desarrollo urbano - Ministerio del Interior

DESARROLLO URBANO
SECRETARÍA DE
ASUNTOS MUNICIPALES
Autoridades
Presidenta de la Nación
Cristina Fernández de Kirchner
Ministro del Interior y Transporte de la Nación
Aníbal Florencio Randazzo
Secretario de Asuntos Municipales de la Nación
Ignacio Lamothe
Subsecretario de Gestión Municipal
Gustavo Cácerez
Director Nacional de Capacitación Municipal
Ignacio Argonz
Contacto:
Secretaría de Asuntos Municipales
Av. Leandro N. Alem 168 - 6° piso - Oficina 2
(C1003AAO) Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
(54 - 11) 4346 – 1765/1792
municipios@mininterior.gob.ar
www.municipios.gob.ar
La profundización del modelo de desarrollo con inclusión social que comenzó
en 2003 con Néstor Kirchner y que continúa Cristina Fernández de Kirchner,
se asienta sobre la base de la recuperación del rol del Estado como motor del
desarrollo económico y social y con soberanía política sobre los asuntos públicos.
Para llevar adelante ese rol se necesita un Estado inteligente, ágil y fuerte para
intervenir donde la sociedad lo requiera, resolviendo sus demandas con eficiencia,
optimizando recursos y siendo transparente en sus procedimientos.
Esa necesidad se extiende también al sector público municipal, que en las últimas
décadas incrementó sus funciones y responsabilidades frente a sus ciudadanos,
pasando de ser simples proveedores de servicios urbanos a ser articuladores del
desarrollo socioeconómico y productivo local. Como consecuencia, las nuevas
y múltiples funciones del ámbito municipal implican la asunción cotidiana de
mayores responsabilidades por parte de los políticos y funcionarios locales, al
tiempo que aumentan sus necesidades de información y capacidad de gestión.
Por ello, es fundamental que los gobiernos locales estén comprometidos con
un proyecto que busca mejorar la calidad de vida de la población. Las políticas
nacionales deben expresarse en los territorios y los gobiernos municipales están
en el lugar privilegiado para permitir que las transformaciones lleguen a todos los
ciudadanos del país.
Para afrontar este desafío, es preciso que la administración pública municipal
adquiera nuevas capacidades de gestión junto con la inclusión de nuevas
tecnologías y herramientas innovadoras, base de toda modernización, que debe
ser encarada no ya desde una perspectiva del Estado como mero gestor, sino como
el actor protagónico capaz de profundizar el camino del desarrollo con inclusión.
En este sentido, la Secretaría de Asuntos Municipales y Subsecretaría de Gestión
Presentación
Municipal del Ministerio del Interior y Transporte tiene como uno de sus objetivos
asistir y capacitar técnicamente a los gobiernos locales, a sus agentes municipales
Índice
y funcionarios, brindándoles herramientas e instrumentos para el fortalecimiento
y construcción de capacidad de gestión en la implementación de sus políticas
públicas locales.
Introducción
Página 8
La presente publicación sobre Desarrollo Urbano se enmarca en una serie de
Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo
capacitaciones desarrolladas desde la Secretaría de Asuntos Municipales, con
Página 12
la intención de instalar capacidad de gestión en las áreas técnicas y decisoras
La Planificación en la Argentina. Población Urbana. Concepto del Ordenamiento Territorial.
de los gobiernos locales, impulsar la aplicación de instrumentos que permitan
Consecuencia de la Falta de Planificación. El rol de los Gobiernos Locales. Proceso de
capturar y redistribuir los valores generados por acciones urbanísticas y promover
Planificación. Componentes del Plan de Ordenamiento Territorial. Instrumentos de Gestión
la planificación urbana como medida para alcanzar equidad territorial y cohesión
social.
Urbana. Escalas de actuación. Participación. Planes en municipios argentinos
Planificación estratégica
Página 56
Secretaría de Asuntos Municipales
Subsecretaría de Gestión Municipal
Objetivos de Planificar Estratégicamente. ¿Por qué un Plan Estratégico?. ¿Para qué un
Plan Estratégico?. Planificación Tradicional y Planificación Estratégica. Elaboración de
un Plan Estratégico. Participación y comunicación. Etapas de la PE. Requerimientos para
iniciar procesos de PE. El éxito de los PE. Beneficios relacionados a la PE. El intercambio de
experiencias. Casos en Argentina
Mercado de Suelo e Instrumentos de Gestión Urbanística
Página 70
Elementos que conforman ciudad. Proceso de producción de ciudad. Producción de valor
del suelo. Costos y beneficios y su distribución entre los actores. Instrumentos Urbanísticos
Bibliografía
Página 106
La población en las ciudades de nuestro país crece alrededor del 1% anual, con
mayor dinámica en las ciudades intermedias (hasta 100.000 Hab) y patagónicas,
dependiendo de su coyuntura económica. Este crecimiento se ve principalmente
reflejado en la extensión de los ejidos urbanos y la mayor demanda por
infraestructura y equipamiento urbano (establecimientos educativos, culturales,
deportivos, de salud), entre otros.
Los gobiernos locales adquieren un rol fundamental en estos procesos que
requieren de liderazgo, cooperación, regulación y control para fomentar un
crecimiento urbano social y económicamente equilibrado con uso racional de
recursos.
En un contexto en el cual los impulsos del desarrollo urbano vienen principalmente
desde los actores privados del mercado, se deben instalar nuevos modelos de
gestión que posicionen a los municipios como promotores del desarrollo local.
La articulación con los sectores privados, permite establecer e integrar objetivos
públicos para un desarrollo dinámico y creciente, que contrarreste la tradicional
pasividad normativa y la preeminencia de intereses sectoriales.
En el Marco de la Escuela de Gestión Municipal, el equipo de Desarrollo Urbano
se propone como objetivos principales poder instalar capacidad de gestión en
las áreas técnicas y decisoras de los gobiernos locales, impulsar la aplicación
de instrumentos que permitan capturar y redistribuir los valores generados por
acciones urbanísticas y promover la planificación urbana como medida para
alcanzar equidad territorial y cohesión social.
El contexto Nacional respecto a las políticas de planificación, demanda la aplicación,
por parte de los municipios, de un sistema de herramientas urbanísticas que
permitan llevar adelante políticas urbanas en situaciones locales muy heterogéneas.
Para una mejor y más activa gestión del territorio es esencial difundir y transmitir la
importancia del abordaje integral de los temas urbanos y su impacto en la calidad
de vida de las comunidades además de lograr mayor efectividad y eficiencia para
INTRODUCCIÓN
las inversiones públicas que requieren procesos de toma de decisiones
9
Los documentos que aquí se presentan sintetizan el trabajo que realizamos desde
la Secretaria de Asuntos Municipales, sobre la difusión de herramientas de
gestión urbana destinadas a fortalecer a los gobiernos locales en especial a las
Áreas Municipales de Planeamiento (y afines).
En el mismo desarrollaremos, según el siguiente orden los conceptos de: Plan
de Uso de Suelo como herramienta fundamental del ordenamiento territorial
local, Mercado del Suelo e Instrumentos de Gestión Urbanística y Planificación
Estratégica.
10
11
LA PLANIFICACIÓN EN LA ARGENTINA.
La actual estructura espacial de nuestro territorio nacional, se debe en gran medida
a los modelos productivos adoptados por el país, quienes fueron determinantes
en relación a las formas de ocupación del territorio. El modelo productivo agro
exportador (extractivo), iniciado en la última mitad del siglo XIX, ha marcado
la huella de mayor impacto determinando hasta el presente el esquema radio
céntrico con foco en el puerto de buenos aires.
Sin recaer en historicismos, mencionaremos a grandes rasgos los tres últimos
periodos significativos por los que atravesó la planificación en nuestra región.
El modelo Desarrollista. Iniciado fines de la década del ´50, luego del crecimiento
económico impulsado por el modelo de industrialización por sustitución de
Importaciones, impulsa modificaciones en la estructura económica dando lugar a
una apertura al comercio exterior y a las estrategias de los “Polos de Desarrollo”
que suponían políticas de desarrollo a escala local o regional. El el ámbito de
la planificación, los modelos dejan de ser estrictamente físico-espacial para
tomar parte en todas aquellas dimensiones que hacen al hábitat urbano como
las condiciones sociales, productivas y ambientales. Se pasa de la “planificación
urbana” […] a la “planificación del desarrollo urbano” (CURTIT 2003).1
[…] en materia de planificación este periodo resulta
particularmente significativo. La mayoría de los autores[…]
coinciden en ubicar el final de la década del ´50 como el
momento en el que la actividad comienza a ser aceptada en
los niveles oficiales de los países latinoamericanos, como una
herramienta idónea para el proceso de toma de decisiones
políticas a fin de incidir positivamente en el desarrollo socio-
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Y USO DEL SUELO
económico regional[…] el periodo se caracterizó no tanto
por las acciones concretas de planificación, sino por la
CURTIT, Guillermo. Ciudad, gestión local y nuevos desafíos ambientales.
1
13
abundancia de planes y la dedicación a su elaboración, con
de diagnósticos focalizados, objetivos dirigidos a solucionar problemas puntuales,
la entronización del “plan normativo-escrito” como eje del
búsqueda de consenso de visiones de ciudad e involucramiento de actores,
proceso de planificación.[…]
productos con metas y obras especificas.
El periodo Neoliberal de Globalización. Se instala en el último cuarto de
siglo, luego de las crisis del petróleo, sus premisas fueron la liberalización de los
mercados, la rentabilidad económica y el desarrollo de las actividades financieras
por sobre las productivas, entre otras.
[…] el modelo territorial que se consolida tiene como
pauta predominante la integración al mercado mundial a
través del proceso de “globalización”. Este fue impulsado
en una primera etapa por el gobierno militar (1976-1983)
con ejes en la apertura y desregulación de la economía,
la constitución de un sector financiero concentrado y el
endeudamiento externo […] tuvo un segundo período de
consolidación (1989-2001) durante el cual, aplicando las
recetas del consenso de Washington, se implementaron la
privatización de los servicios públicos y la reforma del Estado.
Desde el punto de vista territorial, este proceso agudiza
los desequilibrios heredados y la configuración espacial
centralista e inequitativa, en la medida que las inversiones
en infraestructura y equipamiento –pautadas por el
mercado– se concentran en las regiones económicamente
más competitivas, abandonando literalmente a las regiones
consideradas económicamente “inviables” […]2
Neodesarrollismo. Iniciando el siglo XXI, devenida la crisis del modelo neoliberal,
el gobierno nacional, y gran parte de los gobiernos de la región, dan un giro
fundamental para volver a reconstituir el rol del estado en función de los intereses
comunes y recuperación de las conquistas sociales abandonadas durante el
periodo neoliberal.
Aquí es cuando comienza a tomar fuerza la idea del ordenamiento territorial como
instrumento o estrategia para lograr el desarrollo sustentable, pensándolo como
política pública integral. Su impronta es la de ser una forma de planificación que
se centra en la gestión y coordinación institucional, la participación social, y la
concertación de actores. En el territorio se busca una distribución más equitativa de
los asentamientos y las actividades económicas regularizando y ordenando el uso,
ocupación y transformación del suelo, sosteniendo siempre como eje fundamental
el desarrollo con inclusión, la cohesión y la equidad social.
En el marco de este cambio de paradigma, y en pos de la construcción de
una política nacional de ordenamiento territorial, en el año 2004 se crea la
Subsecretaria de Planificación Territorial de la Inversión Pública siendo uno de sus
objetivos “Diseñar y proponer, en coordinación con los organismos competentes
en el ámbito nacional y provincial, las estrategias y proyectos de organización del
territorio, de integración territorial nacional e internacional, de regionalización, de
desarrollo y ordenamiento urbano, rural y ambiental y en toda otra estrategia de
fuerte impacto territorial, dentro del marco de la Política Nacional de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial a fin de establecer las inversiones públicas necesarias”.3
Pasan a ser temas centrales el proyecto urbano (hito) y la intervención urbana
sectorizada, la cuidad pasa a ser un producto de mercado que debe ofrecer
condiciones de protección para el anclaje del capital globalizado. En la década
del 90’ la Planificación Estratégica busca contrarrestar la globalización, el “no
territorio” y la competencia entre ciudades con la implementación de estrategias
14
2
Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (2008). “Plan Estratégico Territorial – 1816-2016 Argentina del Bicentenario”. Buenos Aires.
Decreto 1824/2004. Modifícase el decreto Nº 27/2003, incorporando la Subsecretaría
de Planificación Territorial de la Inversión Pública al Organigrama de Aplicación de la
citada Jurisdicción. Objetivos.
3
15
Tabla 1. Síntesis de las experiencias de la planificación en la Argentina.
[…] Ya en el censo de 1914 la población urbana alcanzaba
al 52,7% del total y superaba a la población rural. En
el año 2001 era del 89,5%, y para el año 2015 –según
proyecciones del Instituto Nacional de estadísticas y Censos
(INDEC)– y la Comisión Económica para América Latina
(CEPAL), se estima que ascendería al 94%.[…]4
El acelerado proceso de urbanización ha provocado, entre otras cosas, el
crecimiento de asentamientos informales en las periferias urbanas y la carencia
de infraestructuras sanitarias, dando como resultado ciudades desequilibradas.
Esta creciente desigualdad urbana se traduce en una marcada segregación socioespacial, que supone una sectorización de los grupos sociales hacia el interior de
las urbes, atentando contra la integración y la heterogeneidad social.
Otro fenómeno poblacional que impacta en la dinámica de las ciudades, está
dado por el rol que cumple el núcleo urbano de referencia dentro de su contexto
micro-regional. Esta relación entre ciudades, o redes de ciudades, se da a través
de los movimientos de las distintas poblaciones residentes en pequeños núcleos
urbanos que accede a otros núcleos en búsqueda de mejores servicios (sanitarios/
educativos) además de los mercados laborales.
POBLACIÓN URBANA.
Con el fin de entender uno de los componentes que hacen al desarrollo de las
ciudades, analizaremos como fue el proceso migratorio poblacional de las áreas
rurales a las urbanas, como un impacto relevante en el crecimiento de las urbes.
En el caso de Argentina, un territorio con altos niveles históricos de urbanización,
los procesos migratorios hacia los núcleos urbanos han sido de menor impacto.
Sin embargo, al crecimiento habitual de las grandes urbes, se incorporó en los
últimos años un desarrollo acelerado de las ciudades medias. Un dato significativo
es expuesto en el tomo 3, del Avance 2011 del Plan Estratégico Territorial:
Si realizamos un análisis cuantitativo, en nuestro país podemos distinguir a grandes
rasgos, cuatro categorías de municipios según la escala: Parajes con menos de
mil habitantes; Pueblos con más de mil y menos de 10 mil habitantes; Ciudades
Intermedias con más de 10 mil y menos de 100 mil habitantes; y las Grandes
Ciudades con más de 100 mil habitantes.
Ahora bien, el total de municipios del país al año 2010 es de 2.223. Si tomamos
como referencia los datos del 2001, solo 898 se consideraban urbanos, de los
cuales el 68% eran Pueblos, 29% Ciudades Intermedias y 3% Grandes ciudades,
sin embargo esta última categoría cuenta con la mayor cantidad de población y
con los mínimos niveles de crecimiento inter-censales.
16
Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública. Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. Plan Estratégico Territorial Avance II 2011.
Cap. 3 Argentina Urbana.
4
17
Comprender tanto los fenómenos de movilidad por migraciones, como el
un aprovechamiento sostenible basado en acciones estratégicas, en el marco de
crecimiento poblacional propio de cada región, nos dará un panorama más
un proyecto político rector.
acertado de hacia dónde y dentro de que dinámica debemos desarrollar
los procesos de planificación local en función del equilibrio territorial y la
A nivel institucional se busca la articulación entre los distintos organismos y
integración social.
jerarquías del estado, interjurisdiccionalidad, participación de la comunidad, entre
otras. A nivel operacional la finalidad es fomentar la cooperación y coordinación
CONCEPTO DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL.
técnica, concentración de usos, accesibilidad, revisión y actualización de planes,
coherencia con planes regionales, provinciales, nacionales, entre otros. A nivel
La planificación del ordenamiento territorial se trata de una política de Estado,
general los ejes son la equidad del desarrollo territorial, sustentabilidad, desarrollo
es un proceso de índole política, técnica y administrativa que implica al conjunto
social, ambiental y económico, suelo como recurso natural, ciudad como producto
articulado de políticas, objetivos, estrategias de actuación, programas,
colectivo, racionalidad del uso y explotación del suelo urbano y no urbano.
proyectos y normas que deben adoptar los gobiernos locales para administrar el
desarrollo del territorio y el manejo del uso del suelo, con la finalidad de contribuir
Ordenar el territorio es planificar.
al desarrollo del ser humano, en un ambiente sostenible y socialmente justo. Es
una función pública indelegable del Estado en cuanto a la organización del
Definiremos entonces de que se trata planificar. Para Carlos Matus “Planificar
uso del territorio, resguardando el interés general de la sociedad por sobre
significa pensar antes de actuar, pensar con método, de manera sistemática;
los intereses del particular.
explicar posibilidades y analizar sus ventajas y desventajas, proponerse objetivos,
proyectarse hacia el futuro, porque lo que puede o no ocurrir mañana decide si
El Anteproyecto de Ley Nacional de Planificación y Ordenamiento Territorial define
mis acciones de hoy son eficaces o ineficaces. La planificación es la herramienta
al Ordenamiento Territorial como una política pública, destinada a orientar el
para pensar y crear el futuro”.6
proceso de producción social del espacio, mediante la aplicación de medidas que
tienen por finalidad la mejora de la calidad de vida de la población, a través de
En definitiva, el Plan es la gran esfera que contiene a los distintos elementos que
su integración social en el territorio y el uso y aprovechamiento ambientalmente
permitirán su materialización.
sustentable y democrático de los recursos naturales y culturales. El Ordenamiento
Territorial es la expresión espacial de las políticas económicas, sociales, culturales
Tomando la base conceptual del sociólogo Ander Egg7 definimos que […] Un
y ecológicas de toda la sociedad, que se llevan a cabo mediante determinaciones
plan hace referencia a las decisiones de carácter general que expresan los
que orientan el accionar de los agentes privados y públicos sobre el uso del suelo. 5
lineamientos políticos fundamentales, las prioridades que se derivan de esas
formulaciones, la asignación de recursos acorde a esas prioridades, las estrategias
A través de las políticas de ordenamiento territorial se busca transformar los
de acción y el conjunto de medios e instrumentos que se van a utilizar para
problemas de ocupación inadecuada y desequilibrada del espacio, tendiendo a
alcanzar las metas y objetivos propuestos.
un equilibrio entre las actividades humanas y el aprovechamiento de los recursos.
