el comportamiento administrativo racional y la

XXXI CONGRESO NACIONAL DE ADENAG 2015
I ENCUENTRO INTERNACIONAL DE ADMINISTRACIÓN DEL
CENTRO DE LA REPÚBLICA
APRENDIZAJ E
Y
CAMBIO
EN
UN
NUEVO
PAR AD IGMA
OR G ANIZ AC ION AL
21 Y 22 DE MAYO DE 2015
VILLA MARÍA - CÓRDOBA - ARGENTINA
EL COMPORTAMIENTO ADMINISTRATIVO
RACIONAL Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
AUTORES
VERÓNICA BLANCO, DEPARTAMENTO DE CIENCIAS DE LA ADMINISTRACIÓN, UNIVERSIDAD NACIONAL DEL SUR:
veronica.blanco@uns.edu.ar
CECILIA CABRERA: DEPARTAMENTO DE CIENCIAS DE LA ADMINISTRACIÓN, UNIVERSIDAD NACIONAL DEL SUR:
cecilia.cabrera@uns.edu.ar
FABIO SCHWERDT, DEPARTAMENTO DE CIENCIAS DE LA ADMINISTRACIÓN, UNIVERSIDAD NACIONAL DEL SUR:
schwerdt@uns.edu.ar
Resumen
La teoría de la decisión en las organizaciones tiene como protagonista principal
el nombre de Herbert Simon, Premio Nobel en Economía (1978), que también
realizó aportes muy importantes en todas las áreas de la administración. El
presente trabajo, se aboca al concepto sobre la racionalidad limitada, enfocado
desde el punto de vista de su aplicación en la organización publica, que va en
contra de los postulados tradicionales de maximización. Simon investigó sobre
esta premisa al explicar que la actividad económica se desarrolla en espacios
naturales y sociales dinámicos y que nuestros conocimientos sobre estos
ámbitos están llenos de defectos de conocimiento e incertidumbre, donde
satisfacemos nuestras necesidades pero no se maximizan. Estas
investigaciones están plasmadas en el libro “El comportamiento administrativo.
Estudio de los procesos decisorios en las organizaciones administrativas”,
publicado en 1947, y precisamente en el capítulo pertinente que el autor dedica
al tema de racionalidad, concluye que un buen administrador va a adoptar un
curso lo suficientemente satisfactorio (es decir, seleccionar una alternativa
entre varias) teniendo en cuenta la escasez de datos y la racionalidad limitada
en los procesos de decisión.
Palabras clave
Decisiones administrativas - Racionalidad Limitada - Hombre administrativo
Organización Pública
Para el presente trabajo se tomó como ejemplo a la administración pública
provincial, concretamente ARBA (Agencia de Recaudación Buenos Aires), para
conceptualizar el concepto de racionalidad limitada ya que en las
organizaciones públicas se tratan de aplicar nuevas teorías administrativas,
para dar solución a los problemas y a los obstáculos del modelo burocrático.
Este cambio de paradigma denominado “la nueva administración pública” va
evolucionando pero muy lentamente. Sin embargo, la fuerza principal detrás de
estos cambios vino de la fuerte transformación de las estructuras sociales y
económicas de los últimos años en el mundo industrializado, que ha sido
llamada la transición de la “era industrial” a la “era de la información”.
La visión de ARBA es “ser un organismo impecable en la calidad de los
servicios y en la administración de las relaciones con el ciudadano necesarias
para cumplir con las metas de recaudación, conformado por un equipo
profesional y comprometido que actúa en un marco de integridad y de
permanente búsqueda de la innovación mediante el uso de tecnología de
avanzada”. Por otra parte, sus Valores declarados son: Servicio al ciudadano,
Transparencia y no discrecionalidad, Eficacia y eficiencia en la operación diaria,
Participación y compromiso del personal y de la gestión; y Ética”.
Medios y fines
En el proceso de decisión en las organizaciones, según Simon, se seleccionan
aquellas alternativas que se consideran medios para alcanzar los fines
deseados; pero a veces sucede que los fines son útiles para lograr objetivos
posteriores, y entonces se puede priorizar una escala de fines. En este juego,
la racionalidad seria la forma de construcción de enlaces de medios a fines.
