La responsabilidad internacional de Naciones Unidas

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internacionales, ya que esto contribuye significativamente al fortalecimiento
de la cooperación entre las naciones y a la promoción del bienestar de los seres
humanos. Por el otro lado, el Ordenamiento debe tratar de impedir situaciones
en las cuales los derechos de terceros dejen de existir o se vean disminuidos en
ese proceso de transferencias”145.
Pues bien, creemos que ambas cuestiones van de la mano: sólo el establecimiento de unos claros mecanismos de control y de fijación de responsabilidad
sobre los actos de la O.N.U. que refuercen el principio de respeto al Derecho
Internacional y la seguridad jurídica podrá hacer que el desarrollo de las
competencias de la Organización sea realmente profundo, tal y como requiere
la Comunidad internacional en la actualidad. Idea defendida, por lo demás,
por el propio REUTER: “La resistencia a la ampliación de las competencias
de las organizaciones en el dominio de las relaciones internacionales no proviene solamente de los Estados miembros; los terceros temen hallarse en presencia de una entidad que no tenga una base suficiente para responder de sus
actos o favorecer a través de un marco jurídico el acceso de un Estado determinado a actividades de las que se les quiere excluir”146.
Por ello la violación del Derecho Internacional y la falta de mecanismos de
control y de exigencia de responsabilidades cuando ello ocurra, no sólo no favorece la Justicia, sino que dificulta, incluso diríamos que imposibilita, la profundización en la misma porque debilita la seguridad jurídica y, con ello, la libertad de los sujetos de la Sociedad internacional, aumentando paralelamente
su grado de incertidumbre, sus temores y su desconfianza mutua; lo que, en definitiva, les acabará alejando de una cooperación cada vez más estrecha entre
ellos, que resulta cada día más necesaria, como sabemos.
III-
FUNDAMENTO JURÍDICO INTERNACIONAL; LA
SUBJETIVIDAD INTERNACIONAL DE NACIONES UNIDAS Y
SU SOMETIMIENTO AL DERECHO INTERNACIONAL
Las razones expuestas hasta el momento, con ser básicas para explicar la
necesidad de establecer un mecanismo de control y establecimiento, en su caso, de responsabilidad internacional sobre las actuaciones de Naciones Unidas,
no serían suficientes desde el punto de vista del Derecho Internacional para que
ese mecanismo tuviera vigencia jurídica. Como afirmó la C.I.J. en el caso de
África del Sudoeste:
145
146
HIRSCH, M., “The Responsibility of International Organizations ...”, op. cit., p. 52.
REUTER, P., “Derecho Internacional Público ...”, op. cit., p. 204. Cursivas añadidas.
76
LA RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL DE NACIONES UNIDAS
“Las consideraciones humanitarias pueden constituir la base que inspire las normas jurídicas; así por ejemplo, el Preámbulo de la Carta de
las Naciones Unidas conforma la base política y moral de las estipulaciones legales establecidas posteriormente. Tales consideraciones, sin
embargo, no son equivalentes a normas jurídicas. Todos los Estados están interesados -poseen un interés- en tales materias. Pero la existencia
de un interés no conlleva que dicho interés posea un carácter específicamente jurídico”147.
En efecto, defender, como he hecho, que la Comunidad internacional en su
conjunto tiene un interés especial “en la existencia de Naciones Unidas y en el
desarrollo y profundización de sus funciones y competencias”, de un lado, y en
que “Naciones Unidas respete el Derecho Internacional y se afiance la seguridad jurídica”, de otro, puede, parafraseando a la Corte, conformar la base política y moral, respectivamente, del establecimiento de un mecanismo jurídico
que controle las actuaciones y determine, en su caso, la responsabilidad internacional de la Organización. Tales consideraciones, dicho de otra forma, pueden fundamentar la existencia de tal mecanismo –como, de hecho, he tratado
de demostrar-, pero no son suficientes para justificar su efectiva puesta en práctica en el plano jurídico.
Para ello es necesario, además, abordar la cuestión desde una perspectiva
iusinternacionalista strictu sensu: solamente si el ordenamiento jurídico internacional reconoce a las organizaciones internacionales, en general, y a Naciones Unidas, más concretamente, personalidad jurídica se podrá establecer, en
primer lugar, la sujeción de la O.N.U. al Derecho Internacional, y, en segundo,
se podrá concluir -de acuerdo con el concepto generalmente aceptado de responsabilidad jurídica internacional- que toda violación de una obligación internacional atribuible a la Organización debe ser susceptible de originar la responsabilidad internacional de ésta.
Debemos concluir, con HOOGH, que “si a un cierto interés no se le ha reconocido todavía la protección legal a través de los procedimientos aplicables,
entonces a ese interés no se le puede garantizar protección legal por aquéllos
encargados de aplicar o hacer cumplir la ley”148. Por este motivo, en el presente
apartado, y todavía dentro del fundamento de la responsabilidad internacional
de la O.N.U., abordaré, en primer término, la cuestión de la personalidad jurídica internacional de Naciones Unidas y, en segundo lugar, la consecuencia
147
C.I.J., Sentencia sobre África del Sudoeste, de 18 de julio de 1966, Recueil, 1966, p.
6. Cursivas añadidas.
148
HOOGH, A. de, Obligations Erga Omnes And Internacional Crimes, Kluwer Law International, The Hague-London-Boston, 1996, p.13.
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más importante derivada de la subjetividad internacional de la Organización, al
menos en lo que al tema del presente estudio interesa: la sujeción de la Organización, en sí misma considerada, al ordenamiento jurídico internacional como
sujeto de Derecho Internacional que es, fundamento jurídico de la exigencia de
responsabilidad internacional a Naciones Unidas.
1.
La personalidad jurídica internacional de Naciones Unidas
En el tema de la subjetividad de las organizaciones internacionales, como
bien indica AMERASINGHE, “no se trata de optar entre el reconocimiento de
personalidad jurídica (a las organizaciones internacionales) o el caos”149; porque las organizaciones podrían funcionar como grupos sin personalidad jurídica. La cuestión estriba en la mejora funcional que supone el reconocimiento de
personalidad jurídica internacional a las organizaciones internacionales. En
este sentido, CHARPENTIER sostendrá que “la personalidad jurídica no es
más que una técnica jurídica tendente a alcanzar un objetivo determinado (...).
La personalidad jurídica de las organizaciones internacionales consagra, desde
este punto de vista, el valor de una cooperación regular entre Estados que sobrepasa los intereses de cada uno de ellos”150.
En efecto, sin personalidad jurídica una organización internacional no tendría capacidad jurídica para aparecer en un proceso legal -ya sea como legitimada activa o pasiva-; de hecho, no sería poseedora de derechos, obligaciones
o competencias propios. En esta situación serían los Estados miembros de dichas organizaciones sin personalidad jurídica los sujetos de derechos, obligaciones y poderes, con los subsiguientes problemas de índole fundamentalmente práctica –muy en especial los relativos a la responsabilidad por las
actuaciones de tales organizaciones- que de todo ello se derivarían; lo cual, en
definitiva, supondría un verdadero obstáculo a la actuación efectiva y el desarrollo progresivo de las organizaciones internacionales -en frontal contradicción con el interés de la Comunidad internacional en que eso ocurra, como hemos visto-.
Pues bien, si este es el argumento de fondo que sostiene el reconocimiento
de personalidad internacional a las organizaciones internacionales, deberíamos
preguntarnos cuál es la posición de la doctrina al respecto y, sobre todo, cuál es
149
AMERASINGHE, C. F., Principles of the Institutional Law of International Organizations, Cambridge University Press, Cambridge, 1996, p. 70.
150
CHARPENTIER, J., “Quelques réflexions sur la personnalité juridique des organisations internationales: réalité ou fiction?”, en Le droit des organisations internationales. Recueil d’études à la mémoire de Jacques Schwob, Bruylant, Bruxelles, 1997, p. 4.
78
LA RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL DE NACIONES UNIDAS
la práctica jurisprudencial relativa específicamente a la O.N.U., para tratar de
determinar si Naciones Unidas posee efectivamente personalidad jurídica internacional y cuál es su contenido, en especial, frente a terceros; esto es, frente
a Estados no miembros y frente a otras organizaciones internacionales.
Por lo que respecta a la posición doctrinal, en la actualidad parece ampliamente aceptada la posibilidad de que las organizaciones internacionales posean personalidad jurídica internacional151. Sí existen discrepancias, sin embargo, respecto al fundamento de dicha personalidad, lo que ha dado lugar a
dos aproximaciones distintas a la cuestión: la de aquellos que defienden la personalidad objetiva de las organizaciones internacionales frente a la de los que
creen que ésta deriva de su propio tratado constitutivo.
Según los primeros, las organizaciones internacionales poseerían cierto
grado de personalidad jurídica desde su nacimiento, por su mera existencia.
Así, para SEYERSTED, uno de los principales defensores de esta posición,
toda organización internacional tiene de un modo inherente dicha personalidad152. De este modo, la posesión o no de personalidad jurídica se sustrae de la
voluntad de los Estados miembros de las organizaciones internacionales para
anclarla en una serie de criterios objetivos derivados del propio Derecho Internacional. En este sentido, MÓNACO identifica tres criterios que permitirían
afirmar la personalidad jurídica de cualquier organización internacional que
los reuniera153:
•
•
•
que el ente esté compuesto por órganos internacionales; es decir, por
órganos que no actúen en nombre de uno u otro Estado o de otro ente
internacional, sino que posean un verdadero carácter autónomo,
que dichos órganos sean capaces de realizar actos de carácter internacional y
que mediante tales actos el ente asuma obligaciones que no se le
impongan a los Estados miembros.