El OT se convierte en la estructura de desarrollo para el cumplimiento de los
Y como hablamos de ordenamiento territorial, este concepto de planificación
objetivos, encausando las acciones públicas y privadas, articulando todas las
lo aplicaremos en el territorio. Este territorio que responde a la complejidad de
dimensiones que conviven en el territorio, orientando su desarrollo, tendiendo a
ser el gran escenario de las acciones humanas, siendo la expresión manifiesta
18
5
Articulo 4. Anteproyecto de Ley Nacional de Planificación y Ordenamiento Territorial.
6
7
El Método PES Entrevista a Carlos Matus.
Ander Egg en su libro “Introducción a la Planificación” desarrolla los conceptos…
19
de las dinámicas sociales, culturales, económicas y políticas que lo estructuran y
básicos y de transporte; conflicto entre urbanización y medio productivo, expansión
construyen. La dinámica y complejidad del territorio nos determinara la “manera”
urbana sobre áreas aptas para la producción agrícola, ganadera o fruti-horticola;
de abordar el proceso de planificación.
conflictos socio-ambientales, por la coexistencia de zonas industriales y áreas
residenciales, además de la extensión de sectores urbanos en zonas anegables o
A demás definimos a la planificación como una herramienta que nos permite
rellenos ambientales.
orientar los procesos de producción social del espacio, ya que sirve para contener,
estabilizar y reorientar los fenómenos de crecimiento urbano y porque reconoce
El cambio de paradigma de este nuevo siglo nos presenta el desafío de revertir
el derecho a la propiedad y la presencia del estado en cuanto a la regulación de
estas ideas retomando el significado del derecho público y derecho urbanístico
las restricciones al dominio en función del interés común. Retomando la idea de
para proyectar ciudades y territorios inclusivos, equilibrados y sustentables.
la planificación como un proceso, concluimos entendiendo que además este es
dinámico, evolutivo y permanente.
EL ROL DE LOS GOBIERNOS LOCALES.
CONSECUENCIAS DE LA FALTA DE PLANIFICACIÓN.
La política de descentralización aplicada en la década del 90’ supuso la
transferencia a los gobiernos locales de mayores atribuciones y competencias
Las ciudades como entes vivos y dinámicos, se han ido transformando, creciendo
destinadas a reforzar instancias locales y regionales de gobierno y administración
e incrementando o cambiando sus usos y funciones. A lo largo de los años hemos
(Repetto 2011). Es así que se traspasan a las competencias municipales y
coexistido con territorios urbanos caóticos, desintegrados y ambientalmente
provinciales las responsabilidades sobre educación, salud y vivienda entre otros.
degradados, acciones todas derivadas de una intencionada falta de planificación.
La aplicación de las políticas descentralizadoras supone una transferencia tacita
La falta de implementación de herramientas de planificación desde los estamentos
de responsabilidades, y por tanto una mayor presión para los gobiernos locales,
del estado, fue de algún modo consecuencia directa del impacto que tuvieron en
los que deben hacer frente no solamente a la gestión de los servicios urbanos
el territorio las políticas neoliberales del último cuarto del siglo XX. Estas políticas,
tradicionales, sino también a un nuevo listado de competencias y obligaciones[…]
de carácter económico financiero, tuvieron como eje fundamental la reducción del
al tiempo que cobra importancia la responsabilidad legal e institucional en la
estado y la invisibilización de este como garante del desarrollo social equitativo. La
planificación urbana. 8
dominación de las políticas de mercado, en donde prevalece el interés financiero
por sobre el interés público, deja una marca no solo en un territorio segmentado y
Otro condicionante a tener en cuenta es el proceso de
desequilibrado, sino también en la prevalencia cultural de naturalización ideológica
descentralización originado desde los niveles nacional y
de estas premisas.
provincial que condujo a los gobiernos locales a tener
que asumir funciones sin la contraparte de recursos para
Es así que de la falta “intencionada” de planificación resultan: territorios difusos,
garantizarlas, y muchas veces sin la capacidad de gestión
ciudades extensas de muy baja densidad; incremento de la especulación producto
para desarrollarlas. En el caso de nuestro país se debe
de un mercado inmobiliario (sin regulación) que genera suelo bacante a la espera
destacar además que la descentralización se viene llevando
de valorización; conflicto entre urbanización y medio ambiente natural, por el
a cabo sin tener en cuenta que el 80% de los municipios
avance de los ejidos sobre áreas naturales o protegidas; desequilibrio territorial,
tienen menos de 10.000 habitantes, por lo que hace aún
ya que amplios sectores urbanos quedan sin acceso a servicios de infraestructura
20
8
Curtit 2003.
21
más dificultoso la respuesta frente a la complejidad de las
nuevas demandas sociales. 9
En nuestro país quedó bajo la competencia de los gobiernos municipales la
potestad en la regulación del uso del suelo, esta atribución no es obligatoria ni
se encuentra regulada en instancias superiores de gobierno, cada municipio se
atribuye a si la posibilidad o no de constituirla. A nivel provincial, solo Buenos
Aires (Decreto Ley 8912/77) y Mendoza (Ley 8051/09) cuentan con instrumentos
normativos que rigen sobre la totalidad del territorio provincial y que, de algún
modo, sugieren a los gobiernos municipales elaborar la normativa correspondiente
al ordenamiento de su territorio.
La “libre elección” por parte de los municipios respecto a la elaboración de planes de
ordenamiento territorial, sobre todo en aquellas provincias carentes de una normativa
marco que contenga y promueva este tipo de herramientas, da lugar a la aparición
de múltiples y heterogéneos planes o códigos, tan diversos como la cantidad de
municipios que coexisten en un territorio. Esta disparidad es más evidente cuando
varias localidades de una misma región presentan planes con distintos (y antagónicos)
objetivos, normativas de uso, criterios y metodologías de aplicación, entre otros.
Si bien abogamos por la unificación de criterios y la promoción de líneas de acción
concertadas, entendemos que esto no siempre es replicable en todas las jurisdicciones,
ya que cada provincia presenta una disposición jurídica-institucional particular. Por
ejemplo, en el ámbito territorial cada provincia adopta un modelo distinto de división
jurisdiccional (municipios colindantes o localidades delimitadas con territorios de
competencia provincial). Esta multiplicidad de criterios nos permite comprender el por
que de la necesidad de elaborar una normativa “marco” que logre unificar criterios a
nivel nacional, respetando las competencias y autonomías provinciales.
Ahora bien, el contexto actual presenta para las áreas de planeamiento locales nuevos
intervenir en la dinámica social y productiva que lo sustenta.
Estas nuevas competencias ponen a los gobiernos locales en la problemática de no contar
mayormente con la capacidad de abordar la totalidad de las responsabilidades que se le
atribuyen. Al momento de abordar los procesos de planificación los municipios deben
afrontar una serie de problemas que abarcan desde la propia organización institucional
hasta las cuestiones relacionadas con las competencias sobre el territorio. En numerosas
ocasiones las oficinas técnicas no cuentan con suficiente recurso humano que le permita
encarar con facilidad los procesos de planificación; a ello se suma la complejidad que
refiere la construcción de la idea de planificación y el derecho público en una sociedad
cuya tradición es la sobreestimación de la propiedad privada.
Es por ello que resulta necesario pensar nuevas formas de reorganizar la estructura interna
de las áreas de gobierno, en función de optimizar los recursos, tanto económicos como
profesionales, para lograr alcanzar los objetivos políticos de gestión, y en el caso de la
planificación prever las instancias de organización necesarias para poder llevar adelante las
funciones asignadas.
PROCESO DE PLANIFICACIÓN.
Esquema metodológico
En principio debemos convenir que la planificación, y en este caso la planificación del
territorio, es un proceso dinámico de constante revisión y actualización, es decir que hay
que dejar de lado la idea de linealidad y estanqueidad que se supone para cada una de las
etapas. Diremos también que los procesos de abordaje metodológico serán diversos según
la escala a intervenir y los actores involucrados, entre otras variables.
A pesar de las particularidades que supone el estudio de diferentes territorios, podemos
mencionar una serie de momentos que servirán de guía base para el desarrollo del
proceso de planificación.
desafíos y nuevos roles, entre ellos está el de fijar las estrategias de desarrollo territorial,
no solo mirando dentro de los límites del municipio sino pensándose dentro de un territorio
más amplio, con el que se interactúa y relaciona, apropiándose de las capacidades de
22
9
Quartucci, Elisa Nuevas funciones y competencias del Estado local
23
Análisis y diagnostico territorial.
El momento de diagnostico se ve superado con la construcción del modelo
En primer lugar el Análisis y Diagnostico Territorial es el momento en donde se trata
actual de territorio (esquema o caracterización inicial del sitio); la determinación
de entender el territorio a intervenir desde todas sus perspectivas, especialmente
de los principales problemas que lo afectan, y sobre los que indefectiblemente
aquellas dimensiones más influyentes en su dinámica. Según la metodología a
deberemos operar; los índices de crecimiento que determinan el desarrollo, las
implementar se parte del reconocimiento de las problemáticas más urgentes, las
dinámicas demográficas; y las potencialidades con las que contamos a las que
situaciones de conflicto y las carencias, entre otros, para que a través del análisis
debemos favorecer.
de sus causas y procesos se derive en una visión primaria de la situación actual.
El diagnostico es un instrumento que permite generar el conocimiento adecuado
Elaboración de propuestas.
de las características relevantes de una realidad territorial y ambiental dada.
La etapa de elaboración de propuestas supone un momento mas amplio que
La recopilación de información (datos duros) puede provenir de diversas
abarca también la construcción del Modelo Territorial Deseado (esquema territorial
fuentes documentales. Es importante contar con cartografía adecuada, mapas
futuro).
topográficos, catastrales, parcelario, planta urbana, entre otros. Se pueden
realizar encuestas sobre temas específicos o relevamientos sectoriales. También se
pueden utilizar índices propios del municipio, provinciales o nacionales, además de
acudir a índices elaborados por organizaciones y/o cámaras que nuclean diversas
La construcción de este modelo considera la elaboración de diversos escenarios.
actividades. Esta búsqueda de información se hará conforme a las necesidades
En principio los escenarios tendenciales se determinarán analizando el
que surjan del planteo de problemáticas inicial.
comportamiento probable de cada una de las variables problemáticas sin ninguna
intervención en el tiempo. A su vez los escenarios alternativos se construyen
El estudio del marco jurídico institucional, tanto local como provincial y nacional, es
a partir de la elaboración de estrategias que permiten abordar las problemáticas
fundamental para poder, en las etapas subsiguientes, tener una idea más acertada
iniciales. Debe considerarse, al momento de plantear los escenarios futuros, que
de cómo deberemos operar a futuro, y cuáles son las ordenanzas que tendremos
existen muchas variables que son inciertas, ya que dependerán de situaciones que
que elaborar para una correcta aplicación del plan.
exceden el orden local.
Superada la búsqueda de información se inicia la etapa de análisis de datos,
La construcción de los escenarios (prospectiva) se hará considerando la localización
para entender los procesos que derivan en las situaciones de conflicto. Es preciso
de los factores (no controlados) que pueden alterar el contexto proyectado (ya
comprender que en esta etapa de análisis y posterior diagnostico viene impregnada
sea desde el impacto de economías internacionales hasta modelos productivos
del carácter político que supone el Plan de Ordenamiento, ya que el análisis de la
regionales), dicho análisis resulta necesario para establecer las estrategias que se
realidad precisa de un posicionamiento ante ella desde un lugar determinado.
deberán adoptar para el comportamiento supuesto al que se enfrentara el Plan
según los contextos probables
Como ya hemos mencionado este diagnostico debe ser operativo, debe ir directo
al estudio integral de las variables de nuestro interés, las de mayor impacto, siendo
Los escenarios deseados no solo establecen las posibles tendencias de las
una etapa que deberá ser superada en el corto plazo para no concentrar la totalidad
variables sino que a la vez introducen la idea de “deseo” sobre la evolución de las
de los esfuerzos y expectativas que se colocan en un proceso de planificación.
mismas, como quiere que sea el desarrollo urbano, la producción, la distribución
24
25
de servicios y la protección del territorio, entre otros.
responsables de llevar adelante la acción; y cuáles son los impactos ambientales
que derivan de la implementación de la propuesta.
Los lineamientos estratégicos se construirán para dar respuesta a los procesos
conflictivos detectados en el diagnostico inicial, constituyendo la base política de
Para una correcta o más acertada implementación es necesaria la
un Plan pensado en prospectiva para la totalidad del territorio.
Institucionalización del Plan, para ello se requiere que el gobierno Municipal
cree una unidad responsable o ejecutora del Plan, la misma puede formar
parte de alguna de las dependencias de gobierno. El objetivo de la creación
de esta unidad radica en la posibilidad de nombrar a un representante técnico
que sea responsable del seguimiento de la aplicación y niveles de ejecución y
cumplimiento del Plan.
Al momento de abordar el Programa de Ejecución del Plan, debemos prever
que los tiempos para la realización de las propuestas serán diversos, es por
Respecto a los programas Ander Egg los describe como un […] conjunto
ello que se proyectan acciones a corto, mediano y largo plazo, para asegurar,
organizado, coherente e integrado de actividades, servicios o procesos expresados
de algún modo, la aplicación del plan y la obtención de resultados concretos
en un conjunto de proyectos relacionados o coordinados por un conjunto de
y de visible impacto dentro de tiempos más reducidos; además se organizará
programas […] un programa operacionaliza un plan mediante la realización
la distribución de las inversiones contemplando etapas de desembolso y de
de acciones orientadas a alcanzar las metas y objetivos propuestos dentro
recupero (según el caso).
de un período determinado. Así mismo define los proyectos como […] un
conjunto de actividades concretas, interrelacionadas y coordinadas entre sí,
que se realizan con el fin de producir determinados bienes y servicios capaces
de satisfacer necesidades o resolver problemas. En definitiva los programas y
proyectos serán las vías de concreción de las estrategias territoriales del plan.
Implementación.
La implementación es el momento de la puesta en práctica de las propuestas
elaboradas, una vez que han sido correctamente desarrolladas y han sido
consensuadas con la comunidad afectada e involucrada. Se determinaran aquí las
acciones necesarias para poner en marcha el Plan de Ordenamiento Territorial, para
ello es necesario que se determinen para las propuestas: tiempos de realización,
plazos y prioridades de ejecución; los espacios de intervención; los costos y las
posibles fuentes de financiamiento; cuales son los actores involucrados, y cuales
son aquellos beneficiados con la ejecución de la propuesta; cual/es son los sectores
26
27
Tabla 2. Ejemplo: Determinación de plazos.
Las ordenanzas estarán dirigidas a normar principalmente aquellos documentos o
instrumentos que sean producto del plan y deberá someterse a la aprobación del
Concejo Deliberante o su homólogo en el localidad.
Seguimiento/Evaluación.
El seguimiento y evaluación de las acciones realizadas evidenciara si los resultados
obtenidos son acordes a los objetivos planteados, a su vez nos indicara la necesidad
de revisión o modificación de alguna de las componentes de plan. Este proceso
se desarrollara de manera permanente durante todo el periodo de vigencia del
Plan, para ello se requiere indicadores elaborados a partir de índices factibles de
Tabla 3. Ejemplo: Descripción de tiempos/costos/financiamiento.
ser medidos en periodos de tiempo predeterminados, según el impacto esperado.
Estos indicadores podrán ser cuantitativos o cualitativos dependiendo del impacto
a medir sobre el territorio.
Tabla 4. Indicadores ejemplo.
