Estrategia de prolongación de la vida activa: los componentes

Estrategia de prolongación
de la vida activa: los componentes
económicos-financieros
(evaluación de los efectos
del envejecimiento en la política pública
mediante contabilidad generacional:
lecciones para la reforma)*
CONCEPCIÓ PATXOT**
1. INTRODUCCIÓN
E
n los últimos años, la situación
financiera de las administraciones
públicas (AAPP) ha mejorado sustancialmente, mientras que, desde el año
1974, las cuentas de las AAPP venían arrojando saldos presupuestario negativos, provocando un aumento de la deuda pública, que
alcanzó el 63,5% del PIB en 1999. Así mismo,
tras el proceso de racionalización financiera
impulsado por la Ley 24/1997, el sistema de
prestaciones contributivas ha logrado no sólo
el equilibrio presupuestario, sino también ini* Ponencia presentada en el seminario de Seguridad Social organizado por la Universidad Internacional
Menéndez Pelayo en Santander del 18 al 22 de julio de
2005. Recoge resultados publicados por la autora y otros
miembros del Centre de Recerca en Economia de la Política Social (CAEPS) del Departament de Teoria Econòmica de la Universitat de Barcelona, publicados en BERENGUER et al. (2005) y otros trabajos.
** CAEPS, Universitat de Barcelona.
ciar la creación de un fondo de reserva para
cubrirse ante eventuales crisis financieras.
Estos resultados tan favorables contrastan
con las previsiones alarmistas sobre la crisis
del sistema de pensiones debida al envejecimiento de la población. La aparente paradoja
desaparece si tenemos en cuenta que el déficit
anual es una medida estática, que no puede
informar sobre la viabilidad de la política fiscal a medio y largo plazo. Para analizar los
efectos dinámicos de la política fiscal sería
necesario tener en cuenta la evolución temporal de las múltiples variables socioeconómicas
que pueden influir, de algún modo, en la evolución de los ingresos y gastos públicos.
El objeto de este trabajo consiste en la
obtención de una medida de la sostenibilidad
de la política pública española en términos
dinámicos o intertemporales, con especial
atención al análisis del efecto de los cambios
demográficos. Los resultados presentados
emplean una técnica de predicción a largo
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ESTUDIOS
plazo diseñada a tal efecto a partir de los
modelos de optimización dinámicos de corte
neoclásico –la contabilidad generacional–
desarrollada inicialmente por Auerbach et al.
(1991). Éste interés académico se ha ido trasladando a la agenda de los gestores de la política económica con cierto retraso, seguramente debido a la inminencia de otros problemas
más urgentes1.
aspectos demográficos de medio y largo plazo.
En esta sección se resume el funcionamiento
básico de este método, ilustrado de modo
esquemático en el Cuadro 12.
2. LA CONTABILIDAD GENERACIONAL:
METODOLOGÍA
Dado que se pretende analizar la sensibilidad de las finanzas públicas a la evolución
demográfica, el punto de partida es el análisis
de la incidencia de los ingresos y gastos públicos en los ciudadanos según su edad, como
indica el lado izquierdo del Cuadro 1. Con esta
imputación se obtienen, a partir de las
encuestas disponibles sobre los gastos e ingresos de las familias y otras fuentes de datos
microeconómicos, perfiles por edad (y, habitualmente, también por sexo) de pagos de
impuestos y recepción de transferencias (o
perfiles de pagos netos). Estos perfiles se
suponen constantes a lo largo del proceso,
pero se proyectan al futuro aumentándolos a
una tasa constante de crecimiento de la productividad. De este modo se obtienen también
los pagos netos de las generaciones futuras.
El marco teórico de análisis de los efectos
dinámicos de la política fiscal es el modelo de
generaciones superpuestas. En este tipo de
modelos se analiza la optimización intertemporal que realiza un individuo representativo
de cada generación en interacción con los de
las demás generaciones. En este contexto es
posible analizar, entre otras múltiples cuestiones, los efectos de cambios demográficos
sobre el ahorro y la acumulación de capital y
sobre el presupuesto público, así como los
efectos sobre el bienestar de las consiguientes
políticas de reforma. La contabilidad generacional adopta una versión simplificada de
este esquema teórico en pro de una mayor
aplicabilidad, centrándose únicamente en los
Por otra parte, como indica el lado derecho
del Cuadro 1, es preciso disponer de la distribución de la población por edad y sexo en el
año base del análisis, así como de las proyecciones para los años sucesivos. Estos dos
elementos permiten ya obtener una estimación de los ingresos y gastos públicos en los
años sucesivos y, por tanto, del saldo presupuestario primario (excluyendo el pago de
intereses). Finalmente, basta realizar una
sencilla operación actuarial –la suma del
valor actual de esa corriente intertemporal de
superávit y déficit primarios– para analizar
la sostenibilidad intertemporal de las finanzas de las AAPP3. Si la suma obtenida es
igual o superior a la deuda acumulada en el
A pesar de que algunos países y trabajos financiados por la Comisión Europea de forma aislada han
empleado ya esta técnica [Cf. y AUERBACH et al. (1999) y
EUROPEAN COMMISSION (1999)], es sólo muy recientemente que ésta última incorpora unos cálculos similares
–aunque incompletos– a la discusión sobre el estado de
las finanzas públicas en el marco del pacto de estabilidad y crecimiento (EUROPEAN COMMISSION, 2002).
2
Los lectores interesados pueden encontrar una
breve explicación formalizada del método en ABÍO et al.
(2003). Véase también, para una visión completa BONIN
(2001) que recoge también las discusiones críticas de
BUITER (1997), HAVEMANN (1994) y DIAMOND (1994).
3
Para actualizar los flujos monetarios de distintos
períodos temporales al año base se emplea una tasa de
descuento constante.