151
Las escuelas doctrinales que, incluso con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial,
rechazaban la subjetividad internacional de las organizaciones internacionales han ido matizando sus posiciones, incluso aceptando la posición mayoritaria, en gran medida empujados por la
opinión de la propia C.I.J. .
Vid. MARIÑO MENÉNDEZ, F., “Derecho Internacional Público ...”, op. cit., p. 167;
y DÍEZ DE VELASCO, M., “Las Organizaciones Internacionales ...”, op. cit., p. 62.
152
Cfr. SEYERSTED, F., “International Personality of Intergouvernamental Organizations”, 4 I.J.I.L. 1 (1964).
153
Cfr. MONACO, R., Lezioni di Organizzazioni Internazionale. 1. Principi Generali,
Turín, 1985, p. 101.
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79
Para los segundos, el Derecho Internacional no posee ninguna norma relativa al reconocimiento objetivo de la personalidad jurídica de las organizaciones
internacionales, sino que entra dentro de las competencias de los Estados el
otorgar o no personalidad jurídica a la organización internacional que crean por
su propia voluntad. Este otorgamiento puede ser explícito, expresado en el propio tratado constitutivo, o implícito, al dotar a la organización internacional de
ciertas competencias para realizar sus funciones, que no le sería posible llevar a
cabo sin poseer personalidad jurídica internacional. Esta es la opinión más extendida en la doctrina y, como veremos a continuación, la interpretación adoptada por la C.I.J. al reconocer personalidad jurídica internacional a la O.N.U. .
En efecto, muy pronto la Corte tuvo que dar su opinión en torno a la subjetividad internacional de Naciones Unidas, puesto que fue en el ya mencionado
Dictamen de 11 de abril de 1949 sobre reparación de daños sufridos al servicio
de las Naciones Unidas, donde abordó directamente la cuestión:
“¿Está revestida la Organización de personalidad internacional? (...)
en junio de 1945 (se creó) una organización internacional cuyos propósitos y principios se enuncian en la Carta de las Naciones Unidas. Para
alcanzar esos propósitos es indispensable que la organización tenga personalidad internacional”154.
La vía argumentativa seguida por la C.I.J. para llegar a dicha conclusión
fue, como se puede apreciar, teleológica, al afirmar que sólo poseyendo personalidad internacional la Organización podría cumplir con las funciones que los
Estados miembros le habían encomendado en su Tratado constitutivo; con lo
cual, de forma implícita, los Estados reconocían en la propia Carta personalidad jurídica internacional a la O.N.U.:
“(...) la Organización estaba destinada a ejercer funciones y a gozar
de derechos -y así lo ha hecho- que no pueden explicarse más que si la
Organización posee en amplia medida personalidad internacional y la
capacidad de obrar en el plano internacional. Actualmente constituye el
tipo más elevado de organización internacional, y no podría responder a
las intenciones de sus fundadores si estuviese desprovista de la personalidad internacional. Se debe admitir que sus miembros, al asignarle ciertas funciones, con los deberes y responsabilidades que les acompañan, la
han revestido de la competencia necesaria para permitirle cumplir efectivamente estas funciones (...). En consecuencia, el Tribunal llega a la
conclusión de que la Organización es una persona internacional”155.
154
155
C.I.J., “Dictamen sobre reparación de daños ...”, op. cit., pp. 178-180.
Ibid, p. 180. Cursivas añadidas.
80
LA RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL DE NACIONES UNIDAS
En definitiva, parece que la Corte opta por la posición doctrinal no objetivista: la personalidad de Naciones Unidas –y, en general, de todas las organizaciones internacionales- derivaría de la voluntad de los Estados, expresada de
manera explícita o implícita en su tratado constitutivo. En este sentido, MARIÑO MENÉNDEZ extraerá la siguiente consecuencia: “En abstracto, lo más
que se puede decir es que cabe interpretar todo tratado creador de una Organización de acuerdo con una regla que puede enunciarse de esta manera: la subjetividad internacional de una Organización Internacional está implícita en el tratado creador de ella cuando su posesión sea indispensable para el ejercicio de
las competencias atribuidas al ente”156.
Pues bien, una vez aclarada la posibilidad de que las organizaciones internacionales posean personalidad jurídica internacional y, como consecuencia
ineludible de ello, afirmada sin duda alguna la oponibilidad de la personalidad
internacional de las organizaciones internacionales frente a sus Estados miembros; la doctrina vuelve a dividirse sobre si dicha personalidad es oponible o no
frente a Estados u otros sujetos de Derecho Internacional que no sean miembros de la Organización157.
En general, aquellos autores que defienden la personalidad objetiva de las
organizaciones internacionales afirman que su personalidad jurídica no depende del reconocimiento o no que realicen de ella el resto de sujetos de Derecho
Internacional; en paralelo al reconocimiento de Estados, una organización internacional –dirán estos autores-, por el mero hecho de serlo, posee personalidad jurídica internacional oponible al resto de sujetos de la Sociedad internacional, también a los Estados u otras organizaciones internacionales no
miembros de la misma158. Por el contrario, otra parte de la doctrina defiende la
idea, apoyándose en la doctrina de la C.I.J., de que sólo las organizaciones internacionales de carácter universal o cuasi-universal gozan de personalidad objetiva, mientras que en el resto de los casos dicha personalidad sólo surtirá
efectos frente a sus Estados miembros.
156
Vid. MARIÑO MENÉNDEZ, F., “Derecho Internacional Público ...”, op. cit., pp.
171-172.
157
Ibid, p. 172.
Así, por ejemplo, SEYERSTED sostendrá lo siguiente: “Una vez que un Estado o una
Organización (Internacional) ha sido creado, no importa cómo, es ipso facto un sujeto general
de Derecho Internacional. Todo lo que se requiere es que posea las características objetivas propias de un Estado o de una Organización”. SEYERSTED, F., “International Personality of ...”,
op. cit., p. 240. Vid. también en el mismo sentido, CHARPENTIER, J., “Quelques réflexions sur
la personnalité …”, op. cit., p. 5.
158
FÉLIX VACAS FERNÁNDEZ
81
A pesar de esta división de opiniones –que, como vemos, afecta únicamente
a aquellas organizaciones internacionales que no posean carácter universal-, en
lo que a nuestro tema interesa –la personalidad jurídica internacional de Naciones Unidas-, la Corte dejó resuelta la cuestión en el tantas veces citado Dictamen sobre reparación de daños sufridos al servicio de las Naciones Unidas:
“La opinión del Tribunal es que cincuenta Estados que representan la
amplia mayoría de la Comunidad Internacional tenían el poder, de conformidad con el Derecho Internacional, de crear una entidad que poseyera la personalidad internacional objetiva y no meramente una personalidad internacional reconocida sólo por ellos (...)”159.
Pero es que, más allá de la interpretación, siempre autorizada, que expone la
C.I.J. en sus dictámenes, la propia Carta en su artículo 2.6 afirma el llamado
principio de la autoridad de Naciones Unidas sobre los Estados no miembros:
“La Organización hará que los Estados que no son miembros de las
Naciones Unidas se conduzcan de acuerdo con estos principios en la medida que sea necesaria para mantener la paz y seguridad internacionales”.
Más allá del enorme valor innovador que posee este precepto, al tratarse de
una disposición de naturaleza convencional que impone obligaciones a terceros Estados con independencia de su consentimiento, desde un punto de vista
funcional -argumento que, como hemos visto, es en el que se basan aquéllos
que defienden la personalidad jurídica de la O.N.U., entre ellos la propia C.I.J.dicho precepto sólo podrá aplicarse si Naciones Unidas está dotada de personalidad objetiva; esto es, si resulta efectivamente oponible también frente a los
Estados no miembros de la Organización. Por otro lado, es importante subrayar
aquí –por su directa relación con el objeto del presente estudio- que como contrapartida a dicha posibilidad de obligar a Estados no miembros, la O.N.U.
debe ser responsable ante ellos por aquellos actos ilícitos que la Organización
haya realizado y que les haya afectado negativamente.
En definitiva, la personalidad jurídica internacional objetiva de la O.N.U.,
reconocida por la jurisprudencia de la Corte, trae causa fundamentalmente de
la exigencia de poseer subjetividad internacional, tanto activa como pasiva,
para cumplir con las funciones que la propia Carta establece para la Organización. Por lo tanto, no es sólo una cuestión numérica, como cabría interpretar en
una lectura quizás demasiado superficial del fragmento citado del Dictamen
sobre reparación de daños, sino también, y evidentemente, funcional160. Como
159
160
C.I.J., “Dictamen sobre reparación de daños ...”, op. cit., p. 185. Cursivas añadidas.
Cfr. AMERASINGHE, C. F., “Principles of the Institutional Law ...”, op. cit., pp. 85-91.
82
LA RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL DE NACIONES UNIDAS
afirma CARRILLO SALCEDO: “La revolucionaria creación de normas jurídicas que simboliza el párrafo 6º del artículo 2 de la Carta encuentra su fundamento en el principio de efectividad, así como en la institucionalización de la
acción de gobierno internacional de un conjunto de Estados suficientemente
representativos: los miembros de la Organización de las Naciones Unidas
(...)”161.