Jerarquía de fines
Simon explica, con un ejemplo sencillo, la manera en que responde el cuerpo
humano para lograr un fin determinado. Afirma que “En el adulto,...en la
realización del acto de caminar, ...los movimientos son mayormente
inconscientes y automáticos, pero un niño debe aprenderlos con gran dificultad;
este aprendizaje ...no es distinto... al del adulto en una situación de medios a
fines”.
Los objetivos a veces dependen de otros fines más lejanos y es lo que lleva a
la organización a establecer una jerarquía. Mediante esta estructura
establecida, el comportamiento logra la integración y la coherencia necesaria
para que los miembros de la organización en sus distintas áreas ponderen en
términos de la jerarquía establecida de valores los fines últimos que se
pretenden alcanzar.
Esta jerarquía lleva a la organización a comportarse así en toda su estructura.
Por ejemplo, ARBA tiene como finalidad la ejecución de la política tributaria
mediante la determinación, fiscalización y percepción de los tributos y
accesorios dispuestos por las normas legales. Con la finalidad de establecer
este concepto de política tributaria, los objetivos que se persiguen son:
- Contribuir, junto con la política económica general, a obtener una asignación
de recursos lo más eficiente posible desde el punto de vista social.
- Proporcionar los recursos necesarios para cubrir los gastos fiscales en que
se decida incurrir.
- Contribuir a una mejor distribución del ingreso.
En función de esos objetivos, los medios a utilizar son los siguientes:
- Determinación impositiva: en este caso se considera a la serie de
procedimientos que desarrolla la administración para establecer o fijar la
cuantía de los tributos y sus accesorios, en base a aspectos técnicos/legales.
- Fiscalización: El proceso de Fiscalización comprende un conjunto de tareas
que tienen por finalidad instar a los contribuyentes a cumplir con su obligación
tributaria; cautelando el correcto, íntegro y oportuno pago de los impuestos.
- Percepción: establecer los medios y acciones necesarios para la percepción
de los tributos y accesorios.
También es cierto que, en relación al comportamiento organizacional, las
conexiones entre las actividades y los objetivos finales no siembre están tan
claramente definidas, o están incompletas, o existen conflictos de intereses,
entre otros. Por ejemplo, entre los fundamentos por el cual ARBA se creó en el
año 2007 (mediante la sanción de la Ley 13.766), se marca un cambio histórico
respecto a la política de recaudación en la Provincia de Buenos Aires (ex
Dirección Provincial de Rentas). Dicha norma creó esta Agencia, concebida
como una entidad autárquica de derecho público, absorbiendo dentro de su
estructura a aquellos organismos cuya finalidad era el ejercicio de la política
tributaria y que se encontraban encuadrados en la órbita del Ministerio de
Economía.
Entre los fundamentos, se desprende la necesidad de modernizar ciertos
Organismos de la Administración Pública provincial, en virtud de que los
mismos no alcanzan a cubrir en forma cabal los objetivos originarios por la
rigidez de sus procesos, sus estructuras internas, la falta de conexión o
integración de las distintas áreas, el atraso tecnológico en relación con otras
administraciones tributarias, la falta de servicio eficaz a los contribuyentes y a
la propia administración, entre otros aspectos. Asimismo, se destaca el hecho
de la pertenencia a una superestructura ministerial (Ministerio de Economía),
que no contribuía a la agilidad de funcionamiento y consecución de resultados.
En consecuencia, se perseveró en la puesta en marcha del nuevo Organismo,
en reemplazo de un modelo que resultara obsoleto en cuanto a su gestión, en
salvaguarda de los intereses públicos comprometidos y los derechos de los
ciudadanos y contribuyentes.
Como resumen, ni la organización ni los individuos logran alcanzar
completamente la integración de su comportamiento por medio de las
relaciones de medios a fines, y es en este punto donde se refleja la limitación
de la racionalidad en su comportamiento.
