Agua, electricidad y pobreza
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Catherine Waddams, Director, Center for Competition Policy, School of Management, University of East Anglia, United Kingdom “El presente estudio constituye un excelente aporte teórico y empírico en un campo en donde se ha predicado el absurdo y donde desde hace mucho tiempo se han aceptado como credo las ideas falsas. Mediante el análisis de un gran acervo de material, los autores cuantifican al grado al cual son regresivas las formas de subsidios a los usuarios de los servicios públicos que más se han aplicado. Y a menudo ofrecen una gama de medidas prácticas que se pueden aplicar para resolver el problema.” John Nellis, Senior Fellow, Center for Global Development, Washington, D. C. “Con frecuencia, el debate sobre el suministro del servicio de agua potable hace caso omiso de un objetivo clave de las políticas públicas, que es el de garantizar que los pobres logren el acceso a los servicios básicos que podrían marcar una diferencia tan grande en sus vidas. Por tanto, doy la bienvenida al presente texto que recupera para los pobres el lugar donde deberían estar: en el centro de nuestra atención... El texto debe ayudarnos a volver a hacer énfasis en la eficacia de los gobiernos y de los proveedores de servicios, públicos y privados, para subsanar las necesidades de los pobres. Mike Muller, Director General, South Africa Department of Water Affairs and Forestry Agua, electricidad y pobreza Como los subsidios a los usuarios de servicios públicos son generalizados en los sectores de agua potable y electricidad, la eficacia de esos subsidios para llegar a los recursos y distribuirlos entre los pobres es objeto de amplio debate. Agua, electricidad y pobreza. Quién se beneficia de los subsidios a los servicios públicos reúne evidencias empíricas sobre el desempeño de los subsidios en una amplia gama de países. El texto pone en evidencia la preponderancia de los subsidios a los usuarios de servicios públicos, ofrece una tipología de las muchas variantes que existen en el mundo en desarrollo y presenta varios indicadores útiles para evaluar el grado al cual esos subsidios benefician a los pobres, con un enfoque en tres conceptos clave: incidencia de beneficiario, incidencia de beneficio y valor material. Los autores recurren a una métrica común para extraer comparaciones con programas focalizados en la pobreza en otros sectores. Los hallazgos sobre desempeño de los subsidios les serán de utilidad a los encargados de la formulación de las políticas y a los profesionales del sector, quienes contemplan la posibilidad de introducir los subsidios a los usuarios de los servicios públicos, eliminarlos o modificarlos, y a aquellos que consideran que los subsidios a los usuarios de servicios públicos representan un instrumento de protección social. “El presente texto constituye un examen muy detenido y comprensible sobre la manera como comienzan a llegar a los pobres los subsidios a los usuarios de los servicios públicos. Es una lectura aleccionadora para los encargados de la formulación de las políticas, que han puesto en práctica programas de subsidios de este tipo y están a la búsqueda de métodos para mitigar fuertes incrementos en los precios y quienes han considerado que estos subsidios han sido instrumentos útiles para reducir la pobreza.” Quién se beneficia de los subsidios a los servicios públicos DIRECCIONES PARA EL DESARROLLO Agua, electricidad y pobreza Quién se beneficia de los subsidios a los servicios públicos KRISTIN KOMIVES, VIVIEN FOSTER, JONATHAN HALPERN Y QUENTIN WODON con el apoyo de Roohi Abdullah preliminar00.p65 1 11/07/06, 07:54 a.m. preliminar00.p65 2 11/07/06, 07:54 a.m. KRISTIN KOMIVES, VIVIEN FOSTER, JONATHAN HALPERN Y QUENTIN WODON CON EL APOYO DE ROOHI ABDULLAH AGUA, ELECTRICIDAD Y POBREZA ¿Quién se beneficia de los subsidios a los servicios públicos? preliminar00.p65 3 11/07/06, 07:54 a.m. The findings, interpretations, and conclusions expressed herein are those of the author(s) and do not necessarily reflect the views of the Executive Directors of The World Bank or the governments they represent. The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The boundaries, colors, denominations, and other information shown on any map in this volume do not imply any judgment concerning the legal status of any territory or the endorsement or acceptance of such boundaries. Los hallazgos, interpretaciones y conclusiones expresados aquí son los del(los) autor(es) y no reflejan necesariamente las opiniones de los directores del Banco Mundial, o de los gobiernos que ellos representan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Las fronteras, los colores, los nombres y otra información expuesta en cualquier mapa de este volumen no denotan, por parte del Banco, juicio alguno sobre la condición jurídica de ninguno de los territorios, ni aprobación o aceptación de tales fronteras. This work was originally published by The World Bank in English as Water, electricity, and the poor: Who benefits from utility subsidies? in 2005. This Spanish translation was arranged by Mayol Ediciones. Mayol Ediciones is responsible for the quality of the translation. In case of any discrepancies, the original language will govern. Publicado originalmente en inglés como: Water, electricity, and the poor: Who benefits from utility subsidies? por el Banco Mundial en 2005. La traducción al castellano fue hecha por Mayol Ediciones, editorial que es responsable de su precisión. En caso de discrepancias, prima el idioma original. Water, electricity, and the poor: Who benefits from utility subsidies? © 2005 The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank © 2005 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial 1818 H Street, NW Washington, DC 20433, USA Todos los derechos reservados Para esta edición: © 2006 Banco Mundial en coedición con Mayol Ediciones S.A. Calle 131 A No. 59C-62, Bogotá, Colombia Tel.: (571) 253 4047 Fax: (571) 271 2909 ISBN 958-97860-1-4 Diseño de la cubierta: Serif Design Group, Inc. Traducción al castellano: María Victoria Mejía Revisión técnica: Rafael Suárez Coordinación editorial: María Teresa Barajas S. Edición y diagramación: Mayol Ediciones S.A. Impreso y hecho en Colombia - Printed and made in Colombia preliminar00.p65 4 11/07/06, 07:54 a.m. CONTENIDO PRÓLOGO AGRADECIMIENTOS ABREVIATURAS Y SIGLAS xiii xv xvii CAPÍTULO 1 INTRODUCCIÓN 1 Los servicios de infraestructura son importantes para las economías y para los hogares Muchas personas siguen careciendo de acceso a mejores servicios de agua y electricidad ¿Son los subsidios la respuesta? Los subsidios a los servicios públicos también constituyen mecanismos de redistribución Objetivo del libro: evaluar el desempeño de los subsidios en términos de focalización CAPÍTULO 2 TIPOLOGÍA DE LOS SUBSIDIOS A LOS USUARIOS DE SERVICIOS PÚBLICOS ¿Cuáles son los tipos existentes de subsidios a los usuarios de servicios públicos? ¿Cómo se financian los subsidios? ¿Qué tan comunes son los diferentes tipos de subsidios? ¿Por qué son tan comunes los subsidios? Resumen CAPÍTULO 3 LA JUSTIFICACIÓN DE SUBSIDIAR LOS SERVICIOS PARA LOS POBRES Los subsidios son instrumentos de las políticas sectoriales Los subsidios a los servicios públicos también son instrumentos de políticas sociales de mayor envergadura Resumen CAPÍTULO 4 LOS FACTORES DETERMINANTES DEL DESEMPEÑO EN TÉRMINOS DE FOCALIZACIÓN. MARCO CONCEPTUAL Datos y metodología Marco conceptual: los factores determinantes del desempeño del subsidio Resumen preliminar00.p65 5 11/07/06, 07:54 a.m. 2 3 5 6 6 9 9 15 22 32 38 41 41 51 57 59 59 64 77 vi Agua, electricidad y pobreza CAPÍTULO 5 EL DESEMPEÑO EN TÉRMINOS DE LA FOCALIZACIÓN DE LOS SUBSIDIOS CON BASE EN LA CANTIDAD CONSUMIDA Descripción breve del desempeño: los subsidios dirigidos por cantidad consumida son regresivos La desventaja en el acceso: los únicos beneficiarios potenciales son los hogares que cuentan con conexiones domiciliarias Medición: una condición necesaria para la focalización con base en las cantidades consumidas Potencial de focalización: ¿Consumen los pobres menos que los ricos? Focalización con base en el beneficiario en la práctica: a nadie se le excluye Focalización con base en los beneficios en la práctica: los usuarios de gran volumen reciben mayores subsidios Resumen CAPÍTULO 6 ¿ES POSIBLE MEJORAR EL DESEMPEÑO EN TÉRMINOS DE FOCALIZACIÓN DE LOS SUBSIDIOS AL CONSUMO? ¿Mejorar el desempeño de los subsidios modificando el diseño de las tarifas? Más allá de la focalización con base en las cantidades consumidas: ¿Puede mejorarse con selección administrativa el desempeño de los subsidios? Más allá de las conexiones privadas: ¿Cuál es el desempeño de formas alternativas de subsidios al consumo? Resumen 79 79 84 86 88 94 95 98 101 101 107 125 131 CAPÍTULO 7 EL DESEMPEÑO EN TÉRMINOS DE FOCALIZACIÓN DE LOS SUBSIDIOS A LA CONEXIÓN Subsidios a la conexión universales: desempeño de los subsidios si en realidad se beneficiaran todos aquellos que podrían hacerlo Subsidios a la conexión dirigidos: ¿Es posible mejorar el desempeño? Supuestos en las simulaciones: ¿Se sostendrán en la práctica? Financiación y ejecución de los subsidios: ¿De qué manera afectan la incidencia distributiva? Resumen 133 135 137 138 142 146 CAPÍTULO 8 SUBSIDIOS AL USUARIO DE SERVICIOS PÚBLICOS COMO INSTRUMENTOS DE POLÍTICA SOCIAL ¿Cuál es el desempeño en términos de focalización de los beneficios de los subsidios a los servicios públicos en comparación con otros mecanismos de transferencia? ¿Cuál es la distribución de los beneficios de los subsidios en relación con el ingreso? ¿Ofrecen los subsidios beneficios materiales a los receptores pobres? preliminar00.p65 6 11/07/06, 07:54 a.m. 147 148 152 154 vii Contenido ¿Cuán grande es la contribución de los subsidios a la reducción de la pobreza? Resumen 156 161 CAPÍTULO 9 MÁS ALLÁ DE LOS SUBSIDIOS. OTROS MEDIOS PARA ALCANZAR METAS SECTORIALES Medidas de reducción de costos: ¿Reducir el umbral de recuperación de costos? Sistemas de facturación y de pago: ¿Armonizarlos con el flujo de caja de los pobres? Barreras legales y administrativas: lo que la eliminación de los obstáculos no relacionados con los precios haría a favor de los pobres Resumen CAPÍTULO 10 CONCLUSIONES ¿Qué tan preponderantes son los subsidios a los servicios públicos? ¿Cuál es el desempeño de los subsidios estándar a los servicios públicos dirigidos por cantidad consumida? ¿A qué se debe el mal desempeño de los subsidios a los servicios públicos dirigidos por cantidad consumida? ¿Tienen los subsidios dirigidos por cantidad consumida un desempeño diferente en el agua y la electricidad? ¿Se podría mejorar el diseño de los subsidios dirigidos por cantidad consumida? ¿Acaso son mejores las alternativas a la focalización con base en las cantidades consumidas? ¿Tienen los subsidios a la conexión mejor desempeño que los subsidios al consumo? ¿Varían de una región geográfica a otra las anteriores conclusiones? ¿Son los subsidios a los servicios públicos tan eficaces como otras medidas de protección social? ¿Tienen los subsidios a los servicios públicos algún impacto importante en los ingresos disponibles? ¿Existen alternativas viables a los subsidios a los servicios públicos? APÉNDICES Apéndice A. Casos estudiados Apéndice B. Electricidad, cobertura y consumo Apéndice C. Agua, cobertura, gasto y consumo Apéndice D. Electricidad: Datos sobre subsidios al consumo Apéndice E. Agua: Datos sobre subsidios al consumo Apéndice F. Agua: Datos sobre subsidios a la conexión Apéndice G. Límite de gastos en función del presupuesto familiar: Datos sobre subsidios al consumo Apéndice H. Estructuras de tarifa por bloques crecientes REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS preliminar00.p65 7 163 165 168 171 175 179 180 180 181 182 182 183 184 185 186 186 187 189 189 201 215 227 245 265 271 277 287 11/07/06, 07:54 a.m. viii Agua, electricidad y pobreza CUADROS 1.1 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 3.1 3.2 3.3 3.4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 preliminar00.p65 Porcentaje de la población con acceso a mejor suministro de agua, saneamiento y electricidad (y porcentaje con una conexión domiciliaria de agua) Tipología de los subsidios a los usuarios de servicios públicos Resumen de evidencias sobre elasticidad precio y elasticidad ingreso Panorama general de las tarifas promedio de agua y grado probable de recuperación de costos Panorama general de las estructuras de tarifas TBC para consumidores residenciales de agua Panorama general de las tarifas promedio de electricidad y grado probable de recuperación de los costos Panorama general de las estructuras de tarifas TBC para consumidores residenciales de electricidad Resumen de la preponderancia de tipos diferentes de subsidios en agua y electricidad Intensidad de capital y vida de los activos para las empresas de servicios públicos Intervalos estimados de costos para niveles de servicio de subsistencia (US$) Aplicabilidad de los argumentos para las transferencias en especie en diferentes bienes Participación en el presupuesto de diferentes categorías de bienes en África (porcentaje del presupuesto familiar) Seudoelasticidades ingreso para diferentes categorías de bienes en África 4 10 21 24 27 29 31 33 37 48 54 55 56 Factores determinantes del desempeño de los subsidios al consumo Estructuras de tarifas residenciales de electricidad y agua en Cabo Verde, 2001 Descomposición de los factores determinantes del desempeño de los subsidios en Cabo Verde Factores determinantes de los indicadores del desempeño del subsidio a la conexión Descomposición de los factores determinantes del desempeño de los subsidios a la conexión en Cabo Verde 69 70 Indicadores de desempeño para subsidios con base en las cantidades consumidas Descomposición detallada de factores que contribuyen a Ω en los casos de subsidios en África Efecto de la tasa de conexión y de la tasa de medición sobre los beneficiarios potenciales de subsidios dirigidos por cantidad consumida Relación entre ingreso y uso de energía en 45 ciudades en 12 países en desarrollo: kilogramos de petróleo equivalente (KgPE) promedio per cápita mensual Resumen de evidencias sobre elasticidad ingreso de la demanda de agua potable y electricidad Efecto previsto de la focalización con base en las cantidades consumidas sobre los factores determinantes de la incidencia del beneficio, de acuerdo con suposiciones diferentes acerca de la correlación entre ingreso y consumo 81 8 11/07/06, 07:54 a.m. 71 75 76 85 87 90 93 98 ix Contenido 6.1 6.2 6.3 6.4 Efectos de las modificaciones de las tarifas sobre los factores que determinan la incidencia del beneficio de los subsidios dirigidos por cantidad consumida Desempeño en términos de focalización de mejoras simuladas al diseño de la TBC y de la TDV Desempeño en términos de focalización de modelos de subsidio que utilizan selección administrativa Porcentaje de hogares que califican para el subsidio de límite de gastos en función del presupuesto familiar a medida que el límite de gastos cambia 7.1 7.2 7.3 Cargos de conexión en agua y alcantarillado (en US$) Indicadores de desempeño para subsidios a la conexión dirigidos simulados Desempeño en términos de focalización del beneficio de los subsidios a la conexión según tres escenarios 8.1 Desempeño en términos de focalización de los subsidios a los servicios públicos en relación con otros instrumentos de política social Mediana del desempeño en términos de focalización, f, por el método de focalización: subsidios al usuario de servicios públicos frente a otros instrumentos de política social Efecto sobre la pobreza de cambios de X% en el gasto de agua y electricidad, si los niveles de consumo permanecen constantes 8.2 8.3 9.1 9.2 Efecto de los subsidios a los servicios públicos en el logro de metas sectoriales Efectos potenciales de diferentes instrumentos de políticas sobre el uso de servicios de agua y electricidad 103 105 108 130 135 137 142 149 151 159 164 176 APÉNDICES preliminar00.p65 A.1 A.2 A.3 A.4 Casos de subsidios al consumo: electricidad Casos de subsidio al consumo: agua Casos de subsidio a la conexión: electricidad y agua Casos de subsidio al consumo: límite de gastos en sectores múltiples en función del presupuesto familiar B.1 B.2 B.3 B.4 Cobertura en electricidad: porcentaje de hogares con electricidad o gasto no cero en electricidad Consumo estimado de electricidad mensual en kWh Gasto mensual en electricidad por hogar en dólares de Estados Unidos Gasto mensual en electricidad como porcentaje del ingreso familiar 203 207 209 212 C.1 C.2 C.3 C.4 Cobertura en agua: porcentaje de hogares con conexión privada Consumo mensual estimado de agua por hogar en m³ Gasto mensual por hogar en agua en dólares de Estados Unidos Gasto mensual en agua como porcentaje del ingreso familiar (%) 217 220 222 224 D.1 D.2 Porcentaje de hogares que reciben subsidio Porcentaje de hogares con conexión que reciben subsidio 229 232 9 11/07/06, 07:54 a.m. 191 195 199 200 x D.3 D.4 D.5 D.6 E.1 E.2 E.3 E.4 E.5 E.6 F.1 F.2 F.3 F.4 F.5 F.6 G.1 G.2 G.3 Agua, electricidad y pobreza Valor promedio del subsidio por hogar, como porcentaje promedio del ingreso familiar Valor promedio del subsidio por hogar en dólares de Estados Unidos Porcentaje del monto de subsidios que se asigna a cada quintil Indicadores de focalización: subsidios a la electricidad Porcentaje de hogares que reciben subsidio Porcentaje de hogares con conexión que reciben subsidio Valor promedio del subsidio por hogar, como porcentaje promedio del ingreso familiar Valor promedio del subsidio por hogar en dólares de Estados Unidos Porcentaje del monto de subsidios que se asigna a cada quintil Indicadores de focalización: subsidios al consumo de agua Porcentaje de hogares que reciben subsidio Porcentaje de hogares sin conexión que reciben subsidio Valor promedio del subsidio por hogar, como porcentaje promedio del ingreso familiar Valor promedio del subsidio por hogar en dólares de Estados Unidos Porcentaje del monto de subsidios que se asigna a cada quintil Indicadores de focalización: subsidios a la conexión 234 236 238 241 247 250 253 255 258 261 267 267 268 268 269 269 G.4 G.5 Porcentaje de hogares que reciben subsidio Porcentaje de hogares con conexión que reciben subsidio Valor promedio del subsidio por hogar, como porcentaje promedio del ingreso familiar Valor promedio del subsidio por hogar en dólares de Estados Unidos Indicadores de focalización: límite de gastos en función del presupuesto familiar 273 273 274 274 275 H.1 H.2 Electricidad Agua 279 284 GRÁFICOS 2.1 ¿Quién, en últimas, se apropia de los subsidios a los servicios públicos con financiación oficial? 3.1 Disposición a pagar por el agua comparada con tarifas que recuperarían los costos totales en América Central Disposición a pagar por el suministro de agua en comparación con las tarifas actuales en Dehra Dun, India Patrones residenciales de gasto mensual de electricidad por región Patrones residenciales de gasto mensual de agua por región Capacidad de pago de cargos en niveles de recuperación total de costos en servicios públicos en zonas urbanas (en US$) 3.2 3.3 3.4 3.5 4.1 preliminar00.p65 Descomposición del desempeño del subsidio 10 17 44 45 47 47 50 66 11/07/06, 07:54 a.m. xi Contenido 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 6.1 6.2a 6.2b 6.3a 6.3b 7.1 7.2 7.3 8.1 8.2 Medidas de incidencia en el beneficiario y de beneficio de los subsidios dirigidos por cantidad consumida Efecto del supuesto sobre la pobreza en el indicador Ω del desempeño en términos de focalización del beneficio Consumo promedio mensual de electricidad por hogar, por quintiles Consumo de electricidad en hogares pobres y no pobres en Guatemala Consumo promedio de agua por hogar por quintiles Efecto de las reglas de consumo mínimo y de los cargos fijos sobre el precio promedio pagado con una tarifa por bloques crecientes a niveles diferentes de consumo Factores de acceso versus factores de diseño de los subsidios en subsidios dirigidos por cantidad consumida Relación entre estratos (asignados por calidad del hogar) y deciles de ingreso en Bogotá, Colombia Incidencia del beneficio y la incidencia en el beneficiario de los subsidios al consumo de agua Incidencia del beneficio y la incidencia en el beneficiario de los subsidios al consumo de electricidad Agua: factores de acceso versus factores de diseño de subsidios en tarifas por bloques crecientes (TBC) modificadas y subsidios que utilizan selección administrativa Electricidad: factores de acceso versus factores de diseño de subsidios en tarifas por bloques crecientes (TBC) modificadas y subsidios que utilizan selección administrativa Desempeño de subsidios universales a la conexión simulados Desempeño de subsidios a la conexión si el 50% de los hogares pobres deciden no conectarse Efecto distributivo del Cargo SUMA Desigualdad en la distribución del ingreso frente a la distribución del subsidio a la electricidad en estados de India Subsidio promedio al consumo para los pobres como porcentaje del ingreso promedio de los pobres 82 83 90 91 93 96 99 112 122 122 124 125 136 139 144 154 156 RECUADROS 2.1 preliminar00.p65 2.2 2.3 Subsidios con focalización con base en las cantidades consumidas en las estructuras tarifarias Rangos indicativos de recuperación de costos para los servicios de agua Rangos indicativos de recuperación de costos para la electricidad 14 23 28 3.1 Metodologías para medir la disposición a pagar 43 5.1 El reto de comparar niveles de consumo de ricos y pobres 89 11 11/07/06, 07:54 a.m. xii 6.1 Agua, electricidad y pobreza 6.3 Financiación del esquema de subsidios con focalización geográfica en Colombia La ficha CAS de Chile, reduciendo el costo de la comprobación previa de medios de vida Uso de medidores y desempeño del subsidio al agua en Katmandú 119 126 7.1 Factores determinantes del desempeño en términos de focalización 143 8.1 8.2 Introducción a los coeficientes de Gini Efecto de reducción de la pobreza del subsidio a la electricidad en Honduras 152 6.2 preliminar00.p65 12 11/07/06, 07:54 a.m. 114 157 PRÓLOGO E n los sectores de agua potable, de saneamiento y de electricidad son generalizados los subsidios a los servicios públicos. Una de sus motivaciones es la de mejorar el bienestar social de los pobres, facilitándoles el acceso a este tipo de servicios y su uso, y redistribuyendo los recursos con el fin de aumentar su poder adquisitivo. Al mismo tiempo, se suele considerar que estos subsidios engendran ineficiencias en el uso de los recursos y debilidades financieras en las empresas de servicios públicos, lo cual obstaculiza los esfuerzos por ampliar y mejorar los servicios. Con frecuencia se han utilizado esas consecuencias adversas para oponerse a que a los consumidores se les cobre una suma menor al costo del servicio. El impacto de los subsidios ha sido objeto de acaloradas controversias respecto de ambas consideraciones. El debate ha ganado en intensidad a medida que los gobiernos tratan de garantizar el acceso de todos los ciudadanos a niveles mínimos de servicios de este tipo, al tiempo que procuran recuperar una proporción mayor de los costos de operación de las empresas de servicios públicos, con la finalidad de generar los recursos necesarios para respaldar la prestación de los servicios y mejorar su calidad. Es significativo el aporte que hace el presente texto a nuestras reflexiones sobre una faceta crucial del debate: el impacto distributivo de los subsidios a los consumidores de los servicios de agua potable y de electricidad en zonas urbanas. A través de la recopilación de investigaciones empíricas en una amplia gama de países, el texto registra la prevalencia y las variaciones de los subsidios a los consumidores existentes en el mundo en desarrollo, y ofrece varios indicadores útiles para evaluar el grado al cual estos subsidios benefician a los pobres. Los hallazgos se ordenan en un contexto más amplio de protección social donde, por medio de una métrica común, se hacen comparaciones con programas dirigidos a la pobreza en otros sectores. Los hallazgos que plantea el libro son aleccionadores, llegando a la conclusión de que el desempeño de las formas más comunes de subsidios (subsidios dirigidos por cantidad consumida, tales como los que se entregan a través de tarifas en bloques crecientes) deja mucho que desear en comparación con otros mecanismos de transferencia. Otros mecanismos alternativos de subsidios al consumo y a la conexión son PROLOGO.P65 13 11/07/06, 07:54 a.m. xiv Agua, electricidad y pobreza más prometedores, en particular cuando se combinan con mecanismos complementarios no relacionados con los precios para hacer los servicios públicos accesibles y asequibles a los hogares pobres. Los autores escudriñan a lo largo del libro los muchos factores que hacen un aporte al logro de esos resultados, identificando aquellos que los encargados de formular las políticas pueden controlar y utilizar para lograr mejor resultados. Producto de la Vicepresidencia de Infraestructura del Banco Mundial, el presente texto es parte de un empeño de mayor envergadura para evaluar y fomentar enfoques que minimicen los costos de financiación y prestación de servicios de infraestructura a los pobres en países en desarrollo. Para los encargados de formular las políticas, para los reguladores de las empresas de servicios públicos y para los profesionales del sector que están a la búsqueda de mecanismos para hacer más accesibles y asequibles los servicios públicos para los pobres, el texto representa un recurso de gran utilidad. Así mismo, será de gran interés para quienes consideran a los subsidios a usuarios de servicios públicos como un instrumento de protección social, para transferir recursos a los pobres allí donde estructuras administrativas deficientes hacen inviables o costosas a las transferencias monetarias. Jamal Saghir Director, Energía y Agua Banco Mundial PROLOGO.P65 14 11/07/06, 07:54 a.m. xv Prólogo AGRADECIMIENTOS El presente libro no hubiera sido posible si no hubiera contado con el respaldo y la ayuda de muchas personas. El texto recurre al trabajo actual sobre la incidencia distributiva de los subsidios a los servicios públicos. Adaptando sus hallazgos al contexto del presente volumen, muchos de los autores de esos trabajos previos facilitaron el estudio comparativo que nos ocupa. Al respecto, los autores agradecen en especial a José Luis Aburto, María Caridad Araújo, José Gallardo, Andrés Gómez Lobo, Julián Lampietti, Marcela Meléndez, Subhrendu Pattanayak, Linda Prokopy, V. Santhakumar, John Scott, Ian Walker, Jui-Chen Yang y Tito Yepes. Así mismo, agradecemos la ayuda de Doug Barnes, Diego Ángel-Urdinola, Sudeshna Ghosh Banerjee, Walter Hall, Ellen Hamilton, Nicolás Okreshidze, Natalyia Pushak y María Shkaratan, quienes aportaron al análisis casos de subsidio nuevos e información adicional. De igual manera el libro se enriqueció con los comentarios ponderados y las sugerencias de Judy Baker, Fanny Missfeldt-Ringius, Mike Muller, John Nellis, Lee Travers y Catherine Waddams-Price. Los autores también agradecen la colaboración de Christian Ruzzier para la revisión de la traducción al castellano. Los errores que puedan existir son de la responsabilidad exclusiva de los autores. La subvención de la Alianza del Banco Mundial y los Países Bajos para el Agua (BNWP) hizo posible la preparación del presente libro. BNWP es un mecanismo de apoyo a las actividades del Banco Mundial encaminadas a acrecentar la prestación de servicios de agua potable y saneamiento a los pobres. Financiación de la Alianza Belga para la Reducción de la Pobreza hizo posible el diseño del marco analítico en el cual se basa el libro. La divulgación recibió el apoyo del Fondo Noruego de Financiación para el Sector Privado y la Infraestructura. PROLOGO.P65 15 11/07/06, 07:54 a.m. PROLOGO.P65 16 11/07/06, 07:54 a.m. ABREVIATURAS Y SIGLAS ACE ADERASA Centro ASEAN de Energía Asociación de Entidades Reguladoras de Agua y de Saneamiento de América AFTES Sociedad de Australia y Asia de Ingeniería Hidráulica y Térmica BasD Banco Asiático para el Desarrollo BNWP Alianza del Banco Mundial y los Países Bajos para el Agua CAESS Compañía de Alumbrado Eléctrico de San Salvador Cargo SUMA Cargo de Servicio Universal y Medio Ambiente CAS Caracterización Social CDS Centro de Estudios para el Desarrollo CFE Comisión Federal de Electricidad CIER Comisión de Integración Energética Regional DEFRA Departamento del Medio Ambiente, Alimentación y Asuntos Rurales DTI Departamento de Comercio e Industria EEGSA Empresa Eléctrica de Guatemala S. A. ERM Gestión de Recursos Ambientales ERRA Asociación Regional de Reguladores de la Energía ESMAP Programa de Asistencia a la Gestión del Sector Energético GWHAP Programa Georgiano de Asistencia a la Calefacción Invernal GWI Global Water Intelligence IEA Asociación Internacional de Energía IESA Instituto de Estudios Avanzados en Administración IFPRI Instituto Internacional de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias INE Instituto Nicaragüense de Energía IRC Centro Internacional de Recursos KgOE Kilogramos de petróleo equivalente LAC América Latina y el Caribe LPG Gas de petróleo licuado abreviaturas.p65 17 11/07/06, 07:54 a.m. xviii MIDEPLAN NIUA O&M OCDE OLADE OSINERG PEGMI PIB PPIAF QGC SPSP TBC TBD TDV UN-ESCAP WEC WTP abreviaturas.p65 Agua, electricidad y pobreza Ministerio de Planeación Instituto Nacional de Asuntos Urbanos Operación y Mantenimiento Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico Organización Latinoamericana de Energía Organismo Supervisor de la Inversión en Energía Marco de las Políticas e Iniciativa Global para el Levantamiento de Mapas Producto interno bruto Mecanismo Público-Privado de Asesoría en Infraestructura Coeficiente de cuasi Gini Proveedores a pequeña escala de servicios privados Tarifa por bloques crecientes Tarifa por bloques decrecientes Tarifa diferenciada por volumen consumido Comisión Económica y Social de las Naciones Unidas para Asia y el Pacífico Consejo Mundial de Energía Disposición a pagar 18 11/07/06, 07:54 a.m. CAPÍTULO 1 INTRODUCCIÓN U na característica destacada de los servicios de agua y electricidad en todo el mundo son los subsidios a usuarios de servicios públicos. En algunos casos, transferencias cuantiosas de las rentas tributarias generales, las cuales pueden asumir la forma de proyectos de capital o de transferencias regulares para cubrir el déficit de ingresos, hacen posible la existencia de servicios subsidiados. Las empresas de servicios públicos también se benefician de una amplia gama de subsidios menos visibles, incluyendo precios subvaluados de insumos (por ejemplo, precios de combustibles en la generación de electricidad, y de electricidad y agua cruda en la producción de agua potable). Además, con el ánimo de financiar subsidios dirigidos a grupos específicos de consumidores, muchas empresas de servicios públicos acostumbran otorgar subsidios cruzados, mientras otras empresas se limitan a asumir la pérdida financiera resultante de los subsidios generales o dirigidos, desgastando gradualmente el stock de capital y postergando para el futuro los costos de reparación y mantenimiento. El valor total de los subsidios que se otorgan a los usuarios de servicios públicos puede representar una parte significativa del gasto público y de los costos de las empresas de servicios públicos. De los países de la ex Unión Soviética provienen los ejemplos más sobresalientes de esquemas de subsidios con financiación oficial. Por ejemplo, se calcula que en Kazajistán, Tayikistán y Uzbekistán, los subsidios al sector energético equivalen a más de 10% del producto interno bruto (PIB), mientras en Bulgaria y Georgia equivalen a entre 3% y 4% del PIB (Ebinger 2005). Los subsidios al sector eléctrico en muchas otras regiones del mundo continúan constituyendo un costo fiscal importante, aunque menos extremo, superando el 1% del PIB en India y México. Como porcentaje del PIB, tienden a ser menores las transferencias fiscales para agua potable y saneamiento, aunque son más escasas las estimaciones disponibles. Por ejemplo, en India, se ha calculado que los subsidios al agua potable ascienden a 0,5% del PIB, o sea cerca de la mitad del valor de los subsidios al sector eléctrico del país. Las cifras anteriores no implican un desempeño financiero superior para las empresas de servicios de agua, sino más bien el costo inferior de los servicios de agua, así como la tendencia marcada de las empresas del sector a posponer gastos por lo demás esenciales algo más difícil de lograr en el sector energético. CAP1.P65 1 11/07/06, 07:54 a.m. 2 Agua, electricidad y pobreza Entre los encargados de la formulación de políticas, los gerentes de las empresas de servicios públicos y los consumidores residenciales por igual, son muy populares los subsidios a los usuarios de servicios públicos; aún así, los subsidios continúan siendo objeto de gran controversia. ¿Son necesarios a corto o largo plazo los subsidios? ¿Representan los subsidios un uso adecuado de los fondos públicos y de los fondos de las empresas de servicios públicos? ¿Constituyen enfoques prácticos (aunque no los mejores) para poner los servicios públicos al alcance de los pobres o para transferir recursos a los hogares pobres? En este debate subyacen diferentes puntos de vista sobre el objetivo de las políticas de subsidios a usuarios de servicios públicos, así como desacuerdos sobre los efectos de los subsidios en el comportamiento de los consumidores y de las empresas de servicios. El enfoque del libro se centra en un tema principal de discusión dentro de este debate más amplio: el grado al cual los hogares pobres se benefician o se podrían beneficiar de los subsidios a los usuarios de servicios públicos. LOS SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA SON IMPORTANTES PARA LAS ECONOMÍAS Y PARA LOS HOGARES El hecho de que la oferta de una infraestructura adecuada y confiable sea verdaderamente importante, para las economías, para los hogares y para los hogares pobres en particular, es una de las razones por las cuales puede llegar a ser tan acalorado el debate sobre los subsidios a los servicios. El aumento de la productividad y del nivel de vida está asociado a mejores servicios de suministro de agua, saneamiento y electricidad. En épocas más recientes, la función catalizadora que la infraestructura cumple en la reducción de la pobreza ha sido objeto de un renovado reconocimiento. La importancia de la infraestructura se ha resumido en los Objetivos de Desarrollo del Milenio, los cuales han señalado expresamente el acceso mejorado al abastecimiento de agua y a los servicios de saneamiento como metas explícitas que se deben alcanzar para 2015. Si bien otros servicios de infraestructura, como la electricidad, el transporte y las comunicaciones, no quedaron explícitos como objetivos de la Declaración del Milenio de la Asamblea General de las Naciones Unidas, se les reconoce ampliamente como factores clave para el logro de las metas de mejor salud, educación y reducción de la pobreza que se expresan en la Declaración del Milenio (Proyecto de la ONU para el Milenio 2005). Son varias las formas como el suministro de agua, el saneamiento y la electricidad hacen un aporte a la reducción de la pobreza y al mejoramiento del nivel de