INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY DE EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y PROTECCIÓN AL AMBIENTE EN EL ESTADO DE MICHOACÁN POR LA INOBSERVANCIA DE LA LEY REGLAMENTARIA Laura Leticia PADILLA GIL, María Elena GRANADOS GARCÍA, Raymundo SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Martha Beatriz RENDÓN LÓPEZ. Instituto de Investigaciones sobre los Recursos Naturales, Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo, Morelia, Michoacán, México, Código Postal 58830, correo electrónico letypagil23@yahoo.com.mx. Palabras Clave. Legislación ambiental, Michoacán, constitucionalidad RESUMEN Los estados en México tienen libertad para organizar su régimen interno sin más limitaciones que las de no invadir las facultades de los poderes federales. La Ley vigente no se apega a las facultades que le son concedidas en la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente en el artículo 7°, amén de encontrarse otorgada la facultad legislativa en el artículo 10 del mismo ordenamiento legal al establecer “Los Congresos de los Estados, con arreglo a sus respectivas Constituciones y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, expedirán las disposiciones legales que sean necesarias para regular las materias de su competencia previstas en esta Ley”. En términos de la hermenéutica del artículo 124, el mismo otorga a los Estados el derecho para asumir facultades que no estén concedidas a la Federación; en el análisis del artículo 73 fracción XXIX-G, nuestra Carta Magna le otorga al Congreso de la Unión la facultad de expedir leyes que establezcan la concurrencia entre Gobierno Federal, Estatal y Municipal, pero delimitando sus respectivas competencias en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico. A “contrariu sensu” no limita a los Estados para que estos pudieran o no con las disposiciones respectivas a la Constitución de cada entidad, asumir la facultad por parte del Congreso del Estado para legislar en materia de las facultades otorgadas por la Federación a los Estados en la distribución de competencias que en la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente quedan delimitadas. INTRODUCCIÓN Michoacán cuenta con una amplia biodiversidad y riqueza de recursos naturales, sus mantos acuíferos, sus reservas ecológicas, sus bosques, sus lagos y los implementos de trabajo que los pescadores requieren para su manutención y el daño que estos pueden ocasionar al entorno ecológico, la falta de regionalización de las zonas, el desarrollo urbano y el establecimiento de asentamientos irregulares, las aguas marinas y sus puertos como punto de intercambio comercial nacional e internacional con la consecuente contaminación de las aguas, la instalación de tiraderos a cielo abierto, el avance tecnológico y los desechos peligrosos. 1 Elementos naturales todos sujetos a distintos ordenamientos legales federales y estatales según lo establece la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos en sus artículo 27 y 73 fracción XXIX-G, este último que establece la concurrencia de la Federación, Estados y Municipios para el cuidado de los recursos naturales y del medio ambiente que dio origen a la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, ley que establece facultades para cada uno de los tres niveles de gobierno y que fueron extralimitadas por el Congreso local invadiendo ámbitos de competencia del congreso de la Unión al legislar en materia forestal ya regulada con antelación en la Ley de la materia, amén de ser competencia de la federación. Aunado a ello dentro de las facultades otorgadas y jurídicamente legislables por el estado, la normatividad resulta insuficiente por falta de instrumentos e instancias que permitan la protección y preservación de los recursos naturales y el cuidado del medio ambiente como un derecho de todo ciudadano, disposiciones legales que no han sido viables para detener las tendencia del deterioro ambiental y sentar las bases para un proceso de restauración y recuperación ecológica que permita promover el desarrollo económico y la poca importancia que las autoridades prestan para la solución de las causas de deterioro. Es bien cierto que dentro de las leyes anteriormente citadas se enumeran facultades que la federación deja a los Estados, previo convenio de colaboración entre estas entidades, mismos que fijan ciertos requisitos para su celebración, pero que no pueden ser sujetos a un proceso legislativo. MATERIAL Y METODOS Para el presente trabajo se realizó el análisis de racionamiento legal de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en sus artículos 27, 73, Fracción XXIX-G, 124 y 133. Así como la Ley Forestal en sus artículos 1,4 y 7, Considerando también la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al ambiente en sus artículos 4, 5, 7, 8 y 10, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán en su artículo 44 fracción I y la Ley de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente del Estado de Michoacán de Ocampo. RESULTADOS RACIONAMIENTOS LEGALES: Los estados adoptan en México la forma de gobierno republicano, representativo y popular, tienen libertad para organizar su régimen interno y no tienen más limitaciones que la de no invadir las facultades de los poderes federales. En lo que se refiere a su organización y administración internas, los estados son libres y pueden ejercer su gobierno conforme a sus propias leyes que en ninguna forma deben ser contrarias a la Constitución Federal, sino adaptadas a los principios de la ley suprema. 