Limitaciones de los esquemas de Medios a Fines
Simon advierte que en el análisis del comportamiento racional, en base a este
esquema planteado, puede arribar en conclusiones falsas, por los siguientes
motivos:
Primera: Los fines a alcanzar, mediante la selección de una alternativa de
comportamiento, a veces se establecen en forma incompleta o incorrecta, por
no haberse considerado otros fines igualmente valiosos.
La misión de Arba se vincula con la implementación de un sistema tributario
equitativo pero que también responda a reconocidos criterios de eficiencia,
equidad, simplicidad administrativa y flexibilidad. Ejecutar eficientemente la
política tributaria mediante la determinación, fiscalización y percepción, es
contribuir a que el Estado garantice la justa provisión de servicios a sus
pobladores, y la recaudación impositiva es clave para alcanzar ese fin. Por lo
tanto, se debe tener cuidado al momento de diseñar la carga impositiva a los
contribuyentes, ya que a veces la misma llega a ser tal que se contrapone con
los intereses de la sociedad, dado que más impuesto no significa más
recaudación.
Simon afirma: “La toma racional de decisiones siempre requiere que haya una
comparación entre medios alternativos con respecto a los fines a los cuales
conducirán….esto significa que la “eficiencia”- el logro del valor máximo por
medios limitados - debe ser un criterio rector en la decisión administrativa”. ( 1 )
Segunda: es imposible, a veces, realizar una separación completa de “los
medios” y de “los fines”, con la cual surgen las discusiones triviales de si “ los
fines justifican los medios”. En el caso bajo estudio, puede notarse esta
objeción cuando ARBA implementa una publicidad a los fines recaudatorios en
las calles, en medios televisivos, radiales, entre otros, invirtiendo mucho dinero
en los mismos, debido a que constituye una de sus atribuciones “Difundir y
comunicar a la población, de la manera más amplia y adecuada a los fines de
la administración tributaria, las actividades del organismo y, especialmente, las
normas internas que dicte respecto de los contribuyentes de la Provincia”.
Tercera: el término “medios a fines” tiende a oscurecer el papel del elemento
tiempo en la toma de decisiones. La elección impone dos problemas, el primero
es, si en un determinado momento se concreta un fin en particular, ¿qué fines
alternativos se deben resignar en esa ocasión?; y segundo, si en un momento
determinado se va a concretar un fin en particular, ¿en que forma éste, limita la
concreción de otros fines que puedan concretarse en otras oportunidades?
Además, algunas decisiones crean una nueva situación que, a su vez, influye
en las decisiones que le siguen.
Las atribuciones de Arba están definidas en el Art. 4 de la Ley ( 2 ), resultando
entre una de las más significativas, la que se enuncia a continuación: “Dictar
normas generales obligatorias, para los responsables y terceros, en las
materias que las leyes la autorizan a reglamentar la situación de aquellos frente
a la Administración”; en este marco normativo, se crean Planes de facilidades
de pagos con importantes beneficios a los fines de regularizar deudas de los
contribuyentes, incluso en algunos casos, se llega a pagar capital solamente
aunque sean deudas muy antiguas. En consecuencia, esta decisión racional
limita otros fines, ya que por un lado ingresa dinero por las deudas pendientes,
pero por otro lado desalienta a aquellos contribuyentes que viene pagando sus
impuestos en termino y dejan de pagar, ya que consideran que mas adelante
con una moratoria van a poder pagar sus impuestos y entonces destinan el
dinero a otras metas actuales.
(1 ) El comportamiento administrativo .Estudio de los procesos decisorios en las organizaciones
administrativas”, Simón, pág. 150
(2 ) Ley 13.766. Creación de la Agencia de Recaudación de la Provincia de Buenos Aires Alternativas y Consecuencias
Las limitaciones planteadas en párrafos anteriores pueden ser superadas por
una teoría de las decisiones que contemple posibilidades de comportamiento
alternativo y sus consecuencias.