vida. Primero, la prestación de esos servicios tiene vínculos fuertes y directos con mejores resultados en salud. Las enfermedades relacionadas con el agua son responsables de una parte significativa de las enfermedades en el mundo en desarrollo, y acarrean elevados costos en términos de muertes, desnutrición, raquitismo y menor producti- CAP1.P65 2 11/07/06, 07:54 a.m. 3 Introducción vidad. Ha quedado demostrado que el mejoramiento de los servicios de agua y saneamiento reduce esos costos (Kelley 2003; Listorti 1996; Esrey y otros 1991; Galiani y otros 2005). La electricidad permite de varias maneras la prestación de mejores servicios en salud: la electrificación de las instalaciones sanitarias permite el almacenamiento seguro de vacunas y medicamentos, mientras que en el hogar, la electricidad permite la conservación adecuada de medicamentos y alimentos. Así mismo, con frecuencia se asocia el acceso a los servicios mencionados con mejores resultados educativos. La electricidad tiene una relación muy estrecha con una mayor alfabetización en adultos, así como con las tasas de finalización de la escuela primaria, ya que ella permite leer y estudiar en horas de la noche y temprano en la mañana (Barnes 1988; Brodman 1982; Foley 1990; Venkataraman 1990). La carencia de mejores servicios de suministro de agua puede actuar en contra de los resultados educativos, para las niñas en particular. La carencia de instalaciones sanitarias adecuadas en la escuela o las exigencias que a su tiempo imponen oficios como el de recolectar agua, impiden la asistencia de muchas niñas a la escuela. Las mejoras en el suministro de agua y en el saneamiento reducen estas barreras a la asistencia a la escuela. Los servicios de suministro de agua, saneamiento y electricidad contribuyen a una mayor productividad, tanto de las personas como de las empresas. Puede ser significativo el tiempo que se debe dedicar a conseguir agua o combustible o viajar a las instalaciones médicas lejos de casa. Cuando los hogares disponen de conexiones, los miembros de las familias, en particular las mujeres y los niños, pueden participar en actividades más productivas y en la recreación. La expansión de la cantidad y el mejoramiento de la calidad de los servicios públicos también pueden reducir los costos y ampliar las oportunidades de mercado para los negocios y, por tanto, aumentar la productividad y la inversión que son la fuerza motriz del crecimiento económico (de la Fuente 2004). Por otro lado, según conclusiones de estudios de muchos países en América Latina y África, la inversión escasa en infraestructura redujo entre 1% y 3% por año el crecimiento anual, y el crecimiento de la producción atribuible a las mejoras en infraestructura, aunque relativamente pequeño (0,15%-0,5%), se relaciona con reducciones significativas de la pobreza (Estache 2002). MUCHAS PERSONAS SIGUEN CARECIENDO DE ACCESO A MEJORES SERVICIOS DE AGUA Y ELECTRICIDAD No obstante la aceptación generalizada de la importancia de los servicios de infraestructura, en el mundo en desarrollo miles de millones de personas carecen de acceso a mejores servicios de agua, saneamiento o electricidad. Dos de cada diez personas carecen de acceso a un suministro de agua potable, cuatro carecen de acceso a la electricidad y cinco carecen de saneamiento adecuado. Las anteriores estadísticas se traducen en cerca de mil cien millones de personas sin agua potable, dos mil millones CAP1.P65 3 11/07/06, 07:54 a.m. 4 Agua, electricidad y pobreza sin electricidad y dos mil cuatrocientos millones sin saneamiento (IEA 2002; OMS/Unicef 2004). De una región a otra y entre las zonas urbanas y rurales varía muchísimo el acceso a esos servicios (cuadro 1.1). No es extraño que aquellas regiones con una participación significativa de países de ingreso medio muestren la tendencia a tener mayor acceso del que tienen aquellas regiones donde predominan los países de ingreso bajo. Las tasas de electrificación son iguales a las del suministro de agua, o las superan, en regiones con una participación significativa de países de ingreso medio. En la calidad del servicio también existen diferencias regionales. Muchos de los hogares urbanos que se estima cuentan con acceso a agua potable en Asia y en África subsahariana no tienen conexiones privadas de agua, y en su lugar utilizan otras fuentes mejoradas. En Europa oriental, Asia central, América Latina y los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), por el contrario, los hogares urbanos con acceso a agua potable obtienen generalmente el agua por medio de conexiones domiciliarias. CUADRO 1.1 PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN CON ACCESO A MEJOR SUMINISTRO DE AGUA, SANEAMIENTO Y ELECTRICIDAD (Y PORCENTAJE CON UNA CONEXIÓN DOMICILIARIA DE AGUA) Abastecimiento de aguaa Urbano Asia oriental / Asia suroriental Asia meridional África subsahariana Medio Oriente / África septentrional Europa Occidental / Asia central América Latina OCDE 92 93 82 96 98 96 100 (70) (53) (39) (92) (98) (95) (100) Saneamientoa Electricidadb Rural Urbano Rural Urbano Rural 69 80 46 78 78 69 94 71 64 55 90 93 84 100 35 23 26 56 64 44 92 99 68 51 99 N/A 98 100 81 30 7 77 N/A 51 98 Fuentes: IEA 2002; OMS / Unicef 2004. Nota: IEA = Asociación Internacional de Energía; OCDE = Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico; OMS = Organización Mundial de la Salud. a Suministro de agua y saneamiento para 2002. b Electricidad para 2000. La tendencia de la anterior descripción del acceso a los servicios de agua, saneamiento y electricidad es a subestimar el número de hogares sin servicios adecuados, debido a que esas estimaciones se basan en la proximidad o en el uso de una instalación física en vez de basarse en la calidad y la confiabilidad del servicio que el usuario obtiene en la realidad. La calidad de los servicios es mala en muchos países donde se han instalado redes de servicios. Con frecuencia, muchos usuarios de servicios no CAP1.P65 4 11/07/06, 07:54 a.m. 5 Introducción tienen agua en la cañería y, cuando la tienen, con frecuencia el agua no es potable. Las instalaciones de saneamiento suelen ser inadecuadas, estar sobrecargadas, en mal estado o fuera de uso, mientras que el servicio eléctrico puede ser esporádico y de mala calidad. ¿SON LOS SUBSIDIOS LA RESPUESTA? Con frecuencia se ha señalado a las disparidades en el acceso a servicios básicos de infraestructura entre países y entre grupos de ingreso dentro de una jurisdicción particular como la motivación para ofrecer subsidios a las empresas de servicios públicos y a los usuarios de esos servicios: si no se ofrecieran los subsidios, los hogares no estarían en capacidad de pagar por ellos. Cuando se debate qué tan asequibles son esos servicios, existe una preocupación especial acerca del efecto que sobre los pobres tendría aumentar las tarifas para recuperar una proporción mayor de los costos y así movilizar la financiación privada o simplemente reducir el gasto en servicios públicos de recursos fiscales escasos. Esa preocupación ha servido de acicate para que los gobiernos mantengan los subsidios a corto plazo y sólo de manera gradual avancen hacia la fijación de precios con base en la recuperación de costos. El argumento contrario plantea que los subsidios tienen consecuencias negativas que, en realidad, pueden ir en detrimento del mejoramiento de la calidad de los servicios que se prestan a los consumidores actuales e impedir el acceso a hogares carentes de conexiones domiciliarias. Los subsidios generan distorsiones en el uso del agua y de la electricidad, produciendo, por tanto, un uso ineficiente de los recursos y, en consecuencia, aumentando indirectamente los costos de prestación del servicio. Así mismo, dado que los gerentes de las empresas de servicios públicos enfrentan restricciones presupuestarias laxas, los subsidios pueden provocar ineficiencia en las operaciones de esas empresas. En términos de ineficiencia, los costos de los subsidios pueden rivalizar o superar cualquier beneficio resultante de la oferta del subsidio. Es más, debido a que no siempre se puede depender de las transferencias fiscales y con frecuencia son insuficientes los subsidios cruzados para cubrir los subsidios que se ofrecen a los consumidores, la tendencia de los subsidios a los servicios ha sido la de producir empresas de servicios públicos débiles en términos financieros, con áreas de servicio estancadas y una calidad de servicio declinante. Esas falencias financieras endémicas significan que los hogares más pobres sin conexiones enfrentan la perspectiva de depender durante muchos años de fuentes alternativas y con frecuencia más costosas de agua y combustible. Existe mucho interés en evaluar y mejorar los subsidios a los servicios públicos, considerando el costo elevado de esos subsidios y la posibilidad que plantean de causar ese daño colateral a las empresas de servicios públicos y a los hogares. CAP1.P65 5 11/07/06, 07:54 a.m. 6 Agua, electricidad y pobreza LOS SUBSIDIOS A LOS SERVICIOS PÚBLICOS TAMBIÉN CONSTITUYEN MECANISMOS DE REDISTRIBUCIÓN A la opinión, en el sentido de que los subsidios a los servicios públicos representan un mecanismo eficaz para ampliar la cobertura y garantizar que los pobres pueden utilizar los servicios públicos, se le une otra perspectiva que plantea que los subsidios a los servicios públicos constituyen un componente importante de una agenda más amplia de políticas sociales: la redistribución de los recursos hacia los pobres. En particular, en países donde, desde una perspectiva administrativa, no es factible efectuar transferencias monetarias con base en la comprobación previa de medios de vida, los subsidios a usuarios de servicios públicos parecen constituir un mecanismo práctico para hacer llegar a los pobres esas transferencias. Desde ese punto de vista, la manera como los subsidios a los servicios afectan el comportamiento de las empresas de servicios y el uso domiciliario de los servicios de agua, saneamiento o electricidad reviste menos importancia que la manera como los subsidios se comparan con otros programas de protección social en términos de la capacidad que tienen de dirigirse con precisión a los hogares pobres y reducir los niveles de pobreza. OBJETIVO DEL LIBRO: EVALUAR EL DESEMPEÑO DE LOS SUBSIDIOS EN TÉRMINOS DE FOCALIZACIÓN Una consideración importante es qué tan bien los subsidios a usuarios de servicios públicos alcanzan a los hogares pobres, tanto para quienes se interesan en esos subsidios como mecanismo de transferencia, como para quienes se muestran más interesados en el objetivo sectorial de garantizar el acceso a los pobres al agua y a la electricidad. Subsidios mejor dirigidos significan presupuestos más bajos para los subsidios o bien descuentos o transferencias más altas para la gente más pobre. El texto estudia la eficacia de los subsidios a usuarios de servicios públicos en llegar a los pobres y distribuir recursos hacia ellos. El análisis se centra en si los subsidios al consumo de servicios pueden (o no) beneficiar a los pobres y por qué. Se evalúa el desempeño relativo de tipos diferentes de subsidios en términos de focalización y se sacan conclusiones sobre la forma como se podría mejorar el diseño de subsidios de ese tipo, si el objetivo es la precisión en la focalización. El análisis se estructura en torno a un marco conceptual que descompone los factores que influyen en la incidencia distributiva de los subsidios a usuarios de servicios públicos. Debe reconocerse que el impacto distributivo de los subsidios a usuarios de servicios públicos permite apenas una mirada parcial sobre el desempeño de los subsidios a los servicios públicos. Inevitablemente, en el diseño de las tarifas para los servicios de agua y electricidad existen objetivos múltiples en acción, y únicamente uno de CAP1.P65 6 11/07/06, 07:54 a.m. 7 Introducción tantos es la preocupación por ofrecer a los pobres subsidios y un servicio asequible. Por tanto, no se trata de hacer recomendaciones acerca del enfoque más adecuado al cobro de los servicios públicos o al subsidio de esos servicios, sino de reunir la evidencia empírica para resolver una pregunta de vieja data en el debate en curso acerca del diseño de las tarifas y de los subsidios de los servicios públicos: ¿En qué medida benefician o podrían beneficiar a los pobres los subsidios a los servicios públicos? El propósito del libro es poner al alcance de los responsables de formular las políticas, de los reguladores de las empresas de servicios públicos y de los gerentes de esas empresas que contemplan la idea de introducir, eliminar o modificar los subsidios a los servicios de suministro de agua, saneamiento y electricidad, los hallazgos de investigaciones recientes y brindarles pautas para seguir. El análisis se construye a partir de estudios empíricos de reciente factura (muchos de ellos aún inéditos) que examinan el desempeño de los subsidios a los usuarios de servicios públicos en términos de focalización en países en desarrollo. Por lo general, el contexto de esos estudios es urbano en el caso de los servicios de agua y nacional en el caso de la electricidad, reflejando las áreas de servicio de las empresas de servicios públicos objeto de estudio. Como lo demuestra el análisis, los subsidios al consumo en los sectores de agua y electricidad son omnipresentes y los tipos más comunes de subsidios (los subsidios basados en la cantidad consumida, como las tarifas en bloques crecientes) son regresivos en su distribución y favorecen a los no pobres por encima de los pobres. Muchos factores influyen en ese resultado, y aquellos que diseñan los programas de subsidios pueden controlar o manipular sólo algunos de esos factores. Algunas modificaciones al diseño de los subsidios con base en la cantidad consumida producirían solamente una mejoría limitada en el desempeño de los subsidios en términos de focalización. Un ejemplo es dejar de lado las tarifas en bloques crecientes y usar estructuras tarifarias que no ofrecen una tarifa de subsistencia a todos los hogares. Otra alternativa consiste en utilizar la selección administrativa, antes que la cantidad de agua o de electricidad que se consume, para dirigir los beneficios (aunque se trata de una alternativa con obstáculos bien conocidos a su aplicación). En comparación, reducir el tamaño del primer bloque de subsistencia de una tarifa en bloques crecientes (modificación que con frecuencia se invoca en los círculos de decisión) tendría un efecto muy limitado en el desempeño de los subsidios al consumo en términos de focalización. Cuando la cobertura es baja, los subsidios a la conexión son más prometedores que los subsidios al consumo, pero su desempeño en términos de focalización depende de si, en realidad, inducen a las familias a conectarse al sistema, aspecto que a la fecha ha sido objeto de pocos estudios. Más aún, desde la perspectiva sectorial, existen diferencias importantes en la manera como los subsidios a la conexión y al consumo afectan los patrones de cobertura y de uso. En ese sentido, los dos tipos de subsidios no son substitutos en sentido estricto. Vincular los subsidios al nivel de servicio constituye otra alternativa prometedora a los subsidios estándar al consumo (por ejem- CAP1.P65 7 11/07/06, 07:54 a.m. 8 Agua, electricidad y pobreza plo, subsidios al servicio de electricidad de bajo voltaje o al servicio de grifos comunales de agua). Si bien los pocos subsidios de ese tipo que se evalúan en el presente contexto son exitosos en lo que alcanzar a los pobres respecta, queda claro que se necesitan más evaluaciones de este tipo. La estructura del libro es la siguiente: en los capítulos dos y tres se presenta la tipología de las distintas clases de subsidios a usuarios de servicios públicos, se examina la preponderancia de diferentes modelos de subsidio y se hace un examen más detenido de la justificación de subsidiar los servicios para los pobres. En el capítulo cuatro, con un marco conceptual y un debate de la metodología que se utiliza para medir y evaluar el desempeño de los subsidios en términos de focalización, se inicia el análisis empírico de la incidencia distributiva de los subsidios a los usuarios de servicios públicos. En los capítulos cinco y seis se aplica ese marco al análisis de los subsidios que se distribuyen con base en la cantidad consumida (por ejemplo, tarifas en bloques crecientes), a través de la focalización administrativa (por ejemplo, la comprobación geográfica y de medios de vida) y a través de la focalización por nivel de servicio (por ejemplo, los subsidios a grifos públicos de agua). En el capítulo siete se amplía el análisis a los subsidios a la conexión. En los capítulos ocho a diez, a la luz de los hallazgos de los capítulos anteriores, se reexamina la medida en la cual los subsidios a usuarios de servicios públicos resultan eficaces para lograr los objetivos sectoriales y de las políticas sociales, para luego extraer algunas implicaciones que tienen los hallazgos de la investigación para la formulación de políticas de subsidios. CAP1.P65 8 11/07/06, 07:54 a.m. CAPÍTULO 2 TIPOLOGÍA DE LOS SUBSIDIOS A LOS USUARIOS DE SERVICIOS PÚBLICOS Según la definición que se les da en el texto, los subsidios a los usuarios de servicios públicos son aquellos que se traducen en que algunos o todos los consumidores residenciales paguen menos del costo de los servicios que reciben de electricidad, agua o saneamiento. Los subsidios a los usuarios de servicios públicos se pueden diferenciar de los subsidios a las empresas de servicios públicos (transferencias fiscales, garantías, créditos en condiciones favorables), a los que en el contexto que nos ocupa se les considera mecanismos potenciales de financiación de los subsidios a los usuarios de servicios públicos. Si bien resulta conveniente referirse con un rótulo general a los subsidios a los usuarios de servicios públicos, existen en la práctica diferencias enormes en las formas que pueden asumir los subsidios de este tipo. Y esas diferencias importan debido a que, en últimas, los detalles del diseño del subsidio son los que determinan el desempeño de éste en términos de su focalización. El presente capítulo describe una taxonomía general de los subsidios a los usuarios de servicios públicos, con miras a definir una terminología adecuada para establecer la diferencia entre variaciones diferentes de los subsidios, y analiza la preponderancia de esos subsidios. ¿CUÁLES SON LOS TIPOS EXISTENTES DE SUBSIDIOS A LOS USUARIOS DE SERVICIOS PÚBLICOS? En el cuadro 2.1 aparece la tipología general de los subsidios a los usuarios de servicios públicos. Son pocos los programas de subsidios que encajan a la perfección en cualquiera de las categorías que hacen parte de esta tipología. Gran parte de los mecanismos existentes de subsidios combinan algunos de los elementos que aparecen en el cuadro. No obstante, la tipología sirve para elucidar dos maneras importantes en las cuales los modelos difieren entre sí, siendo cada uno de ellos el resultado de una decisión de política que se ha tomado en el proceso de diseño del subsidio. Subsidios al consumo versus subsidios a la conexión, y subsidios dirigidos versus subsidios no dirigidos son las dos dimensiones del diseño de los subsidios. CAP2.P65 9 11/07/06, 07:54 a.m. CAP2.P65 10 11/07/06, 07:54 a.m. Tasa de interés subsidiada para financiar las conexiones todos los consumidores nuevos Sin pago por conexión todos los consumidores nuevos Cargo por costos variables pero no por costos fijos todos los consumidores Subsidios generales al precio todos los consumidores Fuente: Elaboración de los autores. Subsidios a la conexión (véase capítulo 7) Subsidios al consumo Subsidios no dirigidos Tarifas diferenciadas por volumen consumido hogares con conexiones privadas con medidor que consumen menos de x unidades mensuales Conexiones ilegales aquellos con conexiones ilegales Cargo fijo de conexión consumidores nuevos que son más costosos de conectar que el promedio Cargo único volumétrico (cuando los costos varían por consumidor o por tiempo de uso) consumidores de costos elevados Tarifas combinadas para agua y alcantarillado hogares con conexiones domiciliarias de agua y alcantarillado Tarifas planas para conexiones sin medidor consumidores de gran volumen con conexiones sin medidor Tarifas por bloques crecientes consumidores de volumen bajo con medidores Tasa baja de cobro sin políticas de desconexión todos los consumidores que no pagan las facturas Focalización implícita Tasa reducida de conexión para servicio de nivel inferior hogares que optan por este tipo de servicio Tasa reducida de conexión para hogares que suministran mano de obra o materiales hogares que escogen suministrar la mano de obra Tasas bajas para servicio de electricidad de bajo voltaje hogares con conexiones a servicios de electricidad de bajo voltaje Agua gratuita en grifos públicos de agua hogares que utilizan grifos públicos Selección propia: focalización por nivel de servicio (véase capítulo 6) Focalización explícita Subsidios dirigidos Auto-selección: focalización por cantidades consumidas (véase capítulo 5) CUADRO 2.1 TIPOLOGÍA DE LOS SUBSIDIOS A LOS USUARIOS DE SERVICIOS PÚBLICOS Conexiones sociales hogares que se clasifican como pobres Transferencias monetarias para limitar la carga del servicio en el presupuesto familiar hogares cuyas facturas de servicios y gastos de vivienda exceden un límite definido Descuentos por mérito y descuentos para pensionados consumidores que cumplen con los requisitos Tarifas sociales consumidores a quienes se clasifica como pobres Tarifa diferenciada geográficamente consumidores que viven en zonas determinadas Selección administrativa (véase capítulo 6) 10 Agua, electricidad y pobreza 11 Tipología de los servicios a los usuarios de servicios públicos Los subsidios pueden facilitar la conexión o el consumo Una importante característica de los subsidios es si éstos pretenden reducir los costos de consumo o de conexión a la red. Los subsidios al consumo sirven para, de manera continua, hacer menos costoso el servicio para los actuales consumidores de los servicios. A todos los hogares con conexiones domiciliarias privadas se les pueden ofrecer los subsidios al consumo. Sin embargo, algunos modelos de subsidio al consumo sólo entregan subsidios a consumidores con medidores o únicamente lo hacen a usuarios de una forma comunitaria o nivel inferior del servicio (por ejemplo, grifos públicos de agua o electricidad de bajo voltaje). Los subsidios al consumo pueden funcionar a través de la estructura tarifaria (como una reducción del precio que deben pagar todos los hogares o algunos de ellos), pueden tener la apariencia de un descuento porcentual que se aplica a las facturas de los consumidores o pueden asumir la forma de una transferencia monetaria para reembolsar el gasto en los servicios a los hogares. La característica que define a los subsidios al consumo consiste en que únicamente los actuales consumidores de servicios pueden tener acceso a ellos. En comparación, solamente los hogares sin conexiones domiciliarias pueden tener acceso a los subsidios a la conexión: o sea, los hogares que no sean consumidores de servicios en la actualidad. Los subsidios a la conexión son subsidios de una sola vez que reducen o eliminan el precio que pagan los consumidores por la conexión al sistema. Los subsidios pueden ser dirigidos o no dirigidos Los subsidios a la conexión y al consumo pueden ser dirigidos o no dirigidos. Los subsidios no dirigidos se dan cuando se registra una fijación general por debajo de su valor de los precios de los servicios públicos, como cuando algunos costos no se trasladan a los consumidores. Los subsidios dirigidos, por el contrario, únicamente benefician a un subgrupo de usuarios. Con frecuencia los subsidios dirigidos y no dirigidos se combinan en la práctica: aunque es posible que haya un subsidio de precios general para todos los consumidores, se pueden designar algunos consumidores para recibir descuentos mayores que los demás. Se puede establecer una diferencia en la categoría de subsidios dirigidos entre los que dependen de la focalización implícita y los que dependen de la focalización explícita. La focalización explícita constituye un intento consciente de reducir el costo del servicio o el costo de la conexión para consumidores con una característica especial (por ejemplo, hogares pobres, hogares en asentamientos informales u hogares con poco uso de electricidad). En comparación, la focalización implícita es el resultado no premeditado de prácticas comunes de fijación de precios de los servicios. CAP2.P65 11 11/07/06, 07:54 a.m. 12 Agua, electricidad y pobreza La forma más simple de focalización implícita se origina en el cobro de un cargo fijo de conexión o de una tarifa plana mensual a todos los hogares por el servicio de suministro de agua o de electricidad. Inevitablemente, las conexiones domiciliarias de algunos hogares resultan más costosas debido a que se encuentran a mayor distancia de la red, o es más costoso prestarles el servicio porque consumen más electricidad o agua que otros hogares. En comparación con los consumidores a quienes no resulta costoso prestarles el servicio, los cargos fijos subsidian a los consumidores a quienes resulta más costoso prestarles el servicio. La anterior forma de focalización implícita es inevitable cuando las conexiones de agua y electricidad carecen de medidores. Es tarea difícil determinar el costo exacto que impone en el sistema un consumidor en particular que carece de medidor, de manera que no es posible cobrar el costo total a cada consumidor. En el caso de los cargos de conexión, es posible evitar la focalización implícita de los subsidios a cada consumidor se le podría cobrar el costo exacto de la conexión, pero hacer el cálculo para cada consumidor nuevo impone una carga administrativa significativa a la empresa de servicios públicos. En la práctica, muchas empresas de servicios públicos prefieren utilizar el cargo fijo de conexión, y ese cargo hará un cobro excesivo a algunos consumidores nuevos y a otros consumidores nuevos les cobrará menos de lo que deben pagar. No sólo en los cargos fijos se origina la focalización implícita. Aun cuando las conexiones tengan medidor y todos los consumidores paguen los mismos precios unitarios, es posible que algunos consumidores estén pagando más del costo que imponen al sistema y es posible que otros tengan servicios subsidiados. Por ejemplo, en el caso del servicio de electricidad, el hecho de no establecer en la tarifa la diferencia entre horas pico y horas no pico, subsidia a los consumidores con gran demanda en las horas pico. La práctica de cobrar una tarifa combinada por el suministro de agua y el servicio de alcantarillado constituye un ejemplo común de la focalización implícita en el sector de suministro de agua y saneamiento. Cuando no todos los hogares cuentan con conexiones de agua y alcantarillado (lo que por lo general sucede en países en desarrollo), esas tarifas combinadas resultan en subsidios para los hogares con conexiones al alcantarillado. Dos prácticas que llevan a la focalización implícita de los subsidios son las bajas tasas de cobro (sin desconexión por falta de pago) y la tolerancia ante las conexiones ilegales, debido a que, en la práctica, los consumidores que pagan el servicio que reciben subsidian a los que no pagan. El valor de los subsidios que se originan en la focalización implícita puede ser bastante elevado, lo que amerita su inclusión en un estudio sobre la incidencia distributiva de los subsidios a los servicios públicos. Por ejemplo, podría esperarse que los subsidios que se dan a quienes tienen conexiones ilegales fueran un subsidio bien dirigido porque las conexiones ilegales son muy comunes en los asentamientos informales. Del mismo modo, probablemente en la mayoría de los casos serían regresivos los subsidios a los usuarios del alcantarillado, que se originan en la práctica de CAP2.P65 12 11/07/06, 07:54 a.m. 13 Tipología de los servicios a los usuarios de servicios públicos cobrar un precio combinado por el agua y el servicio de alcantarillado: es más probable que los hogares acomodados cuenten con conexiones al alcantarillado que los hogares pobres. Infortunadamente, en la práctica, resulta muy difícil medir la incidencia distributiva de los subsidios implícitos debido, precisamente, a que no se conocen los costos que imponen en el sistema consumidores diferentes. Por ejemplo, las formas más comunes de focalización implícita se originan en situaciones en donde no se conoce la cantidad de agua o de electricidad que utilizan los beneficiarios de subsidios (por ejemplo, conexiones sin medidor o ilegales). Debido a esta limitación práctica en la información disponible, en términos generales fue imposible estudiar los subsidios implícitos en el presente texto. En su lugar, el enfoque del libro se centra en los subsidios dirigidos explícitos. La focalización explícita involucra políticas intencionales de cobrar más a algunos consumidores y menos a otros por el mismo servicio. Por lo general, cuando los encargados de formular las políticas analizan los beneficios y los costos de los subsidios a los usuarios de servicios públicos, se refieren a subsidios explícitos dirigidos. Existen varios enfoques a la focalización explícita Como aparece en el cuadro 2.1, existen varias formas de focalización explícita. Uno de los enfoques es la selección administrativa: el gobierno o la empresa de servicios públicos decide quién será el usuario que recibirá el subsidio. La decisión administrativa podría ser la de subsidiar a todos los consumidores de un grupo que merezca el subsidio en particular, como los pensionados o los veteranos (focalización categórica), a todos los consumidores residenciales que viven en una región o en un vecindario determinado (focalización geográfica), o a todos los hogares de los que se ha establecido que son pobres o que se supone que son pobres (focalización a través de la comprobación previa de medios de vida). La autoselección puede ser la alternativa o el complemento de la selección administrativa. Por una parte, son autodirigidos todos los subsidios a los usuarios de servicios públicos: en la medida en que los hogares deciden ser o no usuarios de esos servicios, cumplen una función importante para determinar si son elegibles para los subsidios a los usuarios de servicios públicos. Sin embargo, en los modelos de subsidio que aparecen en el cuadro 2.1 como autodirigidos, los hogares juegan un papel aún más importante para determinar si reciben el subsidio y el tamaño de ese subsidio. En estos casos, los subsidios se asignan a algunos hogares según la cantidad de agua o electricidad que consuman (focalización con base en la cantidad consumida véase recuadro 2.1), o según el nivel o tipo de servicio público que utilicen (focalización con base en el nivel de servicio). El tipo de subsidio a usuarios de servicios públicos más ampliamente utilizado son los subsidios dirigidos a la cantidad, como las tarifas por bloques crecientes. CAP2.P65 13 11/07/06, 07:54 a.m. 14 Agua, electricidad y pobreza RECUADRO 2.1 SUBSIDIOS CON FOCALIZACIÓN CON BASE EN LAS CANTIDADES CONSUMIDAS EN LAS ESTRUCTURAS TARIFARIAS Existen dos tipos básicos de tarifas que contienen un elemento de focalización con base en la cantidad consumida: la tarifa por bloques es uno de ellos y puede ser una tarifa por bloques crecientes (TBC) o bien una tarifa por bloques decrecientes (TBD). La segunda es la tarifa diferenciada según el volumen consumido (TDV). La tarifa por bloques es una tarifa escalonada en la cual, para bloques diferentes de consumo, se cobra un precio diferente por cada unidad. En el caso de la TBC, el precio cobrado aumenta con cada bloque sucesivo de consumo, mientras que, en el caso de la TBD, el precio que se cobra disminuye con cada bloque sucesivo de consumo. Un ejemplo específico de la TBC sería una tarifa según la cual a los hogares se les cobrarían US$0,10 por metro cúbico para los primeros 10 metros cúbicos de consumo de agua, luego US$0,20 por metro cúbico por todas las unidades adicionales de agua utilizadas durante el periodo de facturación. Si US$0,20 representan el costo promedio del servicio de agua, entonces esta TBC ofrece a todos los consumidores un subsidio por los diez primeros metros cúbicos de agua que utilizan mensualmente. La TDV utiliza de manera diferente la focalización con base en la cantidad consumida. Podría adoptar la forma de dos tarifas diferentes, por ejemplo, un cargo fijo de US$0,10 por metro cúbico y un cargo fijo de US$0,20 por metro cúbico. A los consumidores que consuman menos de diez metros cúbicos se les calcularían las facturas con base en el primer precio. A los consumidores que consuman más de diez metros cúbicos se les aplicaría la segunda tarifa. A los consumidores de mayor volumen se les cobraría US$0,20 por todas las unidades de agua que consuman, incluso las primeras diez. A diferencia de la TBC, la TDV no ofrece ningún subsidio a los hogares que consumen más de diez metros cúbicos mensuales. En ocasiones, a esta tarifa se la conoce como la tarifa con un primer bloque que desaparece. Una creencia errónea sobre las estructuras tarifarias con focalización por cantidades consumidas consiste en que, de algún modo, esas estructuras tratan de representar la estructura subyacente de costos para los servicios pertinentes, lo cual, en realidad y por lo general, no es así. Respecto del sector de agua, el costo marginal se determina según el consumo total en el sistema, no según la cantidad que consume cada usuario. El usuario del agua no impone al sistema un costo cada vez más alto con cada unidad de agua que consume. Respecto del sector energético, más bien es el perfil de carga del consumidor antes que el volumen total de su consumo lo que afecta en primer lugar el aporte que ese consumidor hace a los costos del sistema. En este sentido, las estructuras de tarifas con base en la cantidad representan simplemente formas alternativas para asignar entre los consumidores los costos del sistema y así lograr la recuperación de los costos o cumplir objetivos sociales. Esas estructuras no se pueden justificar en términos de cómo reflejan los costos económicos subyacentes. La excepción sería el caso en el cual la cantidad consumida tuviera correlación con otro factor que ejerciera presión sobre el costo que impone en el sistema el usuario, tal como la correlación entre la cantidad que se consume y el perfil de carga del consumidor (es decir, patrones de uso estacional o por hora del día). ¿Por qué la focalización de los subsidios? Tres son los beneficios potenciales de la focalización de los subsidios a los pobres. En primer lugar, la focalización ofrece el potencial de reducir el presupuesto de los subsidios o el costo de ofrecer el subsidio. Si sólo algunos hogares reciben el subsidio, se CAP2.P65 14 11/07/06, 07:54 a.m. 15 Tipología de los servicios a los usuarios de servicios públicos reduce el monto de ingresos que debe obtener la empresa de servicios públicos a través de subsidios cruzados o de alguna fuente externa para financiar los subsidios que ofrece. Segundo, la focalización significa mayor impacto potencial en los hogares pobres para un determinado presupuesto de los subsidios, debido a que dicha focalización debe permitir que a los pobres los