Un ejemplo posible sería el tendido de redes cloacales y como se mediría el impacto
del proyecto, una forma posible sería si contabilizamos el número de unidades
habitacionales servidas, inicialmente como índice base y en un lapso de tiempo
Instrumentación/Ejecución.
determinado para medir el alcance de las obras. Otra forma posible, de otro carácter
en cuanto al impacto social, es medir la cantidad de habitantes con enfermedades
La instrumentación compone todas las acciones, procedimientos, medios y recursos
cutáneas afectados por la falta de servicios de redes cloacales (problemática muy
que permitan llevar a cabo cada uno de los programas y proyectos establecidos según
común es sectores de las ciudades con zanjas de aguas servidas a cielo abierto) y la
los objetivos del Plan de Ordenamiento Territorial. En esta línea deben elaborarse los
disminución de la problemática en el transcurso de tiempo de puesta en marcha la red.
instrumentos jurídicos que darán el marco de regulación de la totalidad de las acciones. A
tal fin se podrán implementar normativas para la aplicación del Código de Ordenamiento
En definitiva el plan es el documento que incorpora el modelo territorial deseado,
Urbano, para la creación de Comisiones y/o Consejos específicos, para la aplicación de
las estrategias, los programas y proyectos que permiten encaminarse a esa ciudad
Instrumentos10 u otros relacionados con sectores determinados del territorio.
proyectada.
28
10
Ver capitulo sobre Instrumentos de Gestión Urbana.
29
momento de decidir llevar adelante un proceso de planificación territorial.
A continuación desarrollaremos esquemáticamente un esquema metodológico
utilizado en la elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad de
Santa Rosa, en la provincia de Corrientes. 11
Figura 1. Esquema metodológico Plan de Ordenamiento Territorial Santa Rosa.
En el mismo, como se ve en el grafico, se consideraron dos grandes instancias. La
primera (superior) contempla el proceso hasta la formulación de la caracterización
o situación actual del territorio, en la segunda se parte de un modelo deseado
hasta disgregar las estrategias en proyectos concretos.
El proceso se inicia con la recopilación de “datos duros” del orden de lo objetivo (hasta
Ejemplo metodológico de proceso de Planificación.
aquí todos los actores que piensan la planificación se mantienen en un nivel de igualdad
Muchos son los procedimientos metodológicos que pueden apropiarse al momento de
ponderar estos datos duros y hacer un cruce de información, este “cruce” dependerá de
iniciar un proceso de planificación. Algunos de amplia difusión estandarizan modelos
replicables que no siempre son adaptables a las diversas realidades que presenta
nuestro territorio. Es necesario entonces que el equipo encargado de conducir el
proceso sea el que defina, de algún modo, cuál será la metodología a adoptar al
30
ante la realidad) se detectan carencias, situaciones conflictivas, etc. El siguiente paso será
la mirada subjetiva del planificador (del equipo), comienza a entrar en juego el rol político
del plan, de los ideales puestos en el territorio. En esta instancia se trata de comprender
cuales son los procesos que se generan en el territorio a partir del entrecruzamiento de las
distintas problemáticas (duras) detectadas en la primera etapa.
Esquema metodológico utilizado para la elaboración de Plan de Ordenamiento Territorial de la Ciudad de Santa Rosa, Provincia de Corrientes. Subsecretaria de Planificación
Territorial de la Inversión Pública. Arq. Olaf Javanovich.
11
31
Si volvemos a cruzar la información, pero en este caso con los procesos, podremos
entender cuáles son los Nodos Críticos que estructuran el territorio objeto del
COMPONENTES DEL PLAN DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL.
análisis, estos nodos serán las cuestiones estructurales a “atacar” al momento de
diseñar el plan.
Los componentes del Plan de Ordenamiento Territorial se clasifican en General,
Urbano y Rural. El General se refiere a los objetivos, estrategias y contenidos
estructurales de largo plazo que componen el plan, establece los lineamientos
que ordenan y estructuran el territorio, es el marco para la definición de los
componentes Urbano y Rural. El componente Urbano son todas las políticas y
acciones que sirven para administrar el suelo urbano estableciendo contenidos de
corto y mediano plazo así como también los instrumentos de gestión. Por último
la componente Rural, son todas las políticas, acciones y estrategias, de corto y
mediano plazo, que servirán para organizar y gestionar el territorio rural.
El/los pasos siguientes inician con la elaboración del Modelo de Desarrollo o
Modelo de territorio deseado, las políticas generales que propone el plan para
ello se traducen en Lineamientos Estratégicos que serán los ejes estructurantes
del plan a largo plazo. El paso siguiente será poder contener dentro de estas
líneas estratégicas los programas que sean necesarios para actuar en el territorio,
en gran medida estos programas (como conjunto de acciones y proyectos)
responderán a las problemáticas detectadas en el mediano y corto plazo, como
procesos complejos en la primera etapa. Por último los proyectos (como acciones
específicas) serán los que den respuesta de corto plazo a los problemas específicos
que conformaron los procesos complejos.
Lo descripto es la síntesis de un proceso que implica
procedimientos de carácter complejo de entendimiento de la
realidad, para ponerlo en práctica es necesario introducirse
en la comprensión de este tipo de metodologías para poder
aplicarlas en los territorios a planificar.
32
Respecto a la clasificación de suelos o delimitación de áreas, tanto en el
componente urbano como en el rural, el decreto ley N° 8912/77 de la provincia
de Buenos Aires, en el artículo 5° establece que “Los municipios delimitarán su
territorio en: a) Áreas rurales. b) Áreas urbanas y áreas complementarias
[…] El área rural comprenderá las áreas destinadas a emplazamientos de usos
relacionados con la producción agropecuaria extensiva, forestal, minera y otros. El
33
área urbana comprenderá dos sub-áreas: la urbanizada y la semi-urbanizada. Las
áreas complementarias comprenderán las zonas circundantes o adyacentes al área
La georeferenciación de todos estos componentes (tipos de suelo, infraestructuras,
urbana, relacionadas funcionalmente. Las áreas urbanas y las complementarias
etc.) nos permitirá tener una visión más integral de nuestro territorio permitiendo asi
conforman los centros de población y son partes integrantes de una unidad
elaborar propuestas más acertadas y viables en cuanto a crecimiento, localización de
territorial.”
actividades rurales, y accesibilidad de los poblados dispersos a las áreas centrales.
Componente Rural.
Componente Urbana.
Para aquellos municipios cuya jurisdicción exceda los ejidos urbanos, es necesario
Dentro del Ordenamiento Territorial, el componente urbano tiene como objetivo
establecer estrategias de abordaje para las áreas rurales, asi como también para las
orientar el desarrollo y el crecimiento de la urbe, pretendiendo maximizar los impactos
poblaciones rurales dispersas en el distrito.
positivos del proceso de urbanización, reducir los impactos negativos y tender hacia
una distribución socio-espacial justa y equilibrada de las actividades humanas en el
En primera instancia será necesario realizar una primer aproximación a la organización
territorio.
territorial delimitando las grandes áreas considerando: los Suelos Protegidos, por su
carácter natural (valles de inundación de cursos de agua, laderas de cerros, etc.),
Para abordar el área urbana es necesario definir estrategias generales de actuación o
por su carácter patrimonial (protección arqueológica) o por ser zonas de riesgo para
definir macro-zonas12 de gestión urbana (grandes áreas de renovación, ampliación,
asentamientos urbanos; los Suelos de Producción como aquellos destinados a la
usos especiales, desarrollo, etc.) a modo de optimizar las intervenciones en este
producción agrícola y ganadera entre otras, buscando armonizar los distintos modos
territorio.
según la capacidad de carga y las características de los suelos; y por último los Suelos
de Ocupación pensados en función del soporte de los poblados urbanos y las áreas de
Dentro de la componente urbana debemos considerar la distribución de los distintos
expansión y usos complementarios.
elementos que forman y hacen la ciudad, estos son entre otros:
Dentro de las áreas netamente rurales de producción se deberá considerar la
Al momento de planificar el crecimiento de la ciudad es necesario considerar la
sectorización de los suelos en función productiva para la que sean aptos. Este análisis
necesidad de nuevos equipamientos para servir a las poblaciones que se asentaran
deberá ser acompañado, en el mejor de los casos, por un estudio de los suelos
en el área.
en donde se considere la capacidad de carga, pendientes y demás elementos que
permitan comprender la estructura del suelo para poder establecer las líneas de
producción más adecuadas para el área.
Otro elemento de suma importancia a considerar es el mapeo de la localización de las grandes
infraestructuras que atraviesan la jurisdicción: gasoductos, líneas de alta tensión eléctricas y
acueductos entre otros, asi como también la red de caminos, rutas provinciales y nacionales,
•
Equipamiento recreativo y áreas verdes.
•
Equipamiento educativo.
•
Equipamiento o servicios comerciales.
•
Equipamiento comunitario social.
puentes, túneles o cualquier otro elemento vial que estructure el territorio municipal.
34
Concepto desarrollado por la Arq. Andrea Catenazzi (UNGS) en la presentación “El
Plan como Instrumento de Gestión Territorial” en el marco del Curso de Planificación ,
territorio y políticas públicas de la Subsecretaria de Planificación Territorial de la Inversión
Pública. CPAU 2013.
12
35
Los equipamientos recreativos son aquellos espacios en donde se puede, además del
esparcimiento, realizar actividades físicas deportivas o de recreo (juegos infantiles);
a diferencia de estos las áreas verdes se proyectan para generar espacios de gran
calidad ambiental que permiten a la población contar con sectores esparcimiento y
descanso. La distribución equilibrada dentro del territorio urbano de espacioverdes
y áreas recreativas es de gran importancia, ya que contribuyen a la calidad de vida
y el bienestar de la población urbana. Estos espacios localizados dentro de las áreas
residenciales, o cercanos a ellas, tienden a promover la actividad física y un modo de
vida más saludable. Es fundamental entender las áreas verdes como elementos que
Tabla 6. Equipamiento recreativo.
forman parte de un sistema cuya función es servir a la población de las áreas urbanas,
no debemos pensarlos como áreas residuales de loteos o de la trama urbana.
La distribución de los equipamientos educativos se debe pensar en función de radios
de localización y áreas de influencia. Además, principalmente en zonas rurales o
periurbanas, se debe considerar el fácil acceso desde rutas o caminos vecinales para
posibilitar la llegada de la población.
Otro aspecto a considerar, además de la distribución de los edificios escolares, es la
trayectoria que deben recorrer los menores hasta llegar a ellos, es así que debe evitarse
(dentro de las condiciones posibles) el cruce de rutas, ríos o cualquier otra barrera que
implique algún inconveniente en la seguridad del traslado.
Por último se debe considerar que en aquellas zonas del territorio que están mas
expuestas a desastres naturales, los establecimientos de este tipo se deben planificar
en función de operar como centros de evacuación en caso de desastres, es por ello
que deben localizarse en áreas seguras y protegidas.
Tabla 5. Equipamiento Educativo.
Por su parte las áreas comerciales de mediana y gran escala deben planificarse en
función de la población a servir (urbana, extra urbana) considerando los espacios
de usos complementarios (calles peatonales, aceras amplias, mobiliario urbano,
etc.) y las reglamentaciones especificas (cartelera, marquesinas, espacios de carga
y descarga, etc.)
36
37
Tabla 7. Equipamiento Comercial.
El equipamiento de salud es mas especifico y dependerá de la planificación general
de las zonas sanitarias. Igualmente es necesario pensar los espacios necesarios
dentro de las áreas residenciales para la localización de los Centros de Atención
Primaria o Puestos Sanitarios, teniendo en cuenta que estos podrán atender a
una población de entre 5mil y 20mil habitantes, dependiendo de la organización
general del sistema de salud.
El equipamiento social comprende toda la infraestructura destinada al desarrollo
social y cultural de la ciudad, así como también a los elementos complementarios
para su funcionamiento. La planificación de estos espacios dependerá en gran
medida de la organización de servicios del gobierno local, asi mismo deberán
considerarse las necesidades mínimas de distribución de estos equipamientos en
forma equitativa dentro del área urbana.
Al momento de estudiar la localización de los CAP, debemos evaluar las
características del sitio, este debe ser de fácil acceso público (ver caminos, rutas,
transporte público), y en territorios protegidos (evitar zonas bajas o inundables,
áreas de escorrentía) asegurando el normal funcionamiento del mismo en caso
de emergencia. Debe considerarse también la fácil conectividad con otros centros
de salud de mayor jerarquía para facilitar el traslado de pacientes o derivaciones.
Tabla 8. Equipamiento Social.
Las áreas urbanas complementarias son aquellas en donde se alojan todos los
equipamientos que deben considerarse dentro de un área urbana, pero que su
localización dentro del ejido es conflictiva. Un ejemplo de ello son las plantas
de tratamiento de aguas servidas, plantas de tratamiento de residuos sólidos,
parques industriales o cualquier otra actividad que genere algún tipo de conflicto
ambiental u operativo. También se puede considerar la localización de cementerios
o zonas de usos especiales.
Las áreas de reserva urbana o de crecimiento prioritario son aquellas que por sus
características topográficas, de localización respecto a los limites del ejido, calidad
ambiental entre otras, serías aptas para disponerlas como sectores de ampliación
del ejido. La determinación de estas zonas implica de por si la planificación de la
infraestructura que acompañe ese crecimiento así como también la planificación
del equipamiento social y recreativo necesario para las nuevas poblaciones.
38
39
En síntesis todas las componentes mencionadas, desde los equipamientos hasta
Plan de Ordenamiento Urbano las áreas de desarrollo urbano, deben estar planificadas y plasmadas en un Código
de Ordenamiento Urbano (o Plan de Uso de Suelo) para poder establecer desde
la normativa la localización de estos usos, su distribución y las características
particulares consideradas en cada caso.
INSTRUMENTOS DE GESTIÓN URBANA
Dentro de la componente urbana, los instrumentos de gestión son la herramienta
que nos permite llegar alcanzar los objetivos establecidos en el plan. El Anteproyecto
de Ley de Ordenamiento territorial establece que “Se consideran instrumentos
[…] específicos a aquellos que puede utilizar la autoridad de aplicación de
planeamiento de cada jurisdicción a efectos de viabilizar el cumplimiento de los
principios rectores del Plan de Ordenamiento Territorial” .13
Normativos Edificación o utilización obligatoria de inmuebles ociosos Reajuste de tierras/parcelario Expropiaciones Fiscales Presupuestarios Promoción Obra Pública Gravamen especial progresivo en el tiempo a los inmuebles ociosos Contribución por mejoras Créditos y Subsidios Fondos Empresa Pública Empresa Mixta Extensión de redes Renovación de áreas Control Planificación Defensorías Clausuras, inhabilitaciones Planes de Sector En función de los objetivos de este capítulo mencionaremos solo cuatro de ellos:
Los instrumentos de gestión, según su alcance, podrán ser: Normativos, Fiscales,
Plan de Ordenamiento Urbano (como base normativa), Plan de Sector (como
Presupuestarios, de Promoción, de Obra Pública y de Control entre otros.
instrumento de planificación), Reajuste de tierras o parcelario (como instrumento
normativo/ de promoción) y Obras publicas.
PLAN DE ORDENAMIENTO URBANO (NORMATIVO)
El Plan de Ordenamiento Urbano (POU), o Código de Ordenamiento Urbano, es
un instrumento normativo que materializa sobre un esquema grafico y regulatorio,
los lineamientos estratégicos del POT para orientar el crecimiento, densificación
y desarrollo del territorio. Es una herramienta de intervención urbana pensada y
proyectada en un momento determinado, lo que significa que debe estar sujeta
40
13
Del Anteproyecto de Ley nacional de Planificación y Ordenamiento Territorial
41
a revisiones y modificaciones en periodos de tiempo estipulados. Es una base
Tabla 9. Zonificación según uso.
normativa que alcanza a personas jurídicas públicas y privadas. Su principal objetivo
es mejorar la gestión del suelo, localizando y reglamentando adecuadamente las
actividades sociales y productivas.
El gobierno Municipal tiene la potestad de definir y regular los usos del
suelo dentro del perímetro de su jurisdicción.
Los componentes que forman parte del Plan de Ordenamiento Urbano son:
La designación de las distintas zonas corresponde al uso predominante, esto
determinara los niveles de densificación proyectados a partir de las posibilidades
de ocupación de suelo, algunos de los indicadores que irán “moldeando” el
espacio urbano son:
Tabla 10. Indicadores urbanos.
La definición del Ordenamiento Territorial General comprende la delimitación de
las distintas áreas que componen el sector urbano y periurbano: delimitación del
ejido, delimitación del área complementaria, localización del suelo protegido,
determinación de las áreas de crecimiento prioritario y de todas aquellas grandes
áreas que componen la zonificación general.
El plano de zonificación representa gráficamente las zonas generales (urbanas,
complementarias y rurales) y específicas (según usos residencial, comercial, central,
etc.) que están afectadas a la regulación normativa. Se refiere al ordenamiento de
los elementos y actividades urbanas o regionales por sectores parciales o zonas, en
función de sus características similares y con el fin de lograr mayor eficacia en su
utilización y funcionalidad dentro de la estructura urbana.
A modo de ejemplo se establecen las siguientes zonas14 según usos:
42
14
Los colores asignados a cada zonificación dependerá de la expresión grafica que
adopte cada Municipio al momento de elaborar su Código, sin embargo sería necesario
igualar los lenguajes gráficos para lograr una lectura unificada y simplificada de los
Códigos existentes de nuestro país.