El trabajo se inicia con una breve descripción de la metodología en la sección siguiente.
A continuación la sección 3 presenta, como
ilustración, los resultados aplicados al caso
español. Finalmente, la sección 4 extrae las
conclusiones resultantes de cara a la reforma
del Estado del bienestar ante el esperado
cambio demográfico, enumerando al final las
variables relevantes.
1
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CONCEPCIÓ PATXOT
CUADRO 1. ESQUEMA DEL FUNCIONAMIENTO DE LA CONTABILIDAD
GENERACIONAL
año base, la política es sostenible en términos
intertemporales o dinámicos. De lo contrario,
podemos decir que, con la mera continuación
de su política, las AAPP están acumulando
una deuda implícita (cuantificada como residuo) que trasladan a las generaciones futuras.
Esta cifra de deuda implícita, denominada
brecha de sostenibilidad, se puede expresar
como fracción del PIB del año base del análisis, como suele hacerse con la deuda explícita.
Pero dado que el PIB de los años futuros
dependerá crucialmente de la previsible caída de la población activa, es más ilustrativo
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ESTUDIOS
expresarlo como fracción de lo que podríamos
llamar "PIB intertemporal": el valor actual
de los PIB previstos para los años futuros. De
este modo, la brecha de sostenibilidad, que es
intertemporal, se expresa en términos de la
capacidad de pago, también intertemporal,
del país. La cifra así obtenida nos dice en qué
porcentaje del PIB de cada año –en promedio– debería aumentar la recaudación para
eliminar la deuda.
Al igual que obtenemos una cifra que
resume la sosteniblidad de las finanzas públicas, podemos cuantificar la contribución relativa –en términos netos– de cada generación
a las arcas públicas. Se obtiene así la llamada
cuenta generacional de cada generación: el
valor actual de los pagos (netos de transferencias) realizados por cada generación (por
un individuo representativo de cada sexo de
la misma) desde el año base del análisis hasta el fin de su vida. Nótese que una brecha de
sostenibilidad positiva (negativa) indica acumulación de deuda (riqueza) que se traslada
a las generaciones futuras de modo que en
algún momento del tiempo será necesario
ajustar los impuestos o las transferencias de
éstas. Por tanto, para obtener el indicador
que buscamos, ajustamos la cuenta generacional de todas las generaciones futuras proporcionalmente para eliminar esta deuda. La
comparación de la cuenta generacional de la
generación nacida en el año base del análisis
(la única que seguimos durante su ciclo vital
completo) con la de la generación nacida al
año siguiente (representativa de las generaciones futuras) nos indicará el grado de redistribución de la renta entre las generaciones
actuales y futuras que implica la política
actual4.
4
Carece de interés hacerlo con las demás generaciones futuras, ya que sólo se diferencian de ésta por el
ajuste de productividad que hacemos (recuérdese que
suponemos que los pagos netos por edad y sexo se mantienen constantes en el tiempo). En cuanto a las restantes generaciones vivas, su cuenta no recoge todo su ciclo
150
En síntesis, la brecha de sostenibilidad
permite evaluar la viabilidad financiera
intertemporal de una determinada política
fiscal; y la diferencia absoluta entre las cuentas generacionales de las generaciones presentes y futuras permite valorar el grado de
redistribución intergeneracional que se produce si la política fiscal vigente no es viable.
3. LA SOSTENIBILIDAD
DE LA POLÍTICA FISCAL 1996-2001
3.1. Escenario base y estimación
de los parámetros
En esta sección describimos brevemente el
modo en que se obtienen los datos necesarios
para la proyección que toma 1996 como año
base. Por una parte se obtienen proyecciones
demográficas siguiendo las hipótesis demográficas adoptadas por INE (2001) a partir
del censo de 2001. En particular, las proyecciones de la población consideran un incremento de las probabilidades de supervivencia
individuales hasta el año 2050 que corresponden, según evidencia reciente, a una elevación de la esperanza de vida al nacer de unos
cinco años, hasta los 77,65 años para los hombres y los 85,5 años para las mujeres. Respecto a la fecundidad total, se asume una
recuperación lineal desde unas tasas muy
bajas de 1,13 hijos por mujer en 1996 hasta
alcanzar un nivel de 1,424 hacia el año 2021,
tras el cual permanecerán constantes.
Como resultado se obtiene que la tasa de
dependencia de los mayores –definida como
el número de personas de 65 y más años en
porcentaje de las personas entre 20 y 64–
aumentará drásticamente, pasando de 25,5%
en 1996 a cerca del 60% en el año 2050. En el
largo plazo, debido a unas tasas de fecundidad por debajo de los niveles de reemplazo y
vital, pero son especialmente útiles para evaluar el efecto de cambios en la política sobre los pagos netos de
cada generación.
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CONCEPCIÓ PATXOT
al aumento de la esperanza de vida, la tasa de
dependencia convergirá hacia un valor cercano al 50%, doblando su nivel actual. Con respecto a la inmigración, dada la rápida evolución de este fenómeno, las proyecciones
actuales abandonan el supuesto de flujo de
inmigración constante e igual al cupo
(35.000), desarrollando distintos escenarios.
En este caso se desarrollan tres escenarios.
En todos ellos se parte de los flujos observados de 1991 a 2001 y a partir de entonces,
dada la dificultad de prever su evolución, el
ajuste a la cifra constante de inmigrantes
supuesta no puede ser más que arbitrario.
Los inmigrantes descienden pasando de
250.000 en 2001 a 160.000 (hipótesis 1), o a
cero en 2020 (hipótesis 2). En la hipótesis 3 el
valor 250.000 se mantiene para todo el período 2001-2050. La hipótesis 2 es muy improbable dado que se elimina la inmigración precisamente en los años en que se inicia la escasez de mano de obra por el envejecimiento. A
este respecto resulta interesante el escenario
desarrollado por Fernández-Cordón (1998,
2000), que considera una entrada endógena
que mantenga constante la población potencialmente activa. Los resultados que presentamos se basan en la hipótesis 1 (hipótesis
central del INE, 2001).