beneficie una proporción mayor del presupuesto total de los subsidios. Tercero, los subsidios que se dirigen a menos hogares tienen el potencial de causar menos distorsiones en las decisiones de consumo que los subsidios no dirigidos o mal dirigidos (pero causan todavía más distorsiones que si no existieran los subsidios). Sin embargo, la focalización tiene costos. Con frecuencia se citan cuatro costos genéricos (Sen 1995; Subbarao y otros 1997). Primero, es posible que sea escaso el apoyo político a los programas de focalización y, por tanto, pueden correr el riesgo de su eliminación. En el caso de los subsidios a los servicios públicos, probablemente habría más apoyo para un subsidio de base amplia que protegiera a todos los consumidores contra posibles incrementos de tarifas que para un subsidio dirigido con una órbita muy estrecha que ofreciera únicamente a hogares de ingreso bajo ese tipo de protección. Segundo, cuando los beneficios se dirigen a los pobres únicamente, es posible que los hogares pobres opten por no aprovechar los beneficios debido al estigma que se asocia con el hecho de que se les incluya en la categoría de personas necesitadas. Tercero, tanto para los organismos a cargo del programa dirigido como para los hogares que reciben el beneficio dirigido, existen costos administrativos asociados con la focalización. Desde la perspectiva administrativa, resulta más difícil limitar a quienes reciben un beneficio que ofrecer el beneficio a todos. Si los hogares tienen que solicitar los subsidios o esperar a que los seleccionen para recibirlos, para hacerlo incurren en costos reales privados (tiempo, transporte, etc.). Por último, se originan costos en términos de incentivos si los hogares cambian de comportamiento o hasta llegan a mentir sobre su situación real para calificar para el subsidio. ¿CÓMO SE FINANCIAN LOS SUBSIDIOS? Otra decisión que se debe tomar en el proceso de diseño de un programa de subsidio es el método de financiación de los subsidios. Es posible que el gobierno sea el proveedor directo de los subsidios, que otros consumidores los financien o que nadie los financie. Son varias las maneras como se pueden entregar los subsidios con financiación del gobierno. Los gobiernos pueden transferir directamente los subsidios al hogar del beneficiario como un pago monetario, como sucede con los subsidios diseñados para limitar la carga del servicio en el presupuesto familiar que son tan comunes en los países de la ex Unión Soviética. De manera alterna, el gobierno puede hacer un pago monetario a la empresa de servicios públicos, al recibo de la comprobación de que a CAP2.P65 15 11/07/06, 07:54 a.m. 16 Agua, electricidad y pobreza un consumidor determinado se le ha proporcionado un subsidio, como sucede en el sector de abastecimiento de agua en Chile. Como el dinero fluye directamente al beneficiario señalado, los pagos de este tipo constituyen el enfoque más transparente de financiación de subsidios con transferencias oficiales. Un enfoque más común para canalizar la financiación oficial para los subsidios a los servicios públicos consiste en que las empresas reciban apoyo financiero general (en subvenciones, exenciones tributarias, precios bajos garantizados para los insumos, garantías de préstamos, apoyo a la investigación y el desarrollo, etc.), para luego tomar las decisiones respecto de la asignación de los subsidios. El gobierno ofrece el apoyo financiero a la empresa de servicios, y se espera que la empresa a su vez traslade a los consumidores en general o a un grupo de consumidores privilegiados en particular el beneficio bajo la forma de precios más bajos. El enfoque alternativo es que las empresas de servicios incurran en pérdidas ofreciendo subsidios a los consumidores y que el gobierno a continuación les reembolse el monto de esas pérdidas. Con frecuencia, estos arreglos no se planifican, como cuando el gobierno asume las obligaciones de las deudas de empresas de servicios públicos en mala situación financiera. Cada enfoque conlleva el riesgo de que el gobierno no cumpla con la entrega de los recursos prometidos. En el caso de subsidios diseñados para limitar la carga del servicio en el presupuesto familiar, es el consumidor quien directamente corre con el riesgo y, en las demás opciones que se han utilizado, es la empresa de servicios la que directamente corre con el riesgo y, en el caso de subsidios no planificados a la empresa de servicios, el riesgo es muy elevado. Cuando los gobiernos no cumplen con la entrega de los subsidios, es posible que las empresas de servicios terminen en una situación de subsidios sin financiación. Como algo inusual, el programa de subsidios al agua de Chile ha encarado el problema permitiendo que las empresas de servicios públicos dejen de ofrecer a los consumidores subsidios, si el gobierno no las reembolsa de manera adecuada. Debido a que este gesto sería políticamente impopular, el requisito ofrece incentivos poderosos para que los funcionarios del gobierno se aseguren de que eso no sucederá. En el caso de respaldo financiero del gobierno a las empresas de servicios públicos, los consumidores corren otro riesgo en el sentido de que los recursos que el gobierno transfiere a la empresa de servicios públicos pueden esfumarse bajo el ropaje de la ineficiencia, o no pasar a los consumidores en forma de precios más bajos. Cuando las empresas de servicios públicos dependen de transferencias oficiales, los gerentes de esas empresas de servicios enfrentan una restricción presupuestaria laxa que debilita sus incentivos para dar a los recursos un manejo eficiente, ya que mayores transferencias oficiales pueden dar cabida a costos mayores. Es posible que los gerentes de las empresas de servicios públicos detenten gran poder en las negociaciones del presupuesto, debido a la amenaza potencial de interrupciones del servicio si no se consigue la financiación adecuada. En situaciones como éstas, existe la probabilidad de CAP2.P65 16 11/07/06, 07:54 a.m. 17 Tipología de los servicios a los usuarios de servicios públicos que empleados y contratistas de las empresas de servicios se apropien de manera efectiva de los subsidios bajo la forma de costos excesivos, en vez de que esos subsidios se transfieran a los consumidores bajo la forma de menores precios. Por ejemplo, en el caso de la Junta Municipal de Abastecimiento de Agua y Alcantarillado de Hyderabad, se calculó que los empleados de la empresa se quedaron con cerca de 40% de la transferencia anual de subsidios del gobierno estatal en 2001 en forma de costos laborales en exceso (Foster y Homman 2001). El 60% restante del subsidio benefició a los consumidores bajo la forma de tarifas por debajo de los costos reales de una prestación eficiente de los servicios. No obstante, la falta de confiabilidad en los fondos oficiales llevó a la financiación inadecuada de programas de mantenimiento y capital, de manera que la empresa de servicios podía suministrar agua únicamente durante un par de horas cada dos días. Los consumidores gastaron en sistemas de almacenamiento y en camiones cisterna una suma equivalente a cerca de la mitad del subsidio que recibían, para poder manejar la situación del servicio intermitente (gráfico 2.1). GRÁFICO 2.1 ¿QUIÉN, EN ÚLTIMAS, SE APROPIA DE LOS SUBSIDIOS A LOS SERVICIOS PÚBLICOS CON FINANCIACIÓN OFICIAL? Fuente: Foster y Homman 2001. CAP2.P65 17 11/07/06, 07:54 a.m. 18 Agua, electricidad y pobreza Otra forma común de respaldo oficial a las operaciones de las empresas de servicios públicos son los subsidios para proyectos de capital. A semejanza de las transferencias fiscales y de otros tipos de respaldo financiero a las empresas de servicios públicos, los subsidios al capital cuentan con el potencial de reducir los costos de las empresas de servicios públicos (y, por tanto, reducir los precios), o de evitar agobiar a los consumidores con los incrementos de costos que se relacionan con mejores niveles de servicio. Sin embargo, los subsidios al capital son únicos entre los subsidios con financiación oficial, en cuanto que la opción del proyecto de capital (no simplemente la decisión de la empresa de servicios sobre la manera de distribuir entre los consumidores los ahorros en el costo) tiene un efecto en la incidencia distributiva del servicio. Por ejemplo, los proyectos de capital que producen la ampliación del servicio beneficiarán a consumidores sin conexión, en tanto los proyectos de capital que buscan mejorar la confiabilidad de los servicios beneficiarán a los consumidores actuales únicamente. En ocasiones se plantea la conveniencia de financiar subsidios con fondos públicos porque así se evitan las distorsiones en las estructuras de precios de las empresas de servicios públicos. Si bien es cierto, lo anterior hace caso omiso del hecho de que elevar las rentas fiscales también puede introducir en la economía en general distorsiones importantes: por ejemplo, diluyendo los incentivos para trabajar o para ahorrar o reduciendo el gasto del consumidor. Como lo sugieren estudios empíricos, en realidad, este costo de fondos públicos puede ser bastante alto. Se calcula que cada dólar de fondos públicos que se recauda en Estados Unidos tiene un costo de oportunidad de US$1,30 de consumo privado (Ballard y otros 1985), mientras hallazgos de estimaciones más recientes, para 38 países de África, determinan un costo de oportunidad promedio de US$1,17 por cada dólar de renta fiscal recaudada (Warlters y Auriol 2005). Una alternativa atractiva en términos políticos a la financiación de subsidios con fondos oficiales consiste en contar con subsidios cruzados que se generan dentro de la empresa de servicios públicos. Los ingresos en exceso de los costos que se obtienen de algunos consumidores, o en una parte del negocio de la empresa, se utilizan para compensar las pérdidas que se crean a partir de los programas de subsidio. Son varias las formas que pueden asumir los subsidios cruzados: las dos formas más comunes consisten en que los consumidores industriales paguen precios superiores a los costos para subsidiar el consumo residencial, y que en la clase de consumidores residenciales, los consumidores de gran volumen subsidien a los usuarios de poco volumen. Existen otros tipos de subsidios cruzados. Los consumidores actuales pueden subsidiar la ampliación hacia zonas sin servicio de la red de suministro de agua. Dependiendo de la forma como se asignen los costos fijos del servicio de electricidad, las zonas de gran densidad podrían subsidiar a las zonas de baja densidad. En empresas de servicios múltiples, se pueden utilizar los sobrecargos a un servicio para mantener bajos los precios de otro servicio. Por ejemplo, en Ecuador se utiliza un sobrecargo a las CAP2.P65 18 11/07/06, 07:54 a.m. 19 Tipología de los servicios a los usuarios de servicios públicos telecomunicaciones para financiar las inversiones para el servicio de agua. En Gabón, la empresa nacional de servicios de agua y electricidad emplea las utilidades que produce el suministro urbano de electricidad para subsidiar el servicio de agua y electricidad en los pueblos y en las zonas rurales. Por tanto, aun cuando el negocio del agua apenas genere 15% de los ingresos totales de la empresa, responde por 60% del plan general de inversiones (ERM 2002; Tremolet 2002). Los subsidios cruzados son populares porque parece que permiten que las empresas de servicios logren recuperar los costos sin tener que depender de las transferencias del gobierno central. Sin embargo, los subsidios cruzados también plantean riesgos. El logro de la recuperación de costos por medio de subsidios cruzados exige contar con el equilibrio correcto entre receptores de los subsidios y contribuyentes de subsidios cruzados; de otra manera, la empresa de servicios no estará en capacidad de recuperar los ingresos perdidos en la prestación del subsidio. Resulta tarea difícil predecir ese equilibrio y sostenerlo en el tiempo, considerando que los consumidores reaccionan ante las distorsiones de precios que conlleva el establecimiento de un mecanismo de subsidios cruzados. Simplemente no es posible encontrar el equilibrio en algunas situaciones debido a la composición socioeconómica de la base de consumidores. Por ejemplo, esto es lo que sucede cuando simplemente no existen consumidores industriales suficientes o suficientes consumidores de ingreso alto o consumo residencial elevado para compensar por la masa de consumidores de ingreso bajo de quienes se considera que merecen el subsidio. En general, los consumidores industriales responden por 10% a 15% de los ingresos de las empresas de agua y por 40% a 60% de los ingresos de las empresas de electricidad. Por ejemplo, debido a la mayor demanda industrial de energía que de suministro de agua (Banco Mundial 2004a), en comparación con 55% de los consumidores de electricidad, sólo 15% de los consumidores de agua en Colombia son contribuyentes netos del esquema nacional de subsidios cruzados. El anterior equilibrio más favorable entre consumidores industriales y residenciales hace que la electricidad parezca ser un sector más prometedor para aplicar este tipo de subsidio cruzado. Sin embargo, la creciente liberalización de los mercados energéticos para consumidores industriales más grandes ha hecho que, al mismo tiempo, cada vez sea más difícil sostener los subsidios cruzados. En el sector de suministro de agua, el cual continúa siendo monopólico, en comparación, los consumidores industriales están más expuestos a las políticas de este tipo. No obstante, aun en el sector de suministro de agua, los consumidores industriales todavía tienen la opción de reaccionar a los subsidios cruzados desconectándose de la red pública y organizando su propio suministro privado de agua o, tal vez, trasladando sus instalaciones a un área de servicio diferente. CAP2.P65 19 11/07/06, 07:54 a.m. 20 Agua, electricidad y pobreza La opción anterior puede conducir a un círculo vicioso en el cual la declinante base de consumidores que subsidian lleva a precios todavía más onerosos sobre los restantes contribuyentes de subsidios cruzados, lo que acelera aún más la contracción de la base de consumidores. La anterior situación se presentó en los ochenta en Costa de Marfil, cuando se financiaron las políticas de conexiones gratuitas de agua para consumidores urbanos y rurales a través de la imposición sobre algunos centenares de consumidores industriales de sobrecargos considerables. Aunque el esquema logró ampliar el acceso en un principio, al final se derrumbó cuando los consumidores industriales se retiraron de la red pública (Lauria y Hopkins 2004). Por la razón anterior, un paso crucial del diseño de cualquier tarifa que dependa de subsidios cruzados consiste en contar con un sentido de la elasticidad precio de la demanda, tanto de los consumidores subsidiados como de los proveedores de los subsidios cruzados. Gran parte de la evidencia empírica sobre la elasticidad precio de la demanda en casos diferentes indica que los consumidores industriales pueden ser, en promedio, más sensibles a los precios que los consumidores residenciales (cuadro 2.2). Cuando eso sucede, en últimas, puede resultar contraproducente fijar márgenes elevados sobre los consumidores industriales, de manera que es posible que los esquemas de subsidios cruzados que se basan en los subsidios cruzados de consumidores industriales tengan bases financieras inestables. Financiando los subsidios cruzados a través de una base relativamente amplia de consumidores y manteniendo lo más bajo posible el sobrecargo relacionado se puede minimizar la carga que se asigna a los contribuyentes de subsidios cruzados (y, por tanto, mejorar la estabilidad financiera de los mecanismos de subsidios cruzados). Cuando las transferencias o los subsidios cruzados no lograr cubrir completamente las pérdidas financieras relacionadas con subsidiar a los consumidores, los subsidios a los usuarios de servicios públicos se conocen como subsidios sin financiación. Las empresas de servicios públicos que registran pérdidas se ven obligadas, cuando sus presupuestos se agotan, a reducir los gastos en ampliación del sistema, en mantenimiento o en renovación de activos. Los recortes de este tipo tienen efectos graves a largo plazo sobre la calidad del servicio y sobre la capacidad de la empresa para abastecer el crecimiento de la demanda. Cuanto menores sean la calidad y la confiabilidad del servicio, tanto menos valioso es el servicio para los hogares y tanto mayores son los costos de manejo de la situación que enfrentan esos hogares. En épocas de interrupción en el suministro de los servicios, los hogares se ven obligados a recurrir a combustibles alternativos o a fuentes alternativas de agua, a filtrar o hervir el agua, a comprar recipientes para almacenar el agua y a encontrar formas de proteger sus electrodomésticos de aumentos repentinos del voltaje. CAP2.P65 20 11/07/06, 07:54 a.m. 21 Tipología de los servicios a los usuarios de servicios públicos CUADRO 2.2 RESUMEN DE EVIDENCIAS SOBRE ELASTICIDAD PRECIO Y ELASTICIDAD INGRESO Elasticidad precio Sector y clase de consumidor Mediana (número de observaciones) Electricidad Residential Industrial Agua Residential Industrial Elasticidad ingreso Media Desviación estándar Mediana (número de observaciones) Media Desviación estándar 0,32 (57) 0,42 (10) 0,39 0,25 0,28 (38) n.a. 0,47 0,45 0,42 0,20 n.a. n.a. 0,38 (155) 0,54 (17) 0,38 0,22 0,35 (69) n.a. 0,36 0,22 0,54 0,32 n.a. n.a. Fuente: Elaboración de los autores a partir de una encuesta de estudios publicados. Nota: Los valores residenciales de la electricidad se basan en información de 31 países y 57 estimaciones de elasticidades por separado. Los valores residenciales del agua se basan en información de 18 países y 155 estimaciones de elasticidades por separado. n.a. No se aplica. El mecanismo de financiación afecta la incidencia distributiva neta de los subsidios Es necesario observar que, en últimas, el que paga los subsidios a los servicios es un subgrupo de la población solamente: bien sea en forma de mayores impuestos, de precios más elevados de los servicios o del deterioro en la prestación de los servicios. Puede diferir de manera considerable la distribución de los costos entre todos los miembros de la sociedad, según la forma como se recaudan los impuestos, la forma como se estructuran los subsidios cruzados y la forma como entre toda la población se distribuyen las restricciones en la prestación de los servicios. Por tanto, los mecanismos de financiación pueden influir de diversas e importantes maneras en la forma como se determina la distribución de los beneficios netos del subsidio. Por ejemplo, si todos los hogares no pobres fueran fuente de subsidios cruzados y si todos los hogares pobres recibieran el subsidio, entonces la estructura de los subsidios cruzados aumentaría la progresividad del subsidio. Sin embargo, si algunos hogares pobres se volvieran fuente de los subsidios cruzados, la estructura del subsidio cruzado estaría en conflicto con el objetivo de dirigir los beneficios a los pobres. Lo mismo sucede con los subsidios que se financian con los ingresos tributarios generales o con los impuestos a la propiedad. Si el sistema tributario es progresivo, entonces el mecanismo de financiación mejorará la focalización en los pobres. Sin embargo, un sistema tributario regresivo puede tener el impacto contrario es posible que, a través de la tributación, se pierdan todos los beneficios que reciben los hogares pobres del CAP2.P65 21 11/07/06, 07:54 a.m. 22 Agua, electricidad y pobreza subsidio a los servicios. Los subsidios sin financiación transfieren la carga del subsidio a las generaciones futuras o a los contribuyentes que serán responsables de reparar los sistemas deteriorados. En la práctica, resulta muy difícil medir el beneficio neto de un subsidio a un hogar en particular (el subsidio recibido menos el aporte al fondo común de subsidios), debido a que rara vez se tiene acceso a información sobre aportes al fondo común de subsidios. El enfoque de gran parte del presente texto se pone en la distribución de los subsidios mismos; sin embargo, en lo posible también se examina el impacto de los mecanismos de financiación en la distribución de los beneficios del subsidio. ¿QUÉ TAN COMUNES SON LOS DIFERENTES TIPOS DE SUBSIDIOS? Es escasa la información sistemática disponible sobre la preponderancia de los subsidios no dirigidos, de los subsidios implícitos dirigidos y de los subsidios explícitos dirigidos en el sector de suministro de agua y electricidad en el mundo entero. En parte, eso se debe a la carencia de datos comparativos entre casos y, en parte, a la ausencia en la literatura de un análisis detenido de los subsidios. Para analizar la preponderancia, se cotejaron datos de diversas fuentes de datos regionales y de estudios de casos de países con el fin de llegar a un panorama global de las prácticas de subsidios, partiendo de evidencia para cerca de 80 ciudades grandes en el caso del agua y de 50 países en el caso de la electricidad. El análisis que se presenta más adelante de las tarifas por bloques crecientes se basa en evidencia sobre estructuras tarifarias para 50 empresas de agua y 66 empresas de electricidad de todo el mundo (se presentan en el apéndice H). Para el sector del agua son comunes la fijación de precios por debajo de los costos y las tarifas por bloques crecientes Según los hallazgos de un estudio reciente de Global Water Intelligence (GWI) que analiza los servicios públicos de agua en 132 ciudades importantes en el mundo entero, es generalizada la fijación de precios por debajo de los costos del servicio de suministro de agua, aun en países de ingreso alto y de ingreso medio alto (GWI 2004). Según datos de encuestas y estimaciones de niveles de tarifas que se necesitarían para lograr diversos grados de recuperación de costos (recuadro 2.2), parece que 39% de las empresas de agua tienen tarifas promedio que se fijan demasiado bajas como para cubrir los costos básicos de operación y mantenimiento (O&M). Otro 30% tiene tarifas que se fijan por debajo del nivel necesario para ayudar a la recuperación de los costos de capital (cuadro 2.3). La tarifa promedio aumenta de manera considerable de acuerdo con los niveles de ingreso de los países: de US$0,11 por metro cúbico en países de ingreso bajo a cerca de US$0,30 en países de ingreso medio, alcanzando la cifra de US$1,00 en CAP2.P65 22 11/07/06, 07:54 a.m. 23 Tipología de los servicios a los usuarios de servicios públicos países de ingreso alto. No obstante, aun en países de ingreso alto, apenas 50% de las empresas de agua cobran tarifas lo suficientemente altas para cubrir otros costos adicionales a los costos de O&M. En los países de ingreso bajo, apenas 3% de los servicios de agua lograron alcanzar el nivel mencionado. Por tanto, algún grado de subsidio general es la norma. RECUADRO 2.2 RANGOS INDICATIVOS DE RECUPERACIÓN DE COSTOS PARA LOS SERVICIOS DE AGUA GWI (2004) desarrolló los rangos que aparecen a continuación para identificar en países en desarrollo e industrializados el grado probable de recuperación de costos. El cuadro que aparece debajo establece la diferencia entre tarifas insuficientes en la mayoría de los casos para cubrir siquiera los costos básicos de operación y mantenimiento (O&M), tarifas que, probablemente, son lo suficientemente altas para cubrir los costos de operación y algunos de mantenimiento, y tarifas que pueden ser lo suficientemente altas para cubrir los costos de O&M, además de algunos costos de capital. Para los países en desarrollo, las estimaciones de costos son algo más bajas, lo que se explica por los menores costos laborales. Países en desarrollo Países industrializados Tarifa insuficiente para cubrir los costos básicos de operación y mantenimiento (O&M) Tarifa insuficiente para cubrir los costos básicos de O&M US$0,20-0,40/m³ Tarifa suficiente para cubrir los costos de operación y algunos costos de mantenimiento Tarifa insuficiente para cubrir los costos básicos de O&M US$0,40-1,00/m³ Tarifa suficiente para cubrir los costos de operación, mantenimiento y gran parte de las necesidades de inversión Tarifa suficiente para cubrir los costos de O&M >US$1,00/m³ Tarifa suficiente para cubrir los costos totales de sistemas modernos de agua en gran parte de las ciudades de ingreso alto <US$0,20/m³ Tarifa suficiente para cubrir los costos de operación, mantenimiento y gran parte de las necesidades de inversión en caso de escasez extrema en el suministro Fuente: GWI 2004. CAP2.P65 23 11/07/06, 07:54 a.m. CAP2.P65 24 1,00 0,34 0,31 0,11 1,04 0,41 0,37 0,25 0,13 0,09 Por nivel de ingreso país PIA PIMA PIMB PIB Por región OCDE ALC MOAS AOP EAC AM 1,00 0,39 0,15 0,20 0,16 0,06 0,96 0,35 0,22 0,09 0,35 Mediana 0,00 0,12 0,03 0,04 0,01 0,02 0,00 0,03 0,04 0,01 0,00 Mín. 1,97 0,81 1,17 0,53 0,20 0,22 1,97 0,81 0,85 0,45 1,97 Máx. 0,70 0,22 0,03 0,18 0,08 0,05 0,60 0,15 0,19 0,05 0,13 25avo percentil Tarifas promedio de agua (US$/m³) 1,37 0,54 0,60 0,30 0,17 0,12 1,37 0,57 0,39 0,16 0,85 75avo percentil 6 13 58 53 100 100 8 39 37 89 39 Demasiado bajas para cubrir O&M básicos 43 39 25 32 0 0 42 22 41 9 30 Suficientes para cubrir gran parte de los O&M 51 48 17 16 0 0 50 39 22 3 30 Suficiente para cubrir los O&M y capital parcial Fuentes: BasD 2004; Aderasa 2005; GWI 2004; NIUA 1999. Nota: Las tarifas promedio se basan en un consumo residencial de 15 metros cúbicos. Los datos se han obtenido de empresas de servicios públicos que atienden a 132 ciudades importantes en el mundo entero, y se desglosan geográficamente como sigue: OCDE, 47; Asia meridional (AM), 24; América Latina y el Caribe (ALC), 23; Asia oriental y el Pacífico (AOP), 19; Medio Oriente y África septentrional (MOAS), 12, Europa y Asia central (EAC), 6. El mismo grupo de países se desglosa en grupo de ingresos como sigue: ingreso alto (PIA), 52; ingreso medio alto (PIMA), 18; ingreso medio bajo (PIMB), 27; ingreso bajo (PIB), 35. O&M = operación y mantenimiento. a Con base en GWI 2004 (recuadro 2.4). 0,53 Promedio Global Agrupación de empresas de servicios de agua Porcentaje de empresas de servicios públicos cuyas tarifas promedio parecen ser ...a CUADRO 2.3 PANORAMA GENERAL DE LAS TARIFAS PROMEDIO DE AGUA Y GRADO PROBABLE DE RECUPERACIÓN DE COSTOS 24 Agua, electricidad y pobreza 11/07/06, 07:54 a.m. 25 Tipología de los servicios a los usuarios de servicios públicos Otros datos que se han recolectado para el presente estudio confirman los anteriores hallazgos. Como lo demuestran los datos, muchos países, entre ellos los de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), continúan ofreciendo subvenciones para la construcción de infraestructura para el abastecimiento de agua. Esos subsidios son bastante elevados y, en algunos casos, equivalen al ciento por ciento. También existen otras evidencias en el sentido de que muchas empresas de servicios públicos de suministro de agua ni siquiera recuperan de los consumidores los costos de O&M. Según evidencias que se han recopilado sobre las empresas de servicios de agua en Asia a finales de los noventa, para 35 de las 49 empresas de servicios públicos, la relación operativa (el cociente entre costos anuales de O&M y facturación anual) fue de menos de 1 (McIntosh e Yñiquez 1997). Canadá registra una cifra estimada de US$1,2 mil millones de escasez anual en los ingresos por tarifas en los servicios de agua (OCDE 1999). Los subsidios implícitos también son omnipresentes en los sectores de suministro de agua, y de saneamiento. Son muy comunes los subsidios implícitos que se relacionan con el servicio no medido, lo que produce subsidios generalizados para consumidores de gran volumen sin medidor. De las 50 empresas de servicios públicos de agua que se analizaron para el presente estudio y para las cuales se tuvo acceso a información sobre medidores, cerca de la cuarta parte tenía una cobertura de medidor inferior a 50%. La cobertura de medidores varía mucho: de 0% en Calcuta e Irlanda a 100% en Chile. Según los hallazgos de un estudio reciente de 22 empresas importantes de servicios de agua en zonas urbanas de América Latina, existe una cobertura promedio de medidores de 78%, con un rango intracuartil de 65% a 95% (Aderasa 2005). Como lo determinó una encuesta similar de empresas metropolitanas de servicios de agua en India, únicamente unas cuantas ciudades han estado cerca de lograr la medición universal y, en los otros lugares, la cobertura promedio de medidores fue de cerca de 62% en las ciudades más grandes y de 50% en las ciudades más pequeñas (Ragupathi y Foster 2002). Tanto en América Latina como en Asia es muy común la práctica de combinar las tarifas de agua y de alcantarillado otra fuente de subsidios implícitos pero, al menos en América Latina, muchas empresas de servicios toman medidas para evitar cobrar el servicio de alcantarillado a hogares sin conexiones al alcantarillado. Por último, muchas empresas de servicio de abastecimiento de agua registran tasas bajas de cobranza y muchas conexiones ilegales, lo cual significa que los hogares que pagan subsidian a los hogares que no pagan. Respecto de los subsidios explícitos, en todas las regiones geográficas es bastante común encontrar precios promedio mayores para consumidores industriales que para los residenciales, lo cual indica, posiblemente, la presencia de subsidios cruzados entre clases de consumidores. Este diferencial de precios existe en 90% de las empresas de servicios que hacen parte de la muestra del presente estudio y para las cuales se dispone de información. Según una encuesta reciente en América Latina, en las prin- CAP2.P65 25 11/07/06, 07:54 a.m. 26 Agua, electricidad y pobreza cipales 17 empresas urbanas de servicios de abastecimiento de agua, a los consumidores industriales se les cobró 2,24 veces más que a los consumidores residenciales por un volumen equivalente de agua (Aderasa 2005). Según un estudio similar de 23 ciudades metropolitanas en India, la relación fue de 5,42 veces más (Ragupathi y Foster 2002). Gran parte de las estructuras tarifarias del agua son tarifas por bloques, lo cual significa que, para asignar los subsidios dentro de la base de consumidores residenciales, se utiliza la focalización con base en la cantidad consumida. Gran parte de los servicios públicos que se estudiaron en América Latina y Asia utilizan estructuras tarifarias por bloques crecientes, con de dos a cuatro bloques de consumo (cuadro 2.4). En América Latina y, en menor grado, en Asia meridional, las estructuras tarifarias por bloques crecientes también suelen incluir cargos fijos relativamente elevados en comparación con la factura del consumidor promedio. En gran parte de los casos de América Latina, la tarifa para el último bloque de consumo comienza a ser lo suficientemente alta para cubrir parte importante de los costos de capital, en tanto, en Asia, la tarifa para el último bloque es proporcionada con los costos de O&M únicamente. Sin embargo, en los dos casos, sólo se comienza a aplicar el último bloque de la tarifa a niveles de consumo de cerca de 70 metros cúbicos mensuales, lo cual es cerca de tres veces más elevado que el consumo residencial característico. Las estructuras lineales de tarifas son más comunes en los países de la OCDE, aunque en un porcentaje significativo de empresas de servicios se continúan encontrando estructuras tarifarias por bloques crecientes. Norteamérica es la única región del mundo donde, si bien en pocos casos, se encuentran estructuras tarifarias por bloques decrecientes. Gran parte de las empresas de servicios que se estudiaron en América Latina ofrecen a los consumidores pobres una estructura por separado de tarifas sociales. Con frecuencia, comprobaciones previas de medios de vida a través de diversos factores asociados al ingreso son la base de la elección de los usuarios para esas tarifas. También se sabe que las tarifas sociales son una práctica generalizada en Europa y Asia central. Para los servicios de suministro de agua sólo se dispone de información limitada sobre la focalización con base en el nivel de servicio. En África y Asia parece ser más común ese tipo de focalización, ya que es allí donde es común el suministro gratuito de agua por medio de tomas públicas de agua. El sector de la electricidad logra mejores recuperación de costos y focalización La fijación generalizada de los precios por debajo de los costos es menos preponderante en el sector de la electricidad que en el de suministro de agua. Según los hallazgos de una encuesta global de recuperación de costos por medio de una metodología similar a la del estudio de GWI del agua (véase recuadro 2.3), 15% de las empresas de servicios de electricidad tuvieron tarifas promedio inferiores al nivel que probablemente se requeriría para cubrir los costos de O&M, y las tarifas de otro 44% eran inferiores al nivel necesario para hacer un aporte a la recuperación de los costos de capital (cuadro 2.5). La tarifa promedio aumenta considerablemente de acuerdo con CAP2.P65 26 11/07/06, 07:54 a.m. CAP2.P65 27 11/07/06, 07:54 a.m. 5 4 10 0 15 0 4 3 0 3 10 0 1 0 0 0 0 0 0 10 0 Fuente: Adaptación del apéndice H. Nota: n. a. = no se aplica. América Latina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Nicaragua Perú Asia meridional Bangladesh India Nepal Sri Lanka Asia oriental Camboya China Indonesia Corea del Sur Malasia Mongolia Filipinas Vietnam Consumo mínimo (m³/mes) 36 43 26 34 100 6 31 73 0 100 45 0 44 0 0 0 28 44 0 59 0 Cargo fijo (% de 15 m³/mes) Cargos fijos, con o sin consumo mínimo 4 7 5 2 4 2 4 2 1 2 1 5 4 4 2 3 4 3 1 8 4 Número de bloques 24 23 20 20 25 20 18 13 n.a. 17 n.a. 10 17 7 12 10 30 20 n.a. 20 20 Tamaño del primer bloque (m³/mes) 72 195 70 40 60 20 80 79 n.a. 134 n.a. 25 74 50 62 20 100 35 n.a. 200 50 Tamaño del último bloque (m³/mes) 0,32 0,22 0,40 0,38 0,31 0,24 0,22 0,08 0,08 0,06 0,16 0,01 0,13 0,14 0,08 0,13 0,24 0,15 0,12 0,04 0,11 Precio del primer bloque (US$/m³) Estructura de los bloques CUADRO 2.4 PANORAMA GENERAL DE LAS ESTRUCTURAS DE TARIFAS TBC PARA CONSUMIDORES RESIDENCIALES DE AGUA 0,82 0,75 1,59 0,44 0,70 0,54 0,73 0,32 n.a. 0,15 n.a. 0,48 0,35 0,33 0,47 0,20 0,60 0,45 n,a, 0,12 0,27 Precio del último bloque (US$/m³) Tipología de los servicios a los usuarios de servicios públicos 27 28 Agua, electricidad y pobreza RECUADRO 2.3 RANGOS INDICATIVOS DE RECUPERACIÓN DE COSTOS PARA LA ELECTRICIDAD Siguiendo la metodología para el sector del agua de Global Water Intelligence que se describe en el presente texto, Foster y Yepes (2005) han creado rangos indicativos de recuperación de costos en el sector de la electricidad. El análisis de los autores, que se presenta en el cuadro que aparece a continuación, se basó en consultas con expertos internacionales en tarifas de electricidad. Para consumidores residenciales e industriales se dan umbrales diferentes con el fin de indicar el menor costo de la prestación del servicio al último grupo. Tarifa <US$0,04/kWh Consumidores residenciales Tarifa insuficiente para cubrir los costos básicos de O&M >US$0,05/kWh >US$0,08/kWh Consumidores industriales Tarifa insuficiente para cubrir los costos básicos de O&M Tarifas que, en gran parte de los sistemas, probablemente hacen un aporte significativo a los costos de capital Tarifas que, en gran parte de los sistemas, probablemente hacen un aporte significativo a los costos de capital