supremacía del pua y confusion

LA SUPREMACÍA COMPLEJA,
Entre el PUA y el CPU.
Hernán Petrelli1 31-8-2015
Introducción
En el presente trabajo, vamos a analizar desde la dimensión jurídica el nominado Proyecto
de Ley de Supremacía del Plan Urbano Ambiental2, que tramita en la Legislatura de la Ciudad de
Buenos Aires, siempre contextualizado en los desafíos que propone la nueva norma.
Para ello, nos introduciremos desde el derecho constitucional local, para aportar luego
conceptos doctrinarios que colaboren a los diversos entendimientos que puede tener el texto del
proyecto presentado.
Con ello, lo evaluaremos y daremos una opinión fundada que proponemos al debate.
Aportes del Derecho Constitucional local
La Ciudad de Buenos Aires tiene indicaciones constitucionales en materia de Derecho
Urbano-Ambiental, en el Capitulo IV del Título I, que establece las garantías para los ciudadanos al
AMBIENTE URBANO. Dentro de dicho capítulo y como integrante de dicha garantía se encuentra la
política pública de planeamiento urbano que garantiza, a través de las diversas zonificaciones, la
caracterización de la Ciudad en diferentes tipos de ambientes o hábitats urbanos. Así siempre
dentro de los criterios de hábitat, podemos tener garantizados parámetros urbanísticos para
respetar las caracterizaciones de las zonas Residenciales de baja densidad (R 1), Residenciales de
1
Abogado. Docente a cargo de la materia de Postgrado Derecho Urbano-Ambiental en la Universidad
Nacional de Gral Sarmiento y la Universidad Nacional de Córdoba. Docente en Administración Pública en la
Universidad Nacional de La Matanza. Investigador del Instituto Provincial de la Administración Pública (IPAPPcia. Bs. As). Investigador del Laboratorio de Políticas Públicas. Curso Maestría en Administración Pública.
2
Expte. “D” Nº 1546-2015.
alta densidad (R 2), Comerciales (C), Industriales (I), de Equipamiento urbano (E), Urbanizaciones
especiales (U), Áreas de Protección Históricas (APH) y de Plazas y Parques (UP).
Esto puede observarse en el Art. 27ª de nuestra Constitución que
expresamente dice:
“La Ciudad desarrolla en forma indelegable una política de planeamiento y gestión del
ambiente urbano…Instrumenta un proceso de ordenamiento territorial y ambiental
participativo y permanente que promueve:…
2º La preservación y restauración del patrimonio natural, urbanístico, arquitectónico y
de la calidad visual y sonora….
7º La regulación de los usos del suelo, la localización de las actividades y las
condiciones de habitabilidad y seguridad de todo espacio urbano, público y privado”.
Cierto es que las garantías a determinado tipo de ambiente urbano, que se concretan en
los distintos parámetros urbanísticos pueden cambiar, y su cambio ya está mandado por el art. 24
inc. a) de la Ley Nº 2930 del Plan Urbano Ambiental (en adelante PUA). Pero dicho cambio debe
ser aprobado por Ley con un proceso participativo de Doble Lectura, atento al principio de
Legalidad de Reserva del Poder Legislativo3. Nunca por una norma de reglamentaria o de detalle
como son el Decreto, la Disposición, o por dictámenes o Acordadas.
La regulación de las garantías constitucionales (el Hábitat Urbano y subordinadamente la
propiedad privada4), son Ámbito de Reserva de los Poderes Legislativos. Podemos afirmar que
como ciudadanos tenemos garantizados que el Estado no actuará arbitrariamente, o según el
entendimiento infundado de funcionarios.
Plausiblemente, la Constitución contiene la lógica que indica que toda norma urbana
responde a un Plan (explicitado y legitimado) sobre la ciudad que se desea tener. Y por ello, define
que Plan Urbano-Ambiental, tiene mayor jerarquía que el código5.
3
García Pelayo, Manuel. Las Transformaciones del Estado Contemporáneo. Ed. Alianza, Madrid, 1991 p. 62.
Esto indican con claridad los arts. 14, 240, 1941 y 1970 del nuevo Código Civil y Comercial de la Nación.
5
Art. 29ª de la Constitución porteña y punto 1.1 de la Ley 449 Código de Planeamiento Urbano
4
La sanción de la Ley Nº 2930 del PUA, contiene los escenarios de la ciudad deseada (art.4º)
que son y funcionan jurídicamente como principios interpretativos que faltaban en el Código de
Planeamiento Urbano actual (Ley Nº 449) y en su antecesor de 1977.