Por otra parte, para asignar las cifras
agregadas de los presupuestos de acuerdo a
su distribución por edad, se ha adoptado el
procedimiento en tres etapas seguido habitualmente. En una primera fase, se estiman
un conjunto de perfiles por edad de corte
transversal, a partir de fuentes estadísticas
microeconómicas que indican la posición fiscal por edad de la población actual. En total,
se han construido perfiles de diez clases de
impuestos y catorce de transferencias, derivados principalmente de los datos ofrecidos
por la Encuesta Continua de Presupuestos
Familiares (INE) de 2000, el Panel de Hogares de la UE 1998 (Eurostat). Adicionalmente, para los perfiles de pensiones, sanidad y
gasto educativo, se han empleado las fuentes
estadísticas de la Administración de la Segu-
ridad Social, del Ministerio de Sanidad y
Consumo y del Ministerio de Educación.
Cuando es posible, tanto los pagos impositivos como las percepciones de transferencias,
se distinguen no sólo según la edad sino también según el sexo5.
En la segunda fase, se corrigieron las posibles deficiencias de los microdatos, reescalando los perfiles de impuestos y transferencias hasta alcanzar las cifras de los
correspondientes agregados macroeconómicos relativos a 1996, tomando en consideración la composición por edad de la población.
Con respecto a los agregados macroeconómicos, se parte del presupuesto consolidado del
conjunto de las AAPP para el año base del
análisis, estimando los años siguientes o
empleando los agregados observados disponibles más allá del año base. Los agregados
habituales son, habitualmente, reclasificados
para que se adecuen a los perfiles microeconómicos disponibles. De entre el consumo
público, solamente el gasto en Sanidad –al
que se suman las prestaciones farmacéuticas
y el gasto en Educación, son asignados de
acuerdo con perfiles individuales por edad. El
gasto no atribuible por edad, neto de ingresos
no atribuibles, es asignado como una transferencia personal uniforme a todas las cohortes
(denominada consumo público), de acuerdo
con la convención adoptada por la contabilidad generacional.
Finalmente, cabe señalar que si bien los
perfiles microeconómicos reflejan el impacto
de corte transversal de la legislación fiscal
para un año base particular (el año 1996), las
cuentas generacionales toman, sin embargo,
una perspectiva longitudinal a lo largo de distintos períodos de tiempo. Normalmente, este
problema se resuelve sometiendo el conjunto
inicial de perfiles por cohortes de pagos impo-
Para una descripción detallada del modo en que se
construyen dichos perfiles por edad, incluyendo una
discusión de los principales supuestos de cálculo e hipótesis de incidencia impositiva, véase GIL y PATXOT (2005).
5
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ESTUDIOS
sitivos y de transferencias a una tasa de crecimiento uniforme e invariable en el tiempo,
que recoge el crecimiento de la productividad
laboral. En concreto, se aplica una tasa anual
de crecimiento de la productividad del 2% a la
mayoría de los perfiles individuales de pagos
impositivos y percepciones de transferencias,
tasa que parece estar en línea con las expectativas de crecimiento a largo plazo de la economía española6. Sin embargo, ha sido necesario modificar esta actualización de un crecimiento constante con el objetivo de incorporar, como es habitual, distintos aspectos de la
legislación vigente que alteran las predicciones7. Además se supone una tasa anual de
descuento real y constante del 4% para expresar los pagos impositivos y percepciones de
transferencias futuros en valor actual del año
base, 19968.
3.2. Resultados
La Tabla 1 recoge los habituales indicadores estáticos frente a los indicadores dinámicos que ofrece la contabilidad generacional.
Si bien el año base del cálculo es 1996, los
resultados se actualizan incorporando sucesivamente los agregados observados en el año
siguiente, hasta el año 2001, último para el
cual se dispone de agregados desglosados. En
6
MTSS (1995), FBBV (1997), HERCE y ALONSO (2000)
han empleado valores similares, en un rango que oscila
entre un 1,1 y un 2,5%. El análisis de sensibilidad no
alcanza a alterar los resultados significativamente.
7
Estos cambios se refieren fundamentalmente al sistema de pensiones. En primer lugar, es necesario considerar que el sistema de pensiones español ajusta las
pensiones únicamente a la tasa de inflación y no a la tasa
de crecimiento de la productividad. En segundo lugar, se
considera la maduración de las pensiones de jubilación,
que en la actualidad todavía son inferiores para los hombres de mayor edad, de modo gradual (GIL y PATXOT,
2000).
8
Aunque se espera que los tipos de interés a largo
plazo desciendan hasta los niveles observados en los países de la Europa Occidental, un tipo de interés menor no
sería justificable como factor de descuento apropiado ya
que éste debe incluir una prima por riesgo.
152
primer lugar destaca la distinta evolución de
los indicadores estáticos y dinámicos: la
mejora del saldo presupuestario estático
observada entre 1996 y 2001 no siempre se
refleja en mejoras en las medidas de sostenibilidad intertemporal. Los dos indicadores
estáticos mejoran durante todo el período
mientras que la brecha de sostenibilidad
mejora únicamente en los períodos 1996-1997
y 1998-1999. Esta divergencia refuerza la
necesidad de emplear indicadores dinámicos
incluso en el corto plazo. Fijémonos como
ejemplo en un período de mejora del saldo primario como el paso de 1997 a 1998. Si bien,
por un lado, al actualizar los agregados de
1998 se proyecta al futuro indefinidamente la
mejora en el saldo presupuestario en dicho
año, por otro lado la alteración del peso de
algún gasto con fuerte dependencia demográfica puede contrarrestar los efectos de esta
mejora empeorando la sostenibilidad intertemporal. En efecto, como se observa en la
Figura 1 c), el peso de las pensiones en el PIB
creció en ese período.