Fuente: Foster y Yepes 2005. el nivel de ingreso del país: de US$0,05 por kilovatio-hora, en países de ingreso bajo a cerca de US$0,07 en países de ingreso medio, ascendiendo a US$0,12 en países de ingreso alto. Más de 80% de las empresas de servicios de electricidad cobran tarifas lo suficientemente altas para más que cubrir los costos de O&M en los países de ingreso alto, mientras únicamente 25% de las empresas de servicios de electricidad de los países de ingreso bajo alcanzan ese nivel. Sin embargo, es necesario observar que muchos países industrializados que cobran por la electricidad precios que cubren los costos del servicio han creado simultáneamente redes significativas de seguridad social para ayudar a cubrir los cargos de electricidad y combustible para calefacción. Esos programas son financiados directamente por transferencias fiscales. Entre los ejemplos se puede mencionar el Programa de Asistencia de Energía para los Hogares de Bajos Ingresos de Estados Unidos (el cual asciende a US$1,7 mil millones anuales), los fondos de Francia para la energía para hogares de bajo ingreso (el cual asciende a US$175 millones anuales) y los pagos en Gran Bretaña al combustible para los pobres. Los programas de protección especiales de ayuda para la energía son reflejo del hecho de que el servicio de energía tenga CAP2.P65 28 11/07/06, 07:54 a.m. CAP2.P65 29 0,08 0,12 0,07 0,06 0,05 0,12 0,09 0,06 0,05 0,05 0,04 Global Por nivel de ingreso país PIA PIMA PIMB PIB Por región OCDE ALC MOAS AOP EAC AM 0,11 0,09 0,04 0,05 0,06 0,04 0,11 0,06 0,05 0,05 0,07 Mediana 0,06 0,05 0,02 0,01 0,03 0,04 0,06 0,04 0,03 0,01 0,01 Mín. 0,21 0,14 0,14 0,08 0,08 0,05 0,21 0,14 0,14 0,13 0,21 Máx. 0,09 0,06 0,04 0,04 0,04 0,04 0,09 0,05 0,04 0,04 0,05 25avo percentil 0,13 0,10 0,08 0,06 0,06 0,05 0,13 0,09 0,08 0,06 0,10 75avo percentil 0 0 31 29 29 33 0 0 27 31 15 Demasiado bajas para cubrir O&M básicos 17 47 38 65 71 67 17 71 50 44 44 Suficientes para cubrir gran parte de los O&M 83 53 31 6 0 0 83 29 23 25 41 Suficiente para cubrir los O&M y capital parcial Porcentaje de empresas de servicios públicos cuyas tarifas promedio parecen ser ...a Fuentes: ERRA 2004; Estache y Gassner 2004; OCDE 2004; Olade 2004; ONU-Escap 2004. Nota: Los datos se han obtenido de 84 países en el mundo entero, que se desglosan por región como sigue: OCDE, 23; América Latina y el Caribe (ALC), 19; Europa y Asia central (EAC), 18; África subsahariana (AS), 13; Asia oriental y el Pacífico (AOP), 8; Asia meridional (AM), 3. El mismo grupo de países se desglosa en grupo de ingresos como sigue: ingreso alto (PIA), 23; ingreso medio alto (PIMA), 18; ingreso medio bajo (PIMB), 26; ingreso bajo (PIB), 17. O&M = operación y mantenimiento. a Con base en Foster y Yepes 2005 (recuadro 2.3). Media Agrupación de empresas de servicios de electricidad Tarifas promedio de electricidad en US$/m³ CUADRO 2.5 PANORAMA GENERAL DE LAS TARIFAS PROMEDIO DE ELECTRICIDAD Y GRADO PROBABLE DE RECUPERACIÓN DE LOS COSTOS Tipología de los servicios a los usuarios de servicios públicos 29 11/07/06, 07:54 a.m. 30 Agua, electricidad y pobreza un peso relativamente elevado en el presupuesto de los hogares, en especial en países donde imperan las bajas temperaturas y donde la necesidad de calefacción es considerable. En el sector de electricidad también es menor la magnitud de los subsidios implícitos que en el sector de agua. Los niveles de medición son mucho más altos por lo general y cercanos a la universalidad, evitando, por tanto, los subsidios cruzados implícitos entre consumidores con medidor y sin medidor. Más aún, no surgen los problemas que ocurren al cobrar conjuntamente los servicios de agua y de alcantarillado. No obstante, para muchas empresas eléctricas continúan siendo un problema las tasas de cobro y el robo a través de conexiones ilegales, problema que genera subsidios implícitos significativos para los hogares que no pagan y para los hogares con conexiones ilegales. Respecto de los subsidios explícitos, la fijación de precios diferentes para consumidores industriales y consumidores residenciales es menos común en el sector de electricidad que en el sector de suministro de agua. De las empresas de electricidad en Europa y Asia central, Medio Oriente, África subsahariana y Asia meridional y oriental para las cuales se dispone de información, 30% cobran a consumidores industriales y residenciales tarifas diferentes, lo que posiblemente tiene como resultado el otorgamiento de subsidios cruzados a los consumidores residenciales. Únicamente una de 14 empresas de servicios públicos de América Latina cobra a los consumidores industriales precios promedio más elevados que a los residenciales. En todas los demás, los consumidores residenciales pagan tasas más elevadas que los clientes industriales. Para los hogares de ingreso bajo, en América Latina y en Europa y Asia central es relativamente común el uso de tarifas sociales especiales para la electricidad. El volumen de consumo es el criterio más común que se utiliza en América Latina para determinar si el hogar es elegible para las tarifas sociales. En Europa oriental, sin embargo, se utilizan más las comprobaciones previas de medios de vida a través de factores asociados al ingreso, la focalización categórica y la selección administrativa en general. No se dispone de información sobre la preponderancia de las tarifas sociales en África y en Asia meridional y oriental. Para distribuir los beneficios de los subsidios explícitos, en los servicios de electricidad es bastante común aunque no omnipresente, como en los servicios de agua el uso de la focalización con base en la cantidad consumida. Cerca de 70% de los países que se estudiaron aplicaban a la electricidad estructuras tarifarias por bloques crecientes. El análisis de las estructuras tarifarias existentes indica que, por lo general, las estructuras de este tipo comprenden de tres a cuatro bloques (cuadro 2.6). El primer bloque tiende a variar entre 50 y 100 kilovatios-hora-mes, con una tarifa cercana a US$0,05-US$0,06 por kilovatio-hora. El tamaño del último bloque varía muchísimo, de cerca de 200 a 2.000 kilovatios-hora-mes. Algunos países, entre ellos el Reino Unido y varios países de Asia, aplican estructuras tarifarias por bloques decrecientes. Gran CAP2.P65 30 11/07/06, 07:54 a.m. CAP2.P65 31 11/07/06, 07:54 a.m. 13 0 0 0 20 0 0 0 0 100 1 0 0 0 0 10 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 22 0 0 20 50 18 0 0 6 100 n.a. 0 n.a. 0 14 9 n.a. 5 0 n.a. 0 7 n.a. 0 n.a. n.a. Fuente: Adaptación del apéndice H. Nota: n.a. = no se aplica; m = mes; TBC = tarifa por bloques crecientes. América Latina Brasil Colombia Ecuador Honduras México Nicaragua Paraguay Perú R. B. de Venezuela Asia Camboya Indonesia R. D. P. de Laos Malasia Filipinas Sri Lanka Tailandia Vietnam África Cabo Verde Kenia Uganda Santo Tomás y Príncipe Zambia Zimbabue Consumo mínimo Cargo fijo (kWh/m) (% de 100 kWh) Cargos fijos, con o sin consumo mínimo 4 3 2 6 3 3 6 3 3 3 4 3 3 3 3 3 5 6 5 3 2 4 2 3 3 4 Número de bloques 93 30 200 50 100 50 25 50 30 300 54 40 23 50 103 10 30 78 100 95 40 50 30 100 300 50 Tamaño del primer bloque (kWh/m) 308 125 200 300 300 100 1.000 150 100 500 255 105 60 151 533 300 180 400 310 2.250 n.a. 7.000 n.a. 300 700 1.000 Tamaño del último bloque (kWh/m) 0,06 0,03 0,05 0,08 0,05 0,11 0,04 0,05 0,07 0,06 0,06 0,16 0,03 0,02 0,07 0,07 0,03 0,04 0,04 0,05 0,15 0,02 0,03 0,07 0,01 0,02 Precio del primer bloque (US$/kWh) Estructura de los bloques 0,11 0,07 0,07 0,11 0,08 0,15 0,26 0,06 0,10 0,07 0,11 0,17 0,04 0,11 0,08 0,13 0,16 0,07 0,10 0,12 0,19 0,19 0,10 0,17 0,03 0,05 Precio del último bloque (US$/kWh) CUADRO 2.6 PANORAMA GENERAL DE LAS ESTRUCTURAS DE TARIFAS TBC PARA CONSUMIDORES RESIDENCIALES DE ELECTRICIDAD Tipología de los servicios a los usuarios de servicios públicos 31 32 Agua, electricidad y pobreza parte de las regiones presentan casos aislados de estructuras tarifarias diferenciadas por volumen consumido (tarifas múltiples que se aplican a consumidores en intervalos diferentes de consumo). Existe poca información sobre la focalización por nivel de servicio, pero la información disponible sugiere que esta modalidad es comparativamente poco frecuente. Solamente uno o dos de los países estudiados reportaron una diferenciación tarifaria de acuerdo con la carga, o según si el servicio provisto es unifásico o trifásico. Gran parte de los subsidios al agua y a la electricidad aplican la focalización con base en la cantidad consumida Para resumir, como indica la evidencia disponible, de lejos, los subsidios con focalización por cantidad consumida constituyen la forma más común de subsidio explícito, tanto en el sector del suministro de agua como en el sector de electricidad. Debido a que la fijación general de los precios por debajo de los costos continúa vigente en muchas empresas de servicios públicos, la focalización con base en la cantidad consumida y otras medidas alternativas se combinan con frecuencia con un subsidio general, de manera que se subsidie a todos los hogares y el mecanismo de focalización sea utilizado para distribuir el subsidio entre los hogares. Cuando se comparan los sectores de suministro de agua y electricidad, se hace evidente que los subsidios a los usuarios de servicios públicos son mucho más comunes en el primero que en el segundo (cuadro 2.7). El sector de suministro de agua registra un grado mucho menor de recuperación de costos y cobertura de medición que el sector de la electricidad, lo que lleva a más subsidios no dirigidos y a subsidios implícitos en el sector del agua. También en el sector de agua es más común cobrar precios diferentes a consumidores industriales y residenciales y aplicar estructuras tarifarias por bloques crecientes que subsidian a todo el consumo residencial con excepción de los niveles más elevados. La menor ocurrencia de subsidios cruzados de industriales a residenciales en electricidad refleja la creciente liberalización de los mercados energéticos, así como la mayor sensibilidad de las industrias a la fijación del precio de la electricidad. ¿POR QUÉ SON TAN COMUNES LOS SUBSIDIOS? ¿Por qué son tan comunes los subsidios a los usuarios de servicios públicos y por qué son más preponderantes para el agua que para la electricidad? La idea de subsidiar los servicios de agua y electricidad cuenta con apoyo generalizado entre los políticos, los encargados de la formulación de las políticas, los gerentes de las empresas de servicios públicos y el público en general. A los subsidios a los servicios básicos se les considera justos y hasta necesarios en particular mecanismos de subsidio, tales como las CAP2.P65 32 11/07/06, 07:54 a.m. 33 Tipología de los servicios a los usuarios de servicios públicos CUADRO 2.7 RESUMEN DE LA PREPONDERANCIA DE TIPOS DIFERENTES DE SUBSIDIOS EN AGUA Y ELECTRICIDAD Agua Electricidad Subsidios no dirigidos 39% de las empresas no logran cubrir los costos de O&M; 69% no logran cubrir la totalidad de los costos de capital 15% de las empresas no logran cubrir los costos de O&M; 59% no logran cubrir la totalidad de los costos de capital Subsidios implícitos Generalizados como resultado de la baja cobertura de medidores, la falta de facturas separadas para el alcantarillado, la baja recaudación de ingresos y las conexiones ilegales Menos generalizados como resultado de mayor uso de medidores, pero continúan siendo problemáticas la baja recaudación de ingresos y las conexiones ilegales Subsidios explícitos con focalización con base en la cantidad consumida TBC generalizadas, las utiliza 80% de las empresas de servicios, registran elevados cargos fijos y escalones de precios poco pronunciados TBC generalizadas, las utiliza 70% de las empresas de servicios; menor incidencia de cargos fijos elevados y escalones de precios más pronunciados Subsidios explícitos con focalización con base en el nivel de servicio Uso significativo de grifos públicos Utilización ocasional basada en perfil de carga Financiación Combinación de transferencias oficiales, subsidios cruzados y subsidios sin financiación Combinación de transferencias oficiales, subsidios cruzados y subsidios sin financiación Fuente: Elaboración de los autores. Nota: TBC = Tarifas por bloques crecientes; O&M = operación y mantenimiento. tarifas por bloques crecientes para garantizar que los hogares pobres puedan disfrutar de esos servicios. Así mismo, como una manera de aumentar el poder adquisitivo de los pobres, se les considera instrumentos alternativos de las políticas sociales. En el capítulo siguiente se analizan con mayor detenimiento las justificaciones de la política de subsidiar a los pobres. Sin embargo, no obstante la motivación de las políticas, es necesario comprender por qué la estructura de costos de los servicios de agua y electricidad los convierte en candidatos tentadores para la concesión de subsidios, en particular cuando en esa concesión de subsidios existe un interés político. En el presente contexto se estudian tres características de la estructura de costos. La primera es la proporción relativamente elevada de costos fijos respecto de los costos totales, lo cual quiere decir que, en muchas situaciones, la solución económicamente eficiente de fijación de precios (precio igual a costo marginal) no conducirá a una recuperación total de los costos. La segunda es el porcentaje relativamente eleva- CAP2.P65 33 11/07/06, 07:54 a.m. 34 Agua, electricidad y pobreza do de costos no atribuibles o comunes, los cuales resulta difícil asignar a diferentes consumidores con precisión. La tercera es la elevada intensidad de capital de las industrias de agua y electricidad, aunada a la larga vida de los activos, lo cual de manera colectiva hace factible la fijación de precios por debajo de los costos a corto o a mediano plazo. A continuación se analizan en mayor detalle cada una de las anteriores características de los sectores de agua y electricidad. Los costos fijos elevados complican la determinación de los precios La fijación del precio igual al costo marginal es el ideal teórico de la fijación de precios de los servicios públicos. Cuando todos los consumidores enfrentan el costo marginal de utilizar una unidad adicional de agua o de electricidad al decidir cuánto consumir se logran los niveles de consumo y la asignación del consumo entre los consumidores más eficientes. Cuando el precio se fija igual al costo marginal, cada consumidor consumirá hasta el punto en que el costo marginal de usar otra unidad de agua o de electricidad es superior al valor que el consumidor asigna a esa unidad adicional de consumo. En la práctica, sin embargo, rara vez se fija el precio igual al costo marginal debido a que no siempre es compatible con otros objetivos del diseño de tarifas. Por ejemplo, no necesariamente la fijación del precio igual al costo marginal producirá la recuperación total de los costos. La elevada proporción de costos fijos en la estructura de costos totales de las empresas de servicios públicos significa que los costos marginales disminuyen con la escala de producción y, por tanto, el costo marginal es menor que el costo promedio. En consecuencia, la fijación del precio igual al costo marginal no permite que las empresas alcancen el equilibrio financiero. En la situación anterior, el resultado de la aplicación estricta de la fijación del precio igual al costo marginal sería un subsidio generalizado, no dirigido, sobre el precio. Claro está que, a más largo plazo, los costos marginales tienden a aumentar en la medida en que se alcanzan los límites de capacidad de la infraestructura existente y conforme se hace evidente la necesidad de crear nuevas instalaciones (con frecuencia más costosas). La fijación del precio igual al costo marginal es consistente con la recuperación de todos los costos cuando el costo marginal supera el costo promedio. La incompatibilidad potencial entre la fijación del precio igual al costo marginal y la recuperación de costos origina acalorados debates y gran controversia sobre la manera de recuperar los costos del servicio sin desviarse demasiado de la regla ideal de la fijación del precio igual al costo marginal. En la literatura económica se han encontrado dos soluciones posibles a ese problema: la primera consiste en cubrir el déficit resultante de la fijación del precio igual al costo marginal utilizando una transferencia presupuestaria del Estado. Esta escuela teórica ha sido la causa de la tendencia hacia los subsidios con financiación del gobierno que se describió anteriormente. La segunda solución posible consiste en permitir aumentar un poco los precios sobre los costos CAP2.P65 34 11/07/06, 07:54 a.m. 35 Tipología de los servicios a los usuarios de servicios públicos marginales con el fin de permitir que la empresa consiga el equilibrio financiero. Esta escuela teórica abre la puerta a los subsidios cruzados entre diferentes categorías de consumidores, como también quedó descrito antes. Existen, en principio, muchas maneras diferentes en las cuales se podrían aumentar los precios por encima de los costos marginales y así garantizar la recuperación de todos los costos. El enfoque de la literatura económica se ha puesto en la creación de reglas de fijación de precios que minimicen las distorsiones que ocasionan los aumentos de los precios por encima de los costos marginales. Aprovechando la obra de Boiteux (1971), Ramsey (1927) demostró que la manera más eficiente para cerrar la brecha era la de aplicar márgenes sobre los costos marginales que eran inversamente proporcionales a la elasticidad precio de la demanda de cada consumidor, minimizando, por tanto, las desviaciones de lo que cada consumidor habría consumido si el precio hubiera sido igual al costo marginal. En efecto, esta práctica conlleva cobrar precios más altos a aquellos consumidores con las demandas más inflexibles en el sistema, los cuales, en la práctica, son los consumidores domésticos. Posteriormente, Coase (1946) demostró la posibilidad de mejorar la fijación del precio de Ramsey-Boiteux utilizando tarifas en dos partes, cuando la elasticidad de la conexión es igual a cero. De esta manera, todos los consumidores continúan confrontando precios iguales a los costos marginales sobre cada unidad que consumen, y los costos fijos se recuperan por medio de un cargo fijo de ingreso, el cual es equivalente a un impuesto de monto fijo. Sin embargo, la posible desventaja de la tarifa en dos partes consiste en la posibilidad de que los consumidores pequeños no deseen utilizar la red porque tal vez, para ellos, no valga la pena pagar el cargo fijo de ingreso. La amplia diversidad de soluciones posibles para recuperar los costos fijos significa, en la práctica, que antes que en fomentar la eficiencia económica, esos grados de libertad se utilizan muchas veces para promover objetivos sociales y políticos. Ello significa que, principalmente, los costos fijos se recuperan de aquellos grupos de consumidores con la mayor capacidad percibida de pagar el servicio: los consumidores industriales por lo general. Uno de los atractivos de determinar de esta manera los precios de los servicios públicos, desde la perspectiva del encargado de la formulación de las políticas, consiste en que suele dar la impresión de que los objetivos de las políticas sociales se pueden lograr sin ningún costo fiscal. Sin embargo, es obvio que existe un costo económico relacionado con ese enfoque, el cual produce distorsiones en el comportamiento económico. La razón es que determinar de esta manera los precios significa por lo general cobrar los precios más altos a los consumidores más grandes (comercio, industria y consumidores domésticos de gran volumen). Si esos son los consumidores cuyas decisiones de consumo son más sensibles a los precios (es decir, aquellos con la mayor elasticidad precio, lo que podría ser el caso, como lo sugiere el cuadro 2.2), deberían afrontar, no los precios marginales más altos, sino los precios marginales más bajos de acuerdo con los principios de Ramsey-Boiteux. CAP2.P65 35 11/07/06, 07:54 a.m. 36 Agua, electricidad y pobreza Los costos no atribuibles llevan a la discreción en la asignación de costos Es tarea difícil atribuir los costos de la prestación de servicios públicos de manera única a diferentes consumidores o aun a grupos de consumidores. La razón es que el agua y la electricidad pueden fluir libremente a través de redes que comparten muchos consumidores; por tanto, no resulta factible ni significativo decir cuáles moléculas de agua o electrones fluyen a consumidores determinados o exactamente cuáles partes de la red se utilizaron para llegar a esos consumidores. Es más, en términos concretos, el costo de la prestación del servicio a cada consumidor individual es diferente debido a que tanto la localización geográfica precisa como el perfil temporal del consumo afectarán el costo. La situación anterior crea un grado considerable de discreción para asignar el costo entre grupos de consumidores y siempre existe la tentación de utilizar esa discreción para fomentar objetivos sociales y políticos. Existen, sin embargo, límites económicos a la medida en que es posible asignar de manera arbitraria los costos a categorías de consumidores políticamente convenientes. Para aclarar la cuestión, Faulhaber y Levinson (1981) utilizan un marco de negociación basado en teoría de los juegos. El marco se basa en los conceptos de costo independiente y costo incremental. El costo independiente se define como lo que le costaría a un consumidor particular o a un grupo de consumidores abandonar la red y prestar sus propios servicios de manera independiente. El costo incremental se refiere a los costos adicionales que se cargan al sistema para atender las necesidades de un consumidor nuevo o de un grupo de consumidores nuevos, quienes deciden conectarse al sistema. Como resultado de la estructura de costos de los servicios públicos, los costos independientes suelen ser bastante elevados, mientras que los costos incrementales suelen ser bastante bajos. Faulhaber y Levinson (1981) demuestran que, para todas las partes involucradas, será aceptable como resultado de un proceso de negociación cualquier conjunto de precios que garantice que ningún grupo de consumidores pagará más del costo independiente y que cada grupo de consumidores pagará al menos los costos incrementales. La razón es que a ningún grupo de consumidores le interesaría salir de la base de clientes de las empresas de servicios públicos porque, por definición, a esos consumidores se les está ofreciendo un precio más bajo que el costo independiente que pagarían. A la vez, a ningún grupo de consumidores le interesa tratar de excluir de la base de consumidores del servicio público a ningún otro grupo porque, por definición, todos están pagando más del costo incremental que les corresponde. Por ende, todos los grupos hacen algún aporte a los costos comunes, reduciendo, por tanto, la carga que se debe compartir entre los demás consumidores. Como se observaba antes, considerando los elevados costos fijos de los servicios públicos, puede ser muy amplio el intervalo definido por el costo incremental y el CAP2.P65 36 11/07/06, 07:54 a.m. 37 Tipología de los servicios a los usuarios de servicios públicos costo independiente, lo que significa que podría surgir una variedad amplia de precios posibles y, en principio, la misma sería justificable. El rango varía de manera considerable según el contexto local. Las ciudades con aguas freáticas a poca profundidad y de buena calidad como muchas de Asia tienen un costo independiente muy bajo para el suministro urbano de agua. Como resultado, las conexiones a la red pueden ser muy sensibles al diseño de las estructuras tarifarias. En términos más generales, es posible que, debido al mayor volumen de consumo dentro de zonas comerciales e industriales, los consumidores comerciales e industriales afronten un costo independiente más bajo que el costo para los consumidores residenciales. Por tanto, es más probable que, a medida que aumenten los precios de los servicios públicos, esos consumidores abandonen los servicios de la red. La larga vida de los activos hace atractiva la financiación inadecuada Las empresas de servicios públicos se caracterizan por el elevado grado de intensidad de capital y la larga vida de los activos (cuadro 2.8). Como lo indica el cuadro, en los componentes de red de los servicios de agua y electricidad, de 70% a 90% de los costos pueden ser costos de capital. Por lo general, esta clase de activos duran mucho más de veinte años. CUADRO 2.8 INTENSIDAD DE CAPITAL Y VIDA DE LOS ACTIVOS PARA LAS EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS Intensidad de capital (% de costos totales) Electricidad Generación Transmisión Distribución Agua Alcantarillado Telecomunicaciones Vida típica de los activos (años) 25-30 35-75 90 70 65 80 25-45 20-40 40-60 10-15 Fuente: Elaboración de los autores a partir de consultas con especialistas del Banco Mundial. El uso intensivo del capital y la larga vida de los activos hacen posible librarse de cubrir los costos totales de capital de la prestación de los servicios por lo menos, durante cierto tiempo. Lo anterior abre la puerta a los subsidios sin financiación del tipo anteriormente descrito. En el caso de los servicios de agua, el problema es más grave que en los servicios de electricidad porque las redes de agua y los servicios asociados CAP2.P65 37 11/07/06, 07:54 a.m. 38 Agua, electricidad y pobreza se deterioran muy gradualmente, sin amenazar necesariamente la continuidad de la prestación del servicio. Los sistemas de electricidad, sin embargo, son más sensibles. El mantenimiento inadecuado puede producir con relativa rapidez fallas en el suministro y apagones prolongados, los cuales son, además, políticamente impopulares. Por esa razón para los políticos resulta más fácil proveer una financiación escasa a los servicios de agua y alcantarillado que a los servicios de electricidad. Vale la pena analizar, como punto de comparación, los parámetros equivalentes para el sector de las telecomunicaciones, el cual tiene un uso mucho menos intensivo de capital y una vida considerablemente más corta de los activos (cuadro 2.8). La presente explicación es una de las varias razones posibles de por qué esos servicios han sido menos vulnerables a la fijación de precios por debajo de los costos que los servicios de agua o electricidad. Como el capital representa una proporción menor de los costos totales, es menor el espacio para reducir los precios reduciendo el mantenimiento del capital. Más aún, como es más corta la vida de los activos, para poder garantizar la continuidad del servicio, se debe reemplazar el equipo con mayor frecuencia. En resumen, la estructura de costos de las empresas de servicios públicos implica que no existe una fórmula única y aceptada de fijación de precios de los servicios públicos que logre la recuperación de los costos. Por consiguiente, es amplio el espacio para modificar la manera como se recuperan los costos. Además, el carácter de larga vida de los activos de la red permite diferir durante algún tiempo la recuperación de los costos antes de que se comience a deteriorar la calidad de los servicios. Como resultado, puede ser muy atractivo en términos políticos sostener los subsidios generales sobre los precios de los servicios de agua y electricidad, o utilizar los precios de los servicios como mecanismo de redistribución del ingreso. RESUMEN En el presente capítulo se presentó una tipología general de los subsidios a los servicios públicos. Los subsidios a los servicios se pueden utilizar para reducir el costo del consumo o de la conexión a los servicios públicos. Los subsidios pueden ser no dirigidos, lo que significa la fijación generalizada de los precios por debajo de los costos del servicio, o pueden ser dirigidos para beneficio de grupos determinados. Si bien muchas prácticas comunes de las empresas de servicios públicos llevan a la concesión de subsidios implícitos, el enfoque del presente libro se centra en los subsidios dirigidos explícitos, los cuales representan un intento deliberado de beneficiar a ciertos grupos de consumidores. Los subsidios explícitos se pueden focalizar con base en variables categóricas, zonas geográficas o comprobación previa individual de medios de subsistencia, o se pueden diseñar para permitir que los beneficiarios elijan ellos mismos el subsidio por medio de la opción que tomen respecto de la cantidad o del tipo de servicio que consumen. CAP2.P65 38 11/07/06, 07:54 a.m. 39 Tipología de los servicios a los usuarios de servicios públicos Se definieron y se particularizaron tres mecanismos diferentes de financiación de los subsidios, que involucran transferencias de fondos públicos, subsidios cruzados entre grupos de consumidores y subsidios sin financiación que conllevan el agotamiento del stock de capital. Cada uno de ellos tiene desventajas. Con frecuencia las transferencias oficiales son poco confiables y pueden llegar a socavar los incentivos gerenciales, de modo que, en últimas, los subsidios son absorbidos por ineficiencias en la empresa, en vez de que los subsidios se trasladen a los consumidores. Los subsidios cruzados crean distorsiones en la fijación de precios que afectan el comportamiento de los consumidores y pueden, en últimas, debilitar la sostenibilidad financiera de la empresa de servicios públicos al crear incentivos para que los consumidores recurran a la prestación propia. En últimas, los subsidios sin financiación imponen una pesada carga no financiera sobre los consumidores bajo la forma de un deterioro en la calidad del servicio y una menor ampliación de la cobertura del servicio. Se encontró que los subsidios a los servicios públicos son bastante comunes en casi todas las regiones del mundo particularmente en los países en desarrollo y en transición. De lejos, la focalización con base en la cantidad consumida, construida en torno a la estructura tarifaria por bloques crecientes, es el enfoque más común a la concesión de subsidios. Sin embargo, comúnmente se combina con la fijación general de los precios por debajo de los costos, de manera que todos los consumidores se benefician en diverso grado de los subsidios. Los subsidios tienden a ser más comunes en el sector de suministro de agua que en el sector de electricidad. Las empresas eléctricas tienden a recuperar una proporción mayor de los costos, a utilizar más los sistemas de medición, a depender menos de la focalización con base en la cantidad consumida y a tener una probabilidad mucho menor de cobrar precios diferentes a consumidores industriales y residenciales. En la estructura misma de costos de industrias en red como las que se describen radica una de las razones por las cuales las empresas de servicios públicos son tan propensas a la concesión de subsidios, en particular la preponderancia de costos fijos y de costos no atribuibles, así como la elevada intensidad de uso del capital y la larga vida de los activos. Una proporción elevada de costos fijos significa que la fijación de precios igual al costo marginal no permite necesariamente la recuperación total de los costos a corto plazo, dando, por tanto, una justificación para las transferencias oficiales o para los aumentos de precios para cerrar la brecha financiera. A la vez, una proporción elevada de costos comunes o no atribuibles incorpora considerable discreción en la asignación de tales costos entre diferentes grupos de consumidores, haciendo atractivo en términos políticos utilizar las tarifas de los servicios públicos como instrumentos por fuera del presupuesto para financiar objetivos sociales. Por último, el elevado uso intensivo de capital y la larga vida de los activos significan que, a menudo y con bastante facilidad, se pueden diferir los gastos financiando de manera insuficiente las operaciones en marcha y postergando las actividades de mantenimiento del CAP2.P65 39 11/07/06, 07:54 a.m. 40 Agua, electricidad y pobreza capital, cuyo efecto negativo se hace evidente sólo gradualmente a medida que disminuyen los niveles del servicio. Por todas las razones anteriores, comúnmente la pregunta central de las políticas respecto de los subsidios a los servicios públicos no es si se deben introducir los subsidios, sino cómo manejar los que ya existen. En particular, ¿se pueden reducir y se deberían reducir los subsidios a los servicios públicos o se debería revisar radicalmente el diseño de esos subsidios? La respuesta depende de qué tan bien se desempeñen los subsidios en el cumplimiento de los objetivos sectoriales y sociales que se utilizan comúnmente para justificar su existencia. El tema del capítulo siguiente es la naturaleza de esas motivaciones. CAP2.P65 40 11/07/06, 07:54 a.m. CAPÍTULO 3 LA JUSTIFICACIÓN DE SUBSIDIAR LOS SERVICIOS PARA LOS POBRES B ásicamente existen dos justificaciones singulares para subsidiar los servicios de agua y electricidad para los pobres. La perspectiva sectorial es la base de la primera justificación: los subsidios a los servicios sirven para mantener asequibles los servicios a los hogares pobres facilitando así el logro del acceso universal y una mayor recuperación de los costos para el sector. La base de la segunda justificación es la perspectiva de las políticas sociales: los subsidios a los servicios públicos son una manera eficaz para resolver la pobreza y la desigualdad del ingreso, en especial en países que carezcan de la capacidad administrativa para poner en práctica sistemas más complejos de transferencias monetarias con base en la comprobación previa de medios de vida. El presente capítulo tiene como propósito explorar con mayor detenimiento ambas perspectivas. En el contexto del bienestar social es posible comprender ambas perspectivas. Si al ingreso se le considera como el principal factor determinante del bienestar social, entonces los subsidios a los servicios públicos simplemente ofrecen un instrumento más para mejorar el ingreso de los hogares pobres. Sin embargo, si al bienestar social se le concibe en términos de dimensiones múltiples que abarcan el ingreso y componentes no monetarios, como la salud, la dignidad y la participación social los subsidios a los servicios públicos pueden ofrecer un medio para facilitar el acceso de los hogares a los demás aspectos del bienestar social. LOS SUBSIDIOS SON INSTRUMENTOS DE LAS POLÍTICAS SECTORIALES Entre los encargados de la formulación de las políticas en los países en desarrollo, por lo general se supone que los servicios públicos representan necesidades básicas que, si se cobraran a precios que permitan recuperar los costos de servicio, no estarían al alcance de un segmento importante de la población. Se plantea que si las tarifas continúan siendo inasequibles o llegan a ser inasequibles, un segmento considerable de la población no tendrá la capacidad para conectarse a los servicios públicos ni podrá continuar pagando sus facturas de los servicios una vez conectados. En consecuencia Cap3.p65 41 11/07/06, 07:54 a.m. 42 Agua, electricidad y pobreza y por lo menos para los pobres, son necesarios los subsidios. Acerca de este argumento se pueden plantear tres preguntas, a saber: a) ¿Cuál es la tarifa asequible?; b) ¿Son las tarifas inasequibles?; c) ¿Si las tarifas y los cargos de conexión fueran asequibles, harían los servicios accesibles a los pobres? La capacidad de