43
Se deberá tener máxima consideración al establecer estos u otros indicadores,
es preciso verificar su correspondencia con la imagen proyectada para los
distintos sectores del área urbana (alturas, densidades, etc) así como también su
compatibilidad con los usos previstos.
El cuerpo del Plan contiene también normativa específica para áreas de protección
patrimonial, grandes equipamientos, sectores de rivera, zonas industriales, grandes
conjuntos de viviendas y otras áreas de la ciudad o del sector complementario
que precisen un tratamiento particularizado, como ser zonificaciones micro o
indicadores diferenciados.
En cuanto a las áreas de crecimiento prioritario, el Plan definirá cuales serán a
consolidar, a completar (vacios urbanos) y de extensión (ya sea por su localización
o por la disposición de servicios y equipamientos), a tal fin el POU deberá establecer
una zonificación especial (que podrá definirse como urbanización futura) en donde
no se asignaran indicadores previendo procesos de valorización y/o especulación
no deseados15, estos se podrán definir al momento de hacer uso de ese espacio
precisando el tipo de urbanización que se proyectara a tal fin.
El POU debe contemplar estrategias de regulación para cada sector de la jurisdicción
alcanzado por la normativa, ningún sector del plano debe o puede quedar en
blanco (a libre interpretación), de este modo todas las acciones o intervenciones
que se desarrollen en el territorio estarán sujetas a la planificación en función del
interés común.
Figura 2. Ejemplo plano de zonificación de Ciudad de Viedma.
44
15
Ver capítulo sobre de Mercado del Suelo.
45
PLANES DE SECTOR (INSTRUMENTO DE PLANIFICACIÓN)
REAJUSTE DE TIERRAS (NORMATIVO. PROMOCIÓN)
Los planes de sector, son aquellos que se desarrollan para un fragmento específico
Permite definir una planificación específica más integral sobre dos o más predios
del territorio. Es un instrumento pensado en función de renovar, proteger,
de dominio privado. Esta movilización de suelo está promovida por el gobierno
consolidad, transformar, mejorar o poner en valor un sector delimitado de área
local y a través de la forma de fideicomiso se participa a todos los propietarios
urbana o rural. Estos fragmentos específicos presentan problemáticas y dinámicas
de la tierra en el proyecto final. El valor de la tierra se evalúa según el valor
propias que requieren un proyecto focalizado de ordenamiento que determine sus
dado al momento de definir la zona afectada al reajuste, siendo que a posterior
aspectos urbanísticos más precisos: perfil, alturas, retiros, usos, etc. En definitiva es
cada propietario obtendrá el valor equivalente en la nueva urbanización. Este
una propuesta de planificación de una escala reducida (sectorial) que se desarrolla
instrumento permite que el municipio planifique los espacios urbanos según sus
en perfecta coherencia con el Plan de Ordenamiento Territorial.
prioridades de crecimiento, que se busque calidad urbanística y ambiental de las
nuevas áreas de extensión, que el municipio crezca en un rol activo respecto a los
Figura 3. Revitalización ambiental del arroyo Manzores. Concordia, Pcia. de Entre Ríos.
nuevos loteos.
Según el Anteproyecto de Ley Nacional de Ordenamiento Territorial el
“Englobamiento, subdivisión parcelaria, edificación o utilización obligatoria de
inmuebles ociosos: Se trata de la potestad del municipio en asignar englobamientos,
subdivisión y/o utilización de inmuebles ociosos cuando la situación socio territorial
lo requiera. Se requerirá a tal fin la declaración de necesidad pública”
Figura 4. Ejemplo de reajuste de tierras’
Este tipo de intervención se puede considerar para: radicación de villas y
asentamientos; mejoramiento de barrios (Ej. PROMEBA), creación de nuevos
barrios de vivienda; saneamiento o mitigación ambiental; creación, mejoramiento
y/o adecuación de áreas verdes; puesta en valor de cascos históricos; sectores de
rivera; jerarquización de corredores; etc.
En la ciudad de Bahía Blanca (provincia de Buenos Aires), el municipio está llevando
a cabo una experiencia de este tipo. La propuesta establece la recuperación de
un sector del área urbana, planteando su ocupación y consolidación, además de
contemplar la protección de un tramo del valle del arroyo Naposta. La intervención
46
47
se aprobó mediante la ordenanza Nº 15.505 en donde se incorpora el modo de
Para las áreas extraurbanas o áreas especiales, la autoridad municipal determinara
gestión para llevar adelante la operatoria de modificación de la traza urbana y las
los requerimientos mínimos de densidades necesarias para la provisión de servicios,
parcelas.
a modo de ejemplo el Decreto Ley 8912/7716 de provincia de Buenos Aires
establece: Agua corriente; cloacas para sectores con densidades netas previstas
Esta herramienta permite que el municipio se presente como promotor
mayores de ciento cincuenta (150) habitantes por hectárea; alumbrado público
del desarrollo urbano estableciendo y regulando nuevos usos y formas de
y energía eléctrica domiciliaria; pavimento en vías principales de circulación
ocupación del suelo compatibles con las características del sector afectado
y tratamiento de estabilización o mejorados para vías secundarias; desagües
al reajuste.
pluviales de acuerdo a las características de cada caso.
Según el sector del territorio a planificar e intervenir será variable la necesidad de
PROGRAMA DE OBRA PÚBLICA (OBRA PÚBLICA)
obra a realizar.
El Plan deberá contemplar, según los lineamientos establecidos, las obras nuevas, de
completamiento o de mejora de las infraestructuras de servicios y equipamientos,
Tabla 12. Obra pública predominante según proceso de sector.
estableciendo estrategias a corto, mediano y largo plazo, definiendo su localización
y niveles de cobertura. Así mismo se deberá considerar la elaboración de normativa
que contemple la obligatoriedad de disposición de infraestructuras de servicios
básicos para las nuevas urbanizaciones y/o parcelamientos.
Se considera como infraestructura y servicios esenciales para el área urbana: Agua
corriente, sistema de red cloacal, sistema de red pluvial, red de energía eléctrica
domiciliaria, pavimento, alumbrado público y transporte, entre otros.
Tabla 11. Obra pública general.
Es conveniente que el plan de obras se elabore conjuntamente con un plan de
inversiones que considere el costo financiero de cada una de las obras, fuentes de
financiamiento y mecanismos de recaudación (en el caso que sea necesario), a fin
de poder integrarlo al Programa general de Ejecución del Plan.
ESCALAS DE ACTUACIÓN.
En nuestro país existen alrededor de 2.223 municipios (haciendo a un lado las grandes
metrópolis), el más grande de ellos cuenta con más de 1.500.000 habitantes y los más
pequeños con menos de 1.000, además de que las denominaciones o determinación
de jerarquía varía según cada provincia (Comisión Municipal, Colonia, Comuna, etc.).
48
16
Decreto Ley N° 8912/77 provincia de Buenos Aires.
49
Ahora bien, los procesos de planificación territorial, según las escalas de
actuación, tendrán características propias que variarán en su proceso y resultados,
es así que abordar la planificación en aquellas ciudades consolidadas de más de
50mil habitantes será por demás distinto al que se pueda abordar en aquellas
pequeñas aglomeraciones dispersas de poco más de mil habitantes, así mismo
las diferencias no solo radicaran en la cantidad de población con la que cuentan
las comunidades, sino también sus parámetros de asentamientos, a las relaciones
productivas, culturales y sociales de cada pueblo en particular.
En primera instancia diremos que las escalas de actuación definirán el nivel de
desarrollo del Plan, para ello podemos distinguir parcialmente las siguientes
categorías:
Plan de Ordenamiento Territorial. Diagnostico integral, objetivos y estrategias a largo plazo. Clasificación del uso del suelo mínimamente en urbano y/o rural, con zonificaciones y normativas especificas. Articulación con las políticas ambientales, fiscales, de vivienda y catastrales. Instrumentos de control, seguimiento y evaluación en función de la agenda del plan y del impacto producido y el esperado. Estrategias integrales de comunicación que establezcan mecanismos de participación ciudadana, difusión de las actividades y modalidades de acceso a la información. Estrategias de movilidad sustentable que consideren necesidades sociales y variedad de alternativas modales, articulados con las clasificaciones de uso del suelo y con la localización de equipamientos y servicios urbanos. Documentación gráfica con sistemas de información y monitoreo, georeferenciados y compatibles. Instrumentos de protección ambiental, patrimonial y cultural. Instrumentos correctivos y prospectivos de gestión integral del riesgo. Mecanismos de implementación de la Ley Nacional de Comunidades Indígenas, Nº 26.16017. Mecanismos de distribución equitativa de costos y beneficios del Ordenamiento Territorial. Mecanismos de evaluación periódica de la realidad territorial y de actualización de los contenidos. Régimen de sanciones y penalidades por incumplimientos, y determinación de la autoridad de aplicación. Según la categoría se estima el cumplimiento de algunos contenidos mínimos.17
50
Adaptación de contenidos mínimos propuestos por el Anteproyecto de Ley Nacional
de Ordenamiento Territorial versión aprobada en la asamblea del COFELAN, Tucumán,
Noviembre 2012.(versión modificada)
17
51
En las comunidades que presentan un número reducido de habitantes y
además están conformadas por varias localidades o comunidades dispersas, el
> 100 mil hab. Plan de Ordenamiento Territorial. Además de los contenidos descriptos y según los plazos de actuación, se deberá considerar: Localización y dimensionamiento de la infraestructura para el sistema vial y de transporte; redes primarias y secundarias de servicios públicos; equipamientos y espacios libres para áreas de esparcimiento, además de las cesiones urbanísticas para tal fin. Delimitación de las áreas de conservación y protección de recursos naturales; patrimonio histórico y cultural urbano. Estrategias para el desarrollo de vivienda de interés social, localización de los terrenos necesarios para atender la demanda e instrumentos de gestión. Estrategias para reubicación de los asentamientos en zonas de alto riesgo físico/ambiental. Estrategias de identificación y declaración de inmuebles y terrenos de desarrollo y construcción prioritaria. Planes parciales y unidades de actuación urbanística. 20 < 100 mil hab. ordenamiento territorial como tal no constituye una herramienta fundamental de
su desarrollo, pero si es necesario que las estrategias que surjan de el estén basadas
en el entendimiento de las problemáticas propias de este tipo de comunidades.
Resulta significativo entender y trabajar en función de las identidades locales, las
dinámicas sociales, las posibilidades de movilidad y de acceso a los equipamientos
básicos (educación, salud, etc.) y el intercambio productivo. Es clave poder, a
través de acciones concertadas, fortalecer los núcleos poblacionales que actúan
de referentes locales o cabeceras de jurisdicción, ya sean municipios, comisiones
municipales o colonias, y de este modo reafirmar la identidad del pueblo
encontrando un centro de conexión e intercambio para toda la comunidad.
El Ordenamiento del Territorio no es sólo un problema técnico; es un
problema fundamentalmente cultural y de identidad para el desarrollo de
las localidades.
Plan de Ordenamiento Territorial. Además de los contenidos descriptos y según los plazos de actuación, como mínimo se deberán identificar y delimitar la localización de: 18
Áreas de conservación y protección de recursos naturales. Áreas de riesgo físico/ambiental Áreas de protección patrimonial cultural y arquitectónica. Localización y dimensionamiento de la infraestructura para el sistema vial y de transporte; redes primarias y secundarias de servicios públicos; equipamientos y espacios libres para áreas de esparcimiento, además de las cesiones urbanísticas para tal fin. Localización para vivienda de interés social. Planes parciales y unidades de actuación urbanística. 52
Del Anteproyecto de Ley Nacional de Ordenamiento Territorial versión aprobada en la
asamblea del COFELAN, Tucumán, Noviembre 2012.(versión modificada)
18
53
plantea que “los parámetros ideológico-políticos determinan él “para quién” de
PARTICIPACIÓN
la planificación (a quiénes beneficia) y el “cómo” (puramente tecnocrática o más
o menos participativa)”20. Toda planificación es mucho más que un proceso de
Los procesos de planificación participativa han tomado en estos últimos años un
racionalización en la toma de decisiones; es la instrumentación de un proyecto
rol protagónico a punto tal que no se conciben procesos de planificación que no
político, aún cuando éste sólo haya sido definido de una manera vaga o ambigua.
incluyan a los actores que son parte de la población objeto del plan.
PLANES EN MUNICIPIOS ARGENTINOS.
El termino participación intenta ir más allá y supone la idea de que cada participante
se convierte en parte interviniente del proceso de planificación. Aquí es en donde
Plan de Ordenamiento Urbano para la ciudad de Reconquista.
se presentan las mayores dificultades de abordaje, en parte por que dependerá de
http://www.reconquista.gov.ar/index.php?option=com_content&view=category&
la escala de la población convocada, cuáles serán las metodologías a utilizar de
layout=blog&id=37&Itemid=92
modo que se asegure la contribución de un número representativo de actores. Para
ello es necesario que el equipo que conduce el plan analice de manera detallada
Plan de Ordenamiento Territorial de Bariloche.
cuales serán los procesos que se abrirán a instancias participativas, esto permitirá
http://www.bariloche.gov.ar/seccion.php?id_sector=116
una mejor organización en función de los objetivos planteados para dicha instancia
y ayudara a determinar la escala y grados de participación de los actores, evitando
Plan de Ordenamiento Urbano Ciudad de Tototras.
conflictos que deriven en problemáticas de otra índole ajenas al plan en sí.
HTTP://WWW.TOTORAS.GOV.AR/WIKI/INDEX.PHP?TITLE=PLAN_URBANO
La innovación en la participación ciudadana debe venir, no por grandes campañas
generales al estilo de “la ciudad que queremos”, “opine sobre el plan general” o el
teléfono municipal de atención al público, sino de proyectos concretos, de barrio,
locales. Pensemos más en un ciudadano interesado por las cosas próximas a su
entorno, a sus problemas y a sus intereses.19
La participación de algún modo es esencial al momento de reafirmar la identidad
de una comunidad, empoderando los procesos de participación y trabajo conjunto
que podrán perdurar más allá del hecho mismo de elaboración del plan. La
democratización y sociabilización de estos procesos pone a prueba la capacidad de
las comunidades a comprometerse y trabajar en los procesos de cambio estructural
de su territorio.
Del mismo modo la participación política en la planificación es imprescindible,
según sea el proyecto político en que se llevará a cavo la participación Ander Hegg
54
19
Josep Vicent Boira Maiques “Participar para conocer. argumentos
para la innovación en la participación ciudadana y la construcción de la
ciudad” http://www.ub.edu/geocrit/sn-69-77.htm
20
Ander Hegg
55
OBJETIVO DE PLANIFICAR ESTRATÉGICAMENTE
Utilizar la Planificación Estratégica como una herramienta de gestión que les
permita a los municipios liderar el proceso de cambio. Generar articulación con
los principales actores para construir un escenario posible, reconociendo sus
singularidades potenciales y teniendo en cuenta el entorno y sus tendencias,
condicionantes y fortalezas. Definir proyectos que tracen un camino para alcanzar
el modelo ideal consensuado para su ciudad.
Los temas que interesan a la PE
•
Las personas y su calidad de vida.
•
El territorio.
•
Movilidad y accesibilidad.
•
Medioambiente.
•
Gobernabilidad.
•
Economía local – desarrollo productivo.
•
Recursos financieros.
•
tImagen de la ciudad.
•
Mirada regional.
¿POR QUÉ UN PLAN ESTRATÉGICO?
•
La planificación estratégica cumple un rol destacado en la construcción y
mejora de la capacidad de organización y acción de los gobiernos de diversos
modos:
PLANIFICACIÓN
ESTRATÉGICA
•
Coordinando, el trabajo hacia el interior de los municipios y luego con el resto
de la sociedad.
•
Manejando mejor los recursos, seleccionando acciones y definiendo prioridades.
57
•
Transparentando los actos de gobierno, dotando de igual información a todos
Los PE no reemplazan los Planes de Ordenamiento Territorial. Los Planes de
los ciudadanos.
Ordenamiento, los planes de usos del suelo, códigos, zonificaciones, y otros; son
Haciendo transversal la gestión, uniendo temáticas a través de un objetivo
instrumentos que pueden ser contenidos por los PE, incluso como parte de un
común.
proceso de modernización y acción, estos pueden ser revistos, actualizados y
•
Creando identidad, resaltando la fortaleza distintiva de cada lugar.
creados.
•
Direccionando, tomando una directriz que guie las acciones que en los PE se
•
encuentren definidas.
•
Reuniendo los intereses de todos, encolumnando esfuerzos por medio de la
participación.
•
Seleccionando un escenario de certeza sobre lo deseado y sobre lo posible.
¿PARA QUE UN PLAN ESTRATÉGICO?