En segundo lugar se observa que el logro
del equilibrio presupuestario estático no
implica en absoluto sostenibilidad intertemporal. Incluso en los años en que el déficit es
menor (2000 y 2001), se observa una brecha
de sostenibilidad sustancial cercana al 3% del
PIB intertemporal. Recuérdese que este valor
es el aumento necesario de recaudación
media anual que, suponiendo que se mantengan constantes las condiciones económicas
existentes en el año de referencia, lleva al
equilibrio financiero. Para valorar el grado
ajuste requerido ante este desequilibrio,
podemos analizar el impacto que tendría un
aumento de los ingresos del 2,69% del PIB del
año 2000, según el presupuesto de ese mismo
año. Ello podría llevarse a cabo aumentado la
recaudación por cotizaciones sociales –la partida más voluminosa entre los ingresos– en
un 23%, la de IRPF en un 43%, la de IVA en
un 49%, o la de impuestos especiales atribuibles por edad en un 117%; cuantías, todas
ellas, nada despreciables y que lógicamente
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TABLA 1. INDICADORES DE SOSTENIBILIDAD DE LA POLÍTICA FISCAL, 1996-2001
(En porcentaje)
a
b
Fuente: Actuación Económica y Financiera de las AA.PP. Avance 2001 (IGAE).
Fuente: Elaboración propia.
FIGURA 1. EVOLUCIÓN DE LOS AGREGADOS DEL PRESUPUESTO PÚBLICO
(En proporción al PIB):
a) Saldo presupuestario primario
aumentarían en los años más críticos de la
contracción de la fuerza de trabajo.
Los distintos valores de la brecha de sostenibilidad que aparecen en la Tabla muestran
claramente que los resultados de la contabilidad generacional dependen del año de referencia, concretamente del momento del ciclo
económico que se atraviese y, sobre todo, de la
situación presupuestaria de dicho año. Así, la
variabilidad observada entre el elevado valor
obtenido para 1996 (3,98%) y el obtenido para
2000 (2,86%) se explica teniendo en cuenta
que en el primer caso se está proyectando
indefinidamente una situación desfavorable
en términos de empleo y de déficit fiscal,
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ESTUDIOS
FIGURA 1. EVOLUCIÓN DE LOS AGREGADOS DEL PRESUPUESTO PÚBLICO
(En proporción al PIB)
b) Evolución prevista de los ingresos de las AAPP (en proporción al PIB)
c) Evolución prevista de los gastos de las AAPP (en proporción al PIB):
mientras que en el segundo caso se proyecta
la situación del año 2000, con su favorable
entorno macroeconómico y los menores niveles de desempleo alcanzados. En efecto, tras
154
la recesión de principios de los años 90, la economía española se empezó a recuperar en
1994. Tras cierta ralentización del crecimiento del PIB y de la tasa de empleo, en 1996 se
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FIGURA 1. EVOLUCIÓN DE LOS AGREGADOS DEL PRESUPUESTO PÚBLICO
(En proporción al PIB):
Nota: Crecimiento de la productividad del 2% y tasa de descuento del 4%.
Fuente: Elaboración propia.
inició una pronunciada fase expansiva que
terminó en la primera mitad de 2001. En concreto, la tasa de desempleo pasó del 22,2% en
1996 al 12,9% en 20019. Por tanto, lejos de
poner en duda la validez de los resultados,
estas cifras simplemente ponen de manifiesto
la necesidad de partir de un presupuesto neutral en términos de ciclo económico para obtener una medida más exacta de la brecha de
sostenibilidad a que realmente se enfrenta
una determinada economía a largo plazo10.
Por otra parte, para tener una visión completa de esta cuestión es necesario resaltar
que ni siquiera el mantenimiento de una
9
Este valor sería 10,5% según la adaptación a la
nueva metodología EPA 2002 (MTAS, 2001).
10
En PATXOT (2005) y en BONIN y PATXOT (2005) se
analiza el modo de corregir la influencia del ciclo económico en los indicadores de contabilidad generacional. Por otra parte en un trabajo similar –ABÍO et al.
(2003)– se observaba una variación mayor en los resultados de 1996 y 2000. Ello se debe a que ese trabajo
introducía tasas de paro y participación cambiantes
–consideradas constantes en el método Standard–. Con
ello, además del efecto de un presupuesto más favorable, se proyectaba una mayor tasa de empleo al futuro,
con el consiguiente aumento de los activos y la mejora
de la sostenibilidad.
situación tan favorable como la de 2001 eliminaría la vulnerabilidad del presupuesto
público a la evolución demográfica. Para ilustrar este hecho, descomponemos la brecha de
sostenibilidad –obtenida por medio de la contabilidad generacional– en la secuencia de
déficit/superávit primarios anuales aparecidos de 1996 en adelante –la medida estática
convencional del presupuesto público–. La
Figura 1, que recoge la evolución temporal de
esta cifra en porcentaje del PIB previsto para
cada año, ilustra claramente la existencia de
un auténtico ciclo demográfico. Ello es debido, a su vez, a la dependencia demográfica de
ingresos y gastos que aparece en la misma
Figura, también en porcentaje del PIB de
cada año. Si la situación fuera la de 1996 la
evolución del saldo primario sería la misma,
si bien a niveles siempre inferiores.