2 Uno de los principios fundamentales de la Constitución, es el de la supremacía conforme al cual todas las normas, leyes secundarias o reglamentarias, deben ser acordes con las disposiciones de aquellas y todos los actos de la autoridad deben estar motivados y fundados en dichas leyes. Bajo este principio es necesaria la implementación de un marco jurídico ambiental adecuado en el Estado, que garantice la protección de los recursos naturales y el ambiente acorde a las leyes en la materia jerárquicamente superiores, dado que en estos momento la ley vigente en Michoacán no se apega a las facultades que le son concedidas en la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente en el artículo 7º, además de encontrarse otorgada la facultad legislativa en el artículo 10 del mismo ordenamiento legal. En términos de la hermenéutica del artículo 124 Constitucional, este numeral otorga a los estados el derecho para sumir facultades que no están concedidas a la Federación que en concordancia con los establecido en el artículo 73 fracción XXIX-G del mismo ordenamiento legal, otorga al Congreso de la Unión, la facultad de expedir leyes que establezcan la concurrencia entre Gobierno Federal, Estatal y Municipal, en el ámbito de sus respectivas competencias en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico. Por lo que en uso de esa facultad fue expedida con el Congreso de la Unión la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, haciendo una distribución de facultades; en el artículo 5º las que serían de la federación, en el 7º las del Estado y en el 8º las que corresponderían al municipio, expresando en esta ley reglamentaria del 73 constitucional, en su artículo 10 que “Los Congresos de los Estados con arreglo a sus respectivas Constituciones, expedirán las disposiciones legales que sean necesarias para regular las materias de su competencia previstas en esta Ley”. Por lo que en términos de esta disposición es que se otorga la facultad legislativa al Congreso local para expedir la ley estatal, la que debería sujetarse a las facultades que la federación le estaba otorgando en el artículo 7º de la Ley General de la materia. Reservándose la federación dentro de las XXI fracciones que disponen sus facultades, la regulación del aprovechamiento sustentable, la protección y la preservación de los recursos forestales, el suelo, las aguas nacionales, la biodiversidad, la flora y la fauna y los demás recursos naturales de su competencia. Por lo que es muy clara en su especificación de que facultades regulará el Estado, amén de que la Ley Forestal, no contempla función legislativa alguna a su favor. A “contrariu sensu” el artículo 124 constitucional no limita a los Estados para que estos pudieran o no acordes a las disposiciones de la Constitución de cada entidad, asumir por parte del Congreso local la facultad de legislar en las materias concedidas por la Federación a los Estados en la distribución de competencias que en la Ley enunciada en la fracción XXIX-G del artículo 73 de la Carta Magna le fueron delimitadas. Por lo que al momento de no sujetarse a 3 lo establecido en una ley jerárquicamente superior, se carece de un marco jurídico adecuado. Ahora bien de las XXI fracciones que contempla el artículo 7º de la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, donde se otorgan facultades a los Estados, en la ley estatal expedida para tal fin únicamente 59 artículos se sujetan a las mismas, 66 se refieren a materia forestal, lo establecido en los artículos 29, 30, 31, 32 y 33, no se encuentra dentro de distribución de facultades que hace la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al ambiente, toda vez que el artículo 73 fracción XXIX-C de la Constitución Federal, establece como facultad del Congreso de la Unión expedir leyes que establezcan la concurrencia de la Federación, Estados y Municipios, en materia de asentamientos humanos con el objeto de cumplir lo previsto en el artículo 27 y en relación a la promoción de la participación de la sociedad en materia ambiental, no se contempla en la ley del estado, salvo en los artículo 18, 19 y 20 a través del consejo Estatal de Ecología. Como quedo asentado la Ley de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente del Estado contempla en su articulado un porcentaje bastante elevado de materia forestal, facultad de la federación como lo contempla la Constitución General de la República en su artículo 27 que establece “La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los limites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación… La Nación tendrá en todo tiempo el derecho de ……. Regularen beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación,….cuidar de su conservación… En consecuencia se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques ….. para preservar y restaurar el equilibrio ecológico”. Para el cumplimiento del artículo 27 fueron expedidas entre otras la Ley Forestal reglamentaria del artículo precisado, que tiene por objeto regular y fomentar la conservación, protección, restauración, aprovechamiento, manejo, cultivo y producción de los recursos forestales del país a fin de propiciar el desarrollo sustentable mismo que establece en su artículo 4º “La aplicación de esta ley corresponde al Ejecutivo Federal por conducto de la Secretaría”. Ley que da apertura a la celebración de convenios ante la Secretaría y los Gobiernos de los Estados para que estos asuman algunas facultades propias de la Federación según se establece en el artículo 7º del mismo ordenamiento legal. Acorde a lo estipulado en la Ley Forestal y el Reglamento de la misma, en ninguno de sus artículos se establece facultad legislativa a los estados en materia forestal, no obstante a través de convenios de coordinación y concertación se prevé en los ordenamientos precisados que tanto los Estados como el Distrito Federal podrán realizar algunas actividades del gobierno federal. Para la celebración de los convenios descritos quedaron establecidas las bases para su cumplimiento en el artículo 4º del Reglamento de la Ley Forestal, 4 estableciendo en su fracción VI, su vigencia y los requisitos para su prórroga así como las causales de rescisión, si bien es cierto que el artículo 7º de la Ley Forestal contempla las materias sujetas de acuerdo o convenio que en materia forestal podrán celebrar la Federación con los Estados, también lo es que la facultad para legislar en materia forestal no se enuncia dentro de esa ley y menos aun para considerarse dentro de una Ley de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente del Estado de Michoacán donde las áreas a tratar no son en materia forestal y no se encuentran encuadradas dentro de las facultades que otorga el artículo 7º de la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, reglamentaria del artículo 73 fracción XXIX-G de la Constitución Federal, además de no otorgar la facultad para la elaboración del padrón forestal del estado, ni la facultad sancionadora administrativamente ni en materia penal como se encuentra establecida en el Código Penal del Estado dentro de las últimas reformas versando todas ellas en materia forestal en los mismos términos del Código Penal Federal. Con las reformas al artículo 7º de la Ley Forestal publicada en el diario oficial de la federación el 31 de diciembre del 2001, que establece la suscripción de convenios o acuerdos de coordinación entre la federación, estados y municipios, se ampliaron las facultades sobre las que podrían versar estos, pero ninguna de ellas otorga al Estado la facultad punitiva en esta materia, lo que queda reservada a la Federación y contempla en el Código Penal Federal. Resulta importante precisar que acorde a lo establecido en el numeral 124 de nuestra Ley Suprema que señala “las facultades que no estén expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados”, en este tenor y precisando que en materia forestal es autoridad el Ejecutivo Federal, el Estado no podrá bajo ningún motivo legislar en ésta. Además que se encuentra reservada a la federación esta facultad legislativa dentro del marco constitucional en sus artículos 27 y 73 fracción XXX. Además de contemplarse una clara inconstitucionalidad en la promulgación de la ley por los preceptos anteriormente citados, el Congreso local violentó lo establecido en el artículo 44 de la Constitución del Estado en su fracción I al legislar sobre ramos de la administración que no son competencia del Estado. CONCLUSIONES Por lo antes expuesto cabe resaltar algunos puntos fundamentales para la propuesta de abrogación o reforma a la Ley de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente del Estado de Michoacán. Entendiéndose en el lenguaje técnico jurídico el término abrogación como la supresión total de la vigencia y por lo tanto a la obligatoriedad de una ley, código o reglamento y por reforma una modificación o adición, bien sustituyendo o bien agregando una disposición o frase dentro del texto. 5 I.- Es facultad de la federación legislar en materia forestal, por lo que al hacerlo el estado sobre facultades que no son de su competencia, se está ante el campo jurídico de la inconstitucionalidad que significa violar, contravenir la letra y el espíritu de las normas de la Constitución Política, por leyes del Congreso del Estado o por actos de gobierno. Teniéndose por inaplicable el texto de la ley, por ser contrario a las disposiciones de la ley fundamental. 2.