Planificar precede a la acción. Un plan le asigna un orden al accionar. En la PE, ese
orden persigue un horizonte deseado, acordado por el conjunto de la sociedad
Tampoco un PE es un plan urbano, ni un plan de Gobierno, sino que es un pacto
representada. Buscará esencialmente alcanzar una mejor calidad de vida para
entre actores con una mirada global. Las personas son el objeto del plan, y el
todos los habitantes. Se basa en reconocer las marcas distintivas y en posicionarse
territorio el marco donde se desarrollan las actividades. Lo físico, lo urbano, son la
competitivamente, articulando con otros estamentos de Gobierno y con la sociedad
expresión de aquellas decisiones propuestas en un PE.
representada, así como también con los actores privados, atrayendo y guiando
las inversiones, seleccionando la localización de cada actividad, conduciendo
Existen además PE a distintas escalas (país,21 región, provincias), y de distintos
francamente un proceso que nos habla de una modernización absoluta en las
tipos temáticos, o de áreas (salud, educación, desarrollo social, etc.), sectoriales o
viejas formas de actuación.
concurrentes (industrial, económico, etc.)
PLANIFICACIÓN TRADICIONAL Y PLANIFICACIÓN
Pueden existir planes dentro de planes, o planes estratégicos para las distintas
ESTRATÉGICA
dependencias municipales que se basen en la misma premisa.
58
21
PET – Plan Estratégico Territorial
59
ELABORACIÓN DE UN PLAN ESTRATÉGICO
Las ciudades son sistemas complejos donde conviven innumerables situaciones,
donde se reúnen y relacionan diversos actores involucrados, afectados por las
mismas cuestiones.
Podemos definir proveniencia de actores principalmente de tres sectores: un
sector público o estatal, un sector privado o empresarial, y el sector de todas las
organizaciones de la sociedad civil. La PE requiere la participación representativa
de esta multiplicidad de actores para definir con precisión cuál es la situación
actual y trazar un horizonte deseado y consensuado. Esta participación también
es importante para definir las principales líneas de acción donde se asegure
el compromiso de todos, la continuidad en el tiempo por sobre los cambios
electorales, y la representatividad del conjunto de la sociedad.
Entendemos entonces que emprender procesos más participativos que selectivos
PARTICIPACIÓN Y COMUNICACIÓN
conlleva algunos beneficios:
Una participación proactiva de la ciudadanía es el elemento clave para fomentar
•
del poder compartido, donde todos son parte de lo mismo.
responsabilidad y transparencia. La participación activa en la toma de decisiones
construye ciudades más representativas democráticamente, y más gobernables.
Asegurar el compromiso de una multiplicidad de actores, partiendo de la idea
•
Haciendo participes a los diversos actores sociales en la definición de los
objetivos a corto, mediano y largo plazo, se reducen los riesgos de cambios
Para lograr esto algunas acciones son necesarias
de criterios producidos por los cambios de liderazgos políticos.
•
Se unifica el conocimiento, diagnosticando entre todos la realidad del
•
Legitimación social de la estrategia
•
Asegurar el interés
•
Conformación de Consejo ó Comisión asesor del plan
•
Se orienta a la acción con énfasis en los resultados prácticos y posibles.
•
Diferentes maneras de participación y en distintos grados
•
No se confunde a la PE con un diseño normativo. Es sólo un compromiso de
•
Información disponible
•
Acercar el Estado a la población y principalmente incorporarlos a los procesos
territorio (FODA).
acción cuyo diseño puede ser modificado siempre que la realidad lo indique.
•
obstáculos relacionando el presente con el futuro.
de toma de decisiones en todos los aspectos que afectan en su vida
•
ACTORES QUE INTERVIENEN EN LA PLANIFICACIÓN
ESTRATÉGICA.
60
Se busca un camino entre el problema y su solución, que permita superar los
Se gestiona el cambio de modo sistemático.
Los actores podrían ser:
•
Municipalidad
•
Decisores políticos, miembros del HCD u otros
•
Técnicos
61
Diagnóstico
•
Cámaras (empresariales, comerciales, inmobiliarias, etc.)
•
Colegios de profesionales
•
Comunidad educativa (universidades, concejo escolar, etc.)
Basados en el Análisis, se diagnosticaran problemáticas y potencialidades. En este
•
Comunidad religiosa
momento además, es posible formular proyecciones de los estados de situación.
•
ONGs
Descriptivamente se caracteriza y cuantifica magnitud y distribución de las variables
•
Comunidades indígenas
que intervienen en la ciudad, sus causas y efectos. Si indagamos sobre estos datos
•
Asociaciones vecinales
se revelaran conclusiones que conducirán a mostrar su posible evolución.
ETAPAS DE LA PE.
Esta fase también permite comparar los datos obtenidos con estándares y
Análisis
verificar el grado de situación real de la ciudad. La idea es que las propuestas que
se presentaran en las siguientes etapas del PE se optimicen adecuándolas a la
Es un proceso descriptivo de los componentes del todo a analizar. Nos brindara un conocimiento
realidad.
previo de las situaciones existentes que conducirá a tomar decisiones más acertadas.
¿Que se diagnostica?
¿Que se analiza?
•
El aspecto territorial (infraestructura de servicios, pavimento, espacios
•
Resultados de los datos obtenidos del Análisis
•
FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades, y Amenazas)
públicos, otros)
•
El aspecto social (distribución de la población, nivel de escolaridad)
•
El aspecto económico (presencia de Industrias, comercios, rubros, empleo y
¿Cómo se hace?
desempleo, otros)
•
Talleres internos interdisciplinarios
•
Medioambiente (RSU, forestación, situaciones ambientales particulares, otros)
•
Talleres con los diversos actores que participan del PE
•
El aspecto Legal o normativo (códigos urbanos, planes de ordenamiento
•
Herramientas metodológicas ( cuadros, matrices, árbol de problemas,
territorial, vigencia de las normativas, catastro, otros)
encuestas, otros)
¿Cómo se hace?
Visión de futuro
•
A través de la recolección de datos censales
¿Que se plantea en la visión de futuro? Principalmente donde se quiere estar en
•
Por medio de informes de Consultorías externas
los próximos 5 /10 años.
•
Con datos existentes que aporten los distintos actores involucrados
•
Por un Trabajo de campo realizado con equipos de relevamiento propios
Una visión de futuro nos permite enfocar de manera absolutamente clara que es
lo que queremos hacer, y nos sostiene en el camino a pesar de los avatares. Nos
ayuda a definir a donde queremos llegar, qué tipo de ciudad queremos ser. Se
62
63
trabaja con modelos deseados, si bien el futuro no existe, no se trata de intentar
•
En Talleres
describirlo sino de imaginar cómo construirlo. Bajo esta premisa y sobre la realidad
•
Herramientas metodológicas (lluvia de ideas, idealizaciones guiadas, etc.)
concreta se plantea el estado óptimo a alcanzar en los próximos años.
Requiere, por parte del municipio, asumir plenamente el liderazgo, ser capaz de
Líneas estratégicas
dar una visión estratégica al conjunto de ambigüedades que existen en la ciudad
y hacerlo de manera participativa.
Serán los temas principales sobre los cuales trabajar, se desprenden de la visión y misión de
futuro consensuadas. Deben ser pertinentes al modelo ideal a alcanzar. Establecen los objetivos
¿Cómo se realiza este paso?
principales de actuación, puntualizando una línea estratégica por cada “gran tema”, donde se
concentraran los esfuerzos que permitan actuar desde lo local con la perspectiva global.
•
Definiendo horizontes no mayores a 10 años
•
En talleres
•
Con técnicas prospectivas
•
Otras herramientas metodológicas (encuestas, lluvia de ideas, idealizaciones
•
Objetivos a alcanzar
guiadas, etc.)
•
Situaciones que se quiere lograr
•
Áreas de concentración de esfuerzos
¿En que se basan las líneas de acción?
Misión
¿Cómo se definen?
En la misión se manifiesta el camino a seguir. Es el conjunto de acciones que
debemos llevar a cabo para alcanzar aquella visión de futuro compartida, son
•
En Talleres. Pueden ser separados por temáticas, asegurando siempre una representatividad
requisitos impuestos desde la visión. El universo de estas acciones es amplio, pero
•
Herramientas metodológicas
por lo general tienen que ver con:
Programas y proyectos
•
Posicionarse, como ciudad
•
Adecuarse, a la actualidad
Son la representación física de las decisiones esbozadas en el PE. Deben definirse conociendo el
•
Ocupar, nuevos espacios
diagnóstico de la ciudad y la visión a alcanzar, estableciendo así, criterios que posibiliten decidir
•
Consolidar, el desarrollo
de forma adecuada las prioridades, teniendo en cuenta posibles articulaciones con otros actores
•
Estimular, el crecimiento
y buscando distintas formas de financiamiento.
•
Equilibrar, el territorio
•
Motivar, los cambios
•
Y otras acciones en este orden
¿Cómo se elabora la Misión?
¿Cuáles son los programas y cuales los proyectos?
•
Los programas contienen a los proyectos
•
Los proyectos son parte de los programas, nunca un programa es parte de
un proyecto
•
64
Deben tener indicadores cualitativos y cuantitativos
65
•
Se debe crear un documento rector y otros documentos particulares por
programa y por proyecto
¿Cómo definir los programas y sus proyectos asociados?
•
Talleres
•
Áreas técnicas municipales
•
Herramientas metodológicas especificas
Seguimiento y Evaluación
El seguimiento del PE deberá ser un proceso continuo que valore el avance.
Deberá contar con cierta regularidad para retroalimentar el diseño y lograr
los objetivos planeados. Lo útil de esta instancia, en términos de “medir y
rectificar”, se da si el seguimiento logra revisar los avances en la implementación
en relación al alcance de los objetivos, no solo saber si se están llevando a cabo
las acciones enunciadas.
La evaluación se podrá hacer en función de los indicadores definidos para
cada proyecto, programa, y/o línea estratégica, ya que pueden ser de carácter
cuantitativo o cualitativo. La clave en esta instancia es poner en juego algunos
actores, no del equipo interno del PE, sino alguien con cierta perspectiva,
¿Que se evalúa?
Períodos
Identificación de cambios críticos internos o externos
Cantidad de proyectos ejecutados
Medición de indicadores
Revisión
¿Cómo se evalúa?
•
•
Áreas técnicas municipales
Talleres
REQUERIMIENTOS PARA INICIAR PROCESOS DE PE
Entendiendo el nuevo lugar que ocupan los gobiernos municipales como
promotores y facilitadores de todos los aspectos claves para un desarrollo
equilibrado, se debe comprender la modernización de los estados en función
de los acelerados cambios económicos, ambientales, tecnológicos, sociales. En
particular, la metodología PE necesita de líderes con habilidad para posicionarse
hacia el futuro, con capacidad de anticiparse a los nuevos retos, renovando
permanentemente la estrategia, generando nuevos proyectos y dando nuevos
enfoques a temas sociales. La PE requiere si o si de:
Para cumplir con estas instancias se requiere un amplio análisis del PE que
•
•
•
•
•
Decisión política
Abordar un proceso más circular que secuencial
Conducción
Análisis real
Fortalecimiento institucional
permita valorar la pertinencia de las iniciativas respecto de las metas, la eficacia
•
Aplicación de conocimiento técnico
en su implementación, la contribución desencadenada, los puntos claves en las
•
Actualización de metodologías
externo a las decisiones tomadas, que pueda brindar una valoración un tanto
más objetiva sobre el curso de las acciones realizadas o en su implementación.
iniciativas exitosas, las alternativas develadas, la coordinación de las acciones,
las alianzas entre actores, la estimación de los costos de financiamiento, el
nivel de conformidad de la sociedad, y todo aquello que queramos conocer
y que nos proporcione información comparativa para ayudarnos a mejorar el
“Para lograr resultados distintos debes hacer cosas que jamás has hecho”
EL ÉXITO DE LOS PE
desempeño de la gestión, tomar decisiones más acertadas, y lograr los resultados
esperados.
66
Muchas veces los PE fracasan; principalmente porque no se tuvieron en cuenta
67
condiciones sine qua non para que al momento de ser implementados estos planes
experiencias de gobernanza, planificación urbana, alternativas para el desarrollo
cobren vida y movilicen los cambios necesarios para avanzar en la construcción de
y hasta proyectos puntuales que puedan ser replicados en la propia ciudad. Este
esa ciudad soñada entre todos. Es posible que los PE tengan éxito si se prevé:
intercambio enmarca a los municipios en un grupo amplio de ciudades que utilizan
la misma herramienta persiguiendo objetivos locales, y les brinda a los equipos
•
Incluir proyectos estratégicos
técnicos formación y actualización permanente en la temática, manteniendo con
•
jecutar los proyectos
vida la labor cotidiana.
•
Ideas de financiamiento
A modo de ejemplo enlistamos algunas redes de utilidad:
•
Cooperación público-privada
•
Encuentro entre técnicos y políticos
CIDEU – http://www.cideu.org/ las ciudades que no piensan su futuro están
•
Ser realizado por técnicos internos
obligadas a padecerlo…”
•
Pensar cortos y medianos plazos
Mercociudades - http://www.mercociudades.org/utpe
•
Trascender los periodos electivos
UCCI - http://www.madrid.es/portales/munimadrid/es/Inicio/Ayuntamiento/Union-
•
Elaboración participativa de una visión compartida
de-Ciudades-Capitales
CepAl - http://www.eclac.org/
BENEFICIOS RELACIONADOS A LA PE
CASOS EN ARGENTINA
Se comprueba en la práctica que muchas veces el esfuerzo dispuesto por los
municipios para abordar la implementación de un PE ha desencadenado el interés
En los últimos años diversos municipios del país han emprendido sus procesos de
por otros instrumentos con capacidad de modernizar la gestión.
PE. Aunque aún hoy no existe un análisis de medición de resultados, es importante
comenzar a conocerse y relacionarse, compartir experiencias e intercambiar
•
Actualización de los códigos de Ordenamiento y Catastro obsoletos
•
Desarrollo Económico Local
•
Presupuesto participativo
Estos son algunos de los municipios que poseen PE ó lo han hecho: Bahía
•
Ventanilla única
Blanca, Campana , Cañada de Gómez, Ciudad de Buenos Aires 2020, General
•
Procesos de Descentralización (igualdad de oportunidades)
Pico, General San Martin, Junín, Lobos, Mar del Plata, Morón PDE Morón 2020,
•
Redes. Necesidad de crear alianzas y relaciones de complementariedad
Posadas 2022, Rafaela, Rosario, y PERM +10, San Miguel de Tucumán 2016, Plan
•
El espacio público como eje de convivencia
Estratégico Local Pocito 2008/2020.
conocimientos que mejoren la utilización de esta herramienta.
EL INTERCAMBIO DE EXPERIENCIAS
En presencia de esta creciente realidad que viven hoy todas las ciudades de la
Región, el desarrollo de asociaciones entre municipios, la coordinación de agendas
y el trabajo en red, demuestra ser muy útil como sostén de estos procesos de
modernización y planificación estratégica. A través del intercambio se conocen otras
68
69
Las ciudades, como asentamientos humanos, son organismos cuya complejidad
crece con la cantidad de personas que albergan. No existen ciudades idénticas,
cada ciudad es distinta, instalada e integrada en diferentes contextos geográficos,
económicos y sociales.
Si bien la producción de ciudad depende de una alta diversidad de factores, este
texto se enfoca en la producción de los elementos físicos que conforman ciudad y
su impacto al valor del suelo.
ELEMENTOS QUE CONFORMAN CIUDAD.
El territorio de una ciudad se compone por dos granes conjuntos de elementos
que la determinan, por un lado las edificaciones en lotes privados, que generalmente se definen como elementos urbanos comerciables22 (en el mercado),
por otro lado todos los espacios y estructuras que aseguran el normal funcionamiento de las áreas urbanos, denominados elementos urbanos de soporte o complementarios (accesos, redes de servicios, equipamientos, espacios públicos, espacios
verdes, etc.)
Figura 5. Elementos que conforman ciudad.
MERCADO DE SUELO
E INSTRUMENTOS DE
GESTIÓN URBANÍSTICA
Elementos urbanos comerciables: Manzanas subdivididas en parcelas (inclusive
edificaciones)
22
71
Elementos Urbanos Comerciables (EUC)
•
ESPACIOS PUBLICOS/ AREAS VERDES (EUS.V): Plazas, plazoletas, parques,
cinturones verdes; Espacios de recreación; Superficies acuáticas; Otros.
Se entiende por elementos urbanos comerciables (EUC) a todos aquellos elementos
que se pueden comprar y vender en el mercado, estos son:
Sin la disponibilidad de estos elementos urbanos complementarios no
•
Lotes/parcelas/ terrenos.
puede existir ciudad.
•
Viviendas
•
Fabricas/galpones/depósitos
A diferencia de los lotes comerciables (en los que se pueden construir edificios de
•
Oficinas
vivienda, oficinas, comercios y otros), las superficies necesarias para albergar los
•
Playones/estacionamientos
elementos urbanos de soporte no producen una rentabilidad económica, sino un
•
Comercios/tiendas
bien social, y son esenciales para el buen funcionamiento de la ciudad. Por esta
•
Otros.
condición se ceden los terrenos necesarios para los usos “públicos” en el
transcurso del proceso de producción de suelo urbano sin ningún costo al
Elementos Urbanos de Soporte (EUS)
Municipio que los incorpora como bien público.
