el futuro
mantenimiento deben ser una condición previa para la
inversión en la infraestructura.
Recuerde: Un dólar invertido en el mantenimiento
oportuno ahorra típicamente 4 dólares en reparación
futura o costos de rehabilitación y costos operativos
adicionales de los vehículos.
aCautela: Estudios realizados en los años ochenta en
África al sur del Sahara estimaron que para cada
kilómetro de camino construido o rehabilitado, tres
kilómetros estaban deteriorándose por falta de mantenimiento.
Referencias:
• ORN 1 y 2 Maintenance Management for District
Engineers (Gestión de mantenimiento para ingenieros distritales).
• Manuales internacionales de mantenimiento de
caminos, Vol. I-IV (AIPCR).
• Normas para la participación comunitaria en el
mantenimiento de caminos.
• Referirse a los textos estándar como la serie de
“Overseas Road Note” o los Manuales de la AIPCR
para las explicaciones sobre las prácticas óptimas.
8
Nota Técnica sobre el Transporte Rural y el Desarrollo Conducido por la Comunidad
i.
ii.
http://www.transport-links.org/transport_links/
publications/publications_search.asp
http://www.piarc.lcpc.fr/bar/03-05-e.htm.
ASPECTOS CLAVE: LISTA DE VERIFICACIÓN
Propiedad
Que exista una política de transporte rural y/o el
marco legal correspondiente, especificando la propiedad y las responsabilidades.
En los lugares donde la comunidad asume las responsabilidades:
Se ha identificado al dueño de la infraestructura (por
ejemplo, el gobierno o la comunidad local) en todos
los casos.
Las comunidades han seleccionado los puntos de
acceso a mejorar.
La comunidad aprueba el diseño.
La contribución de la comunidad es plenamente
reconocida.
Planificación y diseño
La prioridad de la comunidad (una prioridad por
razones de acceso, no de generación de empleo a
corto plazo).
La articulación precisa de los aspectos relativos al
acceso (desagregados por usuarios; pobres/no
pobres, sexo, edad).
La revisión participativa de las soluciones alternati
vas (que esté documentada y justificada).
Los diseños fueron compartidos con los usuarios y
aprobados por ellos.
Los diseños son lo ‘suficientemente buenos’ para el
objetivo propuesto.
Los impactos negativos potenciales fueron evaluados.
El diseño es apropiado para permitir el futuro
mantenimiento local (habilidades, tecnología, disponibilidad de materiales, etc.).
Enfoque
El enfoque maximiza la concentración de recursos
para la comunidad local.
El marco para la futura toma de decisiones respecto
de la infraestructura incluye a los usuarios.
Maximización de la transferencia de habilidades.
Distribución equitativa del trabajo asalariado y el no
remunerado, respectivamente.
Estricta supervisión del trabajo (tiempo y calidad).
La comunidad está involucrada en el seguimiento del
avance y en la calidad del trabajo.
La contribución y el sentido de propiedad de la
comunidad son reconocidas y divulgadas.
Mantenimiento
Las responsabilidades y las funciones relativas al
mantenimiento se han aclarado y publicitado: los
convenios formales se han ejecutado.
Los fondos y los recursos de otro tipo para el
mantenimiento están asegurados y los convenios
están firmados.
La capacitación y el aumento de concientización
están incluidas en la planificación y gestión de mantenimiento, en la presupuestación y financiamiento
del mantenimiento, la atención cívica, etc.
Se implementan los planes y programa de mantenimiento.
Los sistemas de mantenimiento nacionales y
regionales son adecuados y consistentes.
Evaluación
Las repercusiones sociales y económicas fueron
evaluadas.
La comunidad estuvo involucrada en el seguimiento
y en la evaluación del proceso y su impacto.
Las normas de calidad se cumplieron.
Los programas de mantenimiento se están ejecutando.
Se evaluaron los beneficios económicos a corto
plazo derivados de los métodos con uso intensivo
de mano de obra.
El diseño es adecuado para la necesidad.
Nota Técnica sobre el Transporte Rural y el Desarrollo Conducido por la Comunidad
9
Algunas soluciones alternativas para los problemas de acceso
Mejoramiento de la infraestructura física
•
Construcción/Mejora/
Rehabilitación
•
Mejoramiento en los
servicios de transporte
•
Autobuses de propiedad
de la comunidad o administrados por ella
Mejoras/reparaciones
puntuales
•
Transbordadores
•
Mantenimiento vial
•
Bicicletas/remolques de
bicicletas
•
Veredas mejoradas – más
seguras/accesibles para las
bicicletas y las carretas
•
•
Vías navegables mejoradas –
mejores muelles/espigones
•
Puentes peatonales – por
ejemplo, en los caminos a las
escuelas
•
Peldaños, pasamanos,
pasaderas, (para cargadores
y animales de tiro)
Intervenciones no relacionadas con el transporte
•
Reubicación o mejora/perfeccionamiento del nivel de los
servicios en la comunidad por ejemplo, puestos de salud,
educación informal, agentes de extensión agrícola residentes, suministro de agua, cultivo de madera para leña
•
Estufas más eficientes en el uso del combustible
•
Mejora de las telecomunicaciones
Ambulancias de
motocicleta
•
Diversificación de cultivos: menos perecederos y sujetos a
daño, cultivos de bajo volumen o peso pero de alto valor
•
Carretas tiradas por
animales
•
•
Mejores arreglos
colectivos de transporte
fuera de la comunidad
por ejemplo, el acceso a
los puntos de recolección de cultivos y pasajeros
Servicios e instalaciones mejorados en los puntos de
recolección y puntos de servicio fuera de la comunidad, por
ejemplo, almacenamiento adecuado, área de espera, alojamiento, instalaciones sanitarias para los conductores y cargadores, estacionamiento seguro para camiones, bicicletas
etc., hospedaje para estudiantes, para los que acompañan a
enfermos, etc.
•
El procesamiento in situ de los productos agrícolas los
vuelve menos perecederos y/o reduce su volumen y permite
su transporte en la estación donde el acceso es más fácil y
su valor es mayor
•
Aumento de la
capacidad del operador
de transporte y de los
grupos de usuarios.
Esta Nota ha sido preparada por el Grupo Temático de Transporte Rural en colaboración con el Departamento
de Desarrollo Social, los Grupos Temáticos de Fondos Sociales y el Departamento de Agricultura y de Desarrollo Rural, con la asistencia de Intermediate Technology Transport Ltd. Si desea recibir copias adicionales de
esta Nota o consultas sobre la misma, sírvase contactar al Servicio de Asistencia sobre Transporte del Banco
Mundial, transport@worldbank.org