Alternativas de Comportamiento
Permanentemente el individuo inserto en organizaciones elige alternativas de
comportamiento - de las que no siempre está consciente - mediante la
utilización de estrategias de decisión.
Cualquier decisión produce consecuencias, y por lo tanto, debe seleccionar una
estrategia que acarree el conjunto de consecuencias preferido por el individuo.
Por lo tanto, la tarea de decidir implica tres pasos:
1) La enumeración de todas las estrategias alternativas.
2) La determinación de todas las consecuencias que siguen a cada una de
ellas.
3) La evaluación comparativa de estos conjuntos de consecuencias.
Tiempo y Comportamiento
Es posible que el individuo organizacional se comprometa con una línea de
acción en particular, dado que le parece preferible continuar con ella antes que
renunciar totalmente a la parte que ya se ha llevado a cabo. El tiempo, por lo
tanto, acota las estrategias disponibles y permite al menos un mínimo de
racionalidad en el comportamiento.
Conocimiento y Comportamiento
La función del conocimiento en el proceso de toma de decisiones consiste en
seleccionar las consecuencias que seguirán a cada una de las estrategias
alternativas. El conocimiento le permite al individuo formarse expectativas de
consecuencias futuras, basadas en relaciones empíricas conocidas y en la
información sobre la situación actual.
Para Simon, no existe la “perfecta racionalidad” generada a partir de la
comparación de las descripciones completas de consecuencias y alternativas
posibles, dado que las cadenas de consecuencias de la vida práctica serían de
tal complejidad que el comportamiento racional resultaría prácticamente
imposible.
El autor afirma, por otra parte, que la elección se simplifica porque las leyes
empíricas que describen las regularidades de la naturaleza tienden a
distribuirse en subconjuntos relativamente aislados, y por lo tanto las
consecuencias solo difieren en pocos aspectos, resultando idénticas en las
demás.
Por otra parte, el problema de la decisión en las organizaciones privadas es
mucho más sencillo que en los organismos públicos, dado que en éstos se
espera debe ponderar en términos de algún sistema comprensivo de valores
públicos o de la comunidad.
Ejemplo: ARBA tiene por política un conjunto de preceptos que sirven para
guiar las diferentes funciones y acciones de trabajo que aseguran que el
desempeño laboral sea acorde con los objetivos institucionales. Es así que, las
Políticas de Recursos Humanos se derivan de los objetivos organizacionales,
los cuales no pueden lograrse por sí solos sino que dependen de la
observación de normas establecidas que garanticen su cumplimiento. Son
dichas Normas las que constituyen entonces, una serie de patrones específicos
de conducta, representando una orientación administrativa que servirá como
guía para conocer lo que el organismo y los empleados esperan entre sí.
Comportamiento Grupal
Simon afirma que la emergencia de complicaciones adicionales cuando deben
considerarse las decisiones de otros individuos; es decir, cada individuo, para
determinar exclusivamente las consecuencias de sus acciones y decidir su
estrategia, debe conocer las que llevarán a cabo los otros integrantes.
Presenta también un continuo desde la situación de competencia pura, donde
no se conoce la estrategia de la otra parte, hacia una situación de colaboración
donde se conocen las expectativas precisas respecto a lo que van a hacer los
demás y, en consecuencia, se puede determinar el medio apropiado para
cooperar en dirección a una meta común.
El autor aún profundiza su análisis al diferenciar el término Cooperación, con el
de Coordinación, para definir éste como el proceso de informar a cada uno el
comportamiento planeado por el resto.
Las organizaciones administrativas requieren entonces, tanto de la
Cooperación como principalmente, de la Coordinación de comportamientos, y
de brindar a los otros integrantes de un grupo conocimiento sobre el
comportamiento de todos los integrantes para que cada uno decida en función
de las estrategias seleccionadas por los demás.