pago es una noción subjetiva Desde la perspectiva económica, los hogares escogen la canasta de bienes y servicios que maximiza su utilidad, dadas las preferencias y las restricciones presupuestarias. Las preferencias difieren muchísimo entre los hogares, lo que refleja las diferencias en niveles de ingreso, demografía y salud, así como factores culturales, y, en consecuencia, pueden llevar a opciones muy divergentes sobre cuánto gastar en un servicio dado. No existe, por tanto, una base económica para determinar si un hogar en particular gasta demasiado en cualquier servicio público en particular o consume demasiado poco de ese servicio. Por eso, en la teoría económica, el concepto de tarifa asequible no tiene bases reales. Los economistas tratan de medir la disposición a pagar por los servicios en vez de poner el enfoque en conceptos normativos de la capacidad de pago. La disposición a pagar es indicativa del precio máximo al cual un hogar todavía estaría dispuesto a utilizar el servicio y, como tal, ofrece una medida de la capacidad de pago que evita hacer juicios de valor acerca de cuánto deben gastar los hogares. Lo que cada hogar está dispuesto a pagar por el suministro de agua, por la electricidad o por el saneamiento varía y depende de las preferencias del hogar y de la calidad de las alternativas existentes de servicio (por ejemplo, pozos, ríos y queroseno). Por consiguiente, no es posible hacer declaraciones generales acerca de lo que los hogares en una ciudad estarían dispuestos a pagar, mucho menos acerca de los hogares en general. Para medir cuánto pagarían en la práctica hogares con y sin conexiones domiciliaras por una conexión a un suministro de agua o a un sistema de electricidad, o por un bloque básico de suministro de agua o de servicios de electricidad, se ha recurrido a estudios sobre la disposición a pagar. Luego, para determinar en qué medida son asequibles esos precios a segmentos diferentes de la población, se han comparado los resultados con precios que permitan recuperar los costos de servicio. Si un porcentaje apreciable de la población no está dispuesta a pagar el costo de la prestación del servicio, y con todo, existe un imperativo político para prestar ese servicio, entonces se necesitarán transferencias fiscales o subsidios cruzados para cerrar la brecha financiera. En ese sentido, la información sobre la disposición a pagar puede ser de gran utilidad para los encargados de la formulación de las políticas que tratan de decidir el nivel de servicios que se podría prestar de manera sostenible con un determinado presupuesto para subsidios. Si una pequeña proporción de usuarios no tienen la dis- Cap3.p65 42 11/07/06, 07:54 a.m. 43 La justificación de subsidiar los servicios para los pobres posición a pagar precios que permitan recuperar los costos de servicio, la identificación de esos tipos de hogares puede servir para diseñar los subsidios dirigidos. Para medir la disposición a pagar existen numerosas metodologías, así como un acervo enorme de literatura sobre las ventajas y las desventajas de cada una de esas metodologías (recuadro 3.1). RECUADRO 3.1 METODOLOGÍAS PARA MEDIR LA DISPOSICIÓN A PAGAR Para medir la disposición a pagar, los economistas han diseñado numerosas metodologías (Freeman 1994), las cuales se sitúan en dos categorías amplias: enfoques de preferencia revelada y enfoques de preferencia declarada. Para determinar las preferencias del hogar con respecto al servicio particular en cuestión, los enfoques de preferencia revelada dependen del comportamiento económico existente en otros mercados. Con frecuencia se utiliza este enfoque para poner un límite inferior a la disposición a pagar por los servicios públicos de hogares que en la actualidad carecen de conexiones domiciliarias. Por ejemplo, si los hogares sin acceso al agua o a la electricidad gastan en la actualidad US$10 mensuales en el agua de camiones cisterna o en velas o en pilas, entonces deben tener la disposición a pagar la misma suma por lo menos por un servicio de redes de mejor calidad. La desventaja del anterior enfoque consiste en que tal vez no siempre existan las evidencias de este tipo en las cuales basarse y, más aún, considerando las diferencias cualitativas en los servicios de que se trata, rara vez la evidencia es fuente perfecta de información sobre la disposición a pagar. Los enfoques de preferencia declarada, como la valoración contingente, dependen de hacer preguntas a los hogares acerca de escenarios hipotéticos construidos con cuidado. A los hogares se les pregunta en las encuestas de valoración contingente cuánto estarían dispuestos a pagar (o sí estarían dispuestos a pagar una suma determinada) por una conexión o por un bloque de agua o de electricidad bajo una serie bien especificada de condiciones del servicio. La desventaja de este enfoque consiste en que continúa siendo hipotético, independientemente del cuidado puesto en la construcción del escenario hipotético, y es posible que las respuestas de la gente a preguntas de este tipo no reflejen cómo se comportarían efectivamente en una situación real. Considerando las limitaciones de cada enfoque y las diferencias significativas que existen entre los dos, los resultados que se obtengan para una situación dada pueden diferir radicalmente. En consecuencia, para definir un intervalo más creíble de disposición a pagar, a veces los economistas prefieren utilizar métodos múltiples. Recientemente, en Centroamérica se hizo una revisión de estudios sobre la disposición a pagar, utilizando la metodología de la valoración contingente en el caso del sector del suministro de agua (Walker y otros 2000). En promedio, los consumidores de agua en cerca de la mitad de las ciudades que tomaron parte en el estudio se mostraron dispuestos a pagar tarifas mucho más altas que la vigente pero muchísimo menores que los niveles de recuperación de costos. Los consumidores de la otra mitad de las ciudades se mostraron dispuestos a pagar, en promedio, significativamente más que los niveles de recuperación (gráfico 3.1). Sin embargo, en tres casos de los seis, una metodología alternativa para estimar la disposición a pagar produjo resultados Cap3.p65 43 11/07/06, 07:54 a.m. 44 Agua, electricidad y pobreza GRÁFICO 3.1 DISPOSICIÓN A PAGAR POR EL AGUA COMPARADA CON TARIFAS QUE RECUPERARÍAN LOS COSTOS TOTALES EN AMÉRICA CENTRAL Fuente: Walker y otros 2000. Nota: DAP = Disposición a pagar. que llevarían a la conclusión contraria. (En dos casos, el método de valoración contingente produjo un resultado más alto para la disposición a pagar que el obtenido con métodos de preferencia revelada, mientras en el tercer caso sucedió lo contrario). Según hallazgos de un estudio similar (Choe, Varley y Biljlani 1996) en Dehra Dun, India, 80% de los consumidores se mostraron dispuestos a pagar más de la tarifa vigente (gráfico 3.2). Aun así, la mayor disposición a pagar US$0,20 por metro cúbico continúa siendo insuficiente para cubrir el costo total probable de la prestación del servicio. Los hallazgos de nuevas investigaciones en África subsahariana sobre la disposición a pagar por los servicios de agua indican que, por lo general, los hogares tienen una disposición a pagar de entre US$0,30 y US$0,40 por metro cúbico de agua para las conexiones privadas, cifra que, por lo general, es inferior al precio actual (Keener y Banerjee, de próxima aparición). El uso del enfoque de la valoración contingente ha sido mucho más limitado en el caso de la electricidad. La facilidad relativa para calcular los gastos efectivos de los hogares en sustitutos de la electricidad, como velas y lámparas de queroseno, es una de las razones de esa limitación. Parece que los datos mencionados proporcionan un límite inferior sólido sobre lo que los hogares podrían estar dispuestos a pagar por un servicio de mejor calidad y, por tanto, los datos reducen la necesidad de depender de Cap3.p65 44 11/07/06, 07:54 a.m. 45 La justificación de subsidiar los servicios para los pobres GRÁFICO 3.2 DISPOSICIÓN A PAGAR POR EL SUMINISTRO ACTUALES EN DEHRA DUN, INDIA DE AGUA EN COMPARACIÓN CON LAS TARIFAS Fuente: Choe, Varley y Biljlani 1996. Nota: DAP = Disposición a pagar. preguntas hipotéticas de encuestas. Investigaciones recientes han ayudado a diseñar una metodología refinada para inferir la demanda de unidades de flujo luminoso a partir de los patrones de gasto actual de tipos diferentes de hogares (Barnes, Fitzgerald y Peskin 2002; Esmap 2002). Barnes, Fitzgerald y Peskin (2002) encontraron que, en el caso de India y como resultado de una mejor iluminación, los hogares rurales con conexiones domiciliarias de electricidad reciben un beneficio promedio (excedente del consumidor) de US$0,30 a US$0,40 por kilovatio hora, comparado con una tarifa de US$0,40 por kilovatio hora. En el caso de Indonesia, se calcula un beneficio mensual de US$36,75 por hogar (excedente del consumidor) para los hogares que, para iluminar sus viviendas, cambiaron las lámparas de queroseno por electricidad. Con frecuencia, para medir la capacidad de pago, se apela a límites normativos de gastos en función del presupuesto familiar El enfoque de la disposición a pagar no se aplica en la práctica tan a menudo para determinar los niveles de tarifa y de subsidio o para diseñar el subsidio. En su lugar, en la cuestión de la fijación de precios a menudo se apela a una perspectiva normativa o de necesidades básicas, con el argumento de que algunos servicios no son discrecionales y que, sin importar cuánto estarían dispuestos a pagar, los hogares deberían Cap3.p65 45 11/07/06, 07:54 a.m. 46 Agua, electricidad y pobreza poder pagar por un nivel de consumo de subsistencia sin poner en peligro la capacidad de pago por otros bienes y servicios. Siguiendo esta línea de razonamiento, algunos países y organizaciones fijan límites de gastos en función del presupuesto familiar o umbrales superiores sobre la proporción del ingreso que consideran que un hogar es capaz de gastar para satisfacer cualquier necesidad básica específica. En el caso del suministro de agua y saneamiento, se ha adoptado ampliamente un límite de gastos de 5% del presupuesto familiar como regla general para evaluar la capacidad de pago. En efecto, el gobierno de Chile adoptó esa misma regla como base para determinar el volumen de las transferencias que se necesitaban, de acuerdo con su programa de subsidios directos al agua (Gómez Lobo y Contreras 2003). El gobierno del Reino Unido ha establecido un límite de gastos de 3% del ingreso disponible para las facturas de agua, y a cualquier gasto que sobrepase ese límite lo considera una privación (Defra 2004). No existe en el caso de la electricidad una regla general de aceptación tan amplia. No obstante, en muchos estados de la ex Unión Soviética, los subsidios de vivienda con frecuencia se diseñaban con referencia a límites de gastos en función del presupuesto familiar de entre 15% y 30% del ingreso para la combinación de gastos de vivienda y servicios, entre ellos todos los combustibles. Es más, el gobierno del Reino Unido introdujo en 2001 el concepto de pobreza de combustible, en referencia a los hogares que deben gastar más de 10% de su ingreso para mantener un régimen de calefacción satisfactorio de 21 grados Celsius (DTI 2001). Es interesante examinar en el anterior contexto los patrones actuales de gastos en países en desarrollo para el suministro de agua y para la electricidad (gráficos 3.3 y 3.4). Haciendo una comparación entre regiones, en África, América Latina y Europa oriental los hogares gastan en promedio entre dos y tres veces más, en términos absolutos, en suministro de agua y en electricidad de lo que gastan los hogares de Asia meridional. Es más, los hogares de todas las regiones gastan entre dos y tres veces más en electricidad que en el suministro de agua. Las diferencias entre regiones son mucho más pequeñas cuando esas cifras se expresan como porcentaje del ingreso familiar. En promedio, los hogares de América Latina, Europa oriental y Asia meridional gastan cerca de 4% del ingreso en electricidad y entre 1 y 2% del ingreso en el suministro de agua. En casi todos los casos, el porcentaje del ingreso que se gasta en el suministro de agua y en electricidad disminuye de un quintil a otro a medida que aumenta el ingreso familiar. La electricidad representa para los hogares más pobres entre 4 y 6% del ingreso, en tanto el suministro de agua representa entre 1 y 3% del ingreso. Según la regla general y los límites de gastos en función del presupuesto familiar que se analizan antes, el hallazgo anterior parecería indicar que el servicio es asequible para muchos hogares pobres. Cap3.p65 46 11/07/06, 07:54 a.m. 47 La justificación de subsidiar los servicios para los pobres GRÁFICO 3.3 PATRONES RESIDENCIALES DE GASTO MENSUAL DE ELECTRICIDAD POR REGIÓN Fuente: Cálculos de los autores a partir de datos de los apéndices B y C. GRÁFICO 3.4 PATRONES RESIDENCIALES DE GASTO MENSUAL DE AGUA POR REGIÓN Fuente: Cálculos de los autores a partir de datos de los apéndices B y C. Cap3.p65 47 11/07/06, 07:54 a.m. 48 Agua, electricidad y pobreza Los patrones actuales de gasto reflejan las tarifas actuales, las cuales suelen estar muy por debajo de los niveles de recuperación de costos. Los patrones que se observan en los gráficos 3.3 y 3.4 son el resultado del efecto combinado de diferencias regionales en la base de consumidores, en la disposición a pagar promedio, y en la preponderancia y volumen de los subsidios actuales a los usuarios. Por consiguiente, es pertinente considerar qué porcentaje de sus ingresos los hogares tendrían que destinar a adquirir un paquete de subsistencia de servicios de suministro de agua y de electricidad si se fijaran las tarifas a niveles de precios que permitieran la recuperación total de los costos. Debido a que según las condiciones locales varían tanto el precio que permite la recuperación total de costos como el nivel del consumo de subsistencia, para determinar los costos potenciales del servicio de subsistencia se utiliza un intervalo de parámetros (cuadro 3.1). CUADRO 3.1 INTERVALOS ESTIMADOS DE COSTOS PARA NIVELES DE SERVICIO DE SUBSISTENCIA Electricidad Subsistencia baja (40 kWh/mes) Subsistencia alta (120 kWh/mes) Agua Subsistencia baja (8 m3/mes) Subsistencia alta (16 m3/mes) Costo O&M = US$0,04/kWh 1,60 O&M más algún capital = US$0,08/kWh 3,20 4,80 9,60 Costo O&M = US$0,40/m3 3,20 O&M más algún capital = US$0,80/m3 6,40 6,40 12,80 (US$) Fuente: Elaboración de los autores. Nota: O&M = operación y mantenimiento. En el caso de la electricidad, las estimaciones del consumo mensual de subsistencia fluctúan entre 40 kilovatios/hora (equivalentes a algunas bombillas eléctricas y un radiotransmisor) y 120 kilovatios/hora (equivalentes a algunas bombillas eléctricas, un refrigerador pequeño y un televisor modesto). Las tarifas que se tienen en cuenta son de US$0,04 y US$0,08 por kilovatio/hora, las que, respectivamente, se consideran como los niveles mínimos de precio consistentes con la recuperación de los costos de operación y algunos costos de capital, respectivamente (véase recuadro 2.3). Respecto del agua, las estimaciones razonables del consumo mensual de subsistencia a partir de una conexión privada fluctúan entre 8 metros cúbicos mensuales (equivalentes a 50 litros per cápita por día para una familia de cinco personas, que se considera la cantidad mínima necesaria para satisfacer las necesidades básicas de hi- Cap3.p65 48 11/07/06, 07:54 a.m. 49 La justificación de subsidiar los servicios para los pobres giene) y 16 metros cúbicos mensuales (equivalentes a 100 litros de agua per cápita por día para una familia de cinco personas, cantidad equivalente a un uso doméstico modesto en entornos urbanos) (Howard y Bartram 2003). Además, se supone que US$0,40 por metro cúbico es el costo mínimo para cubrir los costos de operación y mantenimiento (O&M), y US$0,80 por metro cúbico es el costo estimado para también recuperar una porción significativa de los costos de capital (véase recuadro 2.2). Las cifras anteriores resultan en estimaciones en el intervalo de US$1,60 a US$9,50 mensuales como costo del servicio de electricidad de subsistencia y entre US$3,20 y US$12,80 mensuales por el servicio básico de suministro de agua (cuadro 3.1). A partir de datos de encuestas de hogares para 32 países de diferentes regiones en desarrollo en el mundo, se estimó la distribución del ingreso familiar en cada región (Foster y Yepes 2005). A partir de esa base se puede calcular cuál es el porcentaje de hogares en cada región con ingresos inferiores a cualquier nivel en particular e inferir, por tanto, cuál es el porcentaje de hogares que podría sufrir problemas vinculados con la capacidad de pago si los cargos de los servicios públicos se fijaran a un precio que permitiera la recuperación total de costos. Cuando se adopta el umbral arbitrario de capacidad de pago de 5% del ingreso, los resultados señalan que una cuenta mensual de US$6 por concepto de servicios públicos apenas si generaría en América Latina problemas de capacidad de pago. Sin embargo, para 20% de los hogares de Asia oriental y cerca de 35% de los hogares de India y África subsahariana representaría un problema (gráfico 3.5). Aumentar a US$13 la cuenta mensual de servicios crearía problemas de capacidad de pago para cerca de 15% de los hogares de América Latina, 45% de los hogares de Asia oriental y 65% de los hogares de India y África subsahariana. Un umbral menor de capacidad de pago aumentaría el porcentaje de hogares en todas las regiones que se esperaría tuvieran dificultades para pagar las cuentas de los servicios. En resumen, el análisis del umbral de capacidad de pago indica que un porcentaje apreciable de la población de los países en desarrollo podría tener dificultades para pagar los costos totales de operación, mantenimiento y de capital del servicio de suministro de agua y electricidad. Si se aumentan las tarifas a niveles de recuperación de costos, es probable que el problema de la capacidad de pago sea mucho peor en regiones de ingreso bajo como Asia meridional y África subsahariana que en regiones de ingreso mediano como América Latina. Sin embargo, la evidencia de estudios sobre la disposición a pagar señala las limitaciones del presente análisis. Los hogares suelen estar dispuestos a pagar mucho más de las tarifas vigentes por un nivel decente de suministro de agua y de servicio de electricidad. Algunos hogares están dispuestos a pagar más de 3% a 5% del ingreso mensual por los servicios públicos, pero otros se rehusarían a pagar ese mayor monto. En este sentido, el análisis del umbral de capacidad de pago no sirve para determinar cuántos hogares en un área particular de servicio considerarían que los precios que Cap3.p65 49 11/07/06, 07:54 a.m. 50 Agua, electricidad y pobreza GRÁFICO 3.5 CAPACIDAD DE PAGO DE CARGOS EN NIVELES DE RECUPERACIÓN TOTAL DE COSTOS EN SERVICIOS PÚBLICOS EN ZONAS URBANAS (EN US$) Fuente: Foster y Yepes 2005. Nota: ALC = América Latina y el Caribe. permiten la recuperación de costos constituyen un obstáculo para continuar utilizando servicios mejorados de agua y electricidad, ni tampoco si fijar precios asequibles sería suficiente para inducir a los hogares con conexiones a utilizar los servicios. La capacidad de pago es apenas una de las barreras a los servicios públicos Conforme se evalúa si los subsidios sirven para ampliar la cobertura o para evitar que los hogares abandonen el sistema debido a incrementos de precio, es necesario tener en cuenta que la solución del problema de la capacidad de pago es apenas una pieza de un rompecabezas (independientemente de la definición que se dé a la capacidad de pago y la forma como se mida esa capacidad de pago). Al decidir utilizar o no los servicios públicos, además del precio, los hogares consideran otros aspectos. Otro factor importante en las decisiones de los hogares son la calidad y la confiabilidad del servicio de red en comparación con las alternativas existentes. Aun con subsidios, la demanda de conexiones puede ser baja en zonas con alternativas adecuadas a los servicios públicos convencionales. De igual manera, si los subsidios sin financiación conllevan un deterioro de la calidad del servicio, es posible que sean menos los hogares interesados en conseguir una conexión (aun los hogares pobres). Cap3.p65 50 11/07/06, 07:54 a.m. 51 La justificación de subsidiar los servicios para los pobres Es más, aunque quisieran y tuvieran la capacidad de pago, muchos de los hogares que no utilizan los servicios en la actualidad no podrían tener conexiones domiciliarias a los servicios. Aunque en las zonas rurales es particularmente restringido el acceso a las redes de agua y a las de electricidad, muchas familias urbanas viven en vecindarios carentes de la red de infraestructura básica necesaria para permitir las conexiones. Es posible que en algunas zonas el servicio no sea factible debido a la baja densidad de los asentamientos o a restricciones técnicas. Así mismo, es usual encontrar barreras legales o administrativas en las zonas urbanas que impiden que los servicios públicos lleguen a hogares que no tienen la tenencia segura de la tierra o la vivienda (para un análisis más detenido de esta materia, véase el capítulo 9). Es posible que las empresas de servicios públicos en mala situación financiera no hayan contado con los recursos para ampliar las redes de distribución. Cualquiera sea la razón, muchos hogares y, en particular, muchos hogares pobres no tienen la opción de contar con una conexión a los servicios públicos, aun cuando, de otra manera y gracias a los subsidios, las conexiones fueran atractivas y asequibles. LOS SUBSIDIOS A LOS SERVICIOS PÚBLICOS TAMBIÉN SON INSTRUMENTOS DE POLÍTICAS SOCIALES DE MAYOR ENVERGADURA En el análisis anterior se estudiaron las razones para abogar por los subsidios a los pobres como elementos de las políticas de servicios públicos. Los subsidios a los servicios públicos también reciben apoyo del campo de las políticas sociales. Básicamente, existen dos sistemas alternativos para prestar ayuda a los hogares de ingreso bajo: las transferencias monetarias (también conocidas como subsidios al ingreso) y las transferencias en especie (como los subsidios a los servicios públicos), que implican la prestación de bienes o servicios específicos a precios menores al costo total de mercado. Uno de los hallazgos principales de la literatura sobre bienestar social consiste en que las transferencias monetarias representan el instrumento más adecuado para resolver las inquietudes sobre la pobreza y la desigualdad. Las transferencias monetarias son preferidas a las transferencias en especie porque respetan el principio de soberanía del consumidor, permitiendo, por tanto, que los hogares beneficiarios asignen el ingreso adicional que reciben al bien o al servicio que ocupa el primer lugar en el orden de prioridades del hogar. Más aún, las transferencias monetarias evitan la distorsión de las decisiones económicas cuando se alteran de manera artificial los precios relativos de los bienes en los mercados pertinentes. No obstante la supremacía teórica de las transferencias monetarias, continúa siendo un hecho que, en los sistemas de bienestar de gran parte de los países, las transferencias en especie constituyen los instrumentos preponderantes de las políticas sociales. Por ejemplo, según los hallazgos de Singh y Thomas (2000), más de 70% de los recursos que el gobierno de Estados Unidos dedica a programas de asistencia social Cap3.p65 51 11/07/06, 07:54 a.m. 52 Agua, electricidad y pobreza con comprobación previa de medios de vida fue asignado a programas de transferencias en especie. La razón para eso es que diversas consideraciones prácticas favorecen las transferencias en especie. Puede ser más fácil ejecutar las transferencias en especie que las transferencias monetarias La primera reflexión se relaciona con la mayor facilidad administrativa para efectuar las transferencias en especie. La ejecución de programas de transferencias monetarias exige un aparato relativamente complejo de comprobación previa de medios de vida, el cual es costoso de aplicar y propenso al abuso. En los países en desarrollo se suele carecer de este tipo de sistema y su establecimiento puede ser lento y difícil. Las transferencias en especie ofrecen en esas situaciones una alternativa práctica a las transferencias monetarias, en especial si se pueden entregar en forma de bienes con fuertes propiedades de autoselección. Los bienes con propiedades de autoselección son aquellos que los pobres consumen profusa y desproporcionadamente y, por consiguiente, ofrecen las mayores probabilidades de garantizar que los subsidios relacionados lleguen a la población objetivo deseada (Subbarao y otros 1997). Los bienes más apropiados son los que cumplen los criterios siguientes. Primero, están al alcance de todos los hogares pobres. Segundo, representan un porcentaje apreciable del gasto de los pobres. Tercero, son bienes inferiores con baja elasticidad ingreso (negativa, en lo ideal), de manera que, conforme aumenta el ingreso, disminuye la cantidad que se consume como porcentaje del ingreso. Cuarto, se pueden diferenciar en términos de calidad, de manera que las transferencias se pueden dirigir hacia variantes de calidad inferior que es más probable que los pobres utilicen. Quinto, no son fácilmente transables, de manera que las transferencias permanecen en poder de los beneficiarios a quienes van dirigidas. Otra justificación es la presencia de efectos indirectos y características de bienes meritorios Además de las ventajas administrativas relacionadas con las transferencias en especie, pueden existir argumentos teóricos para la prestación de subsidios a bienes específicos, en particular aquellos que generan efectos indirectos positivos (o efectos de derrame) en el consumo por ejemplo, reduciendo la propagación de enfermedades contagiosas o la contaminación ambiental. Toda la sociedad se beneficia de que un mayor número de personas consuma un bien que genera efectos indirectos positivos. Desde la perspectiva social, como las personas tienden a hacer caso omiso de los efectos indirectos, por lo general no consumirán (ni ofrecerán) lo suficiente del bien, proporcionando por tanto la justificación para la concesión de subsidios. Cap3.p65 52 11/07/06, 07:54 a.m. 53 La justificación de subsidiar los servicios para los pobres En el caso de los así llamados bienes meritorios surge otra justificación de las transferencias en especie (Musgrave 1959). A esos bienes se les define como aquellos por los cuales el consumo de una persona le importa a la sociedad en general, no necesariamente debido a cualquier efecto indirecto, sino porque esos bienes son fundamentales al bienestar de la persona. En consecuencia, la sociedad asume un interés paternalista en cuánto consume cada persona de ese bien y, por consiguiente, opta por intervenir subsidiando el consumo. Son varias las razones que explican por qué a bienes determinados se les puede considerar bienes meritorios (Thurow 1974). Es muy fácil entender todas esas razones con referencia a la salud y a la educación, los dos ejemplos más clásicos de bienes meritorios. La razón primera es que (por razones diversas y en diversos grados) las personas pueden carecer de la capacidad para percibir su propio bienestar correctamente. Por tanto, es posible que no consuman tanto del bien como debieran en una situación ideal, aun si pueden costearlo. (Ejemplos de eso son los niños que no quieren asistir a la escuela o los adultos que evitan visitar al dentista). La segunda razón es que es posible que la sociedad quiera que ciertos bienes y servicios se distribuyan equitativamente aun cuando el ingreso no se distribuya de la misma manera. (Por ejemplo, todas las personas deberían saber leer y tener un nivel de salud básico). Una tercera razón es que el consumo de ciertos bienes y servicios (la educación, en particular) hacen un aporte a la formación de los valores sobre los cuales se fundamenta la sociedad misma. ¿Cuáles transferencias en especie serían las más eficaces? Son varios los argumentos a favor de las transferencias en especie en vez de transferencias monetarias en situaciones reales. Sin embargo, las transferencias en especie se pueden entregar a través de una variedad amplia de bienes. Entre los ejemplos más comunes están los alimentos, la educación, la salud y los servicios públicos (como el suministro de agua, el saneamiento y la electricidad). Allí donde son escasos los recursos fiscales, los encargados de la formulación de las políticas deben evaluar la eficacia relativa de los diferentes bienes y servicios como instrumentos alternativos para la entrega de transferencias en especie. Comparar posibles alternativas a las transferencias en especie en términos de los argumentos planteados antes (cuadro 3.2) es una manera de lograrlo. Por ejemplo, es probable que los bienes que satisfacen gran parte de los criterios administrativos de autoselección sean los candidatos más apropiados para las transferencias en especie. De manera análoga, los bienes con fuertes efectos indirectos y con características de bienes meritorios son mejores candidatos que aquellos que no los tienen. Es necesario considerar en primer lugar el grado al cual bienes diferentes cumplen los criterios administrativos para las transferencias en especie con base en la autoselección. Cap3.p65 53 11/07/06, 07:54 a.m. 54 Agua, electricidad y pobreza CUADRO 3.2 APLICABILIDAD DE LOS ARGUMENTOS PARA LAS TRANSFERENCIAS EN ESPECIE EN DIFERENTES BIENES Servicios públicos Administrativos Alcance universal Bienes inferiores Posible de diferenciar No transable Efectos indirectos Bienes meritorios Agua Saneamiento * * ** * ** ** * ** ** *** *** Otros bienes y servicios Electricidad Alimentos Educación Salud Transporte ** * * * *** *** *** ** * *** *** * *** ** * *** *** *** *** ** * ** * ** ** ** * ** Fuente: Elaboración de los autores. Nota: *** = se aplica frecuentemente; ** = se aplica a veces; * = se aplica ocasionalmente. Respecto del alcance universal, usualmente los alimentos básicos (como los carbohidratos) son los alimentos de mayor consumo entre los pobres. Así mismo, en algunas regiones del mundo, es relativamente alta la cobertura de los servicios de electricidad en las zonas urbanas. Sin embargo, no suele suceder lo mismo con el suministro de agua ni con el saneamiento. Es más, entre los pobres se concentra de manera desproporcionada la falta de acceso a los tres servicios. Por lo general, en las zonas urbanas es elevado el acceso a los servicios de educación, salud y transporte, aunque es menos probable que, cuando existen esos servicios, los hogares más pobres los utilicen. Respecto del porcentaje del gasto familiar, en los hogares pobres, el gasto combinado en electricidad, suministro de agua y saneamiento puede absorber fácilmente hasta entre 7 y 12% del ingreso familiar (véanse gráficos 3.3 y 3.4). Por lo general, para los hogares que cuentan tanto con el servicio de agua de red y de electricidad de red, la electricidad constituye un componente del gasto aún más grande. El anterior hallazgo indica que, antes que el suministro de agua, la electricidad es el candidato más adecuado para la concesión de subsidios si lo que se pretende es aumentar el ingreso disponible de los pobres. Sin embargo, entre los pobres, otros bienes y servicios representan una proporción aún mayor del ingreso que cualquiera de los servicios públicos mencionados. Es posible ver claramente el hallazgo anterior en datos sobre los componentes del presupuesto familiar para media docena de países de África (cuadro 3.3). Como lo demuestran los datos, los alimentos absorben, en promedio, casi la mitad del presupuesto familiar, mientras que el gasto en transporte es casi el doble del gasto en suministro de agua o en electricidad. El gasto en educación y en salud varía mucho de un país a otro, pero, por lo general, es más bajo que el gasto en transporte. Cap3.p65 54 11/07/06, 07:54 a.m. 55 La justificación de subsidiar los servicios para los pobres CUADRO 3.3 PARTICIPACIÓN EN EL PRESUPUESTO DE DIFERENTES (PORCENTAJE DEL PRESUPUESTO FAMILIAR) CATEGORÍAS DE BIENES EN ÁFRICA Electricidad Salud Agua Educación Transporte Alimentos 2,50 1,54 0,78 1,52 0,73 2,75 1,64 1,48 3,63 0,22 1,50 3,35 1,78 1,99 3,24 2,68 2,17 2,95 3,26 2,30 2,77 0,84 4,38 3,72 2,02 5,05 3,87 3,31 4,37 3,89 5,19 1,03 4,09 7,96 4,42 38,27 55,29 56,92 39,88 43,54 53,87 47,96 Cabo Verde Ghana KenIa Malawi Uganda Zambia Promedio Fuentes: Cálculos de los autores a partir de los cuadros B.4 y C.4 de los apéndices, además de datos de las siguientes encuestas de hogares: Cabo Verde (2002) Inquerito as Despensas e Receitas Familiars, años 2001/02 (Encuesta de ingreso y gasto de hogares, año 2001/02); Ghana (1998) Encuesta de medición de nivel de vida; Kenia (1997) III Encuestas de seguimiento del bienestar; Malawi (1997) Encuesta integrada de hogares; Santo Tomás y Príncipe (2000) Inquerito Condicoes de Vida das Familias, ano 2000 (Encuesta sobre condiciones de vida de los hogares, año 2000); Uganda (1999) Encuesta nacional de hogares; y Zambia (1998) II Encuesta de seguimiento de nivel de vida. Respecto de las elasticidades ingreso, tienden a asumir valores de 0,3 a 0,5 (véase cuadro 2.2 en el capítulo 2) en el caso de agua y electricidad, lo que indica que es evidente que el agua y la electricidad no son bienes inferiores autodirigidos hacia hogares de ingreso bajo. En tanto que, conforme aumenta el ingreso disminuye la cantidad consumida como porcentaje del ingreso, por lo general, con el ingreso aumenta la cantidad absoluta que se consume. No se tuvo acceso oportuno a datos comparables sobre elasticidades para otros bienes. En su lugar, se utilizan datos de encuestas de hogares provenientes del mismo conjunto de países africanos para calcular las seudoelasticidades ingreso que comparan la diferencia en el gasto del hogar en cada bien entre el quintil más rico y el quintil más pobre con la diferencia en ingresos entre los dos grupos (cuadro 3.4). Como lo indican los resultados, los alimentos tienen la seudoelasticidad más baja, seguidos por el agua. Sin embargo, de lejos, la electricidad tiene la seudoelasticidad más alta de todos los bienes que se estudiaron, lo que demuestra que se comporta como bien suntuario, en el contexto de África, por lo menos. Cap3.p65 55 11/07/06, 07:54 a.m. 56 Agua, electricidad y pobreza CUADRO 3.4 SEUDOELASTICIDADES Cabo Verde Ghana Kenia Malawi Uganda Zambia Promedio INGRESO PARA DIFERENTES CATEGORÍAS DE BIENES EN Alimentos Agua Salud 0,55 0,92 0,64 0,50 0,65 0,60 0,64 0,53 0,28 1,03 2,47 0,34 0,83 0,91 1,81 1,32 3,18 1,21 1,25 1,43 1,70 Educación 2,80 0,49 3,20 3,94 5,37 1,23 2,84 ÁFRICA Transporte Electricidad 1,81 2,50 4,24 5,15 8,22 9,48 5,23 3,80 2,79 18,55 19,90 11,24 11,26 Fuentes: De las siguientes encuestas de hogares se extractan los datos para los cálculos anteriores: Cabo Verde (2002) Inquerito as Despensas e Receitas Familiars, años 2001/02 (Encuesta de ingreso y gasto de hogares, año 2001/02); Ghana (1998) Encuesta de medición de nivel de vida; Kenia (1997) III Encuestas de seguimiento del bienestar; Malawi (1997) Encuesta integrada de hogares; Santo Tomás y Príncipe (2000) Inquerito Condicoes de Vida das Familias, ano 2000 (Encuesta sobre condiciones de vida de los hogares, año 