2.
El sometimiento de Naciones Unidas al ordenamiento jurídico
internacional
Una vez respondida afirmativamente la cuestión de si la O.N.U. posee personalidad jurídica internacional, y comprobado que ésta es oponible no sólo a
sus Estados miembros, sino también a los no miembros, la C.I.J. abordará en el
Dictamen que estamos analizando su contenido, y lo hará de la siguiente manera:
“Esto no equivale a decir que la Organización sea un Estado, lo que
ciertamente no es, o que su personalidad jurídica, sus derechos o deberes
sean los mismos que los de un Estado (...). Esto significa que la Organización es un sujeto de Derecho Internacional, que tiene capacidad para
ser titular de derechos y deberes internacionales y que tiene capacidad
para prevalerse de estos derechos por vía de reclamación internacional”.
Para concluir: “Mientras que un Estado posee, en su totalidad, los derechos y obligaciones internacionales reconocidos por el Derecho Internacional, los derechos y obligaciones de una entidad como la Organización deben depender de los fines y funciones de ella, enunciados o
implicados por su acto constitutivo y desarrollados en la práctica”162.
Dos son las consecuencias que principalmente se deben extraer del fragmento reproducido: en primer lugar, que la personalidad jurídica internacional
de la O.N.U. no es igual a la de los Estados, que poseen la totalidad de los derechos y deberes internacionales reconocidos por el Derecho Internacional. Y, en
segundo lugar, que, como sujeto de Derecho Internacional, Naciones Unidas es
titular de deberes internacionales al estar sometida al Derecho Internacional y
a su propio Derecho interno.
Como se sabe, el primero de los dos elementos que definen la responsabilidad internacional es la violación de una obligación internacional. Resulta cla161
162
CARRILLO SALCEDO, J. A., “Soberanía del Estado y ...”, op. cit., p. 242.
C.I.J., “Dictamen sobre reparación de daños ...”, op. cit., p. 178. Cursivas añadidas.
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83
ro, por tanto, que para que ésta exista es necesario que la norma internacional
que contiene la obligación violada sea de aplicación a Naciones Unidas. Y aunque la sujeción de las organizaciones internacionales al Derecho Internacional
está, como hemos visto, ampliamente aceptada163;debemos ser cautelosos y
profundizar en la cuestión, porque en el caso concreto de la O.N.U., de un lado,
la Carta no contiene ningún artículo que expresamente afirme dicha sujeción al
Derecho Internacional, aunque sí realiza algunas referencias tanto en su
Preámbulo como en el artículo 1.1164, y, de otro, y muy probablemente derivado de lo anterior, la doctrina no es unánime sobre esta cuestión, sobre todo en
relación a las actuaciones del Consejo de Seguridad, como hemos visto ya.
Por ello resulta necesario abordar el estudio de las particularidades que en
cada una de las fuentes de obligaciones de Derecho Internacional se presentan
en el caso de que el sujeto obligado sea la O.N.U. . Para lo cual deberíamos preguntarnos cuáles son las fuentes de las normas aplicables a las organizaciones
internacionales en general, y a Naciones Unidas en particular, y que, por consiguiente, están obligadas a respetar. La propia C.I.J. contestará expresamente
esta cuestión en su Dictamen de 20 de diciembre de 1980 sobre interpretación
del acuerdo de 25 de marzo de 1951 entre Egipto y la O.M.S.:
“La Organización Internacional es un sujeto de Derecho Internacional ligado en cuanto tal por todas las obligaciones que le imponen las
163
Cfr. HIRSCH, M., “The Responsibility of International Organizations …”, op. cit., p.
17.
164
En el Preámbulo de la Carta se puede leer:
“Nosotros los pueblos de las Naciones Unidas
Resueltos (...) a crear condiciones bajo las cuales puedan mantenerse la justicia y el respeto
a las obligaciones emanadas de los tratados y de otras fuentes del derecho internacional”.
Y en el artículo 11:
“Los Propósitos de Naciones Unidas son: 1. Mantener la paz y la seguridad internacionales,
y con tal fin: tomar medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz, y
para suprimir actos de agresión u otros quebrantamientos de la paz; y lograr por medios pacíficos, y de conformidad con los principios de la justicia y del Derecho Internacional, el ajuste o
arreglo de controversias o situaciones internacionales susceptibles de conducir a quebrantamientos de la paz”. Subrayado añadido.
Sin embargo, el Preámbulo no posee valor jurídico –como hemos visto ha manifestado
la C.I.J.- y la referencia del artículo 1.1, si es interpretado estrictamente, no sería de aplicación
a situaciones calificadas como amenazas a la paz, quebrantamientos de la paz o actos de agresión; esto es, precisamente aquéllas situaciones ante las que el Consejo de Seguridad puede situarse en el Capítulo VII y, por consiguiente, adoptar decisiones obligatorias para los Estados.
Vid. HOOGH, A. de, “Obligations erga omnes and ...”, op. cit., pp. 99-100.
84
LA RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL DE NACIONES UNIDAS
reglas generales de Derecho Internacional, su acta constitutiva o los
acuerdos internacionales que le son parte”165.
2.1. La aplicación de las normas convencionales a Naciones Unidas
Las organizaciones internacionales, en general, y la O.N.U., más en concreto, tienen la capacidad de celebrar tratados como parte de la personalidad jurídica internacional que hemos visto poseen; capacidad puesta crecientemente
en práctica, pues son cada vez más numerosos los tratados en los que son parte.
Como sostiene SOBRINO HEREDIA: “(Estos Tratados) reflejan directamente
la intensidad de la participación de las Organizaciones en la vida internacional
y abarcan las materias más diversas donde las funciones que éstas ejercen les
llevan a actuar y relacionarse convencionalmente con terceros sujetos (...)”166.
Tanto es así que en 1986 se adoptó en Viena el Convenio sobre el derecho de
los tratados entre Estados y Organizaciones internacionales o entre Organizaciones internacionales –en adelante C. de V. de 1986-; Convenio con un evidente paralelismo respecto al de 1969, que regula el derecho de los tratados
realizados sólo entre Estados. En este sentido, desde un punto de vista general,
y en lo que aquí interesa, es necesario subrayar la aplicación del principio pacta sunt servanda también a los tratados en los que es parte una organización internacional, como no podría ser de otra forma. En efecto, el artículo 26 del C.
de V. de 1986 dice:
“Pacta sunt servanda.
Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido de buena
fe”.
Pero en algunos ámbitos no se pudo mantener el citado paralelismo debido
a la especificidad propia de las organizaciones internacionales como sujetos de
Derecho Internacional, como bien prueba, por lo demás, la necesidad de adoptar una nueva Convención referida a las organizaciones internacionales. Por
ello, a continuación analizaremos dos de estas cuestiones específicas, de especial interés para el objeto de nuestro estudio: la capacidad contractual internacional de Naciones Unidas y los efectos que se derivan de los tratados concluidos por la Organización.
165
C.I.J., Dictamen sobre interpretación del acuerdo de 25 de marzo de 1951 entre Egipto y la O.M.S., de 20 de diciembre de 1980, Recueil, 1980, par. 37. Cursivas añadidas.
166
SOBRINO HEREDIA, J. M., “Principales manifestaciones de la personalidad jurídica
internacional de las organizaciones internacionales“, en Las Organizaciones Internacionales,
M. Díez de Velasco, Tecnos, Madrid, 10ª ed., 1997, p. 70.
FÉLIX VACAS FERNÁNDEZ
85
Por lo que respecta a la capacidad contractual internacional de las organizaciones internacionales, el artículo 6 del C. de V. de 1986 dispone que “la capacidad de una organización internacional para celebrar tratados se rige por las
reglas de esa organización”. Dichas reglas son las que establece el C. de V. de
1986 en su artículo 2.1 j), que están formadas “en particular por los instrumentos constitutivos de la organización, sus decisiones y resoluciones adoptadas
de conformidad con éstos y su práctica establecida”. Todo lo cual encaja perfectamente con lo afirmado respecto a la personalidad jurídica de Naciones
Unidas y, muy especialmente, con lo relativo a sus competencias.
En efecto, el treaty making power de la Organización va a depender no sólo
de las expresas competencias establecidas al respecto en la Carta, sino también
de las llamadas competencias implícitas de la Organización, que deberán fijarse de acuerdo con los instrumentos constitutivos de la organización, sus decisiones y resoluciones adoptadas de conformidad con éstos y su práctica establecida. Interpretación amplia que viene avalada por el propio Preámbulo de la
C. de V. de 1986, según el cual, “las organizaciones internacionales poseen la
capacidad para celebrar tratados que es necesaria para el ejercicio de sus funciones”.
En definitiva, la capacidad para celebrar tratados por parte de la O.N.U. está
claramente reconocida normativamente y avalada por una amplia práctica;
mientras que el ámbito competencial en el que puede ejercitar dicho poder vendrá delimitado por sus propias competencias -tanto explícitas como implícitascuya amplitud resulta ya evidente en la práctica, y que, como hemos visto, previsiblemente no hará sino aumentar en el futuro.