Por ejemplo, la Gerencia de Recursos Humanos de ARBA, es la responsable
de ofrecer a los nuevos empleados toda aquella orientación e información
necesaria y que hace a su integración laboral en el organismo: información
institucional, aspectos generales y deberes correspondientes a su puesto de
trabajo. Debe generar acciones de sensibilización con los nuevos empleados,
organizando y poniendo en práctica eventos grupales que faciliten la visión
integral y la sociabilización como crear espacios de comunicación dentro de la
Agencia, charlas grupales con las autoridades, espacio de consultas y dudas,
etc. En el Manual de Inducción de Arba se trasmiten una serie de políticas y
normas que buscan: “…- Construir un ámbito de trabajo que propicie la
integración de las personas con distintos niveles de experiencia. - Dar a
conocer los procedimientos administrativos. -Orientar a los agentes en la toma
de decisiones y guiar su acción laboral. - Acompañar el ingreso de los
trabajadores de la Agencia, facilitando el proceso de integración y
contextualización institucional. - Aportar información concisa y clara, que
permita a sus lectores situarse en el contexto del Estado Bonaerense y de la
Administración Tributaria en general y, en el marco de la relación laboral con
Arba en particular”.( 3 )
Valor y Posibilidad
A continuación se tratará el tercer elemento en la toma de decisiones, la
“valoración”, entendido como un proceso para determinar las preferencias de
las consecuencias.
El comportamiento racional implica una enumeración de las consecuencias por
orden de preferencia, y la consecuente elección de la estrategia que ocupe el
lugar más alto.
El Sistema de Valores
El individuo o la organización ejercen sus preferencias ponderando los
diferentes valores presentes en las diversas alternativas. La elección se puede
describir por medio de un conjunto de curvas de indiferencia, las cuales
representan las consecuencias posibles, ya sean indiferentes o equivalentes
entre sí. Las limitaciones empíricas a la elección van a depender de los bienes
del individuo y la estructura de precios.
Según la organización estudiada, es equivalente que el contribuyente pague en
término sus obligaciones, como otorgarle planes de facilidades de pagos con
importantes beneficios a los fines de regularizar las deudas, incluso en algunos
casos, se llega a pagar capital solamente aunque sean deudas muy antiguas.
En ambos casos cumple con el objetivo de la organización que es la
recaudación impositiva.
Relación de Valor, Experiencia y Comportamiento
¿Cuál es la conexión entre medios-fines?
Es una serie de previsiones que conecta un valor con las situaciones que lo
concretan, y estas situaciones, a su vez, con los comportamientos que las
(3)Manual de Inducción de ARBA. Departamento de capacitación y desarrollo del personal .Gerencia de Recursos humanos.RRHH2011. producen. Cualquier elemento de la cadena se puede considerar un medio o un
fin, va a depender si se conecta con el extremo de valor o de comportamiento.
El acto psicológico de evaluar alternativas consiste en medirlas según
determinados valores-índices, que se pueden asociar con la concreción de los
valores mismos.
Si Arba gastara sólo un porcentaje pequeño de su presupuesto en gastos
administrativos, esto se puede considerar un índice de eficiencia
organizacional, pero la proporción de gastos administrativos sobre el total,
puede considerarse que no es un buen valor-índice, porque es muy poco
seguro que los demás factores permanezcan iguales cuando se han reducidos
los gastos administrativos.
Al definir de esta manera la relación entre medios y fines, no se puede separar
el valor del hecho, debido a que el mismo comportamiento puede aparejar
como consecuencia más de un valor y puede ser miembro de más de una
cadena de medios a fines.
Por ejemplo, la finalidad de ARBA es ejecutar la política tributaria mediante la
determinación, fiscalización y percepción de los tributos y accesorios
dispuestos por las normas legales. A tal fin se persigue contribuir, junto con la
política económica general, a obtener una asignación de recursos lo más
eficiente posible desde el punto de vista social, logrando una mejor distribución
de ingresos. Pero puede suceder que se dicte una ley impositiva con ciertos
beneficios para que los contribuyentes cumplan con sus obligaciones y de esta
manera se pueda realizar una eficiente distribución de los recursos para
mejorar la situación de todos los habitantes de la provincia de Buenos Aires,
pero asimismo, se puede producir el efecto contrario, al no tributar en forma
progresiva los contribuyentes con mayores ingresos. Por tanto, no puede
determinarse una política aceptable considerando solo una de esas cadenas de
medios a fines e ignorando las otras.