Un inmueble comerciable no puede existir por sí solo, sino que requiere de una
Algunos elementos de infraestructura (accesos, redes de servicios) son
gran cantidad de elementos urbanos de soporte que aseguren el funcionamiento
comerciables si el contexto lo permite, por ejemplo otorgándoles en concesión
de la ciudad, estos elementos de soporte son:
para ser administrados o explotados comercialmente por empresas privadas y/o
cooperativas (Peajes en autopistas u otras rutas, redes de agua potable, de gas,
INFRAESTRUCTURA.
etc.). Cabe aclarar que la comercialización de las infraestructuras requiere de una
legislación particular ya que las mismas no son comerciables como un bien común,
•
ACCESOS (EUS.A): Vías, calles, caminos, autopistas, bicisendas; Vías férreas;
Puentes, pasarelas, túneles: Puertos; Aeropuertos; Otros.
•
REDES DE SERVICIOS (EUS.S): Red de agua potable; Red de desagües cloacales;
sino constituyen monopolios naturales23 con características especiales.
Costos de Producción.
Red eléctrica; Red de gas; Servicios de transporte público de pasajeros (tren,
subterráneo, tranvía, autobús, etc.); Otros.
El costo de producción de la ciudad corresponde a la suma de los costos de los
distintos elementos urbanos que la conforman. Y como podemos ver, una gran
EQUIPAMIENTO.
parte del costo de producción de la ciudad es generado por los elementos urbanos
de soporte (EUS).
•
EQUIPAMIENTO URBANO (EUS.E): Educativo, Cultural; Deportivo; Salud;
Administración pública; Instalaciones técnicas de la infraestructura urbana que
requieren grandes superficies terrestres (relleno sanitario, planta depuradora,
planta potabilizadora, central transformadora, etc.)
72
Monopolios Naturales: Se denomina así a las grandes redes de infraestructura, cuyo
uso es compartido, pero no son factibles de gestionar mediante un sistema de mercado
competitivo. Se caracterizan por los altos costos fijos de inversión inicial y bajos costos
marginales para la producción de adicionales unidades de consumo. Para algunas de estas redes se han implementado mecanismos que buscan instalar elementos competitivos
en el funcionamiento sistémico, con resultados muchas veces insatisfactorios en cuanto
a la generación de beneficios para la comunidad.
23
73
Figura 6. Costo de producción de ciudad.
•
El presupuesto público: En caso de financiar las obras por el presupuesto
público, se traslada el costo de la infraestructura a todos los contribuyentes.
Esta modalidad alimenta la especulación inmobiliaria en aquellos barrios para
los que se prevén respectivas mejoras. En consecuencia dificulta el acceso de
partes de la población al suelo y a la vivienda.
•
El desarrollo urbano genera sus propios fondos si se aplican diversos
instrumentos urbanísticos que captan una parte de la valorización de suelo
generado por diversas actividades públicas y privadas. Algunos municipios
acumulan los montos captados en el Fondo de Desarrollo Urbano cuyo
objetivo es la redistribución territorial departe de los fondos disponibles a
Financiamiento de los Elementos Urbanos de Soporte
favor de barrios discriminados.
•
impuesto automotor para el financiamiento de infraestructura nueva. Esta
Por lo general, el costo de financiamiento de los EUS (Elementos Urbanos de Soporte)
modalidad normalmente financia el mantenimiento de infraestructura vial
se traslada a los propietarios de los lotes afectados dado que la generación de valor
y eventualmente subsidia el transporte público para desalentar el uso del
que inducen los EUS se refleja en el valor de suelo de aquellos lotes. Ergo son los
automovil particular y estimular el uso del transporte público.
propietarios de los lotes servidos con infraestructura y equipamiento específicos que
obtienen los beneficios de la valorización del suelo generado por la existencia y calidad
de los elementos urbanos de soporte disponibles.(Ver Capítulo 3)
Sin embargo se conocen distintas regulaciones al respecto que no siempre orientan
el equilibrio entre cargas y beneficios para los actores involucrados en el proceso
de producción de ciudad.
INFRAESTRUCTURA. ACCESOS URBANOS.
El acceso a un inmueble se garantiza usualmente por caminos y calles. Las
inversiones correspondientes para la construcción del acceso específico (no su
mantenimiento) pueden ser financiados por:
•
Los propietarios de los terrenos: A través de Tasas de Conexión, eventualmente
en cuotas o por “Contribución por Mejoras” en caso de realizar pavimento u
otros elementos de mayor calidad de accesos en una etapa posterior. Se trata
de trasladar el costo a los beneficiarios por la valorización del suelo.
74
Propietarios de vehículos: Es poco común que se utilicen fondos del
Otros tipos de accesos que generalmente no son accesos directos a un lote urbano
común, como canales, puentes, túneles, puertos y aeropuertos, presentan otros
modos de financiamiento de acuerdo a cada caso.
INFRAESTRUCTURA. REDES DE SERVICIOS.
Los costos de construcción y/o ampliación de las redes de agua potable y cloacas,
entre otras, pueden ser trasladados a los siguientes actores:
a.
Propietario del terreno beneficiado: A través de una Tasa de Conexión
(monto total o en cuotas) a pagar por el propietario del inmueble beneficiado.
b.
Beneficiario/usuario individual del servicio: a través de la facturación
mensual o bimensual (generalmente pago en cuotas).
c.Todos los usuarios del servicio: a través de la facturación mensual o
bimensual de todos los usuarios del servicio que brinde la proveedora.
d.
Presupuesto público (nacional, provincial o municipal): el costo se traslada
a la totalidad de los contribuyentes.
e.Una combinación entre los cuatro distintos modos de financiamiento.
75
Mientras se pueden clasificar los modos de financiamiento (c) y (d) como solidarios
administración pública) o por los aportes de los usuarios de los servicios urbanos
(entre grupos de distinto tamaño: todos los contribuyentes o todos los usuarios
(instalaciones técnicas de los servicios urbanos).
del servicio), se traslada el costo de la instalación del servicio en la variante (b)
al beneficiario directo (momentáneo) que utiliza el servicio y en la variante (a) al
Sin embargo existen algunos elementos que no cuentan con un financiamiento
beneficiario de la valoración del precio del suelo (el beneficiario económico). En
preestablecido como las instalaciones deportivas. Para estos elementos habrá que
general, una mejora en la dotación de un terreno con infraestructura tiene como
encontrar modos de financiamiento alternativos.
efecto un mayor valor del inmueble afectado.
EQUIPAMIENTO. ESPACIOS PÚBLICOS Y VERDES.
La “justa” distribución de costos y beneficios en el proceso de producción de
ciudad, especialmente respecto a la instalación de infraestructura, es clave para el
La calidad y cantidad de los espacios públicos y verdes de un barrio influyen a los
desarrollo urbano dado que determina las oportunidades de diversos individuos
valores de suelo de los lotes urbanos cercanos. Por lo tanto habría que trasladar el
de participar en la vida urbana bajo determinadas condiciones de calidad de vida,
costo de producción (no del mantenimiento) de estos elementos a los propietarios
como también de apropiarse o no de los beneficios que genera la ciudad. Estos as-
de los terrenos de la zona de influencia.
pectos de “ciudad justa” y “ciudad accesible” que se comprenden con el término
“derecho a la ciudad” influyen en la prosperidad de la comunidad y tienen sobre
PROCESO DE PRODUCCIÓN DE CIUDAD.
todo influencia en la estructura urbana, fragmentación territorial y segregación
social.
Para estructurar el proceso de producción de ciudad hay que diferenciar entre las
siguientes formas de crecimiento urbano:
El significado de “justa distribución de costos y beneficios” puede ser interpretado
de manera distinta, ya que depende de los contextos sociales y territoriales. No
•
Horizontal
es “justa” la modalidad de financiamiento si se socializan los costos mientras se
•
Vertical
privatizan los beneficios.
•
Consolidación
EQUIPAMIENTO URBANO.
PRODUCCIÓN DE CIUDAD HORIZONTAL.
Mientras se ceden sin costo alguno los terrenos necesarios para los distintos tipos
Cuando una ciudad crece de manera horizontal, expande sus funciones urbanas
de equipamiento urbano en el proceso de producción de ciudad, las instalaciones
sobre terrenos que anteriormente se empleaban para otros usos tales como pro-
edilicias que el equipamiento urbano requiere, se financian en general a través
ducción agrícola u otros. En general se habla de la conversión de suelo rural en
de presupuestos específicos (establecimientos educativos, de salud, edificios de
suelo urbano. El típico proceso de expansión urbana tiene las siguientes etapas:
76
77
Tabla 13. Proceso de Producción de Ciudad (Formal)
Los loteos públicos, o loteos sociales, responden a la emergencia habitacional que
resulta del déficit de vivienda acumulado durante muchos años. En cierto sentido
son una consecuencia de la falta de una efectiva planificación urbana que no pre-
Planificación Urbana Loteo Privado Loteo Público 1 Datos, Estudios, Diagnósticos, Definición de Objetivos para el Desarrollo Urbano Estudio de Mercado para un determinado lote rural Situación de Emergencia, adquisición de un lote rural 2 3 4 5 6 7 Masterplan de Desarrollo Urbano vió e incentivó la construcción de suficientes cantidades de vivienda. En muchos
casos, estos loteos públicos producen espacios urbanos que se caracterizan por
Plan de Loteo Plan de Loteo Adecuación del Plan de Uso de Suelo (o afín: Código Urbano, etc.); decisión del HCD; aplicación de diversos instrumentos urbanísticos una alta segregación social como muchos loteos privados pero para otra clase
social. De esta manera, los loteos privados y públicos aportan a la profundización
de estructuras urbanas
Figura 7. Producción de ciudad horizontal.
Parcelamiento Inversión en Infraestructura Inversión inmobiliaria: venta terrenos, construcción de edificios, venta de unidades construidas, titularización. Ocupación, Uso Los denominados “loteos”, promovidos por propietarios y/o desarrolladores sobre
suelo rural periférico, no son el resultado de procesos de planificación urbana, sino
Cuando se convierte suelo rural en suelo urbano (Figura 7), la superficie “pro-
más bien, son un producto derivado del interés por aumentar el valor del suelo de
ductiva”, o mejor dicho superficie “comerciable”, se reduce a alrededor de un
estas propiedades. Estos desarrollan su estructura parcelaria y disposición espacial
50% de la superficie total inicial. La superficie restante es la necesaria para la lo-
solo considerando el propio lote, a diferencia de la Planificación Urbana que con-
calización de los elementos urbanos de soporte (Figura 8) que se cede a favor del
sidera el desarrollo urbano independiente de las estructuras parcelarias. Esta dis-
bien público. La extensión y distribución de las superficies a ceder dependerán de
posición interna de parcelamiento busca producir una máxima cantidad de lotes
las características del suelo inicial, de las normativas locales y las indicacionesde los
para un tipo de cliente homogéneo, mientras que la “optima” planificación ur-
Planes Maestros para el desarrollo urbano.
bana promueve el desarrollo de barrios tendientes a la integración de la población
con características sociales heterogéneas. En consecuencia los loteos producen
usualmente una mínima cantidad (no óptima) de elementos urbanos de soporte
(EUS). El proceso de producción de suelo urbano a través de loteos es racional en el
sentido económico desde el interés del propietario, pero no es racional (irracional)
desde el punto de vista del desarrollo urbano, que debería ser equilibrado, integrando aspectos económicos, sociales y medioambientales entre otros.
Figura 8. Producción
de ciudad horizontal.
78
79
Proceso de producción de la ciudad horizontal (informal).
Accesos y transporte: Mayor capacidad y diversificación (peatón, bicicletas,
Aparte de los procesos formales de producción de ciudad se observa la producción
con prioridad según modo de transporte preferencial o técnicamente viable.
de ciudad informal que se crea de manera espontánea o también organizada,
formando lo que habitualmente se denomina asentamientos informales o villas de
emergencia. El proceso de producción de ciudad es en estos casos prácticamente
inverso a los procesos formales que se basan en diversas formas de planes para la
expansión urbana. Hay que considerar también este fenómeno en la Planificación
Urbana.
buses, tranvías, subtes, ambulancias, bomberos, autos, motos, camiones, otros),
Redes de Servicios: Mayor demanda sobre las capacidades de las redes existentes
de agua, cloacas, gas, electricidad, etc. Además se genera un aumento en el
desecho de residuos.
Equipamiento Urbano: Mayor demanda de vacantes en establecimientos
educativos, de asistencia médica en salas de atención primaria y hospitales, de
establecimientos culturales y deportivos, centros de administración pública, etc.
Tabla 14. Proceso de producción de Ciudad informal.
Si la mayor demanda no puede ser cumplida en los terrenos disponibles para
equipamiento urbano, se requieren de terrenos adicionales que deberán ser
1 (7) Ocupación: dispersa/ irregular (villas), organizada sobre parcelas/ irregular (asentamientos). 3 (5) Inversiones en Infraestructura / Equipamiento  Reestructuración/ Sistematización urbana. 2 (6) 4 (4) 5 (3) Construcciones precarias  Mejora  Consolidación. Regularización Dominial (Titularización). Reconocimiento del uso de hecho en el Plan de Ordenamiento Urbano y/o planos de zonificación VERTICAL.
Cuando la ciudad crece verticalmente se densifica de manera tal que en la misma
provistos por los generadores o causantes de la demanda adicional.
Espacios verdes: Al aumentar la población dentro de las mismas superficies
urbanas, aumenta la demanda sobre los espacios públicos existentes. Para ello
se requiere de la cesión de superficie de suelo a modo de poder satisfacer la
demanda. A ello se le suma la potencial necesidad de ampliar las calles existentes
(retiro de fachadas a largo plazo, etc.)
Si durante el proceso de crecimiento en altura se duplican o triplican la cantidad
de personas (por m2 de superficie de suelo) que usan la zona afectada, las
capacidades de los elementos urbanos de soporte deberán adecuarse para poder
satisfacer las demandas futuras, para evitar su colapso, problemas de congestión
y desabastecimiento.
superficie se van a desarrollar una mayor cantidad de actividades por una mayor
cantidad de personas. Este proceso de densificación genera una multiplicidad de
Los Estudios de Impacto Ambiental sirven para cuantificar las demandas adicionales
demandas adicionales respecto a los elementos urbanos de soporte (mayor capacidad
y detallar cuáles de estas se pueden abastecer con la infraestructura existente
en el transporte, redes de servicios, equipamientos, espacios verdes, etc.).
y cuales requieren de inversiones para su adecuación (a corto, mediano y largo
plazo). Eventualmente también se analiza la cesión adicional de suelo para ser
Demanda adicionales de elementos urbanos de soporte generados por mayor
destinado a equipamiento urbano, espacios verdes y públicos. Este tipo de estudios
densidad:
se exigen para proyectos de edificación (y urbanización) de tamaños relevantes.
80
81
En muchos casos no se disponen de suficientes reservas de suelo para la localización
La reinversión en elementos urbanos de soporte no necesariamente se ejecuta en las
del equipamiento urbano adicional y capacidad de infraestructura para satisfacer
áreas cercanas al proyecto dónde se origina la demanda adicional, especialmente
las demandas adicionales. Esto ocurre cuando no se han previsto procesos de
cuando se trata de redes de servicios. Por cuestiones económicas y redistributivas,
densificación desde el inicio del desarrollo urbano de las zonas que se encuentran
el Fondo Municipal de Desarrollo Urbano (o instrumento afín) invierte los fondos
en transformación vertical. Por eso es una tarea de gobierno ordenar, guiar y
que se acumulan paulatinamente por los aportes de los proyectos en distintas
liderar estos procesos de densificación (“Planificación Urbana”) para garantizar un
zonas de la ciudad en la adecuación de los elementos urbanos de soporte de las
uso racional de las capacidades instaladas de elementos urbanos de soporte y/o
zonas prioritarias.
concentrar las inversiones en la adaptación de los elementos urbanos de soporte
en determinadas áreas prioritarias, generando así una mayor eficiencia respecto a
CONSOLIDACIÓN.
los costos de inversión.
Se entiende por consolidación al proceso de producción de ciudad que tiende al
Consideramos que cada proyecto que implica cierto tipo de densificación causa
completamiento o la transformación de la trama urbana.
una demanda adicional en elementos urbanos de soporte. Dado que los ciclos
de reinversión en la adecuación de estos elementos son independientes de los
proyectos que causan las demandas adicionales, dicha reinversión se realiza recién
cuando la suma de demandas individuales lo requiera. Por lo tanto es necesario
•
•
•
Utilizar / edificar en terrenos baldíos.
Reutilizar / revalorizar edificios en desuso.
Revalorizar zonas degradadas.
contar con un instrumento, por ejemplo un “Fondo Municipal de Desarrollo
Urbano”, que acumule los aportes de todos los proyectos para luego invertir
Terrenos baldíos son aquellas parcelas que fueron originadas para darle un uso
cuando sea necesario, priorizando las inversiones según la necesidad.
específico pero que se encuentran inutilizadas por diversas razones.
Figura 9. Reinversión en la Adecuación de EUS en el Proceso de
Producción de Ciudad vertical.