En cuanto a las cuestiones específicas que se plantean en torno a los efectos
derivados de los tratados concluidos por la O.N.U. –que es el tema más directamente relacionado con la responsabilidad internacional propiamente dicha-,
en las discusiones de la C. de V. de 1986 se planteó la importante cuestión de
saber si los Estados miembros de las organizaciones internacionales se debían
considerar parte en los tratados concluidos por la organización, o si, por el contrario, se considerarían terceros Estados respecto a ellos. La solución a la que
se llegó es que los Estados miembros no son parte por sí mismos en los tratados
celebrados por la Organización, a no ser que hayan participado en los mismos
en calidad de Estados soberanos, en cuyo caso se considerarán como tratados
mixtos. Con base en ello, hay que distinguir entre dos clases de tratados: aquéllos en cuya conclusión participa únicamente la Organización y los denominados tratados mixtos.
En el primer caso, el tratado no producirá efectos internacionales directos
sobre los Estados; si bien, es necesario señalar a continuación, con SOBRINO
86
LA RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL DE NACIONES UNIDAS
HEREDIA, que se trata de terceros “en sentido impropio, esto es terceros frente al tratado pero no frente a la Organización que concluye el tratado, por lo que
los eventuales efectos sobre los Estados miembros, no provienen del tratado
mismo sino que son fruto de su condición de miembros de la Organización”167;
se trataría, en fin, de efectos indirectos para los Estados miembros de la organización parte en un tratado. De este planteamiento teórico deriva el interesante y
complejo problema de la posición que ocupan los Estados miembros de una
organización internacional ante una eventual responsabilidad internacional
de la misma y que -sin perjuicio de que el tema sea tratado con mayor amplitud
con posterioridad- en principio, deberá regularse por lo establecido en el tratado constitutivo de la propia Organización; como se desprende implícitamente
del artículo 74 del C. de V. de 1986:
“Las disposiciones de la presente Convención no prejuzgarán ninguna
cuestión que pueda surgir en relación con la creación de obligaciones y
derechos para los Estados miembros de una Organización internacional
en virtud de un tratado en el que esa organización sea parte”.
Los tratados mixtos168, por su parte, también plantean importantes problemas, siendo uno de los principales y de más compleja solución el de saber
quién -la organización internacional, los Estados miembros, o todos- será responsable ante un tercero por la violación de una de las obligaciones establecidas en el mismo. La solución no es ni clara ni unívoca, dependiendo del contenido del propio tratado. En cualquier caso, se puede realizar una doble
distinción, atendiendo a si los tratados mixtos contienen cláusulas competenciales o algún otro régimen que trate de resolver la cuestión o no:
- tratados con cláusulas competenciales: en ellos se especifican expresamente las obligaciones que, bajo dicho tratado, adquiere cada parte. En este caso, el
problema queda solucionado de la forma más conveniente posible; esto es, viene
resuelto en el propio tratado, lo cual supone el mayor grado posible de información y, por ende, de seguridad jurídica, para las partes. Un claro ejemplo es la
Convención Lome II de 1979, que afecta a la C.E. y a sus Estados miembros169.
167
Ibid, p. 72.
El que tanto la organización internacional como sus Estados miembros formen parte
del mismo tratado se debe fundamentalmente a que un tratado puede regular un ámbito material
cuya competencia sea compartida; esto es, pertenezca en parte a la organización y en parte a los
Estados miembros, sin que ninguno tenga competencia, si actúa solo, para concluir el acuerdo
en su totalidad. De ahí que este problema afecte principalmente a organizaciones internacionales de integración –muy especialmente a la C.E.- y no tanto a la O.N.U., aunque por su importancia sobre el objeto de nuestro estudio la cuestión será abordada siquiera brevemente.
169
Vid. artículos 3, 12, 157 y 160 de esta Convención.
168
FÉLIX VACAS FERNÁNDEZ
87
En el ámbito universal, la Convención sobre Derecho del Mar de 1982 en su
Anexo IX articula un mecanismo –muy interesante jurídicamente y sin precedentes- para la elaboración y puesta a disposición de la información necesaria
sobre la división de las competencias y obligaciones, y para determinar la atribución de las eventuales responsabilidades, entre las organizaciones internacionales y sus Estados miembros que formen parte de la Convención en pie de
igualdad. Así, el artículo 2 del anexo mencionado abre la posibilidad a que las
organizaciones internacionales formen parte de la Convención, por lo cual establece la obligación de que éstas realicen una declaración especificando las
materias sobre las cuales los Estados miembros le han cedido competencias170,
declaración que paralelamente también deberán realizar los Estados miembros
especificando las competencias traspasadas a la organizaciones internacionales171. El sistema se cierra con la presunción de que aquellas competencias no
recogidas en dichas declaraciones, que deberán actualizarse siempre que se
realicen nuevas transferencias172, se entenderán pertenecientes a los Estados
miembros y no a la Organización173.
Como consecuencia de todo lo anterior, el artículo 6 del Anexo fija las responsabilidades de la siguiente manera:
“La responsabilidad por el incumplimiento de obligaciones establecidas en la Convención o por cualquier otra transgresión de ésta incumbirá
a las Partes que tengan competencia con arreglo al artículo 5 de este
Anexo.
170
Artículo 2 del anexo IX de la Convención sobre el Derecho del Mar: “Las organizaciones internacionales podrán firmar esta Convención cuando la mayoría de sus Estados miembros sean signatarios de ella. En el momento de la firma, la organización internacional hará una
declaración en que especificará las materias regidas por la Convención respecto de las cuales
sus Estados miembros que sean signatarios le hayan transferido competencias, así como la índole y el alcance de ellas”.
171
Artículo 5.2 del anexo IX de la Convención sobre el Derecho del Mar: “Los Estados
miembros de una organización internacional harán (...) una declaración en la cual especificarán
las materias regidas por esta Convención respecto de las cuales hayan transferido competencias
a la organización”.
172
Artículo 5.4 del anexo IX de la Convención sobre el Derecho del Mar: “Las organizaciones internacionales y sus Estados miembros que sean partes en la Convención notificarán sin
demora al depositario cualesquiera modificaciones en la distribución de las competencias (...)”.
173
Artículo 5.3 del anexo IX de la Convención sobre el Derecho del Mar: “Se presumirá
que los Estados Partes que sean miembros de una organización internacional que sea Parte de
la Convención tienen competencia sobre todas las materias regidas por esta Convención respecto de las cuales no hayan declarado, notificado o comunicado específicamente, con arreglo al
presente artículo, transferencias de competencias a la organización”.
88
LA RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL DE NACIONES UNIDAS
Cualquier Estado Parte podrá pedir a una organización internacional o
a sus Estados miembros que sean Partes en la Convención que informen
acerca de a quién incumbe la responsabilidad respecto de una determinada cuestión. La organización y los Estados miembros de que se trate
darán esa información. El hecho de no dar esa información en un plazo
razonable o de dar información contradictoria entrañará responsabilidad
conjunta y solidaria”.
El mecanismo así diseñado pretende atajar todas las posibles dificultades
que puedan surgir en la práctica174 con un doble objetivo: por un lado, permitir
a la organización internacional y a sus Estados miembros anticipar razonablemente la potencial responsabilidad y, por otro, asegurar los intereses de los terceros que puedan verse perjudicados por el incumplimiento de las obligaciones
fijadas en la Convención, al determinar el supuesto responsable de dicho incumplimiento contra el que dirigirse y que deberá soportar las consecuencias
jurídicas de tal incumplimiento. En ambos caso, en definitiva, lo que se persigue es garantizar el mayor grado de seguridad jurídica posible a todas las Partes en el Convenio, lo cual repercutirá, sin lugar a dudas, en un reforzamiento
de la propia libertad de acción de las Partes, en un aumento de su confianza y,
por consiguiente, en una aplicación más efectiva y justa del mismo. Todo lo
cual es una enseñanza que deberíamos retener para aplicarla también en otros
ámbitos; por ejemplo, en el del mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales y, por consiguiente, a las actuaciones del Consejo de Seguridad.
– tratados sin cláusula relativa a reparto de competencias: se trata de la
mayoría de los casos, en los que cabe, en línea de principio, tres soluciones alternativas:
•
•
•
174
tanto la organización internacional como sus Estados miembros son
responsables conjunta y solidariamente.
la responsabilidad será de aquél –organización internacional o Estados
miembros- que posea la competencia al respecto; mientras que en los
casos en los que dicha competencia sea indivisible o no esté delimitado su titular con claridad ambos serán responsables.
el tercero perjudicado dirigirá su queja contra la organización internacional para que sea ésta quién resulte responsable; llegando los efectos jurídicos de la misma a los Estados miembros de forma indirecta, por lo tanto.
Como se puede ver el procedimiento establecido resulta claro y exhaustivo. Tan es así
que puede servir de modelo en el futuro para los tratados multilaterales; de hecho, ya lo ha sido
en el caso de tratados sobre medio ambiente: así, por ejemplo, la Convención de Viena para la
protección de la capa de ozono, de 1985.
FÉLIX VACAS FERNÁNDEZ
89
En línea de principio, la solución debería seguir la regla general de acuerdo
con la cual en el caso de que claramente se establezca quién es el titular de las
competencias sobre la materia en cuyo ámbito se produjo la violación de la
obligación, éste sea el responsable. Si no existiese claridad al respecto, según
defiende HIRSCH175, el tercero perjudicado debería dirigirse a la organización
internacional para que, en un plazo de tiempo razonable, determine junto con
sus Estados miembros y de acuerdo con sus normas internas de reparto de competencias, quién era competente y, por tanto, responsable por la realización del
hecho, finalmente considerado como ilícito. Si el tercero no obtiene respuesta
en dicho plazo ni tampoco la información relevante para saber quién era competente-responsable, ambos lo serán de manera conjunta y solidaria.