- Se pueden asumir facultades de la federación a través de convenios de coordinación en los que se establecerán fecha de inicio, sus formas de terminación y en su caso de prórroga. Definiéndose el convenio como un instrumento jurídico para la cooperación económica, técnica y administrativa entre la administración federal y la del Estado, tanto en servicios locales como en asuntos de interés común, de carácter voluntario y que no implica la creación de una nueva persona jurídica ni el otorgamiento de la facultad a los estados para expedir una ley toda vez que en materia de convenios queda establecido en el artículo 12, fracción IV de la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, sus formas de terminación y de solución de controversias. 3.-El Congreso del Estado no tiene facultades para legislar en materia que no sea de competencia de algún ramo de su administración. Este precepto establecido en la Constitución de nuestro Estado reconoce y acepta tácitamente la subordinación a las leyes federales reglamentarias de nuestra Carta Magna. 4.- Existen vacíos en la ley, deficiencia en su lenguaje técnico tanto jurídico como descriptivo de los elementos naturales así como carencia de enfoque de sustentabilidad que garantice la satisfacción del desarrollo económico del estado y el derecho a un ambiente sano mandatado constitucionalmente dentro de nuestras garantías individuales. 5.- Nuestra ley estatal deja descubiertos puntos importantes que requiere la sociedad para la preservación de los recursos naturales, ya que la finalidad de la misma es preservar el entorno ecológico para las futuras generaciones con el respeto jerárquico a las disposiciones establecidas en los ordenamientos federales de la materia y así preservar como bien jurídico el derecho consagrado en nuestra carta magna de disfrutar de un ambiente sano. 6.- Se debe prever muy seriamente los instrumentos legales que en forma paralela deberán de operar, toda vez que considerando la cultura del país y el lugar que ocupa en corrupción, no se garantiza que la implementación de los instrumentos económicos de regulación directa puedan ser aplicados en programas para reducir los niveles de degradación ambiental ocasionados por las tecnologías como medios de generación de empleos, ya que se ha observado en el transcurso de la historia del país que el dineros destinado para los programas no llegan a su destino, por lo que es convenientes retomar los principios contemplados en los tratados internacionales de prever el daño y no únicamente establecer sanciones para resarcir este una vez que se ha generado. 6 7.- Es necesario contemplar las instancias encargadas de la conservación y protección, como lo hace el derecho penal al consagrar la vida como bien jurídico, fortaleciendo el único instrumento que es la denuncia popular con el que contamos los ciudadanos por tratarse de un derecho difuso. PROPUESTAS 1.- Se propone se abrogue la ley vigente y en su lugar se apruebe una iniciativa de ley sustantiva de la materia ambiental que contemple en un primer apartado la conservación, preservación y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales en las materias que expresamente le atribuye la Constitución Federal y la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente y en el segundo apartado la protección del derecho social de disfrute de un medio ambiente adecuado para el desarrollo y bienestar del individuo. 2.-Se apruebe una iniciativa de ley adjetiva de la materia ambiental que regule el procedimiento ante las instancias que a continuación se propondrán. 3.- Es necesaria la creación de una Procuraduría Ambiental del Estado de Michoacán que reciba las querellas, denuncias, denuncias ciudadanas o que actúe de oficio en caso de flagrancia en la violación de las normas ambientales, integrando los expedientes respectivos así como los de las controversias que se presenten ante autoridades estatales, municipales y/o particulares y en caso de que se viole alguna norma tipificada como delito se integre la averiguación previa penal correspondiente, misma que será consignada ante el juez competente. Teniendo dentro de otras atribuciones las de inspección y vigilancia, la de participar en los tribunales administrativos en materia ambiental en representación de la sociedad y del Estado cuando así lo requiera. 4.- La creación de un Tribunal de lo Contencioso Administrativo especializado en materia ambiental compuesto de una Presidencia y juzgados de primera y segunda instancia, los primeros conocerán de las controversias suscitadas entre el Estado y sus gobernados, entre el estado y los municipios y entre estos y sus habitantes y el de segunda instancia resolverá de todos los recursos que interpongan las partes de conformidad a la ley adjetiva de la materia. AGRADECIMIENTOS Agradecemos la participación y apoyo del departamento de Gestión Ambiental del Instituto de Investigaciones sobre los Recursos Naturales de la Universidad Michoacana, así como al Posgrado de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo, a la Comisión de Recursos Naturales del Congreso del Estado y al Consejo Estatal de Ecología (COEECO) REFERENCIAS Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Ley Forestal Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al ambiente Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán Ley de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente del Estado de Michoacán de Ocampo. 7