Definiciones de Racionalidad
A lo largo de lo examinado en esta ponencia, se puede afirmar que la
racionalidad se encarga de la selección de alternativas de comportamiento
preferidas según un sistema de valores por el cual se pueden evaluar sus
consecuencias.
Si se consideran los diversos adverbios que pueden calificar al concepto de
racionalidad, la decisión puede ser “objetivamente” racional o “subjetivamente”
racional. Como ejemplo se puede citar para el segundo caso, que la Agencia
de Recaudación de la Provincia de Buenos Aires, aplique una ley impositiva
que considera que es equitativa para todos los contribuyentes, pero se
considera que es una decisión objetivamente racional si en efecto la misma
sirve para redistribuir los ingresos de forma eficiente.
Asimismo, se pueden considerar otros adverbios adecuados para el término
racional. Como “conscientemente” racional, en la medida en que los medios se
ajusten a un proceso consciente, es “deliberadamente” racional, cuando los
medios se ajustan en forma deliberada a los fines; es “organizacionalmente”
racional si se orientan a los objetivos de la organización, y es “personalmente”
racional si es orientado a los objetivos individuales.
Como ejemplo de uno de los adverbios enunciados anteriormente, una
empleada de la Agencia de Recaudación se capacita para completar ciertos
formularios que debe enviar a la ciudad de La Plata, según las normas de
procedimiento determinadas. Una vez aprendido, el acto deja de ser consciente
y pasa a ser deliberado.
Conclusiones
Se concluye que tanto la organización pública como los individuos no logran
alcanzar completamente la integración de su comportamiento administrativo
racional por medio de las relaciones de medios a fines, y que en este esquema
es en donde se refleja más claramente la limitación de la racionalidad.
Se puede considerar al conocimiento como el medio para analizar cuál de
todas las consecuencias posibles de un comportamiento administrativo se
producirán. El fin último consiste en descubrir una sola posibilidad que sea
consecuente con cada comportamiento alternativo, aunque en la práctica se
puede lograr de manera imperfecta. La elección consiste en analizar
consecuencias, evaluarlas y conectarlas con las diversas alternativas.
Los medios y fines no coinciden del todo con hechos y valores, sino que se
consideran una serie de elementos casualmente relacionados que van desde
los comportamientos a los valores. Asimismo, los fines intermedios funcionan
como valores-índices para que se puedan evaluar las diversas alternativas. El
individuo o la organización pública ejercen sus preferencias ponderando los
diferentes valores presentes en las diversas alternativas.
Los objetivos a veces dependen de otros fines más lejanos y es lo que lleva a
la Administración publica a establecer una jerarquía. Mediante esta estructura
establecida, el comportamiento logra la integración y la coherencia necesaria
para que los miembros de la organización en sus distintas áreas ponderen en
términos de la jerarquía establecida de valores los fines últimos que se
pretenden alcanzar.
Estas alternativas tienen relación con los patrones de comportamiento
individual, ya que en grupos laborales, como se da en la administración pública,
existen diversas consecuencias de sus comportamientos y está determinado
por si es competitivo o cooperativo. Esto produce inestabilidad, tal que a veces
los individuos no predicen de forma cierta el comportamiento de los demás.
Podemos concluir que existe un componente psicológico en la elección de
alternativas para comportarse de un modo racional en la toma de decisiones
administrativa. El comportamiento en las organizaciones en general es
limitadamente racional, pero no implica que siempre esté dirigido a la
consecución de los fines organizacionales, dado que los individuos que la
integran también se esfuerzan racionalmente para hacer prosperar sus propios
objetivos individuales.
Por un lado, como afirma Simon en su libro, nos queda por delante una enorme
tarea en el estudio del proceso de elaboración de las decisiones que tienen
lugar en los escenarios económicos, pero paralelamente, resulta muy efectiva
su teoría para aumentar la, aunque limitada, racionalidad del comportamiento
humano.