El panel b) y siguientes de la Figura 1 desglosan el saldo en ingresos –que permanecen
prácticamente constantes– y gastos –que se
disparan considerablemente. Entre los gastos destaca el gasto en pensiones contributivas, que es el más alto y el más afectado por el
aumento de la población mayor de 65 años. El
gasto sanitario también experimenta un
aumento sustancial: al principio, debido a la
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155
ESTUDIOS
recuperación de la fecundidad supuesta en
las proyecciones demográficas y después,
debido al envejecimiento poblacional. La evolución de este último depende lógicamente
del perfil por edad del gasto sanitario que tiene forma de J, de modo que se concentra en
las edades iniciales –las estancias hospitalarias por parto se atribuyen al neonato– y finales. El gasto en Educación, de nivel muy inferior, desciende al principio debido a que las
cohortes que se educan en los próximos años
son menos numerosas, recuperándose ligeramente conforme la recuperación de la fecundidad va aumentando la población en edad
educativa.
Entre los ingresos destaca, en primer
lugar, la constancia de las cotizaciones sociales, a pesar de la reducción esperada en la
población activa. Ello obedece al hecho de que
las cotizaciones se expresan en relación al
PIB de cada año, que también se contrae por
los mismos motivos. Los impuestos especiales
se mantienen también constantes, mientras
que la fracción de impuestos sobre el capital,
de IVA y de IRPF, aumenta entre 2030 y 2050
reflejando que los contribuyentes (que incluye a los mayores de 65 años) son más nume-
rosos que los activos que contribuyen a generar el PIB.
Para analizar las causas de la insostenibilidad de la política fiscal cabe descomponer
los indicadores detallados anteriormente en
los programas de política social que muestran
mayor dependencia demográfica, de acuerdo
con la evolución de los mismos observada en
los gráficos anteriores. En concreto, optamos
por analizar la sostenibilidad aislada de los
subsistemas de pensiones contributivas y
sanitario. La Tabla 2 recoge esta descomposición separando, en primer lugar, la parte de
la brecha de sostenibilidad que obedece a la
existencia de una deuda explícita inicial.
Ésta era de 280.384 millones de euros al final
de 1995, lo cual representa un 60,4% del PIB
de 1996. Este ejercicio, en la primera fila de la
Tabla, muestra que 1,19 puntos de los 2,99
del total de la brecha de sostenibilidad se
deben a la existencia de deuda acumulada en
el pasado. Los 1,8 puntos restantes se descomponen a su vez en la aportación del sistema de pensiones contributivas, el gasto sanitario y el resto de agregados (impuestos y
transferencias públicos). El sistema de pensiones públicas, suponiendo que el año 1996
TABLA 2. DESCOMPOSICIÓN DE LA BRECHA DE SOSTENIBILIDAD
(Datos agregados presupuesto 2001)
Fuente: Elaboración propia.
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TABLA 3. INDICADORES DE REDISTRIBUCIÓN INTERGENERACIONAL
DE LA RENTA (En euros) ESCENARIO DE REFERENCIA
Fuente: Elaboración propia.
se inicia con saldo y riqueza (o deuda) nulos,
arroja una brecha de sostenibilidad de 1,15
puntos del PIB intertemporal. El gasto sanitario, al no tener ingresos asignados directamente, arroja una brecha mucho mayor, de
6,32 puntos del PIB intertemporal. Ambos
sistemas deberían pues financiarse con la
brecha correspondiente al resto de ingresos y
transferencias, que es negativa (indicando
superávit) pero insuficiente, dejando por ello
la brecha final positiva de 1,80.
Finalmente, la Tabla 3 presenta las cuentas generacionales de una generación representativa de las presentes y de una representativa de las futuras, así como la diferencia
absoluta entre ambas cuentas generacionales; junto con ello reproduce la brecha de sostenibilidad. Las últimas filas de la Tabla
recogen otros indicadores de sostenibilidad
que nos llevan a considerar la correspondencia que se suele dar entre brecha de sostenibilidad y redistribución intergeneracional de
la renta. En particular, se presenta el aumento necesario de impuestos (o reducción de
transferencias) que debe realizarse para
lograr recuperar la sostenibilidad intertemporal. El aumento necesario de impuestos se
obtiene para el caso en que todas las generaciones se ven afectadas y para el caso en que
sólo se aplica a las generaciones futuras. En
la quinta fila, se indica el aumento de
impuestos de las generaciones futuras que
lleva a la eliminación de la brecha de sostenibilidad. Asimismo, en las filas sucesivas se
recogen otras posibles políticas de ajuste presupuestario: el ajuste inmediato de los
impuestos (sexta fila) y de transferencias
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ESTUDIOS
(séptima fila) de las generaciones actuales y
futuras que anularía la brecha de sostenibilidad. Ambos indicadores son inferiores al
anterior, ya que al afectar también a las
generaciones presentes la carga fiscal se
reparte entre más generaciones. Además, el
ajuste de transferencias es menor que el de
los impuestos puesto que los perceptores de
transferencias son más numerosos.
3.3. La recuperación de activos
¿una vía de solución?
En resumen, los resultados anteriores
muestran que en los años en que se dispara la
tasa de dependencia se acelera el crecimiento
de las prestaciones públicas, mientras que la
escasez de población activa impide que los
recursos –los impuestos– crezcan al mismo
ritmo. La trayectoria resultante de superávit
primarios, para el mejor de los casos posibles
(situación del año 2001), muestra que la viabilidad intertemporal de la política fiscal exigiría, además del mantenimiento del favorable entorno macroeconómico, que el gobierno
acumulara fondos durante las próximas
décadas en que experimenta superávit para
financiar los elevados gastos producidos
durante la jubilación de las generaciones
nacidas durante el boom de la natalidad. La
cuestión que surge inmediatamente es si la
crisis de las finanzas públicas –claramente
debida a la escasez relativa de contribuyentes– puede paliarse a través de la
entrada de nuevos trabajadores en el mercado laboral. Las posibles vías para aumentar
los empleados son, actualmente, el aumento
de los activos (nuevos nacimientos, incremento de la participación laboral de las mujeres y
entrada de inmigrantes) y/o la reducción de la
tasa de paro. Estas serán pues las variables
clave de cara al desarrollo de escenarios futuros.