Esta solución, como vemos, respeta en mucha menor medida las exigencias
derivadas de la seguridad jurídica, lo que irá en detrimento de la libertad y confianza de las partes en el tratado; puesto que no estarán seguros de contra quién
deberán dirigirse en caso de violación de una obligación del mismo y no podrán anticipar, por tanto, con tanta exactitud la solución de la controversia, que
sufrirá previsibles retrasos; todo lo cual previsiblemente afectará a la propia
aplicación eficaz del tratado. Si bien, cabe reconocer que esta solución, asumiendo las limitaciones del caso, resulta todavía suficientemente clara y respetuosa con los derechos de los posibles terceros perjudicados.
2.2. La aplicación de la costumbre internacional a Naciones Unidas
Parece estar fuera de toda duda que el Derecho Internacional consuetudinario obliga a la O.N.U. . Un argumento interesante que apoya esta afirmación es
el aportado por HOOGH quien afirma que “es obvio que Naciones Unidas no
puede llevar a cabo actividades que los Estados, miembros o no, no pueden realizar en su individualidad. Esa conclusión se basa, claro está, en el argumento
según el cual los Estados no pueden crear un colectivo con el fin de realizar lo
que individualmente no deben (jurídicamente realizar)”176. Quizás la única excepción a esta regla sea el uso de la fuerza, más allá de la legítima defensa, que
puede ser acordado por el Consejo de Seguridad, tal y como permite el Capítulo VII de la Carta. Pero ni siquiera en este caso Naciones Unidas goza de libertad absoluta, puesto que, como estamos viendo, toda la Organización, también
y muy especialmente su Consejo de Seguridad –por la importante función que
tiene encomendada y las graves competencias que posee para tratar de llevarla
175
176
Cfr. HIRSCH, M., “The Responsibility of International Organizations ...”, op. cit., p. 28.
HOOGH, A. de, “Obligations erga omnes and ...”, op. cit., p. 98.
90
LA RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL DE NACIONES UNIDAS
a efecto-, está sometida al Derecho Internacional en general y, en esta caso concreto, al llamado ius in bello, como analizaremos a continuación.
Hay que tener en cuenta, por otro lado, que buena parte de las costumbres
internacionales aún vigentes han aparecido durante el periodo del llamado Derecho Internacional clásico, cuando el único sujeto existente en la Sociedad internacional era el Estado. Por ello surge la duda de si las normas de Derecho Internacional de origen consuetudinario, en cuya creación ha sido ajena la propia
O.N.U., le son aplicables177. Ambas cuestiones se le plantearon conjuntamente
a la Organización con toda su crudeza bastante pronto.
En efecto, la práctica de la propia O.N.U. relativa a operaciones militares
ejemplifica perfectamente la cuestión: tanto en la Guerra de Corea –19491953-, como, sobre todo, en la Operación de Naciones Unidas en el Congo –
ONUC, 1960-1964-, se produjeron alegaciones relativas a la violación por parte de las fuerzas de Naciones Unidas de sus obligaciones establecidas por el
Derecho Internacional consuetudinario, más concretamente, las normas de Derecho Internacional general relativas al ius in bello, y que en su mayoría se han
ido positivando en las Convenciones de La Haya de 1907 y de Ginebra de 1949
y sus Protocolos adicionales de 1977.
A este respecto surge el tema de la naturaleza jurídica de las operaciones
de mantenimiento de la paz llevadas a cabo por fuerzas de Naciones Unidas, que ejemplifica las distintas posiciones que cabe mantener ante la
cuestión del control y responsabilidad de las acciones de la Organización:
The American Society of International Law llevó a cabo un estudio178 al respecto en el que con base en la naturaleza especial y única de la O.N.U., “que
representa a la comunidad organizada de naciones contra el ofensor (y que)
posee una posición legal y moral superior comparada con la otra parte en un
conflicto”179, llegó a la conclusión de que “el uso de la fuerza por Naciones
Unidas es de naturaleza diferente a la llevada a cabo por un Estado. Los fi177
Siguiendo una argumentación teórica en paralelo a la que plantearon tras la descolonización los nuevos Estados asiáticos y africanos, que sostuvieron que no les eran aplicables sin
su consentimiento al no haber participado en el nacimiento de determinadas normas consuetudinarias, sin siquiera haber tenido la posibilidad de haberse opuesto a las mismas durante su proceso de formación, puesto que todavía no existían como Estados soberanos.
178
Es de hacer notar que los miembros que formaron el comité de estudio que realizó el
informe eran los siguientes juristas: W. J. Bivens, L. M. Goodrich, H. Kelsen, J. L. Kunz, L. B.
Sonh y C. Eagleton, que actuó como Presidente.
179
“Report of the Committee on Study of Legal Problems of the United Nations, Should
the Laws of War Apply to United Nations Enforcement Action?”, en Proceedings of the American Society of International Law at its Forty-Sixth Annual Meeting, 1952, p. 217.
FÉLIX VACAS FERNÁNDEZ
91
nes para los que las leyes de la guerra fueron instituidas no son exactamente
los mismos que los fines para regular el uso de la fuerza por parte de Naciones Unidas (...). Las Naciones Unidas no se deben sentir obligadas por todas las leyes de la guerra, sino que deben elegir aquellas leyes de la guerra
que parecen estar de acuerdo con sus propósitos, añadiendo aquéllas que
sean necesarias y rechazando aquellas que parezcan incompatibles con sus
propósitos”180.
La crítica que cabe hacer a esta posición ya ha sido formulada de manera
genérica al hablar de la necesidad de limitar todo poder, también el de la
O.N.U., a través del rule of law; pero de manera más concreta LAUTERPACHT respondió señalando que las leyes de la guerra son de aplicación en
cualquier caso en que haya hostilidades, no sólo en las guerras entre Estados181. Y de forma mucho más clara y directa, PASTOR RIDRUEJO afirma
en relación a esta cuestión lo siguiente: “El ius in bello se aplica, por lo pronto, a las Fuerzas de las Naciones Unidas, sea cual fuere el carácter -coercitivo
o preventivo- de su acción”182. Así lo ha defendido también el I.D.I. en su Resolución sobre las condiciones de aplicación de las normas humanitarias de
los conflictos armados a las hostilidades en las que participen Fuerzas de
Naciones Unidas183.
Y es que, como acertadamente señala HIRSCH: “Otorgar a una de las partes
en un conflicto armado el derecho de determinar unilateralmente qué normas le
son de aplicación a sus actividades armadas puede conducir a una peligrosa
cadena de relaciones inhumanas”184. Porque el Derecho Humanitario y de la
Guerra tiene como razón de ser el minimizar en lo posible los sufrimientos
producidos por la guerra, por toda guerra, no sólo los producidos por unos contendientes y no por otros185; puesto que, como desgraciadamente demuestra la
180
Ibid, p. 220. Cursivas añadidas.
Cfr. LAUTERPACH, H., “The Limits of the Operation of the Law of War”, 30 B.Y.I.L.
206 (1959).
182
PASTOR RIDRUEJO, J. A., “Curso de Derecho Internacional ...”, op. cit., p. 637.
183
DE VISSCHER, P. (raporteur), “Résolution sur les conditions d’aplication des règles
humanitaires relatives aux conflits armés aux hostilités dans lesquelles les Forces des Nations
Unies peuvent être engagés”, 54-II A.I.D.I. 449 (1971).
184
HIRSCH, M., “The Responsibility of International Organizations ...”, op. cit., p. 36.
185
Como acertadamente ha subrayado ZWANENBURG: “Se supone que los cascos azules actúan en nombre de la justicia internacional. Consecuentemente, se les debe exigir los más
altos niveles de justicia. A los vigilantes no se les puede juzgar con reglas diferentes que a los
vigilados”. ZWANENBURG, M., “The Statute for an International Criminal Court and the United States: Peacekeepers under Fire?”, 10 E.J.I.L. 124 (1999), p. 142.
181
92
LA RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL DE NACIONES UNIDAS
realidad, todos, también los que portan cascos azules, pueden realizar actos
contrarios al ius in bello186.
Por lo demás, con buen criterio la práctica de Naciones Unidas no ha seguido la
doctrina defendida por la American Society of International Law. En efecto, el Secretario General de Naciones Unidas sostuvo públicamente que la Organización “insiste
en que sus fuerzas armadas apliquen los principios de la Convención (de Ginebra) tan
escrupulosamente como sea posible”187. En este ámbito resulta imprescindible hacer
mención a ONUC, operación llevada a cabo por fuerzas de la Organización y que
causó importantes daños a individuos nacionales de terceros Estados, y a sus propiedades. La O.N.U. aceptó su responsabilidad en los hechos, llegando a una serie de
acuerdos con los Estados cuyos nacionales sufrieron esos daños. El Secretario General explicó, aplicando uno de los principios fundamentales del ius in bello -el de necesidad militar188- que “aquellas quejas sobre daños que se entendieron debidos únicamente a operaciones o necesidades militares fueron excluidas”189.