Por ello, el PUA en El Título I describe las políticas públicas territoriales a desarrollar para
alcanzar ese escenario de ciudad deseada, y el Título II describe propuestas instrumentales a
desarrollarse. Entre ellas, la realización de un Código Urbanístico con fuerte impronta morfológica
y con regulación por manzana que reemplazará a las zonificaciones del actual Código de
Planeamiento Urbano (en adelante CPU). Una verdadera sentencia de derogación, sin día de
ejecución.
La Ley del PUA, también propone otros instrumentos de aprobación legislativa, como ser:
Plan de Comunas, Código Ambiental, Plan Temático, nuevo Código de Edificación, Nuevo Código
de Habilitaciones y Verificaciones, entre otros.
Aporte de la distinción entre normas operativas y programáticas
No obstante la clara disposición de supremacía de la Ley Nº 29306 , por sobre la Ley Nº 449
y sus modificaciones, surgen varios problemas interpretativos por la redacción del Plan en
términos generalmente programáticos y pocas veces indicativos. No pongo en duda la supremacía
del PUA, ni la derogación futura del CPU, sino poner en relevancia que en este período se
presentan varios problemas interpretativos.
La diferenciación entre normas programáticas y operativas, así como la condición de
operatividad, merecen ser aplicados para encontrar soluciones inevitablemente interpretativas
entre el PUA y el código aún vigente. Las normas programáticas son “aspiraciones que pueden ser
desarrolladas en un tiempo… y que no conceden una titularidad en los individuos y grupos”, por el
contrario, las operativas “son inmediatamente aplicables, sin necesidad de una reglamentación
posterior7 ”. Para ello, el tiempo verbal de la redacción y la necesidad de desarrollo de la técnica
regulatoria y la administrativa, serán claves al momento de interpretar la operatividad de los
6
7
Art. 29 de la Constitución porteña.
Lorenzetti, Ricardo. Teoría de la Decisión Judicial. Ed. Rubinzal-Culzoni. Bs.As. 2008, pag. 167.
contenidos del PUA. Como contrapartida, el CPU contiene reglas normativas casi todas de
operatividad directa. Este es el complejo panorama en el que actualmente nos encontramos.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación, ha aclarado en innumerables Fallos que las
normas son en principio operativas8, salvo que necesitan de una reglamentación técnica específica
o que su tiempo verbal indique que son programáticas. Incluso en casos de operatividad derivada9
de los Derechos Humanos, se habilita al Poder Judicial a dar órdenes de carácter administrativas la
Poder Ejecutivo.
En el contexto actual de Supremacía del PUA, el Título I, tiene aplicación directa en las
funciones administrativas de:
a) servir de interpretación para la aplicación del CPU vetusto pero vigente,
b) de inspiración de la nueva normativa urbano-ambiental10 y
c) de justificación en el ejercicio de las facultades decisorias de oportunidad, mérito y
conveniencia en materia urbanística11.
En el caso del Poder Judicial, se suma su función de declarar inconstitucionales a reglas
definidas en el CPU, por contrariar tanto la Constitución como al PUA.
Interpretaciones posibles del Proyecto de Ley
Adentrándonos en el proyecto llamado de “Ratificación de la Supremacía del PUA”, no
parece tener sentido en su artículo 1° que ratifica, lo que nadie cuestiona. Tal vez, su inclusión sea
“para generar una carátula pseudo garantista12”.
8
P.e. CSJN Fallos 311:255, causas S.730.XL. “Sánchez, Norma Rosa c/ Estado Nacional y otro s/ acción de
amparo”, sentencia del 20 de diciembre de 2005, Fallos: 328:4640; R.638.XL. “Reynoso, Nilda Noemí c/
I.N.S.S.J.P. s/ amparo”, sentencia del 16 de mayo de 2006, Fallos: 329:1638 y F.838.XLI. “Floreancig, Andrea
Cristina y otro por sí y en representación de su hijo menor H., L.E. c/ Estado Nacional s/ amparo”, sentencia
del 11 de julio de 2006.
9
CSJN en Eurnekian C/Sofovich, Q.C. C/GCBA y Q.C.S.Y C/GCBA. Entre otras. En TSJ-CABA ver García Elorrio
C/GCBA Q.C.S.Y C/GCBA.
10
Este aspecto también lo cumple el Poder Legislativo que puede hacer derogaciones de reglas y normas
que contradigan al PUA.
11
Un ejemplo frecuente son la referencia “C” en el Cuadro de Uso 5.2.1. del CPU.