En las proyecciones demográficas se supone ya una recuperación de la fecundidad de
1,13 en 1996 a 1,424 hijos por mujer en 2021.
158
Esta recuperación tan gradual y escasa, tiene
un impacto limitado, ya que sus efectos se
producen a muy largo plazo: los nuevos nacidos entran en el mercado laboral cuando ha
pasado el problema del envejecimiento. Únicamente una recuperación rápida de la fecundidad en los próximos cinco o diez años permitiría la entrada de cohortes más numerosas a partir de finales de la década de 2020,
cuando el mercado laboral empiece a estrecharse.
La evolución futura de la fecundidad es
una incógnita, dada la heterogeneidad observada en las pautas de recuperación de esta
tasa en los distintos países. España, experimentó una caída algo más tardía y muy superior a la media de la OCDE y se ha recuperado muy levemente desde su mínimo de 1,16
en 1998. La tasa de fecundidad cayó para los
países de la OCDE, especialmente entre 1970
y 1985, pasando del 2,69 al 1,6511. Esta caída
se desaceleró desde entonces e incluso se
invirtió en algunos países de la OCDE como
Estados Unidos y varios países nórdicos que
han recuperado niveles cercanos a la tasa de
reemplazo (Véase Figura 2).
Otra variable clave es la entrada de inmigrantes, también difícil de prever, ya que en
España, en los últimos años, se ha disparado
de 35.000 (en 1995) a más de 600.000 (en
2002). En general se espera un efecto positivo
sobre el presupuesto público ya que aumenta
la población activa y por tanto los ingresos.
Sin embargo, además de los problemas
socioeconómicos y éticos que plantea, que
exceden el ámbito de este trabajo, la inmigración genera también efectos negativos sobre
el presupuesto ya que aumenta los gastos de
carácter social12. Algo similar ocurre con el
11
La media se reduce ostensiblemente si se omiten
algunos países, como México y Turquía en que la tasa de
fecundidad se mantiene por encima del 2 en 2000 a
pesar de que también ha habido una caída sustancial.
12
BONIN et al. (2000) realizan este análisis para el
caso alemán en que la inmigración es ya un fenómeno
consolidado y se dispone de datos. Aún así, para estimar
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CONCEPCIÓ PATXOT
FIGURA 2. EVOLUCIÓN DE LAS TASAS DE FECUNDIDAD EN ESPAÑA
Y EN LOS PAÍSES DE LA OCDE
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la OCDE (2002).
aumento que se está produciendo –también
con retraso en España– de la participación
laboral de las mujeres. Si bien es deseable por
muchas razones, hay que tener en cuenta que
desde el efecto positivo de sus mayores contribuciones se puede ver compensado por el
derecho contraído a mayores prestaciones
contributivas13.
perfiles de pagos de impuestos y recepción de transferencias diferenciados para los inmigrantes, se hace
necesario suponer que los inmigrantes se integran asimilándose a los extranjeros residentes en el país, que entraron en una situación económica más favorable. Los
resultados muestran que en términos globales la entrada
de inmigrantes favorece la sostenibilidad, pero ello
depende crucialmente del ritmo de integración y de la
cualificación de los mismos.
13
Véase ABÍO et al. (2003). En este trabajo se realiza
un experimento en que los perfiles de participación
laboral de las mujeres se aproximan paulatinamente a
los de los hombres –proceso ya realizado para las cohortes menores a 25 años– quedando ligeramente por
debajo de ellos en 2025, según las proyecciones elaboradas por FERNÁNDEZ-CORDÓN (1996). Para obtener un
efecto neto positivo es necesario suponer un sistema de
pensiones actuarialmente equitativo, es decir, que
aumentan las pensiones contributivas de las mujeres
únicamente en la cuantía en que aumentan sus cotizaciones.
Por tanto, la participación laboral de las
mujeres –que puede afectar también a la del
varón debido a la decisión conjunta– es una
variable clave en el diseño de la política
social. No sólo por sus efectos directos sobre el
presupuesto, sino por su interacción con la
fecundidad y con los modos de vida familiar.
En principio, la participación laboral parece
afectar negativamente a la fecundidad, aunque en los datos se observa una trayectoria en
forma de U. Al principio la relación es negativa, pero llega un punto –una vez se ha producido la transición demográfica– en que la
fecundidad se recupera y está positivamente
correlacionada con la participación laboral
femenina. Entonces una de las causas principales de la fecundidad reducida parece ser el
desempleo (Adserà, 2003). Gutiérrez-Domènech (2002) muestra que la existencia de trabajo a tiempo parcial y el nivel educativo
favorecen la reincorporación de la mujer al
mercado de trabajo tras la maternidad.
Otra implicación importante de la entrada
de la mujer en el mercado laboral es su
influencia en la situación de los dependientes
que requieren cuidados de larga duración. En
la actualidad la mayoría de dependientes
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159
ESTUDIOS
españoles (un 78%) son atendidos informalmente por familiares u otros cuidadores
informales. Entre estos, un 76% son mujeres,
de las cuales un 81% son mayores de 40 años.
En este grupo de edad, la participación laboral es muy baja. Si se mantiene el aumento
observado en la participación de las cohortes
de mujeres más jóvenes, es de esperar un
fuerte descenso en el apoyo informal. Por tanto, si se analiza la futura viabilidad de este
sistema, al efecto del envejecimiento poblacional hay que sumar el del los cambios experimentados por los modos de vida en familia y
por la incorporación de la mujer al mercado
laboral14. De hecho, no sólo en este, sino en
todos los programas del Estado del bienestar,
se pone de manifiesto que éste surgió como un
sustituto de las transferencias intergeneracionales intrafamiliares. Por ello puede ser
útil analizarlo desde esta perspectiva para
repensar la reforma, como se hace en la sección siguiente.