Esta práctica, incompleta y no exenta de polémica doctrinal, ha ido dando
lugar a la aceptación general190, y expresa por parte de la O.N.U., de la aplica186
Según ha denunciado WHITWORTH, “como en cualquier misión militar, las relaciones
de poder que afectan a las misiones de mantenimiento de la paz son mucho más complejas de lo
que revela una lectura superficial de pacíficos y altruistas cascos azules (...): en el ejemplo de Somalia, dos hombres fueron disparados por cascos azules canadienses y un tercero fue golpeado y
torturado hasta la muerte; en Camboya, las acusaciones de violencia, violaciones y abusos envuelven la percepción pública de esa misión de mantenimiento de la paz. Bajo tales circunstancias si
las misiones de paz tienen como resultado violencia, violaciones sexuales y abusos, debemos preguntarnos: ¿hasta qué punto son pacíficos los miembros de las operaciones de mantenimiento de
la paz?”. WHITWORTH, S., “Gender, Race and the Politics of Peacekeeping”, en A Future for
Peacekeeping?, E. Moxon-Browne (ed.), Macmillan Press, London, 1998, pp. 176-177.
187
International Review of the Red Cross, 1962, p. 29.
188
Principio recogido a sensu contrario, entre otros textos jurídicos, en el artículo 35.2
del Protocolo I, de 8 de junio de 1977, Adicional a los Convenios de Ginebra de 1949, relativo
a la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales, que dice así: “Queda
prohibido el empleo de armas, proyectiles, materias y métodos de hacer la guerra de tal índole
que causen males superfluos o sufrimientos innecesarios”.
189
Doc. S/6597, de 6 de agosto de 1965, carta del Secretario General dirigida al representante permanente en funciones de la Unión Soviética.
190
Por otra parte, algunas regulaciones ad hoc de determinadas operaciones de mantenimiento de la paz hacían constar expresamente que “los principios y el espíritu de las Convenciones internacionales generales aplicables a la conducta del personal militar” les eran
aplicables. Así, entre las más significativas, cabe citar los siguientes: Regulations for the United
Nations Emergency Force, de 20 de febrero de 1957, 271 U.N.T.S. 168; Regulations for the United Nations Force in the Congo, doc. SST/SGB/ONUC/1, de 15 de julio de 1963; Regulations
for the United Nations Force in Cyprus, de 25 de abril de 1964, 555 U.N.T.S. 132.
FÉLIX VACAS FERNÁNDEZ
93
ción del Derecho Internacional humanitario a las operaciones militares, tanto
de naturaleza consensual –operaciones de mantenimiento de la paz-, como a
las coercitivas –operaciones de imposición de la paz-; actuación que se ha ido
produciendo de manera cauta pero firme, a través de distintos documentos oficiales de la Organización a lo largo de los años 90. Así, la Convención sobre la
seguridad del personal de Naciones Unidas y del personal asociado, de 9 de
diciembre de 1994, establece en su artículo 2.2 lo siguiente:
“Esta Convención no será de aplicación a las operaciones de Naciones
Unidas autorizadas por el Consejo de Seguridad como medida coercitiva bajo el Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas en las que
cualquiera del personal sea combatiente frente a fuerzas armadas organizadas y a los que les sea de aplicación el Derecho Internacional de los
conflictos armados”191.
A la vista de este precepto, como afirma EMANUELLI, “la Convención, involuntariamente, responde en parte a la cuestión de saber si las fuerzas que participan en una operación establecida o autorizada por el Consejo de Seguridad en
virtud del Capítulo VII de la Carta de la ONU pueden ser fuerzas combatientes
regidas por las reglas del Derecho Internacional Humanitario”192. Y es que el
propósito de la Convención de reforzar la seguridad del personal de Naciones
Unidas y de su personal asociado, no les exime a éstos de respetar, a su vez, las
reglas del Derecho Internacional humanitario, así como los derechos humanos.
Reconocimiento involuntario, quizás, e implícito que poco después el propio Secretario General hará expresamente, primero en su Informe sobre los aspectos administrativos y presupuestarios relativos a la financiación de las operaciones de mantenimiento de la paz de Naciones Unidas de 1996:
“La aplicación del Derecho Internacional Humanitario a las fuerzas
de Naciones Unidas cuando están involucrados como combatientes en
situaciones de conflictos armados conlleva la responsabilidad internacional de la Organización y el pago de la reparación en compensación
por las violaciones del Derecho Internacional Humanitario cometidas
por los miembros de las fuerzas de Naciones Unidas”193.
191
Convención sobre la seguridad del personal de Naciones Unidas y personal asociado,
A/RES/49/59, de 9 de diciembre de 1994. Cursivas añadidas.
192
EMANUELLI, C., “La Convention sur la securité du personnel des Nations Unies et
du personnel associé: des rayons et des ombres”, 95 R.G.D.I.P. 849 (1995), p. 876.
Vid. también BOURLOYANNIS-VRAILAS, C., “The Convention on the Safety of United
Nations and Associated Personnel”, 44 I.C.L.Q. 560 (1995), p. 583.
193
“Informe del Secretario General sobre aspectos administrativos y presupuestarios ...”,
op. cit., p. 704, par. 16. Cursivas añadidas.
94
LA RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL DE NACIONES UNIDAS
Finalmente, en un Boletín del Secretario General emitido en 1999, dedicado expresamente a la cuestión de la observancia del Derecho Internacional humanitario por las fuerzas de las Naciones Unidas, establecerá los siguientes
criterios al respecto:
“El Secretario General, con el objeto de establecer principios y normas fundamentales del derecho internacional humanitario aplicables a
las fuerzas de las Naciones Unidas que realizan operaciones bajo mando
y control de las Naciones Unidas, promulga lo siguiente: 1.1 Ámbito de
aplicación. Los principios y normas fundamentales del derecho internacional humanitario establecidos en el presente boletín serán aplicables
a las fuerzas de las Naciones Unidas cuando participen activamente en
éstas como combatientes en situaciones de conflicto armado, en la medida de su participación y mientras dure ésta. Serán también aplicables
en acciones coercitivas o en operaciones de mantenimiento de la paz
cuando esté permitido el uso de la fuerza en legítima defensa”194.
Por otra parte, es verdad que el Derecho de la Guerra se creó para regular en
lo posible las guerras entre Estados y que, por consiguiente, algunos de sus
principios son de imposible aplicación a Naciones Unidas, como por ejemplo,
el ejercicio de la jurisdicción criminal sobre sus fuerzas, al no poseer -al menos
por el momento195- este tipo de competencias. Sin embargo, ello no quiere decir, como hemos visto, que la O.N.U. esté exenta de cumplir las obligaciones
de Derecho Internacional humanitario derivadas, al menos, de normas de Derecho Internacional general196; ni siquiera de aquéllas que, por sus propias características y las competencias diferentes de la Organización en relación con
194
Boletín del Secretario General sobre la observancia del Derecho Internacional humanitario por las fuerzas de las Naciones Unidas, doc. SGB/1999/13, de 6 de agosto. Cursivas
añadidas.
195
Habrá que ver si la recientemente creada Corte Penal Internacional es competente para
enjuiciar este tipo de casos. Así parece entenderlo, entre otros, CONDORELLI, cuando sostiene
que “la Organización, para respetar su obligación de reprimir las violaciones del Derecho Internacional humanitario cometidas por sus agentes, debe intentar que sea el Estado que envía el
contingente el encargado de perseguir en justicia por sus tribunales al autor de la violación; lo
cual no excluye, obviamente, la competencia de los jueces de otros Estados –o del Tribunal Penal Internacional- en el caso de que las infracciones cometidas sean de tal gravedad que deban
ser calificadas como crímenes de guerra –o de otros crímenes contra la humanidad-“. CONDORELLI, L., “Le azioni dell’ONU e l’applicazione del diritto internazionale humanitario: il ‘bollettino’ del Segretario generale del 6 agosto 1999”, 82 R.D.I. 1049 (1999), p. 1053.
196
Aunque del Boletín del Secretario General se desprende con claridad la aceptación por
su parte de la aplicación de todo el contenido del Derecho Internacional humanitario, consuetudinario o convencional, a las operaciones de paz de Naciones Unidas.
FÉLIX VACAS FERNÁNDEZ
95
las de los Estados, no puedan cumplir por sí mismas. En palabras de HIRSCH,
“toda organización internacional que emplea fuerzas armadas está impelida a
asegurar que las obligaciones que no puedan ser llevadas a cabo por sus órganos sean observadas por los Estados participantes”197.
En fin, de todo lo expuesto en este apartado se derivan a mi entender dos
conclusiones fundamentales que bien pueden generalizarse a cualquier ámbito
material donde actúe Naciones Unidas: de un lado, la O.N.U. está obligada a
cumplir las normas del Derecho Internacional consuetudinario, como regla general ampliamente aceptada por la doctrina y la propia práctica de la Organización; si bien, y como consecuencia de que en su mayoría las costumbres internacionales generales han nacido de las relaciones entre Estados y para la
regulación de sus actividades, habrá ocasiones en las que, debido a las distintas
funciones y competencias que posee Naciones Unidas con respecto a los Estados, dichas normas deberán sufrir adaptaciones; y, de otro, cuando la O.N.U.
realice operaciones que conlleven riesgo de violación de derechos de terceros,
si la Organización no posee los mecanismos necesarios –ya sean legales (competencias) o fácticos (económicos, humanos, etc.)- requeridos legalmente para
preservar dichos derechos, deberá, al menos, asegurar que otra entidad –por lo
general, los Estados implicados- adopten las medidas necesarias para lograrlo198.