2000); Uganda (1999) Encuesta nacional de hogares; y Zambia (1998) II Encuesta de seguimiento de nivel de vida. Nota: Los coeficientes que aparecen son las diferencias porcentuales en el gasto sobre las diferencias porcentuales en el ingreso entre el primero y el quinto quintiles de la distribución del gasto per cápita. Si bien, en términos estrictos, no son elasticidades ingreso, ofrecen información similar sobre la relación entre gasto e ingreso. Por tanto, un valor mayor a uno indica un bien suntuario. = no se encuentra disponible. Es probable que la diferenciación de la calidad sea mucho más difícil en el caso de los servicios que en el de los alimentos, transporte urbano, salud y educación. Al menos, es posible para el suministro de agua y saneamiento alguna diferenciación entre conexiones domiciliarias y servicios alternativos, como grifos públicos y letrinas. Sin embargo, es mucho más difícil la diferenciación de la calidad entre conexiones domiciliarias, aun cuando para limitar la calidad del servicio se pueden utilizar los reductores de voltaje (electricidad) y conexiones de diámetro restringido (agua). Respecto de la posibilidad de comercialización, los alimentos son los que se comercian con mayor facilidad, mientras que los servicios de educación y salud son los que menos facilidad de comercialización tienen. Así mismo, es relativamente difícil comercializar los servicios públicos, por cuanto se suministran a hogares específicos por medio de infraestructura diseñada para ese propósito. No obstante, es un hecho real la reventa a hogares vecinos de agua y de electricidad por medio de extensiones improvisadas de la red de infraestructura y puede ocurrir en gran escala, sobre todo en las ciudades grandes. En todo el intervalo de los bienes y servicios que se han estudiado es posible aplicar los argumentos de los bienes meritorios. Quizás el caso menos obvio es la electricidad. No obstante, ha quedado determinado que, debido a que la electricidad facilita el acceso a la información moderna (radio, televisión, computadores) y ofrece más horas de luz, fomenta la alfabetización y la educación (véase el capítulo 1). Cap3.p65 56 11/07/06, 07:54 a.m. 57 La justificación de subsidiar los servicios para los pobres Respecto del suministro de agua y saneamiento, el principal efecto indirecto es la menor propagación de las enfermedades. Sin duda alguna, la atención en salud y la nutrición adecuadas cumplen una función importante en esa reducción. Sin embargo, también se sabe que el suministro de agua potable y de saneamiento tiene un efecto importante en la salud pública (véase capítulo 1). RESUMEN La justificación para ofrecer subsidios a los usuarios de servicios públicos a los pobres puede entenderse en términos de las políticas de servicios públicos, o como parte de un contexto más amplio de políticas sociales. Desde la perspectiva sectorial, los subsidios a los servicios públicos ofrecen una forma para hacer asequibles a una base amplia de hogares los servicios básicos, siendo la meta última la de ampliar la cobertura de servicios mejorados y el uso de esos servicios. Para evaluar la capacidad de pago, los economistas no trabajan con un criterio fijo. En comparación, los encargados de la formulación de las políticas suelen invocar límites de gastos en función del presupuesto familiar más o menos arbitrarios para definir criterios normativos de capacidad de pago. El análisis del límite de gastos en función del presupuesto familiar que se hace en el presente capítulo indica que si bien aun los hogares pobres pueden no enfrentar problemas significativos para pagar las tarifas a los niveles vigentes en la actualidad (típicamente fijadas por debajo del umbral de recuperación de costos), puede resultar difícil para una proporción significativa de la población de los países de ingreso bajo pagar el costo total de los servicios. No obstante, por sí sola, la concesión de subsidios sobre los precios no será suficiente para eliminar todas las barreras a la prestación de servicios públicos a los hogares pobres. Desde la perspectiva de las políticas sociales, los subsidios a los servicios públicos constituyen una forma particular de transferencias en especie. Si bien en términos teóricos son preferibles las transferencias monetarias, son varias las razones por las cuales las transferencias en especie son tan comunes. Primero, los costos administrativos son mucho más bajos, sobre todo cuando esas transferencias se hacen a través de bienes con características de autoselección. Segundo, para la sociedad puede ser aconsejable estimular el consumo de bienes con efectos indirectos positivos o con características de bienes meritorios, reduciendo los costos en que al hacerlo incurren las personas. Si bien los servicios públicos satisfacen algunos criterios para las transferencias en especie, no son los únicos bienes y servicios que lo hacen. Otros candidatos fuertes son los alimentos, el transporte urbano, la salud y la educación. Por ende, cuando son escasos los recursos fiscales, los gobiernos deben establecer un orden de prioridades entre instrumentos alternativos para entregar transferencias en especie con base en su eficacia relativa como instrumentos de las políticas sociales. Cap3.p65 57 11/07/06, 07:54 a.m. Cap3.p65 58 11/07/06, 07:54 a.m. CAPÍTULO 4 LOS FACTORES DETERMINANTES DEL DESEMPEÑO EN TÉRMINOS DE FOCALIZACIÓN. MARCO CONCEPTUAL E n lo que resta del libro, la atención se centra en la evaluación empírica del desempeño en términos de focalización de los subsidios a usuarios de servicios públicos. Los datos, la metodología y el marco conceptual que sustentan el análisis se exploran en el capítulo que nos ocupa. DATOS Y METODOLOGÍA La base empírica del análisis está conformada por casos de subsidios provenientes de diversas fuentes. El objetivo de seleccionar la muestra de casos fue el de examinar tantos casos como fuese posible de subsidios explícitos focalizados. Gran parte de los subsidios dirigidos explícitos existentes que se estudian en la literatura son los subsidios al consumo dirigidos por cantidades consumidas, hecho que no debe sorprender si se considera que la focalización con base en la cantidad consumida es generalizada tanto en el sector de agua como en el de electricidad. Con la finalidad de ampliar el análisis a otras opciones de subsidio, se incluyeron simulaciones de subsidios en la muestra de casos. En algunos casos se recurrió a artículos publicados o inéditos para explorar un caso. Se utilizó la información contenida en ellos para crear una descripción del caso tan completa como fuera posible. Para otros casos, fue posible recurrir a los datos originales y estimar un rango de parámetros más amplio, o construir un caso nuevo partiendo de datos existentes de encuestas de hogares aún no analizados. Donde fue posible, el caso se delimitó con base en el área de servicio de la empresa de servicios públicos. Las empresas de servicios públicos de agua tienden a prestar servicio a una zona urbana; por tanto, los casos del agua son casos urbanos principalmente. Para los casos de la electricidad, se analizó una mezcla de casos nacionales, estatales y municipales. En el apéndice A se enumeran los casos de subsidios existentes, así como las simulaciones, y se clasifican de acuerdo con la tipología de los subsidios que se explica en el capítulo 2. De la muestra hacen parte 45 subsidios a la electricidad que ofrecen 13 empresas de servicios públicos, más 32 programas de subsidio al agua, ofrecidos por 13 empresas. En el apéndice también se incluye información para cada caso sobre la Cap4.p65 59 11/07/06, 07:54 a.m. 60 Agua, electricidad y pobreza fuente original del análisis del subsidio. En lo que resta del libro y en aras de la simplificación de la presentación, no se citan las fuentes. El valor financiero del subsidio es la medida que se adopta para el análisis El valor del subsidio se define para los fines del presente análisis como el valor financiero del subsidio. Éste equivale al dinero que pierde la empresa de servicios públicos al proporcionar el subsidio. Para poder funcionar de manera sostenible, la empresa de servicio debe recuperar esa pérdida por medio de transferencias oficiales o de sobrecargos a los usuarios no subsidiados. El valor financiero de un subsidio al consumo recibido por el hogar j equivale a CQj Ej , donde C es el costo unitario promedio de operación y de capital en la producción y distribución de agua o electricidad, Qj es la cantidad consumida por el hogar j y Ej es el gasto de ese hogar en servicios públicos (es decir, la factura de los servicios).1 El presente enfoque a la estimación del valor financiero del subsidio al consumo incorpora dos supuestos importantes. El primer supuesto consiste en que el costo unitario de prestar el servicio a un usuario es constante entre los usuarios. En realidad, es posible que los costos difieran. Por ejemplo, el bombeo del agua a un hogar en pendientes muy inclinadas resulta más costoso que llevar el agua a hogares localizados a elevaciones menores que la fuente de agua. Aunque la lógica indica que esos diferenciales de costo existen, rara vez se conocen las diferencias de costos. Por consiguiente, en la práctica, se utiliza el costo promedio para calcular el costo de prestar el servicio a cualquier hogar en particular. El segundo supuesto plantea que el costo de prestar el servicio a un usuario es una función únicamente de la cantidad de agua o de electricidad que se consume y que el costo aumenta linealmente con el consumo. Para grandes volúmenes de consumo, el supuesto es razonable, pero tal vez no sea exacto para niveles bajos de consumo. La facturación, la medición y la prestación del servicio al usuario son parte del costo de servir a un usuario. Es probable que, cotejándolo con los costos basados en el consumo para consumidores de bajo volumen, ese costo sea elevado. Lamentablemente, para ninguno de los estudios de caso de subsidio a los servicios públicos se dispone 1 Cap4.p65 Cuando no se tuvo acceso a información sobre costo promedio en los estudios de caso que se analizan en capítulos posteriores, se calculó el valor del subsidio como la diferencia entre la factura que habría recibido el hogar con base en su consumo si no fuera receptor del subsidio y la factura real de los servicios del hogar. Para calcular la factura sin subsidio, se utilizaron varios métodos. Por ejemplo, en el caso de las TBC (tarifas por bloques crecientes), en muchos estudios se tomó como referencia de precio para los costos unitarios al precio del consumo en el bloque más alto. La desventaja de este enfoque radica en que puede subestimar o sobrestimar el valor financiero real del subsidio, dependiendo de la relación entre este precio y el costo unitario promedio real. 60 11/07/06, 07:54 a.m. Los factores determinantes del desempeño en términos de focalización 61 de información sobre el costo fijo promedio de servir a un cliente. Por consiguiente, para calcular el valor financiero del subsidio, los costos de prestar el servicio a un cliente se combinan con otros costos, lo cual puede llegar a resultar en la subestimación del costo de prestar el servicio a consumidores de bajo volumen y, por tanto, puede llegar a subestimar el valor del subsidio que reciben esos consumidores. La estimación del valor financiero de un subsidio a la conexión se inicia con la estimación del costo promedio de una conexión. Sin embargo, no existe una definición universalmente aceptada de cuáles son exactamente los costos que se asocian con la instalación de una conexión y que, por consiguiente, se deberían recuperar a través de los cargos de conexión. Es más, es mucho menor el costo de la conexión de un hogar en una zona que ya cuenta con red que el costo de ampliar la red para conectar a consumidores en zonas que carecían del servicio. Gran parte de los casos de subsidio a la conexión que se estudian en el presente libro supone que el valor del subsidio simulado de conexión sería constante entre nuevos consumidores residenciales, y simplemente equivaldría al cargo actual de conexión cobrado por la empresa de servicios públicos. El valor financiero de un subsidio a los servicios es crucial para poder comprender la forma como los subsidios influyen en el uso de los fondos públicos y en la salud financiera de las empresas de agua y electricidad. Se trata de una medida apropiada del costo de proporcionar el subsidio para el gobierno o para la empresa de servicios. Sin embargo, desde la perspectiva del receptor del subsidio, es posible que el valor financiero del subsidio parezca tener menor importancia para su situación presupuestaria. Más bien, el interés principal del receptor podría centrarse en el valor monetario del subsidio. En realidad, son pocos los hogares que saben cuánto vale la prestación del servicio que reciben. Es posible que (si entienden la estructura de las tarifas de la empresa de servicios públicos) los hogares perciban cuánto dinero ahorran mensualmente en los servicios públicos o en una conexión gracias al subsidio. Este descuento en muchos casos será menor que el valor financiero del subsidio, debido a que la fijación generalizada de los precios por debajo de los costos significa que aun las facturas supuestamente sin subsidio reflejan cargos por debajo del costo promedio de prestación del servicio. Conforme aumentan los precios a niveles de recuperación de costos, se acercan más entre sí el valor financiero del subsidio al consumo y este valor monetario del subsidio. Ni el valor financiero ni el valor monetario del subsidio equivalen al valor de bienestar del subsidio a los servicios públicos: el impacto neto del subsidio en el bienestar del hogar. La estimación del valor de bienestar del subsidio exige supuestos sobre la forma de la función de utilidad del hogar, análisis que trasciende el alcance del presente texto. Cap4.p65 61 11/07/06, 07:54 a.m. 62 Agua, electricidad y pobreza Se analizan tres dimensiones del desempeño de un subsidio: incidencia del beneficio, incidencia en el beneficiario y valor material Para poder analizar qué tan bien funcionan los subsidios a usuarios de servicios públicos como instrumentos de las políticas sociales y el grado al cual sirven para hacer asequibles a los hogares los servicios públicos, es necesario examinar tres dimensiones del desempeño en términos de focalización de los subsidios: la incidencia del beneficio, la incidencia en el beneficiario y el valor material del subsidio. La incidencia del beneficio tiene por objeto resolver la pregunta: ¿Qué tan bien dirige el instrumento de subsidio los beneficios a los pobres versus otros hogares? Para ayudar a los lectores a medir la incidencia del beneficio del subsidio, se define un indicador del desempeño en términos de focalización, llamado Ω. Dicha medida compara el resultado real de la focalización con una distribución neutral del subsidio.2 El indicador del desempeño en términos de focalización del beneficio Ω es la proporción de los beneficios del subsidio que reciben los pobres, dividida por la proporción de la población en la pobreza.3 El valor de 1,0 para Ω implica que la distribución del subsidio es neutral, siendo la proporción de los beneficios que llegan a los hogares pobres igual a la proporción de la población que conforman esos hogares pobres. Por ejemplo, si 40% de la población es pobre, entonces un mecanismo neutral de focalización entregaría a los pobres 40% del subsidio. Es necesario observar que la focalización neutral no es mejor que la asignación aleatoria de subsidios entre toda la población, o que un subsidio universal que entrega beneficios iguales para todos. Un valor mayor a 1,0 implica que la distribución del subsidio es progresiva, porque los pobres se benefician de una proporción de los beneficios totales mayor que la proporción que representan en la población. Cuanto mayor sea el valor, tanto mejor el desempeño en términos de focalización. Por ejemplo, si 40% de la población es pobre y si el 40% inferior de la distribución del ingreso recibe 80% de los beneficios del subsidio, Ω sería igual a 2 (80/40). El valor de 2 significa que los pobres reciben el doble de lo que habrían recibido bajo una intervención universal que distribuyera los beneficios a todos los hogares por igual. Un valor inferior a 1,0 implica que la distribución del subsidio es regresiva: los pobres reciben una proporción de los beneficios inferior a la proporción que representan de la población. Si Ω es igual a 0, entonces los hogares pobres no reciben subsidio alguno. 2 3 Cap4.p65 En su estudio del desempeño en términos de focalización de instrumentos de política social, Coady, Grosh y Hoddinott (2003) utilizaron un indicador de focalización similar. Observar que en algunos de los casos que se presentan en el libro, el análisis se pondera con base en la población, de manera que cuando se analizan las propiedades distributivas de los subsidios a los servicios públicos, se tiene en cuenta el tamaño de los hogares. En otros casos, no se encontraba disponible la información sobre el tamaño del hogar o no se consideró en el análisis original de los subsidios. 62 11/07/06, 07:54 a.m. Los factores determinantes del desempeño en términos de focalización 63 La incidencia en el beneficiario tiene por objeto resolver la pregunta: ¿Reciben los hogares pobres el subsidio? Dos indicadores definen qué tan eficiente es la focalización de los subsidios a los servicios públicos. El primer indicador es el error de exclusión, al cual se define como el porcentaje de hogares pobres que no reciben el subsidio. El segundo es la distribución de los beneficiarios entre quintiles de ingreso. Este último indicador ofrece una imagen más detallada de la incidencia en el beneficiario y se presenta en los apéndices D.1, E.1, F.1 y G.1. El impacto material del subsidio representa la última dimensión del desempeño del subsidio: ¿Cuán significativo es el valor del subsidio que reciben los hogares pobres? El valor promedio del subsidio recibido por los hogares pobres como porcentaje del ingreso familiar es usado como indicador principal de este valor material. Los tres conjuntos de medidas anteriores ofrecen una visión completa de la incidencia distributiva de los subsidios. Por ejemplo, sería posible contar con un subsidio bien focalizado (en el cual casi todos los beneficios sean para los hogares pobres) que llegara a muy pocos hogares y, por tanto, tuviera un elevado error de exclusión. Un subsidio a un único hogar pobre sería el ejemplo más extremo de precisión en la focalización pero con tasas altas de exclusión. De manera análoga, un subsidio podría alcanzar a todos los hogares pobres pero proporcionar un beneficio demasiado pequeño en comparación con el ingreso familiar y, por tanto, haría muy poco para reducir los niveles de pobreza. La definición de pobreza puede influir en los resultados Una definición de pobreza que clasifique como pobres o no pobres a los hogares es necesaria para calcular los indicadores de desempeño. En los resultados puede influir la opción de umbral (o línea) de pobreza. El indicador Ω de desempeño en términos de focalización cuenta con una ventaja clara en cuanto que permite comparar los resultados distributivos entre casos en los cuales difiere el porcentaje de hogares en la pobreza. Por ejemplo, el desempeño en términos de focalización de un subsidio que asigna a los pobres 60% de los beneficios cuando 40% de la población es pobre (Ω = 60/40 = 1,5) sería el mismo que el de un subsidio que asigna a los pobres 30% de los beneficios, cuando únicamente 20% de los hogares viven en la pobreza (Ω = 30/20 = 1,5). El subsidio entrega, en ambos casos, 50% más a los hogares pobres de lo que habrían recibido con una distribución neutral (o aleatoria). Aun con el anterior indicador, sin embargo, la opción de umbral de pobreza influye en los resultados. Supongamos un caso en el cual el quintil más pobre recibiera 40% del subsidio; el segundo quintil, 30%; el tercer quintil, 20%; y 5% cada uno de los dos quintiles restantes. Si el umbral relativo de pobreza se trazara en 20% de la población, entonces Ω sería igual a 1,5 (40/20). Si a 40% de los hogares se les considerara Cap4.p65 63 11/07/06, 07:54 a.m. 64 Agua, electricidad y pobreza pobres, entonces Ω sería igual a 1,75 (70/40). Parece ser más progresiva la incidencia distributiva del subsidio cuando se fija a mayor altura el umbral de la pobreza. (Claro está que otro ejemplo hipotético llevaría a un resultado diferente). Son tres las maneras como se resuelve el problema. Primero, para hacer más fácil la comparación entre casos, se calculan los indicadores de desempeño definiendo como pobre al 40% más pobre de los hogares para tantos casos como sea posible. Segundo, es posible en algunos casos examinar el efecto que tiene en los resultados un cambio en el umbral de pobreza. Por último, las estadísticas aparecen en quintiles (bien sea en el texto o en los apéndices de datos). Dicha presentación ofrece una imagen más precisa de la incidencia distributiva que la que ofrece un indicador único. MARCO CONCEPTUAL: LOS FACTORES DETERMINANTES DEL DESEMPEÑO DEL SUBSIDIO En lo que resta del capítulo se presenta el marco conceptual para analizar los factores determinantes de las tres dimensiones del desempeño del subsidio que se describieron antes. El marco conceptual se basa en Ángel Urdinola y Wodon 2005a. En primer lugar, se presenta la descomposición formal de los factores determinantes. El marco establece una diferencia entre factores de acceso, los cuales determinan cuáles hogares son candidatos potenciales para el subsidio, y factores de diseño del subsidio, los cuales influyen en quién recibe en realidad el subsidio y el valor del subsidio recibido. Subsidios al consumo Como se explicó antes, al indicador Ω del desempeño en términos de focalización se le define como la proporción de los beneficios de subsidio que reciben los pobres (SP/SH) dividida por la proporción de hogares en la pobreza en la población total (P/H). Dicha relación se puede expresar también como el beneficio promedio por hogar pobre, dividido por el beneficio promedio por hogar en el conjunto de la población: SP Ω= P , SH H (4.1) donde P es el número de hogares pobres, H es el número total de hogares en la población, SP es el valor de los subsidios recibidos por los pobres y SH es el valor total del subsidio que recibe el conjunto de la población. Para poder comprender quién queda excluido de los beneficios del subsidio, primero se debe analizar AH, la cual es la proporción de hogares con acceso potencial al Cap4.p65 64 11/07/06, 07:54 a.m. Los factores determinantes del desempeño en términos de focalización 65 servicio. Los hogares con acceso potencial tienen la opción de conectarse al servicio de agua o de electricidad porque en el vecindario existe la red del agua o la red de distribución de electricidad. Utilizar los servicios públicos no es una opción para los hogares sin acceso. A continuación considérese UH |A, la proporción de hogares que en realidad utilizan los servicios porque decidieron conectarse a la red (o recibieron la oportunidad de hacerlo). El valor de UH |A es la tasa de acogida de las conexiones entre los hogares con acceso potencial, la cual es un subconjunto de H, el número total de hogares. Por tanto, AH x UH |A es igual a la tasa real de conexión, o el porcentaje de hogares con conexión que utilizan el servicio de agua o de electricidad. A y U son factores de acceso: factores que determinan cuáles hogares son beneficiarios potenciales de subsidios al consumo. Los encargados de la formulación de las políticas o los gerentes de las empresas de servicios públicos que diseñan un subsidio a los servicios no pueden hacer inmediatamente cambios al número de hogares con acceso (A) y al número que usa los servicios (U). Las tasas de uso y de acceso cambian en el tiempo, como resultado de la expansión de las redes y de las decisiones de conexión de los hogares. Independientemente de cuál sea el tipo de subsidio al consumo que se escoja o de la forma como se estructure, los factores de acceso siempre influirán (a corto plazo, por lo menos) en la incidencia distributiva del subsidio. Por el contrario, los factores de diseño del subsidio influyen en la incidencia distributiva del subsidio interactuando con el modelo de subsidio escogido. El mecanismo de focalización utilizado es uno de los factores del diseño del subsidio. TH |A es la proporción de usuarios de los servicios públicos elegibles (es decir, los hogares con acceso y conexión domiciliaria) a quienes van dirigidos los subsidios y, en consecuencia, quienes lo reciben. En el caso de un subsidio general para todos los usuarios residenciales, TH |A equivaldría a 1, lo que indica que todos los hogares con el potencial para recibir el subsidio efectivamente lo reciben. En conjunto, A, U y T determinan la incidencia en el beneficiario del subsidio al consumo es decir, quién recibe en realidad el subsidio.4 La proporción de todos los hogares que reciben el subsidio es igual a AH x UH |A x TH |A. En el gráfico 4.1 aparece una representación gráfica. 4 Cap4.p65 En algunos subsidios al consumo, otro factor de diseño de los subsidios también determina quiénes serán los beneficiarios del subsidio: la tasa de medición. Los subsidios al precio, como los subsidios que se entregan por medio de tarifas por bloques crecientes, están disponibles únicamente para los hogares con medidores. Los hogares sin medidores no serían elegibles para recibir el subsidio. En el capítulo 5 se analiza con mayor detenimiento la importancia de la medición para explicar la incidencia del beneficio y en el beneficiario. Sin embargo, no se considera en el marco general que nos ocupa porque es factible proporcionar subsidios a hogares sin medidor (por ejemplo, por medio de un cargo fijo mensual subsidiado). 65 11/07/06, 07:54 a.m. 66 Agua, electricidad y pobreza GRÁFICO 4.1 DESCOMPOSICIÓN DEL DESEMPEÑO DEL SUBSIDIO Fuente: Elaboración de los autores. Para los hogares pobres, que se designan con el subíndice P, la proporción de ho- gares pobres que reciben un subsidio es AP × UP A × TP U . Por tanto, la variable B es una medida de incidencia en el beneficiario, de manera que BH = AH × UH A × TH U (4.2) BP = AP × UP A × TP U (4.3) Otros dos factores de diseño del subsidio influyen en el valor del beneficio que recibe el receptor del subsidio y, por tanto, afectan la distribución entre hogares pobres y no pobres de los beneficios del subsidio. El primer factor es la tasa de concesión de subsidios. C indica el costo unitario promedio de producir y distribuir el servicio. El costo total del servicio a un cliente es función de C y de la cantidad que consume ese cliente: Q. Si QH |T es la cantidad promedio consumida por los receptores del subsidio, y si EH |T es el gasto promedio en agua o en electricidad (es decir, la factura que pagan los receptores del subsidio), entonces la tasa promedio de concesión de subsidios es RH |T = 1 EH |T / (QH |T x C). Cap4.p65 66 11/07/06, 07:54 a.m. 67 Los factores determinantes del desempeño en términos de focalización El segundo factor es la cantidad promedio de agua o de electricidad que consumen los receptores del subsidio (QH |T). Si bien bajo el control de los hogares antes que de quienes diseñan el subsidio, la cantidad consumida por los receptores del subsidio es un factor determinante clave del valor total del subsidio que recibirá cada receptor. Si un hogar es elegible para recibir el subsidio, cuanta más agua o electricidad consuma tanto mayor será el valor total del subsidio que reciba ese hogar. El valor del subsidio lo determina la tasa de concesión de subsidios, la cantidad promedio consumida por los receptores del subsidio y el costo unitario promedio. El subsidio promedio que reciben los receptores pobres de subsidios sería RP |T x QH |T x C. Es necesario observar que, a menos que todos los hogares (a) tengan acceso a la red, (b) tengan conexiones a esa red y (c) sean elegibles para recibir el subsidio de acuerdo con el procedimiento de focalización que se utilice, el valor promedio del subsidio que reciben los receptores del subsidio es inferior al valor promedio del subsidio entre todos los hogares. El beneficio promedio del subsidio por hogar en la población es igual a SH = BP R H T × Q H T × C H (4.4) con BH = AH x UH |A x TH |U . En otras palabras, el beneficio promedio del subsidio por hogar en la población es el producto de seis términos: acceso, acogida del servicio, focalización, tasa de concesión de subsidios, cantidad consumida y costo promedio. Los mismos factores determinan el beneficio promedio del subsidio por hogar pobre: SP = BP R P T × Q P T × C P (4.5) con BP = AP x UP|A x TP |U . Retornando a la ecuación 4.1, al indicador Ω del desempeño en términos de focalización del beneficio, el cual representa la proporción de los beneficios del subsidio que reciben los pobres, se le define como Ω = RP T QP T BP × × BH RH T QH T (4.6) o, si se presentan de manera individual los componentes de la incidencia en el beneficiario, como Ω = Cap4.p65 67 UP A TP U RP T QP T AP × × × × AH UH A TH U RH T QH T 11/07/06, 07:54 a.m. (4.7) 68 Agua, electricidad y pobreza Entonces, Ω es simplemente el producto de cinco ratios o cocientes, cada uno de las cuales compara la situación de los hogares pobres con la de todos los hogares en la zona objeto de estudio: la relación de acceso (A), la relación de acogida del servicio (U), la relación de focalización (T), la relación de tasa de subsidio (R) y la relación de cantidad (Q). Por lo general, podría esperarse que la relación de acceso fuera inferior a 1 (los pobres tienden a vivir en zonas con menor cobertura de redes de agua o redes de distribución de electricidad que el conjunto de la población), y que la relación de acogida del servicio también fuera inferior a 1 (cuando en un vecindario o en un poblado está disponible el acceso, es menos probable que los pobres tengan conexiones domiciliarias a las redes que el conjunto de la población). Cuando la cobertura no es universal, el efecto combinado de la relación de acceso y de la relación de acogida del servicio produce una desventaja en el acceso, la cual se prevé actuará en contra de la focalización en los pobres de los beneficios del subsidio. Si la distribución del subsidio debe ser progresiva, los factores de diseño del subsidio deben superar la desventaja en el acceso. Para ser progresiva, el producto de los ratios relacionados con los factores de diseño del subsidio debe ser superior a 1. Para gran parte de los casos que se presentan en el libro no se dispone de datos completos sobre los cinco factores. Por consiguiente, el desempeño del subsidio para gran parte de los casos se descompone en tres grupos de factores. Primero, se estudia el efecto combinado del acceso (A) y de la acogida del servicio (U). Dicha combinación equivale a la tasa de conexión en cada área de servicio. Segundo, se analiza la focalización (T) para obtener el porcentaje de hogares con conexión que reciben el subsidio. Tercero, se examina el producto de la relación de la tasa de subsidio (R) y la relación de cantidad (Q) para determinar si el subsidio promedio que reciben los pobres supera el valor promedio que reciben todos los receptores del subsidio. Además de analizar el valor y los factores determinantes del parámetro Ω de distribución, también se evalúan la incidencia en el beneficiario y el valor material de los subsidios al agua y a la electricidad. En el cuadro 4.1 se indican cuáles son los factores de acceso y los factores de diseño del subsidio que influyen en la determinación de los anteriores aspectos del desempeño de los subsidios. Ejemplo: Tarifas por bloques crecientes para el agua y la electricidad en Cabo Verde Cabo Verde es uno de los casos para el cual se dispone de datos casi completos y se utiliza como ejemplo de la aplicación del marco conceptual. En Cabo Verde, las estructuras tarifarias en agua y electricidad son tarifas por bloques crecientes (TBC) y, por tanto, se supone que benefician a los hogares con bajos niveles de consumo. Como aparece en el cuadro 4.2, la estructura tarifaria para los usuarios residenciales de elec- Cap4.p65 68 11/07/06, 07:54 a.m. 69 Los factores determinantes del desempeño en términos de focalización CUADRO 4.1 FACTORES DETERMINANTES DEL DESEMPEÑO DE LOS SUBSIDIOS AL CONSUMO Incidencia del beneficio Incidencia en el beneficiario Indicador Ω Error de exclusión (% de pobres que no se benefician del subsidio) Subsidio como porcentaje de ingreso total o consumo del hogar (entre receptores del subsidio que son pobres) Fórmula ecuación 4.7 1 ecuación 4.3 (RP|T × QP|T ×C)/YP|T , donde YP es el ingreso promedio de los receptores de subsidios que son pobres Relación de acceso: Acceso a la red de agua o a la red de distribución de electricidad en el vecindario del hogar √ √ Relación de acogida del servicio: Tasa de acogida entre hogares con acceso √ √ Relación de focalización: Proporción de hogares elegibles a quienes se quiere dirigir los subsidios √ √ Relación de tasa de subsidio: Tasa promedio de concesión de subsidios entre hogares beneficiarios √ √ Relación de cantidad: Cantidad promedio consumida en los hogares beneficiarios √ √ Valor material Factores de acceso Factores de diseño del subsidio √ Costo: Costo promedio de producción, transmisión y distribución Fuente: Elaboración de los autores. Cap4.p65 69 11/07/06, 07:54 a.m. 70 Agua, electricidad y pobreza tricidad se compone de dos bloques, definiéndose al primer bloque de supervivencia como el consumo inferior a 40 kilovatios-hora. La tarifa de agua tiene tres bloques, y los cambios en el precio ocurren a niveles de consumo de 7 y 10 metros cúbicos mensuales. Se supone que, tanto para la electricidad como para el agua, las tarifas en el bloque superior de la TBC representan el costo promedio. Se dispone de estimaciones diferentes de los costos promedio, algunas de los cuales se acercan mucho a las tarifas en los bloques superiores de las TBC. Sin embargo, esas estimaciones no tienen en cuenta una provisión adecuada para los costos de capital; por ende, es probable que el costo promedio total sea superior a la tarifa del bloque superior. CUADRO 4.2 ESTRUCTURAS 2001 DE TARIFAS RESIDENCIALES DE ELECTRICIDAD Y AGUA EN Agua Bloque de consumo (metros cúbicos mensuales) 0 >7 >10 Electricidad Tarifa por metro cúbico (en dólares de Estados Unidos) 7 10 CABO VERDE, 1,83 2,57 3,21 Bloque de consumo (kilovatios-hora mensuales) 0 >41 40 Tarifa por kilovatio-hora (en dólares de Estados Unidos) 0,15 0,19 Fuente: Ángel-Urdinola y Wodon 2005a. Nota: US$1 = 108,96 escudos de Cabo Verde. Según la metodología que utiliza el Instituto Nacional de Estadística de Cabo Verde, a un hogar se le considera pobre si su consumo per cápita está por debajo de un umbral de pobreza igual a 60% de la mediana del consumo promedio de los hogares de la encuesta de 2001-2. Según esa definición, se considera pobre a aproximadamente 37% de la población. El análisis que se hace en el presente contexto supone que es pobre 40% de la población. En el cuadro 4.3 aparecen los resultados de la descomposición de los factores determinantes del desempeño de los subsidios. El indicador del desempeño en términos de focalización del beneficio (Ω) asume un valor de 0,24 para el agua y de 0,48 para la electricidad. Esos resultados indican que ni los subsidios al agua ni los subsidios a la electricidad favorecen a los pobres, debido a que la proporción de los subsidios al agua que llegan a los pobres es cinco veces inferior a la proporción de los pobres en la población, y la proporción de los subsidios a la electricidad es tres veces menor. En ambos casos, el error de exclusión también es muy elevado: 90% de los hogares pobres no reciben el subsidio al agua y 76% no reciben el subsidio a la electricidad. Cap4.p65 70 11/07/06, 07:54 a.m. Cap4.p65 71 0,72 0,82 0,88 Electricidad Hogares pobres Todos los hogares Relación 0,34 0,54 0,63 0,20 0,41 0,49 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 Proporción de hogares con conexiones que reciben el subsidio (T) 0,11 0,06 1,70 0,40 0,33 1,19 Tasa de concesión de subsidios (R) 56,83 111,72 0,51 3,36 6,37 0,53 Cantidad promedio consumida metros cúbicos o kWh (mensuales) (Q) 9,56 19,71 n/r 6,60 13,93 n/r Gasto promedio del hogar (en dólares de Estados Unidos) (E) Fuente: Ángel-Urdinola y Wodon 2005a. Nota: US$1 = 108,96 escudos de Cabo Verde. n/r = no se requiere para calcular Ω. Se ha reducido a dos decimales la información que aparece sobre hogares pobres y sobre todos los hogares. Las relaciones y Ω se calculan a partir de los números totales, los cuales no aparecen ni en el presente contexto ni en los apéndices. 