4. PANORÁMICA DE LA REFORMA
DEL ESTADO DEL BIENESTAR
El principal mensaje del análisis anterior
es que el presupuesto público se encuentra
sometido a una fuerte dependencia demográfica. Aun en el mejor de los casos posibles —si
se mantiene la favorable coyuntura actual—,
el presupuesto público experimentará superávit durante las próximas dos décadas y
déficit de tamaño similar en las dos décadas
siguientes, durante la jubilación de la generación de la explosión demográfica. Es necesario por tanto emprender serias reformas de
los programas públicos más afectados por el
14
En COSTA y PATXOT (2003) se estima que la eliminación del apoyo informal llevaría a más del triple del
actual gasto público en cuidados de larga duración. En
esta estimación se mantiene el actual estado de las prestaciones públicas –muy limitadas– y la actual proporción
entre gasto público y privado. Si se pasara a un sistema
público generalizado del estilo del implantado en Alemania el aumento sería incluso mayor.
160
envejecimiento de la población. La reforma
del sistema de pensiones español ha sido ya
objeto de abundantes debates y se inició tímidamente con la Ley 24/1997. Los resultados
presentados indican que este debate no debería verse frenado por la favorable situación
actual, pero también que no puede considerarse como un problema aislado de la reforma
del sistema sanitario o del reciente debate
sobre la necesidad de una política familiar
activa. Todas estas cuestiones comparten
una clara dimensión demográfica y, por ello,
una estrecha relación con las transferencias
privadas entre generaciones (transferencias
intrafamiliares).
De hecho, lo que está en discusión es el
papel del Estado de bienestar en el siglo XXI.
De algún modo, éste nació como una sustitución o complemento de las antiguas funciones
del cabeza de familia en una familia extensa:
el cabeza de familia desarrollaba un trabajo
productivo retribuido que le permitía transferir alimentos y otros recursos a su cónyuge, a
los padres ancianos y a los hijos. Únicamente
una minoría de individuos que poseían capital productivo podían vivir de las rentas del
mismo en la vejez. En ausencia de un mercado de capitales medianamente seguro, la única manera de asegurar esas transferencias
era una especie de acuerdo tácito con la generación siguiente que continuaría con el sistema. Se argumenta que en la base de este
acuerdo intergeneracional se encontraban,
además de los vínculos (afectivos) familiares
–o quizá en su defecto–, incentivos que facilitaban que los comportamientos estratégicos
actuaran en la dirección correcta: por un lado,
tener hijos suponía una mayor posibilidad de
recibir transferencias en la vejez; y por otro,
el comportamiento hacia los propios padres
podía ser un precedente ejemplar para los
propios hijos en el futuro.
La lógica financiera de estas transferencias no podía ser otra que la del reparto: los
ingresos de los activos pasan a los pasivos
(ancianos y niños) en el mismo período. Por el
contrario, la extensión del mercado de capita-
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CONCEPCIÓ PATXOT
les hace posible acudir a él para financiar el
gasto durante la tercera edad mediante la
capitalización del propio ahorro, y reduce la
necesidad de estas transferencias intergeneracionales hacia atrás (de hijos a padres).
En este contexto aparece el sistema público de pensiones. Éste viene a ser una alternativa a esas transferencias de hijos a padres
ancianos, establecida obligatoriamente, que
tiene además un componente de seguro y de
redistribución de la renta. El problema que
surgió fue que –dejando aparte un intento
inicial de capitalizar– se siguió aplicando la
lógica del reparto, lo cual –sin los vínculos
familiares y los mecanismos a que aludíamos
anteriormente– puso en peligro el equilibrio
financiero del sistema. De hecho, se argumenta que el sistema público introduce una
externalidad: hace que los individuos reciban
una pensión independientemente del número
de hijos que han tenido, cuando, en realidad,
la posibilidad de financiar las pensiones de
una generación vía reparto depende crucialmente del número de hijos y de su productividad (de sus salarios). No falta quien opina
que esa externalidad, si los individuos tienen
hijos únicamente por los motivos estratégicos
a los que aludíamos antes, es una de las causas de la caída de la fecundidad en los países
desarrollados. Seguramente, las causas de
ese fenómeno son mucho más complejas, ya
que la decisión de tener un hijo no depende
únicamente de incentivos económicos, pero
no cabe duda de que el sistema público de
pensiones alteró el sistema de incentivos precedente.
Es cierto que la financiación vía reparto
permitió asegurar la jubilación de una generación que no había cotizado en absoluto,
pero la contrapartida es la actual situación.
La pirámide poblacional se ha invertido y nos
encontramos ante el problema inverso: una
generación que ha cotizado y que no tendrá
pensiones a no ser que contribuya doblemente para crear, ahora sí, un fondo de capitalización. Ese es el llamado problema de la transición al sistema de capitalización, que se
agrava conforme se retrasa más, mostrando
que aunque el envejecimiento es un problema
a largo plazo, es necesario adoptar medidas
en el corto plazo.
Si no se realiza esta transición, sólo queda
la posibilidad de alterar los parámetros legales del sistema para mantener la financiación
vía reparto. Dado que las cotizaciones de los
activos del año en curso se reparten a los jubilados actuales, cuando aumenta la tasa de
dependencia (jubilados por pensionista) se
hace necesario aumentar las cotizaciones y/o
disminuir las prestaciones. Una vía alternativa pasa por alargar el período de actividad,
aumentando la edad de retiro obligatorio.
Estas alternativas parecen ser equivalentes
en términos positivos, ya que en cada caso
pierde una u otra generación.