Finalmente, dentro de las normas de Derecho Internacional general, un tipo
especial es el formado por las normas de ius cogens debido, fundamentalmente, a las consecuencias que en el ámbito de la responsabilidad internacional implica su no cumplimiento. Por lo que en este apartado interesa, su misma existencia y aplicación a Naciones Unidas están fuera de toda duda. En efecto, el
artículo 53 de la C. de V. de 1969 introduce, por primera vez, la noción de ius
cogens, artículo cuyo contenido es trasladado exactamente al también artículo
53 de la C. de V. de 1986, lo cual prueba la aplicación de esta categoría de nor-
197
HIRSCH, M., “The Responsibility of International Organizations ...”, op. cit., p. 36.
Más lejos llega CONDORELLI, quien defiende la tesis “según la cual la violación
del Derecho humanitario por parte de un miembro de un contingente de la ONU desencadena
la responsabilidad internacional solidaria tanto de la ONU como del Estado nacional, comprendido todo lo relativo a la represión”. CONDORELLI, L., “Le azioni dell’ONU ...”, op.
cit., p. 1053.
198
Un ejemplo al respecto podría ser el lanzamiento por parte de una organización internacional de un objeto espacial sin tener bien los instrumentos adecuados –imposibilidad fácticabien la competencia –imposibilidad legal- para asegurar la salvaguarda de los derechos de terceros. En este caso, la organización internacional estará, al menos, obligada a acudir a algún Estado para que adopte las medidas oportunas al respecto.
96
LA RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL DE NACIONES UNIDAS
mas a las organizaciones internacionales en general y, entre ellas, a la propia
O.N.U.:
“Es nulo todo tratado que, en el momento de su celebración, esté en
oposición con una norma imperativa de derecho internacional general.
Para los efectos de la presente Convención, una norma imperativa de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la
comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no
admite acuerdo en contrario y que sólo puede ser modificada por una
norma ulterior de derecho internacional general que tenga el mismo carácter”.
Se trata, por lo tanto, de normas de Derecho Internacional general que no
pueden ser cambiadas por la voluntad acordada de los sujetos de Derecho Internacional –Estados u organizaciones internacionales- y que, normalmente,
tendrán un contenido prohibitivo: supondrán una prohibición de adoptar una
determinada conducta, prohibición que será absoluta, sin posibilidad de ser
sorteada por la mera voluntad de los sujetos obligados. Como afirma MARIÑO
MENÉNDEZ, “las normas de ius cogens, que protegen intereses fundamentales de la Comunidad Internacional, obligan a todo sujeto internacional. Una
Organización Internacional (en la medida de su subjetividad) puede, pues,
violar su obligación de respetar los derechos fundamentales de la persona humana, la norma que prohíbe realizar actos de agresión armada (si tiene fuerzas
armadas a su disposición), etc., e incurrir así en la correspondiente responsabilidad internacional”199.
2.3. La aplicación a Naciones Unidas de normas de Derecho
Internacional emanadas de otras fuentes
En este apartado, y de forma mucho más concisa que en los anteriores, se
tratará la cuestión relativa a la aplicación de las normas surgidas del resto de
fuentes del ordenamiento jurídico internacional a la O.N.U.: los principios generales de derecho y las declaraciones unilaterales de la propia Organización.
Por lo que respecta a los principios generales del Derecho, son considerados, como sabemos, fuente suplementaria de Derecho Internacional, tal y
como viene establecido por el artículo 38 del Estatuto de la C.I.J. . La propia
Corte aplicó el mencionado artículo precisamente respecto a la O.N.U., en el
Dictamen de 13 de julio de 1954 sobre los efectos del Tribunal Administrativo
199
MARIÑO MENÉNDEZ, F., “Derecho Internacional Público ...”, op. cit., p. 477. Cursivas añadidas.
FÉLIX VACAS FERNÁNDEZ
97
de las Naciones Unidas. Se trataba de dilucidar si la Asamblea General podía
hacer efectiva la ejecución de una sentencia de dicho Tribunal Administrativo,
que concedía una indemnización a un funcionario despedido. Establecida, en
primer lugar, la naturaleza judicial de la institución, la Corte afirmó lo siguiente:
“Según un principio de Derecho Internacional bien establecido y generalmente reconocido, una sentencia dictada por semejante cuerpo judicial es cosa juzgada y tiene fuerza obligatoria entre las partes en litigio”200.
Y es que, como afirma PASTOR RIDRUEJO, “(e)l desarrollo incesante que
está experimentando el Derecho Internacional pone de relieve el enorme interés que en determinados sectores podrían tener en nuestros días los principios
generales del Derecho: Derecho de las Organizaciones Internacionales, Derecho Económico Internacional, etc.”201. En definitiva, vemos como la O.N.U.
está también obligada a respetar los principios generales del Derecho y, en la
medida en que creen una obligación para la propia Organización, si ésta no la
cumple, deberá ser considerada responsable internacionalmente por su violación. Un ejemplo al respecto podrían ser los principios de Derecho relativos a
la administración de justicia, que obligan a todos los Tribunales Internacionales, incluidos aquellos competentes para juzgar individuos, ya sean ad hoc o
permanentes.
En cuanto a las declaraciones unilaterales de la propia O.N.U., si se cumplen los requisitos de intención clara, publicidad y autoridad, una declaración
unilateral realizada por un órgano de Naciones Unidas con poder para obligar
a la Organización crea una obligación internacional que, en caso de que ésta
realice una conducta contraria a la misma, puede acarrear responsabilidad internacional para la propia O.N.U.202. Un claro ejemplo, ya mencionado, es el
Boletín del Secretario General de 1999 sobre la observancia del derecho internacional humanitario por las fuerzas de las Naciones Unidas. Se trata, en
efecto, de una declaración unilateral realizada por el Secretario General de
200
C.I.J., Dictamen sobre los efectos del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, de 13 de julio de 1954, Recueil, 1954, p. 53.
201
PASTOR RIDRUEJO, J. A., “Curso de Derecho Internacional Público ...”, op. cit., 6ª
ed., 1996, p. 63. Cursivas añadidas.
202
Como ha recordado la C.I.J.: “Está claramente reconocido que las declaraciones
que revistan la forma de actos unilaterales y se refieran a situaciones de derecho o de hecho pueden tener el efecto de crear obligaciones jurídicas”. C.I.J., Sentencia sobre el
asunto de las pruebas nucleares francesas, de 20 de diciembre de 1974, Recueil, 1974,
par. 43, p. 267.
98
LA RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL DE NACIONES UNIDAS
Naciones Unidas, de forma pública y con intención manifiesta de obligar a la
Organización a realizar una determinada conducta203; por lo que de no hacerlo así conllevaría la violación de una obligación internacional y la consiguiente responsabilidad.
2.4. El sometimiento de Naciones Unidas a su propio Derecho interno
Finalmente, siguiendo nuestro itinerario por las distintas fuentes del ordenamiento jurídico internacional, queda recalar en el Derecho propio de cada organización internacional. El orden jurídico interno de las organizaciones internacionales posee, grosso modo, dos tipos de normas: unas dirigidas a influir en
el comportamiento externo de los Estados miembros con el objetivo de realizar
sus fines, y otras, con el mismo objetivo, pero relativas al funcionamiento interno de la propia organización. Haciendo referencia a este segundo tipo de
normas, JENKS dirá que la ley que gobierna la vida corporativa de las organizaciones internacionales “cubrirá naturalmente materias tales como los miembros de la organización, sus competencias, la composición y las relaciones mutuas entre sus órganos, su procedimiento, los derechos y obligaciones de la
organización y de sus miembros en su relación mutua, las cuestiones financieras, el procedimiento de la revisión constitucional, las normas que gobiernan la
disolución de la organización (...). También debe cubrir las relaciones mutuas
de la organización, sus miembros y sus órganos con respecto a temas que afectan a terceros”204.
Toda esta regulación se encuentra establecida principalmente en el tratado
constitutivo y en otras normas derivadas del mismo y aprobadas por la propia
organización, aunque también cabe extraerla de principios generales -por
ejemplo, en temas tales como la interpretación de su Derecho interno205-, del
203
Como indica URIOS MOLINER, “el boletín constituye un acto jurídico unilateral atribuible a la ONU en la medida en que contiene los elementos de licitud, publicidad, claridad, precisión, intención en obligarse y competencia del Secretario General para emitirlo”. URIOS
MOLINER, S., “El Boletín del Secretario General de las Naciones Unidas del 6 de agosto de
1999 sobre la observancia del Derecho Internacional Humanitario por las fuerzas de las Naciones Unidas”, 9 Derechos y Libertades 479 (2000), p. 488.
204
JENKS, W., The Proper Law of International Organisation, Stevens, London, 1962,
p. 3.
205
Como afirma AMERASINGHE: “Mientras que en general existe la individualidad y
particularidad de cada organización, en términos de operaciones institucionales y de su ley aplicable, la evolución del Derecho nos muestra que para ciertos propósitos y en algunos ámbitos,
los principios generales del Derecho son, sin duda, aplicables”. AMERASINGHE, C. F., “Principles of the Institutional Law ...”, op. cit., p. 16.