0,52 0,65 0,79 Agua Hogares pobres Todos los hogares Relación Proporción de hogares con acceso (A) Proporción de hogares con acceso que tienen conexiones (U) CUADRO 4.3 DESCOMPOSICIÓN DE LOS FACTORES DETERMINANTES DEL DESEMPEÑO DE LOS SUBSIDIOS EN CABO VERDE 0,19 0,19 0,19 3,21 3,21 3,21 Costo promedio (en dólares de Estados Unidos) (C) Los factores determinantes del desempeño en términos de focalización 71 11/07/06, 07:54 a.m. 72 Agua, electricidad y pobreza En gran medida, los anteriores hallazgos se deben a factores de acceso. Respecto de la electricidad, la disponibilidad de acceso a la red de distribución de electricidad en vecindarios o poblados donde viven las familias es algo menor para los pobres (AP = 0,72) que para el conjunto de la población (AH = 0,82). Además, en los vecindarios con acceso, la tasa de acogida es mucho menor entre los pobres (UP |A = 0,34) que para el conjunto de la población (UH|A = 0,54). El producto de la relación de acceso y de la relación de acogida del servicio es de 0,55, lo cual significa que esos factores de acceso ponen en gran desventaja a los hogares pobres para recibir el subsidio a la electricidad. Los factores de diseño de los subsidios tendrían que favorecer a los pobres en gran medida para superar esa desventaja y para producir un subsidio progresivo. En este caso no sucede así. Todos los usuarios residenciales reciben algún subsidio; ninguno de ellos es un contribuyente neto de subsidios cruzados. En consecuencia, la focalización no cumple ninguna función en la incidencia final del beneficio o en el beneficiario del subsidio (el valor de la relación de focalización es igual a 1). Los restantes factores de diseño de los subsidios son la tasa de concesión de subsidios y las cantidades consumidas. Si bien para los pobres es mayor la tasa de concesión de subsidios que para todos los hogares (RP |T = 0,11 versus RH |T = 0,06), la cantidad promedio (en kilovatios-hora mensuales) que consumen los hogares pobres con conexiones a la red es aproximadamente la mitad de la cantidad que se consume en el conjunto de la población (QP |T = 56,83 versus QH |T = 111,72). Como la estructura tarifaria ofrece mayores subsidios a los hogares que consumen menos, esa diferencia en los niveles de consumo produce mayores descuentos porcentuales para los hogares pobres (los cuales tienden a ser consumidores de volumen bajo). Sin embargo, los no pobres continúan recibiendo mensualmente un subsidio mayor en términos absolutos que el que reciben los pobres, debido a que los no pobres consumen más electricidad y, hasta cierto punto, casi todo su consumo es subsidiado. El producto de la relación de la tasa de subsidio y la relación de cantidad es igual a 0,87. Resulta irónico que la gran diferencia en el consumo promedio entre hogares pobres y no pobres haga un aporte tan significativo a lo regresivo de las TBC de electricidad en Cabo Verde. Se obtienen resultados similares para la TBC de agua en Cabo Verde. Si bien la disponibilidad geográfica de la red (AP = 0,52) es menor para los pobres que para el conjunto de la población (AH = 0,65), la gran diferencia está en las tasas de acogida del servicio (UP |A = 0,20 versus UH |A = 0,41). Al igual que con la TBC de la electricidad, todos los hogares reciben el subsidio, de manera que TP |U = TH |U = 1. La relación de tasa de subsidio es ligeramente superior a 1, indicando de nuevo que la TBC no produce en promedio precios unitarios más bajos para los pobres que para el conjunto de la población. Pero la cantidad promedio que consumen los receptores pobres de subsidios equivale apenas a la mitad de la cantidad que consume el conjunto de la población de receptores de subsidios (QH |T = 3,36 metros cúbicos mensuales versus QH|T = 6,37). El producto de la relación de tasa de subsidio y la relación de cantidad es 0,63. Como sucede con Cap4.p65 72 11/07/06, 07:54 a.m. 73 Los factores determinantes del desempeño en términos de focalización la electricidad, el subsidio promedio que se otorga a los receptores pobres del subsidio es muy inferior al subsidio que se concede a todos los demás hogares con conexiones. Los factores de acceso y los factores de diseño del subsidio se combinan para producir una distribución de los beneficios del subsidio en extremo regresiva: Ω es igual a 0,24. Subsidios a la conexión A los subsidios a la conexión se les puede aplicar un marco similar al que se presentó para el caso de los subsidios al consumo. Al igual que con los subsidios al consumo, factores de acceso y factores de diseño de los subsidios determinan el desempeño en términos de focalización de los subsidios a la conexión, aunque los elementos particulares difieren un poco. AH x UH |A denota la proporción de la población con acceso, y la proporción de la población sin acceso que podría beneficiarse potencialmente de una nueva conexión es 1 (AH x UH |A). La proporción de los pobres que podría beneficiarse potencialmente del subsidio a la conexión es 1 (AP x UP |A). Éste es el factor de acceso en el diseño de los subsidios a la conexión: cuanto más sean los hogares que no cuenten con conexiones en este momento, tanto más beneficiarios potenciales hay de los subsidios a la conexión. Son tres los factores de diseño de los subsidios que influyen en la determinación de C C la incidencia del beneficio de los subsidios. El primero es la focalización ( TH A y TP A ). A todos los hogares sin conexión se les pueden ofrecer subsidios a la conexión (como sucedería si no se cobraran cargos de conexión), o esos subsidios a la conexión se pueden dirigir únicamente a un subconjunto de hogares que satisfagan ciertos criterios (como los hogares en un vecindario en particular). El segundo factor es la acogida futura de las conexiones: ¿Cuántos de los hogares señalados para recibir el subsidio, decidirán conectarse en realidad? Aquellos que así C C lo decidan ( U H T y U P T ) se convierten en receptores del subsidio; los que decidan no conectarse, no recibirán el subsidio. Si bien esa decisión de los hogares no está sometida al control de los diseñadores del subsidio, sí constituye un fuerte factor determinante de la incidencia del beneficio y en el beneficiario del subsidio. Por consiguiente, la proporción de hogares que se benefician del subsidio a la conexión es una función de aquellos hogares que en la actualidad carecen de conexiones, de los hogares señalados para recibir el subsidio y de los hogares que, cuando se les ofrece el subsidio, optan por conectarse: ( ) BHC = 1 AH × U H A × THC A × U HC T ( ) BPC = 1 AP × U P A × TPCA × U PC T Cap4.p65 73 (4.8) (4.9) 11/07/06, 07:54 a.m. 74 Agua, electricidad y pobreza C La tasa de concesión de subsidios ( RP T ) es el tercer factor de diseño de los subsidios.5 Dicha tasa es una función de la diferencia entre el costo promedio de instalación de la conexión (CC), el cual se supone que es constante para todos los hogares, y C el cargo promedio de conexión que pagan los hogares con subsidio ( FH U ), de modo ( ) que R H T = 1 FHU / C . Es necesario observar que no tienen que ser las mismas las tasas de concesión de subsidios a los pobres y al conjunto de la población que se beneficia de los subsidios a la conexión. La tasa de concesión de subsidios a las conexiones de los hogares pobres C C C resulta de la ecuación RP T = 1 FP T / C . La incidencia del beneficio de los subsidios a la conexión, o ΩC, es C C C ( ) BPC T BPC Ω = C × C BH BH T C (4.10) o, descomponiendo los componentes de la incidencia en el beneficiario, se puede expresar como: Ω = C 1 AP × U P A 1 AH × U H A × TPCU THC U × RPC T RHC T × U PC T U HC T (4.11) El indicador del desempeño en términos de focalización de los beneficios para los subsidios a la conexión es el producto de cuatro ratios o cocientes: la relación de hogares sin conexiones (1 A x U), la relación de focalización (TC), la relación de acogida futura del servicio (UC) y la relación de tasa de subsidio (RC). La expectativa a priori respecto de los subsidios al consumo es que la tendencia de los factores de acceso será a actuar en contra de la progresividad del subsidio. Lo contrario ocurre con los subsidios a la conexión. Por lo general, podría esperarse que el cociente entre beneficiarios pobres potenciales y todos los beneficiarios potenciales fuera mayor a 1, porque una proporción pequeña de hogares pobres tiene conexiones al agua y a la electricidad. A diferencia de los subsidios al consumo, podría esperarse que los factores de acceso ofrecieran una base sólida para hacer que fueran progresivos los subsidios a la conexión al agua o a la electricidad. Para garantizar la sostenibilidad de esa ventaja, el producto de las relaciones restantes debe ser cercano a 1 o mayor a 1. En el cuadro 4.4 se presentan en forma resumida los factores determinantes de los diversos indicadores del desempeño de los subsidios para los subsidios a la conexión. El marco básico puede adaptarse de varias formas para reflejar circunstancias divergentes. 5 Cap4.p65 Como un hogar sólo puede tener una conexión, en este caso no existe una variable de cantidad. 74 11/07/06, 07:54 a.m. 75 Los factores determinantes del desempeño en términos de focalización CUADRO 4.4 FACTORES DETERMINANTES DE LOS INDICADORES DEL DESEMPEÑO DEL SUBSIDIO A LA CONEXIÓN Indicador Fórmula Incidencia del beneficio Incidencia en el beneficiario Ω Error de exclusión (% de pobres que no se benefician del subsidio) ecuación 4.12 1 ecuación 4.9 Valor material Subsidio como porcentaje de ingreso o consumo del hogar (entre receptores del subsidio que son pobres) RPC T * C C YPCT , donde Y es el ingreso promedio de los receptores de subsidios que son pobres Factores de acceso Relación de hogares sin conexión: Proporción de hogares sin conexión (hogares con potencial para conectarse) Factores de diseño del subsidio √ √ √ √ √ √ Relación de focalización: Proporción de hogares señalados para recibir los subsidios entre hogares que se conectan Relación futura de acogida del servicio: Proporción de hogares que, una vez se les ofrece el subsidio, deciden conectarse Relación de tasa de subsidio: Tasa promedio de concesión de subsidio entre hogares que se benefician de una conexión subsidiada √ √ Costo promedio: Costo promedio de una nueva conexión √ √ Fuente: Elaboración de los autores. Cap4.p65 75 11/07/06, 07:54 a.m. 76 Agua, electricidad y pobreza El marco se amplía en el capítulo 7, el cual examina el desempeño de los subsidios a la conexión, para considerar el caso cuando no todos los hogares sin conexión se podrían beneficiar de un subsidio a la conexión, porque carecen de acceso a la red de agua o a la red de distribución de electricidad, o porque no satisfacen los criterios de la empresa de servicios públicos para recibir la conexión. Ejemplo: Subsidios a la conexión en agua y electricidad en Cabo Verde El estudio de caso de Cabo Verde se puede utilizar como ejemplo de la aplicación de este marco para evaluar el desempeño en términos de focalización de los subsidios a la conexión. Debido a que gran parte de los hogares pobres no tiene conexión, parece que, en este caso, los subsidios a la conexión son la manera más eficaz para llegar a los pobres. En Cabo Verde no existe ningún programa explícito de subsidios a la conexión, de manera que se hace una simulación de un subsidio a la conexión no focalizado. En el cuadro 4.5 se presentan las relaciones clave que aportan al desempeño en términos de focalización del beneficio de los subsidios simulados. La simulación supone que las relaciones de focalización (TC), de acogida del servicio futura (UC) y de tasa de subsidio (RC) son todas iguales a 1, lo cual significa que únicamente el factor de acceso determina el desempeño del subsidio. En este caso, serían progresivos tanto los subsidios a la conexión al agua como a la electricidad (Ω sería igual a 1.22 para el agua y a 1.35 para la electricidad). CUADRO 4.5 DESCOMPOSICIÓN A LA CONEXIÓN EN DE LOS FACTORES DETERMINANTES DEL DESEMPEÑO DE LOS SUBSIDIOS CABO VERDE Factores de acceso Agua Electricidad Factores de diseño del subsidio Relación de hogares sin conexión Relación de focalización Relación futura de acogida del servicio Relación de tasa de subsidio 1 AP * UP A TPCA UPC T RPC T 1 AH * UH A C HA T U C HT RHC T 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,22 1,35 Fuente: Ángel-Urdinola y Wodon 2005a. Cap4.p65 76 11/07/06, 07:54 a.m. Los factores determinantes del desempeño en términos de focalización 77 RESUMEN En el presente capítulo se presentaron la metodología y el marco conceptual que se han utilizado para evaluar el impacto distributivo de los subsidios a usuarios de servicios públicos. Del marco conceptual surgen algunos mensajes claros, los cuales presagian los hallazgos empíricos de los capítulos siguientes. Los factores de acceso determinan quiénes serán los beneficiarios potenciales de los subsidios al consumo y a la conexión. Se esperaría encontrar menos hogares pobres que otros tipos hogares con conexiones en gran parte de los países en desarrollo. Por tanto, una hipótesis plantea que los factores de acceso crearán un obstáculo significativo al diseño de subsidios al consumo progresivos con pocos errores de exclusión. Por el contrario, donde la tasa de acceso para los hogares pobres es menor que para el conjunto de la población, es probable que la distribución de los subsidios a la conexión tenga una distribución progresiva. En el corto plazo, quienes diseñan los subsidios no pueden ajustar las tasas de conexión actuales, hecho que limita significativamente el campo de acción para mejorar a corto plazo el desempeño de los subsidios. Sin embargo, sí pueden decidir la forma de focalizar los subsidios entre beneficiarios potenciales y la cantidad de subsidio que se ofrezca. Como en el caso de los subsidios al consumo, los factores de acceso actúan contra los pobres, la efectividad del mecanismo de focalización, por lo general, resulta más crucial en el diseño de los subsidios al consumo que en el de los subsidios a la conexión. La focalización debe superar la desventaja que imponen los factores de acceso a los subsidios al consumo. Claro está que la focalización también puede mejorar la incidencia distributiva de los subsidios a la conexión. El marco pone también de manifiesto que quien reciba, en últimas, el subsidio y el tamaño de ese subsidio no estará sometido por completo al control de quienes diseñen el subsidio. Los subsidios a usuarios de servicios públicos pueden influir en las decisiones del hogar respecto de cuánta agua utilizar, o si se conectan a la red de suministro de agua o a la red de distribución de electricidad, pero son los hogares quienes toman la decisión final. En ese sentido, todos los subsidios a usuarios de servicios públicos contienen un elemento de autoselección: las decisiones del hogar tienen el poder para mejorar o socavar el desempeño de los subsidios. Por tanto, el arte de diseñar los subsidios exige un análisis cuidadoso de la manera como el subsidio podría influir en el comportamiento del hogar. Cap4.p65 77 11/07/06, 07:54 a.m. Cap4.p65 78 11/07/06, 07:54 a.m. CAPÍTULO 5 EL DESEMPEÑO EN TÉRMINOS DE LA FOCALIZACIÓN DE LOS SUBSIDIOS CON BASE EN LA CANTIDAD CONSUMIDA E l mecanismo más común que se utiliza para subsidiar de manera explícita a ciertos usuarios de servicios públicos es la focalización con base en las cantidades consumidas: gran parte de las estructuras tarifarias del agua y la electricidad se diseñan de tal manera que el precio que pagan los hogares por metro cúbico de agua o de kilovatiohora de electricidad que consumen varía con la cantidad total consumida. Las tarifas por bloques crecientes (TBC) y las tarifas diferenciadas por volumen consumido (TDV) resultan atractivas para los interesados en subsidiar los servicios públicos a los pobres por dos razones primordiales. Primero, con frecuencia se supone que gran parte de los hogares pobres son usuarios de poco volumen; por tanto, dirigir los subsidios a los usuarios de poco volumen equivale a subsidiar a los pobres. Segundo, los subsidios dirigidos por cantidad consumida son consistentes con la idea de ofrecer a todos los hogares acceso a una cantidad limitada (o de supervivencia) de agua o electricidad a precio subsidiado. Tanto para el agua como para la electricidad, los subsidios al consumo con base en las cantidades consumidas logran muy poco en la práctica para dirigir los subsidios a los pobres y excluyen a muchos hogares del agua y de la electricidad mínimas que supuestamente deben ofrecerles. En el presente capítulo se examina a qué se debe que la práctica usual no colme las expectativas, siguiendo el modelo que se explica en el capítulo 4. El enfoque se centra en los subsidios que, para asignar los beneficios, únicamente dependen de la focalización con base en las cantidades consumidas. En el capítulo siguiente se investiga el grado al cual se podría mejorar el desempeño de los subsidios dirigidos por cantidad consumida, al combinarlos con otros métodos de focalización o rediseñando las estructuras tarifarias. DESCRIPCIÓN BREVE DEL DESEMPEÑO: LOS SUBSIDIOS DIRIGIDOS POR CANTIDAD CONSUMIDA SON REGRESIVOS En la muestra de subsidios al consumo dirigidos por cantidad consumida que se estudia en el presente capítulo se incluyen cuatro casos de TBC en el sector del agua: Cap5.p65 79 11/07/06, 07:54 a.m. 80 Agua, electricidad y pobreza Bangalore, Cabo Verde, Katmandú y Sri Lanka. La muestra de electricidad es más grande, con 18 ejemplos de TBC reales, 2 TBC simuladas y 2 TDV. Quince de las 18 TBC reales son subsidios a la electricidad en estados de India. Las otras tres son de Cabo Verde, Perú y Santo Tomás y Príncipe. Las TBC simuladas son de Hungría y Ruanda. Los casos de TDV son de Guatemala y Honduras. En el cuadro 5.1 se presenta una visión resumida del desempeño de los subsidios para los casos mencionados. Resulta sorprendente que ningún caso logre una distribución progresiva, o siquiera neutral, de los subsidios. La proporción de los subsidios que reciben los pobres es más pequeña en todos los casos que la proporción de los pobres en el conjunto de la población (Ω < 1). La TBC simulada de electricidad en Hungría es la que está más cerca de una distribución neutral (con un indicador del desempeño en términos de la focalización del beneficio, Ω, de 0,98). Las que registran el peor desempeño son la TBC del agua en Cabo Verde, donde el 40% más pobre de la población recibe 11% de los beneficios solamente, y la TDV de la electricidad en Guatemala (con un descuento para todos los hogares que consumen menos de 300 kilovatios-hora mensuales), la cual se las ingenia para asignar sólo 8% de los beneficios al 40% más pobre. Es más, gran parte de los anteriores subsidios dirigidos por cantidad consumida excluyen igualmente a muchísimos hogares pobres de la posibilidad de recibir algún beneficio. Las cuatro TBC de agua excluyen a más de la mitad de los hogares pobres. Las TBC de electricidad en África excluyen a más de 70% de los pobres. Los errores de exclusión son un poco menores en India, pero, en casi todos los casos, la tercera parte de los hogares pobres continúa estando excluida, porque permanecen sin conexiones domiciliarias. Según la evidencia anterior, queda claro que la idea de que la focalización con base en las cantidades consumidas a través de las estructuras tarifarias favorece inherentemente los pobres es una idea equivocada. En el gráfico 5.1 se representa a Ω en comparación con la proporción de hogares pobres que reciben el subsidio. Entre los dos indicadores de desempeño existe una relación ligeramente positiva, confirmando la estrecha vinculación entre la incidencia en el beneficiario y de beneficio de los subsidios. Una manera para mejorar el desempeño en términos de la focalización del beneficio del subsidio es llegando a más hogares pobres. Los resultados se basan en el supuesto de que, en cada caso, 40% de los hogares son pobres. Según una definición absoluta de pobreza, en algunos casos, más de 40% de los hogares serían pobres y menos de 40% lo serían en otros. Por ejemplo, en Ruanda, el ingreso per cápita de 60% de los hogares está por debajo del umbral nacional de pobreza. En los resultados es poco el efecto de cambiar el umbral de pobreza supuesto. Conforme aumenta el porcentaje de hogares que se supone son pobres, disminuyen los errores de exclusión. No obstante, aún si fuera pobre 80% de los hogares, el indicador Ω del desempeño en términos de la focalización del beneficio sería inferior Cap5.p65 80 11/07/06, 07:54 a.m. Cap5.p65 81 11/07/06, 07:54 a.m. 0,20 0,49 0,82 0,48 0,41 0,98 0,35 0,70 0,65 0,78 0,53 0,74 0,66 0,70 1,00 0,71 0,91 0,66 0,84 0,57 0,66 0,62 0,43 0,56 0,66 0,83 0,24 TDV TDV TBC TBC TBC TBC TBC TBC estatales TBC estatales TBC estatales TBC estatales TBC estatales TBC estatales TBC estatales TBC estatales TBC estatales TBC estatales TBC estatales TBC estatales TBC estatales TBC estatales TBC estatales TBC estatales TBC TBC TBC TBC 53,0 60,5 69,5 89,7 55,4 56,0 59,9 75,6 76,8 01,7 87,2 21,0 14,5 16,4 15,3 18,6 13,8 12,4 21,6 40,1 13,4 15,4 20,7 9,1 25,8 30,5 47,7 Error de exclusión (%) 0,74 0,74 0,83 0,39 0,71 0,65 0,79 0,55 0,56 1,00 0,40 0,89 0,93 0,89 0,91 0,88 0,98 0,94 0,93 0,80 0,97 0,94 0,91 0,98 0,87 0,84 0,63 Producto de las relaciones de acceso y acogida del servicio (A × U) 0,99 1,00 1,00 1,00 1,00 1,12 1,24 1,00 1,00 1,00 1,00 1,02 1,00 1,01 1,01 1,01 1,01 1,00 1,08 1,01 1,07 1,02 1,02 1,01 1,00 1,01 1,00 Relación de focalización (T) 0,77 0,90 1,00 0,63 0,28 0,68 0,84 0,87 0,74 0,99 0,87 0,77 0,69 0,87 0,58 0,83 0,67 0,74 1,00 0,87 0,88 0,69 0,90 0,58 0,76 0,73 0,69 Producto de las relaciones de tasa de subsidio y cantidad (R × Q) Factores de diseño de los subsidios Fuente: Elaboración de los autores a partir de datos de los apéndices B a E. Nota: La relación de focalización incluye tanto la medición como la focalización en el caso de los subsidios al precio que únicamente son para usuarios con medidor. La relación refleja el porcentaje de hogares pobres con conexión escogidos para recibir los subsidios y que cuentan con medidores, dividido por el porcentaje de todos los hogares con conexión escogidos para recibir los subsidios y que cuentan con medidores. Casos de electricidad Guatemala Honduras Perú Cabo Verde Santo Tomé y Príncipe Hungría (S) Ruanda (S) India: promedio India, Kerala India, Andhra Pradesh India, Tamil Nadu Indua, Karnataka India, Maharashtra India, Madhya Pradesh India, Gujarat India, Orissa India, Punjab India, Haryana India, Rajasthan India, Delhi India, Uttar Pradesh India, Bengala Occidental India, Bihar Casos de agua Nepal, Katmandú India, Bangalore Sri Lanka Cabo Verde País, ciudad Tipo de subsidio Indicador del desempeño en términos de la focalización del subsidio (Ω) Factores de acceso CUADRO 5.1 INDICADORES DE DESEMPEÑO PARA SUBSIDIOS CON BASE EN LAS CANTIDADES CONSUMIDAS El desempeño en términos de focalización de los subsidios 81 82 Agua, electricidad y pobreza GRÁFICO 5.1 MEDIDAS DE INCIDENCIA EN EL BENEFICIARIO Y DEL BENEFICIO DE LOS SUBSIDIOS DIRIGIDOS POR CANTIDAD CONSUMIDA Fuentes: Apéndices D.1, D.5, E.1 y E.6. Nota: S = Simulado. a 1,0 para todos los casos. En el gráfico 5.2, se muestra el cambio en Ω según cambia el umbral de pobreza para una muestra de casos de agua y de electricidad. Sin que importe dónde se traza el umbral de la pobreza, los subsidios dirigidos por cantidad consumida existentes en agua y electricidad no logran hacer gran cosa en términos de focalización de beneficios en los pobres. Considerando el mal desempeño en términos de focalización de los subsidios dirigidos por cantidad consumida, vale la pena preguntarse si la incidencia de beneficio y en el beneficiario de esos subsidios representa alguna mejoría respecto de los subsidios generales sobre los precios que se otorgan por medio de tarifas volumétricas uniformes. La tarifa volumétrica uniforme subsidiada consiste en un único precio por debajo del costo para todas las unidades de agua o de electricidad que se consuman. A diferencia de la TBC o de la TDV, todas las unidades consumidas se subsidian a la misma tasa. Si se comparan las TBC de agua vigentes en Bangalore y en Katmandú y una tarifa simulada uniforme por volumen consumido que produciría los mismos ingresos para la empresa de servicios públicos, esa comparación indica que es bien poco lo que hace la focalización con base en las cantidades consumidas para hacer más progresiva la distribución de los beneficios del subsidio. El indicador Ω de focalización del beneficio en Bangalore sólo disminuiría de 0,66 a 0,64, si la TBC se reemplazara por una tarifa Cap5.p65 82 11/07/06, 07:54 a.m. 83 El desempeño en términos de focalización de los subsidios GRÁFICO 5.2 EFECTO DEL SUPUESTO SOBRE LA POBREZA EN EL INDICADOR EN TÉRMINOS DE FOCALIZACIÓN DEL BENEFICIO Ω DEL DESEMPEÑO Fuente: Elaboración de los autores. Cap5.p65 83 11/07/06, 07:54 a.m. 84 Agua, electricidad y pobreza uniforme por volumen consumido. En Katmandú, el mismo cambio resultaría en una reducción de 0,56 a 0,55. Se hizo una comparación similar para el sector de electricidad en Ruanda, donde las facturas de electricidad se basan actualmente en una tarifa uniforme por volumen consumido. La tarifa vigente es muy regresiva (Ω = 0,26) y sólo mejoraría un poco con una TBC de dos bloques simulada (a 0,35). En los tres ejemplos anteriores, la incidencia en el beneficiario prácticamente no se altera con la modificación de la tarifa simulada, debido a que casi todos los hogares elegibles (hogares con conexión domiciliaria y medidor) reciben subsidios actualmente. Nada hacen las TBC para limitar el número de hogares no pobres que reciben el subsidio. LA DESVENTAJA EN EL ACCESO: LOS ÚNICOS BENEFICIARIOS POTENCIALES SON LOS HOGARES QUE CUENTAN CON CONEXIONES DOMICILIARIAS A partir del cuadro 5.1, queda claro que los factores de acceso influyen muchísimo en que se produzca una distribución regresiva de los beneficios del subsidio en las TBC y en las TDV que se estudian en el presente contexto. En el cuadro 5.2 se comparan las tasas de acceso y las tasas de acogida del servicio entre los hogares pobres y entre todos los hogares en los casos de subsidios en África. En todos los casos, tanto las tasas de acceso como las tasas de acogida del servicio son más bajas para los pobres que para el conjunto de la población. Si bien en el caso del agua es particularmente bajo el acceso a la red, entre los pobres está lejos de ser universal, aun en electricidad. Es más, tanto para los pobres como para los no pobres, es muy bajo el porcentaje de hogares con acceso que deciden conectarse. En parte, en esa imagen de bajas tasas de acogida del servicio puede influir la dificultad para identificar con precisión, a partir de datos de encuestas de hogares, los hogares con acceso a la red de agua o a la red de distribución de electricidad. Este problema tendería a sobrestimar el porcentaje de hogares con acceso a la red y, por tanto, a subestimar las tasas de acogida del servicio. No obstante, queda clara la imagen general: en esos países de África, es menos probable que los hogares pobres cuenten con conexiones al agua y a la electricidad que el conjunto de la población. En el resultado anterior tienen que ver tanto la extensión limitada de las redes de agua y de las redes de distribución de electricidad como las decisiones de los hogares de no conectarse cuando tienen la opción. Aunque para los demás casos de subsidios es imposible descomponer el acceso y la acogida del servicio, en todos los casos las tasas de conexión son menores entre los pobres que para el conjunto de la población (véanse apéndices B.1 y C.1). Se dispone de evidencia suficiente para sugerir que las bajas tasas de conexión no son exclusivas de los casos que se estudian en el texto. Por ejemplo, Komives, Whittington y Wu (2001) llegaron a la misma conclusión respecto de las tasas relativas de cobertura de los pobres y de los no pobres, en un estudio sobre la relación entre ingreso y cobertura de la infraestructura en un conjunto de casos de todo el mundo. La desventaja en el acceso Cap5.p65 84 11/07/06, 07:54 a.m. Cap5.p65 85 0,72 0,82 0,88 0,73 0,85 0,86 0,52 0,65 0,79 TBC TBC Cabo Verde Hogares pobres Todos los hogares Ratio Santo Tomás y Príncipe Hogares pobres Todos los hogares Ratio Casos de agua Cabo verde Hogares pobres Todos los hogares Ratio 11/07/06, 07:54 a.m. 0,20 0,41 0,49 0,32 0,49 0,65 0,34 0,54 0,63 0,16 0,37 0,44 (U) Acogida del servicio de conexiones entre quienes tienen acceso Fuentes: Ángel-Urdinola, Cosgrove-Davies y Wodon 2005; Ángel-Urdinola y Wodon 2005a, 2005b. Nota: S = simulado. TBC 0,78 0,86 0,90 TBC (A) País Casos de electricidad Ruanda, urbano (S) Hogares pobres Todos los hogares Ratio Tipo de subsidio Acceso a la red de agua o a la red de distribución de electricidad Factor de acceso 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 (T) Focalización entre quienes tienen acceso 0,40 0,33 1,19 0,59 0,51 1,16 0,11 0,06 1,70 0,25 0,19 1,33 (R) Tasa de concesión de subsidios para quienes reciben el subsidio 3,36 6,37 0,53 98,31 153,43 0,64 56,83 111,72 0,51 60,56 92,49 0,65 (Q) Cantidad consumida entre quienes reciben el subsidio Factores de diseño de los subsidios CUADRO 5.2 DESCOMPOSICIÓN DETALLADA DE FACTORES QUE CONTRIBUYEN A Ω EN LOS CASOS DE SUBSIDIOS EN ÁFRICA El desempeño en términos de focalización de los subsidios 85 86 Agua, electricidad y pobreza y por tanto, la brecha entre pobres y no pobres fue mayor en casos de baja cobertura, lo cual es más común para los servicios de agua que para los de electricidad. En un estudio de cobertura en países de América Latina se obtuvo el mismo resultado (Banco Mundial 2004a). Esa desventaja en el acceso representa un obstáculo mayor para todos los subsidios al consumo de servicios públicos. Aún en países de cobertura elevada, como los de la ex Unión Soviética, el efecto de los factores de acceso sobre el desempeño en términos de la focalización de los beneficios es neutral, en el mejor de los casos. El cociente entre los factores de acceso sería igual a 1 si la cobertura fuera universal. Esa relación sería mayor a 1 únicamente para bienes inferiores, que es más probable que consuman los pobres antes que los no pobres. Los servicios de agua por tubería y de electricidad estándar no son bienes inferiores. MEDICIÓN: UNA CONDICIÓN NECESARIA PARA LA FOCALIZACIÓN CON BASE EN LAS CANTIDADES CONSUMIDAS Los hogares deben disponer no solamente de una conexión domiciliaria sino de un medidor para poder recibir un subsidio dirigido por cantidad consumida. Las tarifas por bloques crecientes y las TDV dependen de que los hogares dispongan de medidores para medir el uso del agua y la electricidad. Los subsidios que se entregan a través de la focalización con base en las cantidades consumidas pasan por alto, por definición, a los hogares sin medidores.1 En el sector de agua y saneamiento es menos generalizado el uso de medidores que en el sector de electricidad. La mayor parte de las conexiones a la electricidad cuentan con un medidor, en tanto en todas las ciudades existen algunas conexiones al agua sin medidor. En el cuadro 5.3 se muestra la forma como la medición puede afectar a los beneficiarios potenciales de subsidios al agua dirigidos por cantidad consumida en una gama de ciudades. En la época en que se recolectaron los datos que aparecen en el cuadro, menos de 2% de los hogares de Conakry serían elegibles para el subsidio al agua dirigido por cantidad consumida, en tanto casi todos los hogares de Santiago son elegibles para los subsidios al precio del agua. Aun en ciudades con tasas similares de cobertura, las diferencias en los patrones de uso de medidores pueden dar origen a diferencias enormes en el conjunto de beneficiarios potenciales de los subsidios. Lima y Buenos Aires tenían tasas de 1 Cap5.p65 Los subsidios con base en las cantidades consumidas podrían reducir indirectamente las facturas de los hogares sin medidor si los cargos fijos para hogares sin medidor se calcularan con base en la TBC o la TDV, y en el supuesto de que los hogares sin medidor son usuarios de bajo volumen con base en las cantidades consumidas. Sin embargo, en este caso en particular, cualquier subsidio que reciban los hogares sin medidor sería un subsidio implícito (véase capítulo 2) y no un subsidio explícito dirigido por cantidad consumida. 