Este problema se enfoca, habitualmente,
como un problema aislado del sistema de pensiones contributivas. Sin embargo, si vemos
el sistema de pensiones como un sustituto de
parte de las transferencias familiares intergeneracionales, se introducen nuevos elementos en el análisis. En primer lugar, se
explicita que las familias con hijos contribuyen doblemente al sistema de reparto con
cotizaciones monetarias y no monetarias
(criando futuros contribuyentes). Además,
parece claro que el mantenimiento del equilibrio financiero del sistema de reparto se
lograría automáticamente redefiniendo la
fórmula de la pensión de modo que cada individuo recibiera las cotizaciones de sus hijos15.
Pero esa es una solución inviable actualmente ya que, además de no respetar los derechos
adquiridos, olvidaría el componente de seguro y quizá el de distribución de la renta.
En segundo lugar, situándonos en la problemática del momento actual, se hace paten-
15
ABÍO y PATXOT (2004) constatan, en el marco teórico de un modelo de generaciones superpuestas con fertilidad endógena, que esta política lograría además llevar a la economía a la regla de oro.
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161
ESTUDIOS
te que la generación que está activa durante
la transición soporta, además de la doble carga a que aludíamos anteriormente (mantener el sistema de reparto y capitalizar su
pensión), una tercera: el coste del cuidado de
los hijos, que puede ser importante si se recupera la fertilidad para alcanzar los dos hijos
por mujer. De este modo, la necesidad de desarrollar una política familiar más activa aparece vinculada a la necesidad de reformar el
sistema de pensiones. La política familiar no
es simplemente un conjunto de medidas más
o menos pro natalistas, sino que consiste en
articular el modo en que el Estado se introduce en las transferencias familiares intergeneracionales hacia delante (de padres a
hijos), una vez se ha introducido plenamente
–con los consiguientes efectos– en las transferencias hacia atrás (de hijos a padres)16. Si
bien parece prudente mantener el sistema de
reparto actual en que la fórmula de la pensión no se vincula a la fecundidad, se hace
necesario articular un modo de compensar
las contribuciones no monetarias (el coste
privado de criar hijos). No cabe duda de que
una política activa de ayudas familiares significativas podría llenar ese vacío. Sería oportuno además, como observábamos anteriormente, desarrollarla con urgencia si es que se
pretende favorecer una recuperación rápida
de la fecundidad para reducir la gravedad de
la crisis del Estado del bienestar a partir de la
década de 2020. Si además se piensa en la
necesidad de aumentar la productividad de
las nuevas generaciones, la política puede
tomar la forma de subvención del gasto educativo. Esa subvención debería hacerse
entonces, cualquiera que fuese el nivel de
renta de los padres, tal como en el caso de las
Más que de fomentar la natalidad, en la actualidad se trataría de crear las condiciones necesarias para
no impedirla, dadas las dificultades asociadas a la incorporación de la mujer al mercado laboral y a la escasez de
equipamientos de educación infantil en España. Parece
claro que la decisión de tener un hijo depende de
muchos factores, pero es indudable que los factores
económicos juegan un papel importante.
16
162
pensiones. Es cierto que el sistema de pensiones realiza cierta redistribución, pero menor
que en el sistema educativo. Además, el
tamaño del sistema de pensiones es mucho
mayor: el peso del gasto en educación y pensiones sobre el PIB recogido en el Gráfico es
elocuente al respecto. Y, continuando con el
paralelismo con el sistema de pensiones, una
vez asegurada la financiación de la educación
para todos, ello no implica necesariamente la
provisión pública. Haciendo un paralelismo
simple y algo forzado, cabría decir que el sistema de capitalización es al sistema de reparto, lo que el cheque escolar a la educación
pública: el ideal sólo asequible tras una transición difícil, dada la existencia de compromisos adquiridos. Pero, cuando menos, cualquier reforma sensata debería tender a ese
ideal. Paradójicamente el cheque escolar,
además de suministrar información sobre la
demanda, con la consiguiente ganancia en
eficiencia, permite también introducir redistribución, ya que permite a todos la elección
de centro17.
Por otra parte, si en la reforma del sistema
de pensiones se opta por una transición a un
sistema de capitalización, lo cual parece necesario a la vista de la trayectoria esperada del
presupuesto público, se plantean dos cuestiones. En primer lugar, y recogiendo la consideración que hacíamos al observar la fuerte
dependencia demográfica del saldo presupuestario global, la cuestión es si el gobierno
debe realizar la acumulación de los superávit
previstos para luego afrontar los años en que
la tasa de dependencia se dispare, o si debe
transferir estos fondos a las familias de algún
modo para que éstas ahorren en su lugar.
En segundo lugar, en lo referente al sistema de pensiones, sería necesario tener en
cuenta que los activos que tienen hijos contribuyen al sistema con contribuciones monetarias y no monetarias, con lo que sería equita-
17
Véase el artículo de CARLES BOIX, «Libertad e igualdad en la educación», en La Vanguardia 28/6/2004.
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CONCEPCIÓ PATXOT
tivo reducir sus contribuciones al fondo18. En
realidad, se podría crear un sistema mixto o
dual en que los que tienen hijos entren a formar parte de un sistema financiado vía
reparto, mientras que las cotizaciones de las
familias sin hijos deben capitalizarse. Este
doble sistema favorecería además la diversificación del riesgo: la financiación vía capitalización se enfrenta también a riesgos como la
pérdida de poder adquisitivo por la inflación y
la posibilidad de que se reduzcan los tipos de
interés a largo plazo.
Finalmente cabe señalar que las consideraciones anteriores podrían extenderse además de al sistema de pensiones, a otros programas de política social como el sistema
sanitario y los cuidados de larga duración a
personas dependientes, que presenta rasgos
especiales. En este caso la sustituibilidad
entre cuidados informales, los provenientes
del mercado y del sector público es menor. Por
tanto, aunque este programa tiene actualmente poco impacto en el presupuesto público, puede afectar considerablemente al bienestar de las familias en el futuro.
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