El art.2° expresamente encarga al COPUA13 “en aquellos casos que estudie disrupciones
morfológicas, deberá aplicar los lineamientos determinados en la Ley N° 2.930, contemplando a la
manzana y a la cuadra como unidades primarias de configuración del tejido urbano, con estudio
morfológico que sustente tal decisión”.
Este artículo tiene dos entendimientos posibles, por lo cual afirmamos que ésta redacción
llama a la confusión. Veamos cuales son las dos posibilidades de interpretarlo.
OPCION 1°. Cuando el COPUA se avoque a la interpretación de la Sección 4° del CPU (Tejido y
Edificabilidad), aplica las reglas del CPU y en los márgenes interpretativos que haya aplica los
principios del Título I del PUA. En esto no caben mayores dudas y refleja el mayor consenso.
OPCION 2°. Cuando el COPUA se avoque a dictaminar sobre casos de Edificabilidad (Sección 4°
CPU), aplica los principios morfológicos del PUA, obviando las reglas de la Ley N° 449.
Una vez sancionado el proyecto de ley ¿que interpretación prevalecerá?
La segunda opción, resulta ser la más compleja dado que facultaría a los miembros del
COPUA14 a obviar el CPU en materia edificatoria, constituyendo a dicho órgano en un productor de
excepcionalidades a una Ley dictada por la Legislatura. Conllevaría adjudicar a un órgano de la
órbita del Ejecutivo a poder anular las decisiones de los representantes directos del pueblo
(Diputados), un dislate desde la visión del derecho político y la democracia.
Tal interpretación sería una verdadera desregulación edilicia, conforme a criterios de
amplitud y pudiendo en tal entendimiento, y facultaría a sepultar las reglas de FOT/FOS, alturas
máximas, Líneas de Frente Interno (entre otras) solo para los casos que tramiten por el COPUA, sin
una nueva regla morfológica legal que defina su sustitución.
Podemos coincidir en la utilización de la morfología como mecanismo regulador, pero
¿con que reglas y en que zonas de la ciudad? Obviamente el art. 2º proyectado no da respuesta y
12
Ludueña, Manuel. Proyecto de Ley sobre ratificación de la supremacía de la Ley 2.930. mailing
buenosaires.sostenible. Bs As 6-8-2015.
13
Consejo del Plan Urbano Ambiental, creado por Ley Nº 71 y Autoridad de Aplicación del PUA.
14
La composición del COPUA es por designación de 5 miembros del Poder Ejecutivo y 9 del Poder Legislativo
con proporcionalidad a los bloques partidarios, lo que asegura la predominancia del oficialismo de turno.
genera una gigantesca “zona de incertidumbre” para los administrados y los vecinos que pierden
el control social de los actos de gobierno. Esta ampliación del espacio decisorio, sin reglas,
aumenta las Facultades Discrecionales generando mayor poder decisorio en el COPUA, pero como
contrapartida, mayor incertidumbre en los ciudadanos, habitantes e incluso inversores.
Jurídicamente “borrar reglas” no es ingenuo. En la década de los `90 aprendimos que
existe una relación directa entre las limitaciones del Estado (en nuestro caso, constructivas) y la
rentabilidad de los proyectos privados15. En rigor, “borrar reglas” sin sustituirlas por otras no es
no mas ni menos que la desregulación, aplicada a la materia urbano-ambiental.
Conclusión
Estando en una época urbanística complicada en la Ciudad de Buenos Aires, que sabe que
las reglas del CPU serán modificadas por un nuevo Código Morfológico, que aún no está en
proyecto de ley. Y a tal complejidad, de aprobarse éste proyecto de ley se agrega otra complejidad
más, cual es llegar a entender que hay un órgano que se erige como excepcionador de una ley
(N°449) aun no derogada. Ciertamente, lejos de brindar una solución a una realidad compleja, el
proyecto en análisis trae una nueva complejidad, que en su redacción actual es fuente de
confusión.
Esto crearía también nuevas desigualdades, pues quien pase por el COPUA obtendrá una
edificabilidad diferente a quien se limite a realizar su trámite en la DGROC16 o la misma DGIUR17.
Cabe desde ya, llamar a la reformulación del proyecto para que no se aumente la
confusión urbanística, o mejor aún, debatamos el texto del nuevo Código Morfológico.
15
Bustamante, Jorge. Desregulación. Ed. Abeledo Perrot. Bs. As. 1993. Cap III.
Dirección General de Registro de Obras y Catastro.
17
Dirección General de Interpretación Urbanística.
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