FÉLIX VACAS FERNÁNDEZ
99
Derecho Internacional consuetudinario –caso, precisamente, de la responsabilidad de las organizaciones internacionales- o convencional –por ejemplo, la
relativa a los privilegios e inmunidades de la organización-. En cualquier caso,
y sea cual sea su origen, la cuestión está en determinar el alcance obligatorio de
este Derecho interno de las organizaciones internacionales, más en concreto,
del de la O.N.U., y las consecuencias jurídicas que de ello se deriven.
En este sentido, el juez LAUTERPACHT, después de señalar que normalmente las resoluciones de la Asamblea General no tienen carácter obligatorio,
afirmaría lo siguiente: “En ciertos ámbitos -tales como la elección de Secretario General, la elección de miembros del Consejo Económico y Social y de
ciertos miembros del Consejo de Administración Fiduciaria, la adopción de reglas de procedimiento, la admisión, la suspensión y la retirada de la cualidad de
Miembro, la aprobación del presupuesto y la repartición de los gastos- los plenos efectos jurídicos de las resoluciones de la Asamblea General son innegables”206. Por lo tanto, la obligatoriedad de dichas normas de Derecho interno de
la O.N.U., recogidas en la Carta o, incluso, en las normas de procedimiento de
sus órganos, es, en línea de principio, aceptada y, como consecuencia de ello, la
violación de dicha obligación internacional podría conllevar responsabilidad
internacional para la Organización.
Así, por lo que respecta a la Carta, de su propio contenido se desprende que
los órganos de Naciones Unidas deben respetarla en su actuación; la especial
rigidez con que los artículo 108 y 109 dotan a la Carta son buena prueba de ello.
Y es que, siguiendo a CONFORTI, el establecimiento de procedimientos especiales de modificación de la Carta implican la imposibilidad para los órganos
de Naciones Unidas de apartarse de la misma cuando adoptan medidas especiales207.
Por otro lado, tal y como establecen los artículo 2.5 –con referencia a todos
los órganos de la O.N.U.- y 25 –referido en concreto al Consejo de Seguridad-,
los Estados miembros están obligados a cooperar con la Organización o a aceptar y cumplir las decisiones del Consejo de Seguridad cuando las acciones o decisiones adoptadas lo sean “de conformidad con la Carta”. Se observa con claridad, por lo tanto, que las decisiones o actuaciones de cualquier órgano de la
O.N.U. –incluido el Consejo de Seguridad- que sean contrarias a la Carta son
ilegales y se deja entrever la sanción por las mismas, que no sería otra que la carencia de efectos de dichas decisiones o acciones, es decir, su nulidad.
206
C.I.J., Sentencia sobre Africa del Sudoeste –Procedimiento de votación-, de 7 de junio
de 1955, Recueil, 1955, p. 115. Cursivas añadidas.
207
Cfr. CONFORTI, B., “The Law and Practice ...”, op. cit., p. 17.
100
LA RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL DE NACIONES UNIDAS
En cuanto a los reglamentos de procedimiento de los órganos de Naciones
Unidas, vienen exigidos en la propia Carta -así, el artículo 21 con respecto a la
Asamblea General o el artículo 30 referente al Consejo de Seguridad-. Estos
son aprobados por cada uno de los órganos y, a diferencia de la rigidez de la reforma de la Carta, pueden ser modificados por mayoría simple de los miembros
que componen el órgano en cuestión. Esta flexibilidad en la reforma es la que
plantea problemas al responder a la pregunta de si dichos reglamentos obligan
al órgano cuyos actos regula y, en consecuencia, si una violación del mismo supondría una causa de ilegalidad del acto adoptado de esa manera.
Según CONFORTI, “el hecho de que las reglas de procedimiento se adopten por mayoría y, por tanto, puedan ser modificadas por mayoría, no es en sí
mismo un argumento capaz de justificar la no aplicación por la mayoría de dichas reglas en casos concretos. Al contrario, se puede sostener que la Carta,
cuando indica en referencia a los órganos citados que un órgano ‘debe adoptar
sus propias reglas de procedimiento’, está precisamente situándose en contra
de una derogación ad hoc”208. En efecto, si se deja a la voluntad de la mayoría,
sin más y en cada caso concreto, la determinación de las normas procedimentales a seguir a la hora de adoptar una determinada decisión, ¿con qué finalidad
exige la Carta la adopción de dichos reglamentos? Por ello, debemos concluir
que cualquier derogación ad hoc de las reglas procedimentales fijadas previamente en el reglamento del órgano en cuestión es, en principio, ilegal y, por
consiguiente, cualquier actuación contraria a tales reglas de procedimiento
sólo podrá ser legalmente adoptada después de su modificación, y no independientemente de su contenido.
Dicha ilegalidad se basaría en el reconocimiento de los principios de objetividad e imparcialidad derivados directamente de la Carta y que, por ello, deben
presidir todo procedimiento de cualquier órgano de Naciones Unidas. Además,
cabría recordar que las consecuencias de la decisión adoptada pueden ser de tal
importancia –las decisiones del Consejo de Seguridad son de obligado cumplimiento para los Estados y las resoluciones de la Asamblea General pueden innovar el Derecho Internacional, como sabemos- que deben respetarse escrupulosamente los procedimientos previamente acordados porque, en definitiva,
ello supone el reconocimiento de derechos y principios básicos para los Estados afectados: los principios de objetividad e imparcialidad, sí, pero también el
fundamental principio de seguridad jurídica y los no menos importantes derechos a ser oído, a estar informado, etc. .
208
Ibid, p. 287.
FÉLIX VACAS FERNÁNDEZ
101
Por todo ello, si se producen cambios ad hoc substanciales del reglamento
del procedimiento de un órgano –tales como cambios en las mayorías requeridas para fijar un orden del día o en la distribución de las funciones entre la
asamblea plenaria y las comisiones de la Asamblea General, por no hablar de la
exclusión de un determinado Estado de las discusiones o de la votación misma
cuando, de acuerdo con el reglamento tendría todo el derecho a estar presente
y/o votar-, ello supondrá violaciones del derecho interno de la Organización de
tal calibre que convertirían la decisión así adoptada en ilegal, por ser contraria a
las normas propias de la Organización a cuyo cumplimiento los órganos de Naciones Unidas están obligados. Y, por consiguiente, con base en dicha ilegalidad, la O.N.U. podría ser declarada responsable internacionalmente por los daños que haya podido causar con su actuación.
3.
La exigencia de responsabilidad internacional a Naciones Unidas
Una vez establecida la sujeción de Naciones Unidas al Derecho Internacional general, al convencional que le sea aplicable y a su propio Derecho interno,
la consecuencia jurídica lógica e ineludible será reconocer la posibilidad de
que Naciones Unidas, al actuar, pueda violar alguna de las obligaciones de
Derecho Internacional que le son exigibles respetar y, por consiguiente, podrá, y deberá, ser sometida a responsabilidad internacional por tales hechos.
Como indica AMERASINGHE: “(i) las organizaciones internacionales como
personas jurídicas son sujetos de Derecho Internacional; y (ii) la violación del
Derecho Internacional por un sujeto internacional, ya sea por acción u omisión,
conlleva responsabilidad”209.
Consecuencia que, además de la doctrina, reconoce expresamente el propio
Secretario General de Naciones Unidas, en su Informe sobre los aspectos administrativos y presupuestarios relativos a la financiación de las operaciones
de mantenimiento de la paz de Naciones Unidas:
“La responsabilidad de Naciones Unidas por las actividades de las
fuerzas de Naciones Unidas es un atributo de su personalidad jurídica internacional y de su capacidad de poseer derechos y responsabilidades internacionales. También es un reflejo del principio de la
responsabilidad de los Estados -cuya aplicación a las organizaciones
internacionales es generalmente aceptado- que los daños causados
en violación de una obligación internacional y que sea atribuida al
Estado (o a la Organización), conlleva la responsabilidad interna209
AMERASINGHE, C. F., “Principles of the Institutional Law …”, op. cit., p. 225.
102
LA RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL DE NACIONES UNIDAS
cional del Estado (o de la Organización) y su reparación en compensación”210.
Pues bien, una vez fundamentada, también jurídicamente, la aplicación de
la institución de la responsabilidad internacional a Naciones Unidas, en el Capítulo Segundo analizaremos cómo se concreta dicha responsabilidad, atendiendo a la especificidad de Naciones Unidas que, como veremos, no permite
que la regulación relativa a la responsabilidad internacional de los Estados le
sea automáticamente aplicable; sino que, por su naturaleza de organización internacional –aún de carácter universal, con competencias generales y personalidad objetiva-, plantea toda una serie de problemas específicos que analizaremos, tratando, además, de determinar cuáles son las respuestas que en la
práctica se ha venido dando a las mismas. Como gráficamente ha expuesto
CHARPENTIER, “la cuestión de la responsabilidad de la organización internacional; es decir, la imputación a la organización de las consecuencias dañinas derivadas de la actividad de sus órganos, prueba incontestable de su personalidad, sin embargo está absorbida en la realidad por las dificultades de su
puesta en práctica, debido a su carácter voluntario y al derecho de legación, activo o pasivo, de la organización, que depende de la voluntad de sus socios para
asegurarlo (...)”211.
210
“Informe del Secretario General sobre aspectos administrativos y presupuestarios ...”,
op. cit., p. 702, par. 6. Cursivas añadidas.
211
CHARPENTIER, J., “Quelques réflexions sur la personnalité …”, op. cit., p. 6. Subrayado añadido.