Tabla 15. Funciones de los lotes baldíos.
a Reservas de suelo para la extensión de algún uso (ampliación de una fábrica, escuela, universidad, hospital, etc.). c Bien de inversión especulativa (a la espera de la valorización futura) b d Medio de almacenamiento de valor. Ninguno (Abandono). Si bien ningún tipo de baldío tiene un uso productivo en el sentido de cumplir
ciertas funciones urbanas, los casos b) c) y d) son los más problemáticos por no
destinar el lote a la finalidad para la cual fue producido en su momento, retirando
82
83
del mercado una cantidad de parcelas y restringiendo de esta manera la oferta de
Especialmente aquellos lotes baldíos que se encuentran en las áreas centrales con
terrenos.
infraestructura completa, representan un potencial considerable para el desarrollo
urbano ya que permite aumentar la oferta en el mercado de vivienda (u otros usos)
En las ciudades de nuestro país, con más de 20.000 habitantes, un promedio
sin la necesidad de extender las redes de infraestructura o aumentar la oferta de
del 23,4% de la superficie de las zonas urbanas parceladas son baldíos24. Su
otros elementos urbanos de soporte. A la vez es muy común que la presencia de
distribución sobre el territorio urbano es generalmente dispersa, con cierta
lotes baldíos genere diversos problemas en la estructura barrial, principalmente
aglomeración en determinadas áreas. Según las zonas del ejido urbano con
por su falta de gestión y mantenimiento. Sin embargo, la política urbana local
diferentes características se observa:
puede influenciar la utilización de estos lotes a través de la aplicación de diversos
instrumentos de gestión con capacidad de intervenir según las necesidades del
•
•
Zonas urbanas con infraestructura completa (agua/cloaca/electricidad/
mercado de suelo local, por ejemplo aplicando la “Tasa progresiva para lotes
pavimento): 15% lotes baldíos.
baldíos”.
Zonas urbanas con infraestructura incompleta ((falta por lo menos uno de los
PRODUCCIÓN DE VALOR DEL SUELO.
cuatro elementos): 36% lotes baldíos.
La coyuntura macroeconómica tiene una gran influencia en la formación de los
Figura 10. Suelo vacante. Baldíos.
valores de suelo en diversas regiones y países, pero a los fines de esta publicación
nos enfocaremos principalmente en las variaciones de valor del suelo que se
originan en distintas variables locales como la ubicación del lote en un entorno
específico; su accesibilidad, las redes de servicios disponibles, diversos elementos
de equipamiento urbano presente en los alrededores, los espacios públicos y
verdes en la zona, así como también algunas características de origen regulatorio
y las actividades de terceros que tienen cierto impacto al valor final del suelo.
A modo de ejemplo, si existieran varios edificios de vivienda idénticos con las
mismas características y construidos sobre lotes de las mismas dimensiones y
superficies, pero en distintas ubicaciones, el precio de cada inmueble será diferente,
como también los valores de renta que se puedan obtener. La misma observación
se haría en el caso de un edificio imaginario móvil que se podría reubicar de un
lote a otro, el valor inmobiliario, incluyendo el suelo y el edificio, sería diferente
según la ubicación del lote.
84
24
Regulación del Uso del Suelo UTDT/SAM 2012
VALOR INMOBILIARIO = SUELO + OBJETO(S) 85
campo específico.
Como se observa en el caso de edificios idénticos, generalmente no son los edificios los
elementos que generan la diferencia en el valor inmobiliario, son las características del
•
Otros factores (como impuestos, retenciones, etc.)
suelo las que habitualmente generan la diferencia de valor, estas son:
•
•
•
•
•
Su ubicación específica y el conjunto de factores de localización
En nuestro país, el valor del suelo rural depende principalmente de su productividad y puede alcanzar
La normativa vigente.
valores de entre 20 mil y 30 mil dólares (USD) por hectárea25 (87.000-131.000 Pesos Argentinos
La infraestructura disponible (accesos y redes de servicios).
según el tipo de cambio del día 16.4.2012 de 4,3708 Pesos Argentinos por Dólar Estadounidense)
El equipamiento cercano disponible
en el caso de los suelos más productivos de la Pampa Húmeda (año 2012), siendo que los suelos
Otros factores
menos productivos presentan valores más bajos. Cabe mencionar que los precios de suelo rural
aumentaron significativamente después del año 2001, correspondiente a la suba de los precios de
POR NORMATIVA.
las materias primas de origen agrícola en los mercados internacionales. Dependiendo de la futura
La normativa urbana establece dos grandes categorías de uso de suelo según su posibilidad
evolución de estos precios, los precios de suelo en Argentina pueden variar significativamente.
de edificación:
Por lo tanto, la categoría de uso de suelo “Rural” genera valores relacionados con la productividad
Sin posibilidad de edificación:
del suelo, referente a la actividad que se realiza sobre el mismo.
•
•
•
•
•
Accesos (salvo objetos directamente relacionados con la actividad)
Respectivamente, en el caso de los usos de suelo con posibilidad de edificación, la productividad
Rural (sector agrícola-ganadero, etc.,/ solo edificaciones relacionadas a la actividad)
depende de los siguientes indicadores urbanos (y otros elementos que analizamos luego):
Espacios verdes (solo edificaciones relacionadas a la actividad)
Agua
•
residenciales son menos rentables que los usos comerciales o mixtos).
Minería (solo edificaciones relacionadas a la actividad)
•
Volumen de edificabilidad permitido: según normativa, en un determinado lote (FOT
y/o altura máxima).
Con posibilidad de edificación:
•
•
•
•
•
Uso de suelo permitido: según normativa vigente en un determinado lote (los usos
Residencial.
Como ejemplo del incremento o variación de valor depende de los indicadores urbanos
Comercial.
normativos, analizamos la producción de lotes de 300m2, con una zonificación residencial
Mixto/ Área central (permite usos residenciales, oficinas y comercios, entre otros.)
en un terreno de una hectárea que anteriormente era de uso rural. Como valor de
Industrial.
referencia para suelo rural se tomará el valor máximo observado por el INTA en el año
Equipamiento urbano.
2012 (ver arriba). Considerando que los precios de referencia varían según la coyuntura del
mercado y la disparidad de indicadores locales, utilizamos valores expresados en Unidades
El valor del suelo depende en gran medida de la rentabilidad de las actividades que se
Monetarias (UM26). El esquema propuesto permite calcular luego los valores actuales en
pueden realizar en los mismos. En el caso de terrenos rurales, el valor del suelo estará
cada situación local específica. Observamos el siguiente comportamiento de los valores:
relacionado al ingreso neto anual según las siguientes variables:
•
•
•
•
86
Productividad del suelo/ Volumen de producción por hectárea.
Rentabilidad general en el sector.
Precios de la materia prima agrícola en los mercados internacionales.
Costos de gestión y mantenimiento de la actividad que se realiza en un
Informe de Coyuntura del Mercado de Granos, INTA Pergamino, 16 de abril de 2012
UM = Unidad Monetaria. Para los cálculos de referencia vale 1 UM = 1 USD (una Unidad
Monetaria = un Dólar Estadounidense). Los precios que se observan para suelos de distinta
calidad varían según coyuntura internacional, situación nacional y local. Cada precio observado
permite analizar la situación económica en un momento específico. Luego los precios se estarán
modificando paulatinamente según la situación actual en los diversos mercados. En este trabajo
se propone un esquema de cálculo para ser utilizado en situaciones locales diversas. El cálculo
de los valores de momento en una situación local específica se puede realizar en la moneda que
sea oportuna, según el esquema propuesto que expresa sus valores referenciales en “Unidades
Monetarias”.
25
26
87
tienen una relación absolutamente lineal con el indicador FOT (como en el ejem-
Tabla 16. Valor Suelo Rural
plo), la planilla demuestra que el FOT (u otros indicadores que regulan la edificabilidad como alturas máximas, etc.) tiene una influencia muy alta sobre el precio
del suelo ya que regula el volumen edificable y con él la productividad del suelo.
26.2
Figura 11. Producción de Valor por Conversión de Suelo Rural en Suelo
Urbano Residencial.
Tabla 17. Valor Suelo Urbano Residencial.
En la Tabla 2 se observa el salto en valor que se da en una hectárea de uso rural
cuando pasa a una categoría de uso del suelo urbano edificable. Los 30 mil USD de
valor rural en nuestro ejemplo pasan a tener un valor bruto de 300 mil en el caso
de categoría de uso de suelo urbano residencial con indicador de edificabilidad
FOT 0,4. Este valor es diez veces más alto que el valor rural. En el caso de contar
con indicadores de edificabilidad mayores, el salto de valor es aún más grande,
en nuestro ejemplo se presenta un incremento de treinta veces el valor inicial en
Según coyuntura y región, estos valores (USD) pueden variar significativamente,
por eso es recomendable re-calcular un ejemplo según los valores actuales del
mercado local. Aunque los precios por m2 observados en el mercado no siempre
UM= Unidad Monetaria. Se toma como referencia un valor neutro significativo que puede ser reemplazado por la cotización local en pesos ($), dólares (U$D) o lo que sea oportuno.
El costo ICO (Índice Costo de Obra) por cada m2 vendible para la construcción de un edificio
en propiedad horizontal se encuentra en alrededor de 1.000 dólares estadounidenses (1.000
UM) según “Reporte Inmobiliario”
26.2
88
caso de FOT 2.
El cálculo demuestra como la normativa genera valor a través de la categorización
del uso del suelo, en este caso por la conversión de Suelo Rural a Suelo Urbano
(residencial), así como también por los indicadores de edificabilidad (FOT). Cabe
89
aclarar que el valor del suelo bruto aquí calculado incluye valores generados por
La infraestructura es uno de los componentes que generan valor de suelo aunque
otros elementos demás que se analizan a continuación.
la influencia que tiene el indicador FOT parece tener un impacto más alto en valor
final. Como los precios del suelo varían mucho dependiendo de la región y la co-
POR INFRAESTRUCTURA.
yuntura, se deberán calcular los valores con los precios locales según el esquema.
Los lotes comerciables requieren de la dotación de infraestructura para alcanzar
El costo de producción de infraestructura se traslada principalmente a los propi-
una alta utilidad, influyendo en el valor de los mismos las características técnicas
etarios de los terrenos dado que son ellos que pueden captar el valor generado
instaladas.
a través de la valorización del suelo. Si bien este traslado de costos de infraestructura es común cuando se convierte suelo rural en suelo urbano, muchas ciu-
Si calculamos que la instalación de infraestructura (calles pavimentadas, redes de
dades desisten de aplicar instrumentos urbanísticos que permitan trasladar los
por
costos adicionales de infraestructura cuando los barrios se densifican (mayor FOT
m2 de lote en caso de FOT 0,4, 40 USD/m2 en caso de FOT 1 y 50 UM/m2 en
y en consecuencia más habitantes y/o puestos de trabajo) y se demandan mayores
caso de FOT 2 , y supongamos que la normativa local, como es habitual, obliga
capacidades en las redes de servicio y transporte. Bajo aquellas circunstancias, los
el financiamiento de la infraestructura a los desarrolladores de proyectos inmobil-
costos son absorbidos por el presupuesto público.
agua potable, redes cloacales, etc.) tiene un costo aproximado de 30 UM
27.2
2
iarios o propietarios de los terrenos a urbanizar, se observan los siguientes valores:
Figura 12. Mayor Demanda de Elementos Urbanos de Soporte por Densificación Urbana
Tabla 18. Suelo Urbano Residencial. Análisis de Costos de Infraestructura.
Suelo urbano residencial. Lotes comerciables 5.000 m2 (1/2 Ha) • Valor Bruto Total 5.000 m2 Suelo Urbano Residencial(50% lotes comerciables / 50% Cesión Infra/servicios) 
Costo Adquisición del Terreno Rural ☛ Costo infraestructura/m2 ☛ Costo Total Infraestructura (4)* 5.000 (para la urbanización de 1 Ha – 5.000 m2 de lotes comercializables) I. Valor de Suelo Generado FOT 0,4 FOT 1 300.000 UM 750.000 UM 1.500.000 UM -­ 30.000 UM -­‐ 30.000 UM -­‐ 30.000 UM -­‐ 150.000 UM 200.000 UM 250.000 UM precio del suelo es habitualmente más bajo pero sube cuando se instalan las in-
120.000 UM 520.000 UM 1.220.000 UM fraestructuras faltantes. En teoría, este aumento de valor se observa después de la
30 UM FOT 2 40 UM 50 UM En el caso de barrios que carecen de algunas de las infraestructuras comunes, el
realización de los trabajos pero en la práctica muchas veces a partir del momento
en que se anuncian las obras por parte de la municipalidad, especialmente si no
se trasladan los costos de las mejoras a los propietarios de los terrenos afectados.
UM= Unidad Monetaria. Se toma como referencia un valor neutro significativo que puede
ser reemplazado por la cotización local en pesos ($), dólares (U$D) o lo que sea oportuno.
27.2
En los caso de mayor FOT el costo de infraestructura es más alto por las mayores capacidades que se deben instalar.
27 .1
90
91
En estas circunstancias, como se ha mencionado en los casos de densificación
urbana, los costos son absorbidos por el presupuesto público (quiere decir los
contribuyentes), mientras los propietarios del suelo se apropian de los beneficios
generados en forma de mayor valor inmobiliario y los usuarios de las nuevas infraestructuras gocen de mayor comodidad.
POR EQUIPAMIENTO URBANO, ESPACIOS PÚBLICOS, ESPACIOS VERDES.
La vida humana requiere de equipamientos indispensables para el normal desarrollo de las actividades de la comunidad (escuelas, centros de salud, espacios
verdes, etc.).Los valores inmobiliarios tienden a ser más altos en las ubicaciones
que disponen de estos elementos en relativa cercanía. En consecuencia, la disponibilidad y calidad del equipamiento urbano así como de los espacios públicos
y verdes tienen un efecto en el valor del suelo.
28
En casos de mayor densidad la demanda por estos elementos urbanos de soporte
es más alta que en los barrios de menor densidad. Por lo tanto se deben producir
(*) Las celdas grises se corresponden a valores traídos de la Tablas 1-3.
estos elementos de manera correspondiente a las demandas, utilizando los terrenos cedidos en este concepto.
Nuevamente, los beneficiarios de la multiplicidad de elementos urbanos de soporte son principalmente los propietarios de los lotes a través de la valorización
del suelo que generan dichos elementos. Por esta razón se trata de trasladar una
parte del costo de instalación de los mismos a los propietarios de los lotes, dependiendo de la situación del mercado inmobiliario local.
Incluyendo estos costos (por lo menos parcialmente) en el proyecto de urbanización, nuestro cálculo tendría la siguiente forma:
Cuando los barrios se densifican (mayor FOT y en consecuencia más habitantes y/o
puestos de trabajo), se deben adecuar las capacidades del equipamiento urbano,
los espacios públicos y verdes a la mayor demanda. Sin embargo, es común que
muchas ciudades no apliquen instrumentos de gestión urbana que permitan trasladar estos costos de reinversión o generación de espacio público aunque haya
beneficiarios directos que gocen de la valorización del suelo originado por estas
reinversiones.
POR LOS PROYECTOS DE INVERSIÓN.
Hasta ahora analizamos los valores y costos de los elementos urbanos de soporte
Tabla 19. Suelo Urbano Residencial. Análisis de Costos de Equipamientos/
y la influencia de la normativa al valor del suelo. El desarrollo de un proyecto
Esp. Verdes.
urbanístico y su gestión tienen algunos costos adicionales que todavía no hemos
incluidos en nuestro análisis, se trata principalmente de los costos de desarrollo y
gestión, de capital y de comercialización.
UM= Unidad Monetaria. Se toma como referencia un valor neutro
significativo que puede ser reemplazado por la cotización local en pesos ($),
dólares (U$D) o lo que sea oportuno.
28
92
93
•
Tabla 20. Suelo Urbano Residencial. Análisis de Costos de Proyectos de
Inversión.
(F) Suelo urbano residencial. dos, públicos y semi-públicos del barrio.
FOT 0,4 Lotes comerciables 5.000 m2 (1/2 Ha) 6) Valor Total 5.000 m2 Suelo Urbano Residencial 2) Costo de adquisición del terreno rural 12) Costo Total Infraestructura 13) Costo de instalación de equipamiento La suma de oportunidades generadas por el conjunto de los actores priva-
FOT 1 FOT 2 300.000 UM 750.000 UM 1.500.000 UM -­‐ 30.000 UM -­‐ 30.000 UM -­‐ 30.000 UM -­‐ 150.000 UM -­‐ 200.000 UM -­‐ 250.000 UM -­‐ 10.000 UM -­‐ 50.000 UM •
La composición de la estructura social del barrio (“Exclusividad” vs. “Gueto”)
•
Efectos de marketing que generan cierto tipo de marca para determinados
barrios.
•
Otros.
-­‐ 200.000 UM Aunque no los analizaremos, estos factores pueden tener un impacto significativo
en el valor del suelo. Por ejemplo existen barrios con estructuras sociales relati-
14) Costo de instalación de esp. verdes -­ 30.000 UM -­‐ 50.000 UM -­ 100.000 UM -­‐ 200.000 UM vamente homogéneas (clases altas o bajas), resultado de procesos que habitual-
15) Costos de Desarrollo y Gestión -­‐ 10.000 UM -­ 200.000 UM mente se describen con “segregación social”. En estos barrios sin mixtura social
16) Costos de Capital -­ 30.000 UM -­ 100.000 UM -­ 250.000 UM heterogénea, los precios de suelo tienden al extremo, pueden llegar a ser muy
17) Costos de Comercialización -­ 10.000 UM -­ 20.000 UM -­ 50.000 UM altos o muy bajos. Esta polarización genera diversos tipos de problemas, siendo
30.000 UM 200.000 USD 320.000 USD1 19) Valor del Suelo Neto Generado (Ganancia) 29
Recién ahora, después de incluir todos los costos del proceso de producción de ciudad
podemos hablar de la generación neta de valor del suelo, o de la ganancia del proyecto.
Aunque el cálculo para cada proyecto es distinto, se puede advertir que el indicador FOT
los más recurrentes la dificultad para la instalación de infraestructura en los barrios de las clases más bajas y dificultad de acceso a la vivienda en los barrios más
exclusivos.
Dependerá de las decisiones de cada gobierno local si, a través de la aplicación de
instrumentos de gestión urbanística, tiende a evitar la segregación social que es un
típico proceso cuando no se interviene con medidas adecuadas y sensibles en los
procesos de producción de ciudad.
(de carácter normativo) es el de mayor influencia en la producción de valor.
DESEQUILIBRIOS EN EL MERCADO INMOBILIARIO
POR EL CONJUNTO DE FACTORES DE EMPLAZAMIENTO.
Cuando existan desequilibrios en el mercado habitacional de manera que la deAparte de los elementos analizados, existen algunos factores cuya influencia en el valor
del suelo no son cuantificables dado que se trata de elementos que no son parte del
proceso de producción de ciudad, sino factores de valor simbólico que también influyen
el valor del suelo. Estos son:
29
UM= Unidad Monetaria. Se toma como referencia un valor neutro
significativo que puede ser reemplazado por la cotización local en pesos ($),
(U$D) o lo que sea oportuno.
1 UM= Unidad Monetaria. Se toma como referencia un valor neutro significativo qdólares
ue puede ser reemplazado por la 94
cotización local en pesos ($), dólares (U$D) o lo que sea oportuno.
manda por vivienda es mayor a la oferta y los consumidores de vivienda están dispuestos a pagar un precio mayor para adquirir una vivienda, el desequilibrio entre
demanda y oferta se traduce directamente en un mayor valor de suelo, si el costo
de producción de vivienda no varía.
95
Si los compradores en esta situación están dispuestos a pagar 1.500 UM/m2 (in-
la situación local, son importantes las intervenciones públicas en el mercado de
cluyendo lote y vivienda), los valores se modificarían del siguiente modo:
suelo mediante la aplicación de instrumentos urbanísticos adecuados, para que el
mercado vuelva a encontrar su equilibrio.
Tabla 21. Suelo Urbano Residencial. Partiendo de un valor total/m2
CINTURONES DE ESPECULACIÓN
1.500 UM
El fenómeno analizado de generación de valor de suelo mediante el proceso de
producción de ciudades es la razón por la cual en los alrededores de los núcleos
urbanos se forman “cinturones de especulación”, definiendo así a aquellas áreas
periféricas urbanas en las cuales los propietarios de los terrenos rurales están a la
espera de un cambio de categoría (zonificación por normativa) para comercializar
los terrenos como suelo urbano. Por lo tanto, en expectativa de que la ciudad en
algún momento se expanda sobre los terrenos rurales que la rodean, aquellos
terrenos se negocian por valores más altos que los que se pueden justificar por el
uso rural.
Figura 13. Cinturón de especulación.
30
Entonces, si el mercado inmobiliario no se encuentra en un equilibrio, sí la demanda es más alta que la oferta, los precios tienden a aumentar y se trasladan
directamente al precio del suelo, favoreciendo a los propietarios de terrenos, dificultando así el acceso a la vivienda para gran parte de la población.
Por el contrario, en caso de que la oferta de suelo supere la demanda, los precios
tienden a caer. En esta situación, teóricamente podría pasar que los precios de
Sin embargo, el grado de especulación depende en gran medida de la capacidad
suelo bajen a un nivel por debajo de los costos de urbanización que analizaremos
de los reguladores de influenciar y disminuir esos procesos especulativos por la
a continuación. Esta situación tampoco sería deseable. Entonces, dependiendo de
aplicación de instrumentos urbanísticos que trasladan costos de producción
30
UM= Unidad Monetaria. Se toma como referencia un valor neutro
significativo que puede ser reemplazado por la cotización local en pesos ($),
dólares (U$D) o lo que sea oportuno.
97
96
de ciudad a los propietarios de suelo y captan una parte de la generación de
valor, lo que permitiría re-invertir estos fondos en mejores niveles de elementos
COSTOS Y BENEFICIOS Y SU DISTRIBUCIÓN ENTRE LOS
ACTORES
urbanos de soporte. El contexto regulatorio y su aplicación en la práctica influyen
significativamente en la posibilidad de apropiación de la generación de valor de
En los capítulos anteriores analizamos los elementos que conforman ciudad, el
diversos actores.
proceso de producción de ciudad y la producción de valor a través de este proceso.
En estos procesos están participando varios actores clave de manera activa,
FACTORES QUE DISMINUYEN EL VALOR DEL SUELO.
mientras que otros actores son afectados, pero su rol es pasivo.
Aparte de los elementos que producen valor de suelo existe una multiplicidad de
ACTORES. FUNCIONES E INTERESES.
factores que pueden tener una influencia negativa al valor de suelo, como por
ejemplo:
Los principales actores en el proceso de producción de ciudad son:
Congestión o colapso de los sistemas de transporte
•
Falta de capacidad en los sistemas de redes de servicios públicos
maximizar el valor de sus propiedades. Puede haber propietarios formales (con
Escasez de elementos de equipamiento urbano
•
•
•
•
•
escritura), o bien poseedores de terrenos informales (sin escritura) que actúan
como propietarios y cuyo interés es apropiarse formalmente del terreno.
Insuficiente cantidad y calidad de espacios públicos y verdes
Regulación urbanística poco sistemática
•
Ciclos de retracción de la economía nacional o regional
Desarrolladores inmobiliarios: Producen diversos elementos urbanos
y gestionan los proyectos privados de desarrollo urbano. Su interés es la
Desarrollo urbano disperso causando inversiones en infraestructura
ineficientes
•
•
•
Propietarios de terrenos (privados o públicos): Su interés en general es
producción de objetos que se vendan en el mercado inmobiliario.
•
Municipio: El municipio con sus diversas dependencias tiene múltiples
funciones. Es proveedor de normativa (correspondiente a su potestad de
Distorsiones en el funcionamiento de mercado inmobiliario
regulación), coordinador del desarrollo urbano en su territorio, ente de
Grandes desequilibrios entre oferta y demanda de vivienda u otros productos
aprobación de proyectos, inversor en diversos elementos urbanos de soporte y
inmobiliarios
tiene diversas funciones de control. Los municipios están compuestos de varios
El estallido de burbujas inmobiliarias generadas por procesos especulativos
actores que ejercen diversas funciones y muchas veces presentan intereses
Otros factores
contrapuestos: el Ejecutivo Municipal; el Honorable Concejo Deliberante, las
áreas de Desarrollo Urbano/ Planeamiento y Obras Públicas, entre otras; no
Estos factores deberían ser monitoreados frecuentemente para poder intervenir
con tiempo para evitar potenciales efectos negativos al desarrollo urbano.
siempre estos actores, actúan de manera coordinada y consensuada.
•
Solicitantes de vivienda: Su interés es adquirir o alquilar una vivienda por
un precio accesible y razonable. Representan gran parte de “la demanda” por
elementos urbanos.
•
Propietarios de capital: Financian el desarrollo urbano. Pueden ser ahorristas
(que invierten en proyectos desde “el pozo”); instituciones financieras;
98
99
instituciones públicas (que invierten capitales públicos); entre otros. Su interés
cantidad de valor que genera la acción de cada actor.
es mantener y aumentar el valor del capital.
•
Otros actores como empresas, instituciones independientes sin fines de lucro
Además, la coordinación y concertación entre los actores activos pueden generar
especializadas en determinados aspectos como medio ambiente, patrimonio
sinergias muy importantes para el desarrollo urbano cuyos beneficios superen la
etc. y personas o grupos de personas influyentes, entre otros.
simple suma de valor producido por cada uno de ellos. La generación de sinergias
en beneficio de la comunidad debería ser uno de los objetivos del desarrollo
En cada uno de los casos las funciones, intereses y roles pueden variar, es
urbano y en la mayoría de los casos le corresponde al municipio exigir y liderar la
importante analizar la situación específica de cada localidad.
cooperación entre los diversos actores.
BENEFICIOS POR ACCIONES PROPIAS.
BENEFICIOS POR ACCIONES DE TERCEROS. PLUSVALÍAS
Beneficios por acciones de terceros (también ganancias inesperadas, ganancias
Consideramos que cada actor o grupo de actores, que participan en el proceso de
especulativas o windfallprofits34) se denomina a aquellos aumentos de valor de
producción de ciudad, lo hace con su función específica en la producción de valor
un bien que no son relacionados a las propias acciones del beneficiario. También
de suelo, pero el aporte de cada uno de ellos no es igual. Hay actores activos que
se usa el término de plusvalía para describir un aumento de valor de un bien
generan mucho valor a través de sus ideas y proyectos y hay actores menos activos
o ganancias extraordinarias por acciones de terceros, sin esfuerzos propios. La
o pasivos que gozan de los beneficios producto de las acciones de terceros.
expectativa de que se generen este tipo de ingresos es la esencia del fenómeno
denominado especulación.
Las acciones que producen valor son:
La falta de aplicación de mecanismos para la captación de plusvalías da lugar, muy
•
•
•
•
•
•
Un proyecto y su realización/implementación
frecuentemente, a masivos procesos de especulación con todos aquellos bienes
La producción de normativas
para los cuales los especuladores estiman un aumento de valor por acciones de
La producción de infraestructura (accesos y redes de servicios)
terceros. Cuando los actores de mercado observan que las ganancias originadas
La producción de equipamiento urbano
por la especulación son generalmente más altas que las ganancias obtenidas por
La producción de espacios públicos y verdes
proyectos productivos, los propietarios de capital destinarán una mayor parte
La coordinación del desarrollo urbano
de sus fondos a fines especulativos, así convierten la economía poco a poco en
cierto tipo de casino generando importantes distorsiones en el funcionamiento del
Hay que identificar en cada proyecto de desarrollo urbano cuales son los actores
mercado, como burbujas inmobiliarias.
activos que “producen” y/o asumen mayores “riesgos” y deberían ser los principales
beneficiarios de la generación de valor acorde a sus aportes. Sin embargo, no
Es importante monitorear la situación de mercado para identificar la existencia de
es fácil distinguir y determinar el valor que produce cada uno de los actores
eventuales plusvalías, además de estimar el momento cuando estas desaparecen
involucrados. Cada caso es particular pero en general se utilizan estimaciones
y los impuestos o cargas especiales, que fueron implementados para captar estas
que resultan de las experiencias hechas en los proyectos realizados. La cantidad
ganancias extraordinarias, empiezan a generar efectos negativos en los procesos
de beneficios a obtener deberá tener una relación directa con el esfuerzo y la
de producción.
La palabra inglesa windfall se refiere a un objeto, por ejemplo una fruta, que
cae por la aparición de un viento fuerte que favorece la caída de frutas, sin que el
beneficiario tenga que hacer esfuerzos para obtener ese bien.
34
100
101
En el proceso de producción de ciudad se generan plusvalías principalmente en
resultado la falta de fondos para la inversión en importantes elementos urbanos
todas aquellas situaciones cuando no se internalizan suficientemente los costos de
de soporte y en consecuencia, el municipio hereda problemas estructurales como
producción de los elementos urbanos de soporte en el proceso de producción de
áreas urbanas parcialmente disfuncionales cuyo mejoramiento y completamiento
ciudad, es decir cuando su producción no va a cuenta de sus beneficiarios y cuando
puede demorar décadas.
la normativa permite un aumento del valor del suelo sin exigir contraprestaciones
adecuadas o de ningún tipo.
EQUILIBRIO ENTRE CARGAS Y BENEFICIOS.
Se debería evaluar si las siguientes situaciones típicas son identificadas en los marcos
En el primer capítulo vimos que la producción de ciudad incluye elementos
regulatorios locales y si ellos definen adecuadas y sistemáticas consecuencias
comerciables y elementos urbanos de soporte que son necesarios para el
distributivas:
funcionamiento de ciudad, que no son comerciables pero generan un costo.
En el desarrollo urbano, un actor de mercado puede aumentar sus ganancias si
•
•
•
•
El aumento de valor del suelo originado por diversas modificaciones en los
traslada o externaliza una parte de los costos de producción de ciudad a otros
marcos regulatorios locales, provinciales o nacionales.
actores, en general al Estado. Esto es posible cuando no se tiene en cuenta que el
El aumento de valor del suelo por parte de la conversión de suelo rural en suelo
marco regulatorio debe regular de manera sistemática el uso de suelo y el proceso de
urbano (con indicadores de edificación) con pocas o nulas contraprestaciones
producción de ciudad y cuando no se exige suficientes aportes e inversiones respecto
obligatorias.
a los elementos urbanos de soporte acorde a las necesidades. Son estos elementos
El aumento de valor del suelo por inversiones en la mejora de la infraestructura,
urbanos de soporte que generan un aporte sustancial al valor del suelo de los lotes.
equipamiento urbano o espacios públicos y verdes.
Por lo tanto, los beneficiarios del aumento en valor, los propietarios de los terrenos,
El aumento de valor del suelo por falta de un sistema regulatorio o la falta
generalmente deberían participar de manera esencial en el financiamiento.
de aplicación de instrumentos urbanísticos que impiden, frenan o desalientan
•
•
•
procesos de especulación con el valor del suelo
Especialmente aumentan las ganancias de los propietarios de suelo cuando los Concejos
El aumento general del valor del suelo por una favorable coyuntura de la
Deliberantes locales cambian las categorías de uso del suelo con sus respectivos
economía regional o nacional.
indicadores urbanísticos de manera discrecional (Excepciones. por ejemplo conversión
El aumento de ganancias por la disminución de los precios de diversos
de suelo rural en suelo urbano y/o aumento de FOT) sin exigir contraprestaciones o
insumos.
aportes de parte de los beneficiarios, los propietarios de los terrenos afectados.
Otras situaciones.
La rendición de cuentas (ingresos - egresos = ganancia) en el proceso de producción
En general, pero no en todos los casos, son los propietarios de suelo, los poseedores
de ciudad sería óptima si el actor que produce todos los elementos que conforman
de los elementos urbanos comerciables, que captan plusvalías generadas por la
ciudad fuese uno solo. En esta situación teórica estarían todos los ingresos y todos los
acción de terceros siempre y cuando los marcos regulatorios y/o los instrumentos
costos de producción de ciudad en una misma cuenta del mismo actor.
urbanísticos aplicados no exigen el traslado del costo de producción de un bien
al beneficiario del mismo bien. Los valores transferidos de este modo a actores
La realidad es distinta, la ciudad es producto de las acciones paralelas de muchos
pasivos o especuladores son perdidos para el desarrollo urbano y tienen como
actores especializados. Esa especialización de actores es favorable en el sentido de que
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haya un conocimiento profundo y experiencia plurianual de parte de cada uno de los
INSTRUMENTOS URBANÍSTICOS
productores de los diversos elementos urbanos específicos.
Para eso es necesario:
•
Una regulación del proceso de producción de ciudad que intervenga en los
mecanismos de distribución de cargas y beneficios entre los diversos actores
orientándose en la búsqueda de un equilibrio “justo”, respetando los mecanismos
Tipo de instrumento OBRA PÚBLICA NORMATIVAS de mercado e incentivando las diversas actividades deseadas.
•
Una cultura de planificación urbana local proactiva que coordine y lidere los
procesos de desarrollo urbano. La extensión urbana en zonas prioritarias y con
cierta densidad genera sinergias que permiten el uso eficaz y eficiente de los
fondos de inversión, mientras el desarrollo urbano disperso y con poca densidad
supera el poder económico de los actores y genera una ciudad disfuncional por
la falta de masa crítica necesaria para el rendimiento de las inversiones (economía
FISCALES PRESUPUESTO/ FINANCIERO de escala, economía de aglomeración).
•
Extensión/mejora de infraestructura urbana Leyes, ordenanzas, estatutos, plan de uso del suelo/ código urbano, planes, obligación, combinación políticas de beneficio/castigo (instrumento pasivo) Evaluación de impacto ambiental Cesiones de suelo / Reajuste Parcelario Impuestos, tasas, (tarifas), multas, peajes, rentas, regalías, otros Tasas diferenciales Contribución por mejoras Compensaciones Créditos, bonos Licitaciones, participación con capital, Fondo desarrollo urbano Promoción (incentivos, estímulos, subsidios) La aplicación de instrumentos urbanísticos adecuados según la situación y las
necesidades del mercado inmobiliario local.
GESTIÓN Empresa pública, empresa mixta/ APP/ consorcio/ cooperativa Concesiones/ contratos (convenios urbanísticos)/ fideicomisos/ usufructos/ banco de tierras Concursos Sistema de atención en emergencias CONTROL 104
Tema de la intervención, Problema / Objetivo Inspecciones, auditoría, defensor del pueblo Sindicaturas y defensores del interés público Exención impositiva Clausura, demoliciones, inhabilitaciones, multas, 105
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NOTAS
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