86 11/07/06, 07:54 a.m. 87 El desempeño en términos de focalización de los subsidios cobertura en agua de 75% y de 70%, respectivamente. En Lima, 30% de las conexiones tenían medidores, en comparación con 2% en Buenos Aires. Al final, en comparación con 23% de los hogares en Lima, menos de 2% de los hogares en Buenos Aires tenían la posibilidad de beneficiarse de un subsidio dirigido por cantidad consumida. CUADRO 5.3 EFECTO DE LA TASA DE CONEXIÓN Y DE LA TASA DE MEDICIÓN SOBRE LOS BENEFICIARIOS POTENCIALES DE SUBSIDIOS DIRIGIDOS POR CANTIDAD CONSUMIDA Porcentaje de conexiones con medidor Porcentaje de hogares que son beneficiarios potenciales de un subsidio al precio País, ciudad Año Porcentaje de hogares con conexiones Casos de electricidad Guatemala 2000 73,0 62,0 45,3 Casos de agua Santiago, Chile Lima, Perú Buenos Aires, Argentina Abidján, Costa de Marfil Conakry, Guinea Katmandú, Nepal Sri Lanka 1998 1991 1992 1987 1984 2001 2003 99,0 75,0 70,0 60,0 38,0 65,5 37,4 99,0 30,0 2,0 96,0 5,0 27,9 97,0 98,0 22,5 1,4 57,6 1,9 18,3 36,3 Fuente: Foster y Araújo 2004; Noll, Shirley y Cowan 2000; Pattanayak y Yang 2002; Pattanayak y otros 2004. Considerando que las empresas de servicios públicos suelen cobrar por la instalación y el mantenimiento del medidor a los hogares, se podría esperar encontrar que es menos probable que los hogares pobres con conexiones tengan medidores que los hogares más ricos con conexiones. Por ejemplo, en Guatemala, aproximadamente la cuarta parte de todos los hogares en el quintil de ingresos más pobre que tienen conexiones a la electricidad no tiene medidores. En comparación, únicamente 10% de los hogares con conexiones en el quintil más rico no tienen medidores (Foster y Araújo 2004). Si, en términos más generales, lo anterior fuera cierto, los patrones de cobertura de medidores acentuarían las tendencias de la cobertura y aumentarían aún más la brecha entre beneficiarios potenciales pobres y no pobres de los subsidios. Lamentablemente, es escasa la información sobre la cobertura de medidores por nivel de ingreso, lo que dificulta evaluar si el hallazgo anterior en el sector de la electricidad en Guatemala se extiende al sector del agua y a otras ciudades y países. Cap5.p65 87 11/07/06, 07:54 a.m. 88 Agua, electricidad y pobreza POTENCIAL DE FOCALIZACIÓN: QUE LOS RICOS? ¿CONSUMEN LOS POBRES MENOS La extensión de las redes, las tasas de conexión y las tasas de medición son factores sobre los cuales es escaso el control inmediato de quienes diseñan los subsidios. Por consiguiente, gran parte del debate en torno al diseño de los subsidios se centra en cómo escoger a los hogares dentro del conjunto de beneficiarios potenciales. Para dirigir los subsidios a hogares particulares, se utiliza la focalización con base en las cantidades consumidas, sobre la base de la cantidad de agua o de electricidad que utiliza el hogar. La premisa que sustenta la focalización con base en las cantidades consumidas plantea que subsidiar a los usuarios de poco volumen equivale a subsidiar a los pobres porque los pobres consumen menos que los no pobres. Sin embargo, no es tarea sencilla comprobar este supuesto (recuadro 5.1) porque no se reporta regularmente la información sobre la relación entre ingreso familiar y consumo de agua y electricidad. Sin embargo, se dispone de evidencias suficientes para derivar algunas conclusiones preliminares sobre los patrones de ingreso y de consumo para el agua y la electricidad. Los patrones de consumo de electricidad difieren entre pobres y ricos, y menos entre hogares pobres y hogares de ingreso medio Barnes, Krutilla y Hyde 2005, en un estudio reciente de la relación entre crecimiento urbano y uso de combustibles, examinan el uso de combustible en el hogar en 44 ciudades de 12 países en tres continentes, a partir de encuestas de hogares que se realizaron entre 1984 y 20002 con el auspicio del Programa del Banco Mundial de Ayuda a la Gestión del Sector Energético (Esmap). Se reunieron los datos para todas las ciudades y se analizó la relación entre ingreso per cápita familiar y uso de combustible en el hogar. Como lo demuestra el cuadro 5.4, se encontró que el uso total de energía per cápita es básicamente constante entre clases de ingreso. Sin embargo, los hogares a niveles de ingreso superiores tienden a utilizar menos combustibles de menor eficiencia, como la leña y el carbón vegetal y más combustibles modernos de mayor valor energético, como la electricidad y el gas propano (también conocido como gas de petróleo licuado, o GPL). El uso per cápita de electricidad en los hogares de ingreso medio que hacen parte del estudio es aproximadamente el doble del de los hogares de ingreso bajo. La brecha entre hogares de ingreso medio y hogares ricos es aún más profunda: los hogares más ricos consumen casi cuatro veces más de electricidad per cápita que los de clase media. Si, en promedio, los hogares pobres son más grandes que los hogares ricos (generalmente lo que sucede en los países en desarrollo), la diferencia en el uso de la 2 Cap5.p65 Los países que hacen parte del estudio son: Bolivia, Botsuana, Burkina Faso, Cabo Verde, Haití, Indonesia, Mauritania, Filipinas, Tailandia, República de Yemen y Zimbabue. 88 11/07/06, 07:54 a.m. 89 El desempeño en términos de focalización de los subsidios RECUADRO 5.1 EL RETO DE COMPARAR NIVELES DE CONSUMO DE RICOS Y POBRES Hasta hace poco tiempo, era muy escasa la información disponible sobre la relación entre el ingreso y el consumo de agua y electricidad. Rara vez se encuentra la información necesaria para comparar niveles de consumo entre grupos de ingreso. Solamente se dispone de información sobre consumo para hogares con medidor. Resulta costoso determinar cuánta agua o electricidad utilizan los hogares sin medidor o los hogares con medidores que no funcionan. El problema se hace más agudo en el sector de agua, donde es común la baja cobertura de medidores. Otro problema consiste en que rara vez se puede establecer una asociación entre la información disponible sobre consumo y la información sobre el ingreso familiar. Gran parte de las empresas de servicios públicos saben cuánta agua utilizan los hogares con medidor, pero no saben si los hogares son ricos o pobres. Ante la carencia de datos ideales, los analistas deben plantear varios supuestos para poder estimar en un caso en particular la relación entre ingreso y consumo. Se recurre a las encuestas de hogares como fuente de los datos, debido a que permiten vincular la información sobre ingreso con información sobre las facturas de agua y electricidad. Por lo general, a los hogares se les pide en esas encuestas informar cuánto gastaron el mes anterior en agua o en electricidad. También se les pide mostrar las facturas, si las tienen. Las facturas sirven para garantizar que los hogares informen con precisión el gasto y también ofrecen la posibilidad a los encuestadores de registrar las cantidades exactas de agua o de electricidad consumidas por los hogares con medidores. Entonces es posible utilizar la información sobre el consumo de hogares con medidor para proyectar los niveles de consumo de agua o electricidad para otros hogares en la muestra, para los cuales no se dispone de información sobre el consumo. Los analistas logran este objetivo con técnicas de regresión que predicen el consumo como función del ingreso y otras características del hogar (número de personas en el hogar, presencia de electrodomésticos, etcétera). Aun si se dispusiera fácilmente de información precisa tanto sobre ingreso como sobre consumo de todos los hogares, algunos observadores pondrían en duda la utilidad de calcular los patrones actuales de consumo. La relación que se observa entre las dos variables es función de la estructura tarifaria que se utiliza. Si los datos revelan que los hogares pobres consumen en promedio la misma cantidad de electricidad que los ricos, ¿se debe a que los subsidios disminuyen los precios y, por tanto, alientan a consumir más a los pobres? ¿Si los precios fueran a aumentar para lograr la recuperación de costos, aumentaría la brecha en el consumo? Aunque existen todas las razones para esperar que si aumentaran los precios, disminuiría el consumo de todos los usuarios, son pocas las evidencias disponibles para saber si sería diferente la respuesta de los usuarios pobres y de los no pobres. electricidad en el hogar entre los grupos de ingreso más bajo y más alto sería algo menor de lo que reflejan las cifras per cápita. Como el estudio reúne datos de 45 ciudades, no queda claro si este patrón tendría la misma validez para cada ciudad o para cada área de servicio. En el gráfico 5.3, en el cuadro 5.4 y en el apéndice B.2, se presenta la relación entre ingreso y consumo3 en varios casos. En el gráfico se aprecia que el consumo de electricidad aumenta con el ingreso, pero la tasa de aumento difiere entre casos. 3 Cap5.p65 En el apéndice B.2 se presenta el consumo de hogares por quintil para los casos objeto de estudio en el presente texto. 89 11/07/06, 07:54 a.m. 90 Agua, electricidad y pobreza GRÁFICO 5.3 CONSUMO PROMEDIO MENSUAL DE ELECTRICIDAD POR HOGAR, POR QUINTILES Fuente: Elaboración de los autores a partir de datos del apéndice B.2. CUADRO 5.4 RELACIÓN ENTRE INGRESO Y USO DE ENERGÍA EN 45 CIUDADES EN 12 PAÍSES EN DESARROLLO: KILOGRAMOS DE PETRÓLEO EQUIVALENTE (KgPE) PROMEDIO PER CÁPITA MENSUAL Clase de ingreso Bajo Medio bajo Medio Medio alto Alto Ingreso mensual (US$ per cápita) Leña Carbón vegetal 8,59 15,51 25,02 41,94 116,95 3,63 2,57 2,10 2,62 1,66 3,28 2,66 2,20 2,54 1,79 Carbón Queroseno GPL 2,38 3,21 2,83 0,67 0,00 1,33 1,73 1,50 1,14 0,60 0,15 0,42 1,25 2,09 3,70 Electricidad Total 0,60 0,82 1,15 1,77 4,15 11,59 11,59 11,15 10,82 11,62 Fuente: Reimpreso con permiso de Barnes, Krutilla y Hyde 2002, cuadro 3.2. Nota: KgPE = kilogramos de petróleo equivalente; GPL = gas de petróleo licuado. En la mitad de la distribución del ingreso, muchas de las curvas de consumo son bastante planas: hay una diferencia de 1% a 30% en el consumo promedio entre los quintiles segundo y tercero y entre el tercero y el cuarto quintiles. La brecha entre el quintil más rico y el quintil más pobre varía más de un caso a otro. En los estados de Cap5.p65 90 11/07/06, 07:54 a.m. 91 El desempeño en términos de focalización de los subsidios India, la brecha entre pobres y ricos difiere de un estado a otro. Los hogares en el quintil más rico en Haryana consumen, en promedio, solamente 1,3 veces más que los hogares en el quintil más pobre. En Maharashtra, los ricos consumen más de cuatro veces que los más pobres. En América Latina, la distribución es similar, con un consumo del quintil más rico de Uruguay 1,3 veces más alto que el del quintil más pobre, en comparación con la diferencia de 4,5 veces en Guatemala. En los tres casos de África, los ricos consumen en promedio entre 2,99 y 3,8 veces más que el quintil más pobre. En Croacia, la diferencia es apenas de 1,5 veces. Aun cuando el consumo promedio aumenta con el ingreso, ese aumento no quiere decir que todos los hogares pobres consuman cantidades pequeñas de electricidad y todos los hogares ricos consuman grandes cantidades. Por ejemplo, en la Colombia urbana, cerca de 20% de los hogares en el quintil más pobre consumen más de 200 kilovatios-hora mensuales (cantidad que se considera el nivel de subsistencia del consumo) y casi 47% de los hogares más ricos consumen menos de ese umbral (Meléndez 2005; Meléndez, Casas y Medina 2004). En Guatemala (gráfico 5.4), muchos hogares no pobres también figuran entre los usuarios de bajo volumen. Cualquier subsidio dirigido a quienes consumen menos del nivel de consumo de subsistencia llegará a muchos hogares ricos y excluirá a muchos hogares pobres. Los casos anteriores indican que, aun cuando el uso de la electricidad, por lo general, se relacione con el ingreso de manera positiva (y, por tanto, a primera vista parecería un indicador adecuado para la focalización), es tarea difícil aislar con precisión a los pobres de los no pobres por medio de la focalización con base en las cantidades consumidas. GRÁFICO 5.4 CONSUMO DE ELECTRICIDAD EN HOGARES POBRES Y NO POBRES EN GUATEMALA Fuente: Foster y Araújo 2004. Cap5.p65 91 11/07/06, 07:54 a.m. 92 Agua, electricidad y pobreza La relación entre ingreso y consumo de agua es más débil La focalización con base en las cantidades consumidas enfrenta el mismo problema en el caso del agua. En Colombia, más de la mitad de los hogares en todos los quintiles consumen menos de 20 metros cúbicos de agua al mes, el nivel de consumo definido como de subsistencia (Meléndez 2005; Meléndez, Casas y Medina 2004). Un estudio reciente de las TBC en Niamey, Níger y en Maturín, República Bolivariana de Venezuela (Komives, Prokopy y Lauria 2004), encontró una situación similar. Las distribuciones acumulativas de frecuencia del consumo en Niamey son virtualmente idénticas entre hogares pobres y no pobres, mientras en Maturín es apenas un poco menos probable que los hogares pobres consuman cantidades pequeñas de agua que los hogares no pobres. Debido a que en ambos lugares algunos hogares pobres consumen casi tanto como los hogares ricos, la única manera para que una TBC subsidie el consumo para todos los hogares pobres es otorgando un subsidio muy grande al primer bloque de la tarifa. Sin embargo, aumentar el tamaño del primer bloque significa también que muchos hogares no pobres recibirán el subsidio. En el gráfico 5.5 se presenta el uso promedio de agua por quintil para una serie de casos de agua. En tres de los casos de Centroamérica, el uso promedio de agua por parte del quintil más rico es en realidad inferior al uso promedio del quintil más pobre. En los demás casos, el consumo de los más ricos está entre 1,06 y 2,6 veces el consumo de los más pobres. Como en el caso de la electricidad, la parte media de las curvas es bastante plana, con diferencias pequeñas en casi todos los casos entre consumo en el segundo, tercero y cuarto quintiles. La uniformidad de las curvas indica que no hay garantía de que, en promedio, los usuarios más pobres de servicios públicos consumirán menos agua que los usuarios de clase media o ricos. La anterior información sobre patrones de consumo de agua y electricidad indica que, en gran parte de los casos, los hogares pobres consumen en promedio menos agua y electricidad que los hogares no pobres. La diferencia en niveles de consumo entre los ricos y los pobres es mucho más marcada en el sector de electricidad que en el sector de agua. A la vez, a menudo se superponen los patrones de consumo de hogares pobres y no pobres, lo que dificulta aislar a los pobres de los no pobres utilizando únicamente una variable de consumo. La lección final importante es que la correlación entre ingreso y consumo puede variar de manera significativa de un caso a otro. La evidencia disponible sobre la elasticidad ingreso de la demanda de agua y electricidad corrobora las anteriores conclusiones (cuadro 5.5). El análisis de los resultados de muchos estudios sobre la elasticidad ingreso determinó una correlación positiva entre ingreso y consumo, con una relación más fuerte en el sector de la electricidad que en el del agua. Los datos sobre elasticidad ingreso indican también que existe una variación importante entre casos, con poca o ninguna elasticidad ingreso en algunos de ellos. Parece que en los países industrializados hay una relación más fuerte Cap5.p65 92 11/07/06, 07:54 a.m. 93 El desempeño en términos de focalización de los subsidios GRÁFICO 5.5 CONSUMO PROMEDIO DE AGUA POR HOGAR POR QUINTILES Fuente: Elaboración de los autores a partir de datos del apéndice C.2. entre ingreso y consumo que en los países en desarrollo, lo que indica que la cantidad consumida puede ser un indicador más débil de la pobreza en países en desarrollo que en países industrializados. CUADRO 5.5 RESUMEN DE EVIDENCIAS SOBRE ELASTICIDAD INGRESO DE LA DEMANDA DE AGUA POTABLE Y ELECTRICIDAD Número de casos Electricidad Agua 22 países y 38 observaciones 19 países y 69 observaciones 0,47 (0.45) 0,40 (0.49) 0,65 (0.26) 0,36 (0.22) 0,21 (0.18) 0,39 (0.21) Promedio (y desviación estándar): todos los casos Promedio (y desviación estándar): casos de país en desarrollo Promedio (y desviación estándar): casos de país industrializado Fuente: Elaboración de los autores a partir del análisis de estudios existentes. Cap5.p65 93 11/07/06, 07:54 a.m. 94 Agua, electricidad y pobreza La evidencia anterior sobre la relación entre ingreso y consumo indica la existencia de limitantes importantes al uso de la cantidad que se consume como sustituto del ingreso. No obstante, en la medida en que, en un caso determinado, los pobres consuman, en promedio, menos agua y electricidad que el conjunto de la población, la focalización con base en las cantidades consumidas podría servir de dos maneras para dirigir los beneficios a los pobres: excluyendo del conjunto de receptores de subsidios a los hogares no pobres (reduciendo el error de inclusión), o produciendo facturas con mayores subsidios para los usuarios pobres que para los demás. La primera posibilidad focalización con base en el beneficiario está representada por la relación de focalización contemplada en el marco que se presenta en el capítulo 4. La segunda posibilidad manipular el tamaño del subsidio que recibe cada receptor es una función tanto de la relación de la tasa de subsidio como de la relación de cantidad. FOCALIZACIÓN CON BASE EN EL BENEFICIARIO EN LA PRÁCTICA: A NADIE SE LE EXCLUYE En la práctica el uso de la focalización con base en las cantidades consumidas para controlar el número de beneficiarios del subsidio es limitado, debido a que a menudo las TBC y las TDV se combinan con subsidios generales sobre el precio para usuarios residenciales. Muchas veces el precio de cada bloque de una TBC y los precios que se aplican a todos los grupos de usuarios de una TDV están todos por debajo del costo promedio, lo que significa que, independientemente de la cantidad de agua que consuman, todos los usuarios residenciales reciben subsidios. Aun cuando el bloque superior de la TBC supere el costo promedio, la estructura de la TBC es tal que todos los usuarios residenciales reciben subsidio por algunas unidades de consumo. Únicamente cuando el sobrecargo que se aplica a las últimas unidades consumidas es lo suficientemente grande para exceder el subsidio que se recibe sobre las primeras unidades consumidas, el hogar deja de ser receptor neto del subsidio. Rara vez se presenta una situación como la mencionada debido a que, por lo general, el umbral de recuperación de costos se fija a un nivel muy alto. Por ejemplo, a finales de los noventa en La Paz, Bolivia, únicamente 1% de los hogares consumían mensualmente el agua suficiente para alcanzar el bloque de la TBC en el cual se fijó un precio igual al costo promedio (Komives 1999). Con la TDV el problema es menos serio porque se puede diseñar la estructura de esta tarifa, de manera que los hogares que consuman más del umbral fijado no reciban subsidio por ninguna unidad de consumo. Por ejemplo, en una estructura de dos tarifas, se pueden subsidiar todas las unidades de electricidad o de agua para los hogares que consuman menos de un umbral mensual determinado, y no se subsidia ninguna unidad para los hogares cuyo consumo exceda ese umbral. Sin embargo, la altura a la que se fije el umbral determina si, de hecho, la estructura tarifaria excluirá Cap5.p65 94 11/07/06, 07:54 a.m. 95 El desempeño en términos de focalización de los subsidios del subsidio a muchos hogares. En los casos de subsidios implementados a través de TDV que se han estudiado en el presente contexto, el umbral se fija lo suficientemente alto para que pocos hogares queden relegados a la tarifa sin subsidio. FOCALIZACIÓN CON BASE EN LOS BENEFICIOS EN LA PRÁCTICA: LOS USUARIOS DE GRAN VOLUMEN RECIBEN MAYORES SUBSIDIOS Aun si la focalización con base en las cantidades consumidas no excluye de recibir subsidios a la mayor parte de los hogares con conexión, aún se podría esperar que tuviera un efecto progresivo sobre la distribución de los beneficios del subsidio a los pobres. Como lo indica el cuadro 5.1, eso no sucede. Los subsidios dirigidos por cantidad consumida ofrecen, en promedio, subsidios más pequeños a los pobres que a otros receptores de subsidios: en todos los casos, el producto de la relación de la tasa de subsidio y de la relación de cantidad es inferior a 1. Este aspecto se analiza con mayor detenimiento en las secciones siguientes. Es posible que los cargos fijos reduzcan o eliminen el descuento para usuarios de bajo volumen En primer lugar, la diferencia en las tasas de concesión de subsidios a los pobres y a los no pobres puede ser pequeña, bien sea porque es pequeña la brecha de consumo entre pobres y no pobres (sobre todo en el sector del agua), o porque la presencia de cargos fijos en la estructura tarifaria actúa contra los usuarios de menor volumen. Usualmente, a las TBC y a las TDV se agregan dos formas de cargos fijos. Una de ellas es la regla de consumo mínimo, la cual cobra un cargo mínimo de consumo a los hogares aun cuando consuman menos. De manera alternativa, las empresas de servicios públicos exigen que los hogares paguen un cargo fijo mensual además de la TBC volumétrica. Por lo menos, la mitad de las empresas de servicios de agua y electricidad cuyas tarifas se describen en el capítulo 2 aplican la regla de consumo mínimo, el cargo fijo o ambos. Los cargos fijos y las reglas de consumo mínimo influyen seriamente en los precios que pagan los usuarios de poco volumen. En el gráfico 5.6 se compara el precio promedio por unidad que pagan los hogares a diferentes niveles de consumo según tres TBC hipotéticas del servicio de agua: una TBC estándar, una TBC con cargo fijo y una TBC con cargo fijo y consumo mínimo. Bajo las estructuras tarifarias con el cargo fijo o el consumo mínimo, los usuarios con los consumos más bajos pagan los precios más altos por unidad. En efecto, el cargo fijo borra y hasta puede revertir cualquier efecto progresivo de la focalización con base en las cantidades consumidas sobre las tasas de concesión de subsidios. Cap5.p65 95 11/07/06, 07:54 a.m. 96 Agua, electricidad y pobreza GRÁFICO 5.6 EFECTO DE LAS REGLAS DE CONSUMO MÍNIMO Y DE LOS CARGOS FIJOS SOBRE EL PRECIO PROMEDIO PAGADO CON UNA TARIFA POR BLOQUES CRECIENTES A NIVELES DIFERENTES DE CONSUMO Fuente: Elaboración de los autores. Nota: TBC = tarifa por bloques crecientes. Además de la estructura misma de las tarifas, algunas empresas de servicios públicos imponen otros cargos fijos a los hogares que pueden tener efectos similares en el precio por unidad que pagan los usuarios de poco volumen. Por ejemplo, en Uruguay, la tarifa del agua incluye cargos fijos para la ampliación del sistema, los cuales se aplican con mayor énfasis en las zonas donde se está ampliando el sistema, y donde es más probable que vivan los pobres. De igual manera, la tarifa de la electricidad en ese país incluye dos cargos fijos: uno para cubrir los costos de administración de los usuarios y otro que difiere según los kilovatios-hora máximos establecidos en el contrato (Ruggeri-Laderchi 2003). Por tanto, es un error llegar a la conclusión de que necesariamente el resultado de la focalización con base en las cantidades consumidas son precios unitarios más bajos para usuarios de poco volumen, mucho menos para los pobres. Para determinar si el resultado de una tarifa con base en las cantidades consumidas es que los hogares de poco volumen paguen menos que los hogares de volumen alto, se debe considerar toda la estructura tarifaria. Cap5.p65 96 11/07/06, 07:54 a.m. 97 El desempeño en términos de focalización de los subsidios Los hogares con volumen elevado de consumo reciben subsidios sobre más unidades de consumo El segundo problema y el más grave que aqueja a los subsidios al consumo focalizados por cantidades consumidas estriba en la relación de cantidad. En todos los casos de África, esa relación es inferior a 1 (cuadro 5.2), lo cual es consistente con la expectativa de que, en promedio, los hogares pobres son usuarios de menor volumen que otros hogares. Cuando los hogares no pobres consumen más que los hogares pobres, reciben un subsidio sobre más unidades totales de consumo. A menos que entre los pobres la tasa promedio de concesión de subsidios sea mucho más alta que la tasa que se aplica al conjunto de la población, el valor promedio del subsidio recibido por un hogar no pobre rápidamente aumenta a un valor superior al del subsidio que recibe el hogar pobre. Como ejemplo, supongamos que el consumo promedio entre todos los receptores de subsidios es tres veces superior que el consumo promedio entre los receptores pobres. En ese caso, la tasa de concesión de subsidios de los pobres tendría que ser tres veces más grande, por lo menos, que la del conjunto de la población para que el producto de la relación de la tasa de subsidio y la relación de cantidad sea igual a 1 o mayor a 1. La anterior situación nunca se logró en las TBC de África: la diferencia en los niveles promedio de consumo entre pobres y no pobres siempre es más grande que la diferencia en tasas de concesión de subsidios. Es poco probable que el efecto combinado de los factores de diseño de los subsidios sea progresivo Si se tienen en cuenta los valores esperados de la relación de focalización, la relación de tasa de subsidio y la relación de cantidad, parecen ser pocas las posibilidades de una distribución significativamente progresiva de los beneficios del subsidio con subsidios dirigidos por cantidad consumida. Lo anterior es cierto aun cuando parezcan ser favorables las condiciones fundamentales de la focalización con base en las cantidades consumidas: es decir, cuando sea fuerte la correlación entre ingreso y consumo. En el cuadro 5.6 se indica la manera como la correlación entre cantidad consumida e ingreso afectaría las tres relaciones. Si no hay correlación entre ingreso y cantidad consumida, ninguna de las relaciones tendrá efecto alguno en la incidencia del beneficio: los factores de acceso determinarán por sí solos cómo se distribuye el beneficio. Cuando hay una correlación positiva, es posible que las relaciones de focalización y de tasa de subsidio aumenten la progresividad del subsidio, pero la relación de cantidad tendrá el efecto contrario. Al final, aun cuando haya una fuerte relación positiva entre ingreso y consumo, es probable que los factores de acceso sean los factores determinantes del desempeño del subsidio dominantes. Cap5.p65 97 11/07/06, 07:54 a.m. 98 Agua, electricidad y pobreza CUADRO 5.6 EFECTO PREVISTO DE LA FOCALIZACIÓN CON BASE EN LAS CANTIDADES CONSUMIDAS SOBRE LOS FACTORES DETERMINANTES DE LA INCIDENCIA DEL BENEFICIO, DE ACUERDO CON SUPOSICIONES DIFERENTES ACERCA DE LA CORRELACIÓN ENTRE INGRESO Y CONSUMO Correlación entre cantidad e ingreso Relación de focalización (T)a Relación de tasa de subsidio (R) Relación de cantidad (Q) Alta correlación positiva (Se encuentra con mayor probabilidad en el caso de la electricidad) Progresiva: Muy >1,0 o neutral si se fija demasiado alto el umbral del subsidio Progresiva: Muy >1,0 pero, en caso de cargos fijos, podría ser regresiva Regresiva: Muy < 1,0 Baja correlación positiva (Se encuentra con mayor probabilidad en el caso del agua) Progresiva: Algo >1,0 o neutral si se fija demasiado alto el umbral del subsidio Progresiva: Algo >1,0 pero, en caso de cargos fijos, podría ser neutral Regresiva: Algo < 1,0 Ninguna correlación Neutral: 1,0 Neutral: 1,0 Neutral: 1,0 Fuente: Elaboración de los autores. a Suponiendo que las tasas de medición son las mismas de un quintil a otro. RESUMEN Para explicar el desempeño en términos de la focalización, en el presente capítulo se examinó la importancia de factores diferentes de acceso a la red (A) y tasa de acogida del servicio de conexión (U) y de factores de diseño de los subsidios (focalización de beneficiarios (T), tasa de concesión de subsidios (R) y nivel de consumo (Q)). Para explicar la relación entre los dos conjuntos de factores, en el gráfico 5.7 se traza el producto de las relaciones de factores de acceso (A x U), comparándolo con el producto de las relaciones de factores de diseño de los subsidios (T x R x Q). El producto de las relaciones de factores de acceso refleja la probabilidad de que un hogar pobre se conectará a la red, versus cualquier hogar. Por ejemplo, el valor de 0,5 indica que los hogares pobres tienen la mitad de la probabilidad de los hogares en general de estar conectados a la red. El producto de las relaciones de factores de diseño de los subsidios mide el subsidio promedio recibido por un hogar pobre con conexión, en relación con el valor promedio que reciben todos los hogares con conexión.4 4 Cap5.p65 Observar que es diferente del producto de la relación de tasa de subsidio y la relación de cantidad, el cual mide el subsidio promedio a un receptor pobre de subsidios en comparación con el subsidio promedio para todos los receptores de subsidio. Algunos hogares con conexión no son receptores de subsidio; por tanto, el valor del subsidio que reciben equivale a 0. 98 11/07/06, 07:54 a.m. 99 El desempeño en términos de focalización de los subsidios GRÁFICO 5.7 FACTORES DE ACCESO VERSUS FACTORES DE DISEÑO DE LOS SUBSIDIOS EN SUBSIDIOS DIRIGIDOS POR CANTIDAD CONSUMIDA Fuente: Elaboración de los autores. Nota: El producto de las relaciones de factores de acceso es el producto de la relación de acceso (A) y la relación de acogida del servicio (U). El producto de las relaciones de factores de diseño de los subsidios es el producto de la relación de focalización (T), la relación de la tasa de subsidio (R) y la relación de cantidad (Q). TBC = tarifas por bloques crecientes; S = simulado. Para cada caso los valores que aparecen a continuación de los nombres de casos son el indicador Ω del desempeño en términos de la focalización en el beneficio. Las curvas que aparecen en el gráfico indican las combinaciones de factores de acceso y de diseño de los subsidios que producirían un Ω de 1,0, 0,7 y 0,4. Cuanto peor sea el desempeño del modelo de subsidio con respecto al acceso, más se exige de los factores de diseño de los subsidios, y viceversa. Por ejemplo, si el producto de las relaciones de factores de acceso es 0,5, entonces el producto de las relaciones de factores de diseño de los subsidios tendría que ser superior a 2,0 para poder generar una distribución progresiva de los beneficios del subsidio. Como lo indica el análisis que se hace en el capítulo, los valores bajos de las relaciones de factores de acceso son comunes, pero con un subsidio dirigido por cantidad consumida puro no sería posible lograr valores mucho mayores a 1 para las relaciones de los factores de diseño de los subsidios. A ellos se debe que tengan distribuciones regresivas todos los subsidios dirigidos por cantidad consumida que aparecen en el cuadro 5.1. En resumen, son escasas las posibilidades de producir una distribución progresiva de los subsidios con una TBC o con una TDV en los casos en que la cobertura no es universal. En países con tasas de cobertura muy bajas, como los países de África, los Cap5.p65 99 11/07/06, 07:54 a.m. 100 Agua, electricidad y pobreza subsidios podrían ser aun extremamente regresivos. Es más, aun cuando la cobertura sea universal (y, por consiguiente, sea 1,0 el producto de las relaciones del factor de acceso), la distribución de los beneficios del subsidio podría seguir siendo regresiva y no existe la probabilidad de que logre algo más que una distribución neutral. Cap5.p65 100 11/07/06, 07:54 a.m. CAPÍTULO 6 ¿ES POSIBLE MEJORAR EL DESEMPEÑO EN TÉRMINOS DE FOCALIZACIÓN DE LOS SUBSIDIOS AL CONSUMO? M ientras que para algunos puede resultar sorprendente el mal desempeño de los subsidios dirigidos por cantidad consumida, para otros ese desempeño confirma la percepción cada vez mayor en los círculos vinculados al desarrollo en el sentido de que las tarifas por bloques crecientes (TBC) representan instrumentos ineficaces para subsidiar a los pobres. Cada vez es más común escuchar a los profesionales del desarrollo sugerir que la eficacia de esos subsidios se mejoraría modificando el diseño de las TBC y de las tarifas diferenciadas por volumen (TDV). Bajar el umbral del subsidio es la solución más común que se plantea. Ello significa, en las TBC, reducir el tamaño del primer bloque de la tarifa y restringir el subsidio a ese bloque únicamente. Respecto de las TDV, también se puede bajar el umbral que determina quién es elegible para recibir la tarifa subsidiada. En el presente capítulo se analizan esa estrategia y otras estrategias posibles tendientes a mejorar la incidencia del beneficio y la incidencia en el beneficiario de los subsidios al consumo. ¿MEJORAR EL DESEMPEÑO DE LOS SUBSIDIOS MODIFICANDO EL DISEÑO DE LAS TARIFAS? Gran parte de las críticas que se hacen a las TBC y a las TDV como mecanismos de subsidio surgen del hecho de que la tendencia de esas tarifas se encamina a subsidiar a la gran mayoría de consumidores residenciales, con una proporción importante del consumo total. En la mayoría de los casos, las TBC tienen muchos bloques de consumo subsidiado y el tamaño del primer bloque (que recibe el subsidio más alto) es bastante grande. El primer bloque promedio de las TBC del agua que aparecen en el cuadro 2.4 fluctúa de 13 metros cúbicos mensuales en Asia a 24 metros cúbicos mensuales en América Latina. En la mitad de los casos objeto de estudio, 24 metros cúbicos de agua mensuales exceden el consumo promedio de los hogares en el quintil más rico (apéndice C.2). La variación en el tamaño del primer bloque es mayor en el caso de la electricidad (cuadro 2.6). El tamaño del primer bloque fluctúa de apenas 10 kilovatios-hora mensuales en Filipinas a 300 kilovatios-hora mensuales en Zambia y en la República Bolivariana de Cap6.p65 101 11/07/06, 07:54 a.m. 102 Agua, electricidad y pobreza Venezuela. En todos los casos que se incluyen en el presente estudio, 300 kilovatioshora de electricidad mensual es mayor que el consumo mensual promedio en el quinto quintil (apéndice B.2). Las tarifas diferenciadas por volumen presentan problemas similares. Por ejemplo, en Guatemala y Honduras, para diferenciar entre hogares que recibirán el subsidio y los que no, la TDV de electricidad utiliza un umbral de nivel de consumo de 300 kilovatios-hora mensuales, resultando en que no reciben subsidio solamente 14% en Guatemala y 16% en Honduras de los consumidores con conexiones domiciliarias. Por lo general, el hecho de no fijar umbrales de subsidio a niveles de consumo de subsistencia y la tendencia a subsidiar a todos los consumidores residenciales se atribuyen a la influencia política en la fijación de las tasas. Los subsidios residenciales generales y los grandes bloques subsidiados son populares desde la perspectiva política, precisamente porque otorgan subsidios a muchos hogares. Por tanto, si bien en los debates sobre las políticas a las TBC se las suele justificar como la forma para hacer que los servicios continúen siendo asequibles a los pobres, podrían existir otros objetivos subyacentes y contradictorios que favorecerían los subsidios mal dirigidos. Modificar la tarifa puede mejorar sólo algunos factores determinantes del desempeño de los subsidios El marco analítico planteado en el capítulo 4 se puede aplicar para evaluar el grado al cual los cambios en las estructuras tarifarias podrían mejorar teóricamente el desempeño en términos de focalización de las TBC y de las TDV (cuadro 6.1). Las modificaciones de las tarifas no cambian las condiciones fundamentales de la cobertura que tienden a hacer regresivos los subsidios al consumo; esas modificaciones no tienen efectos directos sobre las tasas de acceso, de acogida o de uso de medidores. Los hogares que no sean elegibles para los subsidios debido a que no cuentan con conexiones con medidor continuarán siendo excluidos del subsidio. Por consiguiente, en zonas de baja cobertura es más limitado el campo para mejorar el desempeño que en zonas de cobertura elevada. Más bien, como podrían servir los cambios en las tarifas es modificando las relaciones de los factores de diseño de los subsidios: la relación de tasa de concesión de subsidios, la relación de focalización y la relación de cantidad. Bajar el umbral del subsidio debería hacer más profunda la brecha en la tasa de concesión de subsidios entre pobres y no pobres, en la medida en que los hogares pobres consuman menos que los hogares no pobres. Cuanto más bajo sea el umbral del subsidio, tanto mayor será para los consumidores de mayor volumen el porcentaje del consumo total a tasas no subsidiadas (o menos subsidiadas). Sea que la modificación de las estructuras de tarifas afectará o no la relación de focalización depende muchísimo del tipo de modificación de tarifa que se considere. Cap6.p65 102 11/07/06, 07:54 a.m. ¿Es posible mejorar el desempeño en términos de focalización de los subsidios al consumo? 103 CUADRO 6.1 EFECTOS DE LAS MODIFICACIONES DE LAS TARIFAS SOBRE LOS FACTORES QUE DETERMINAN LA INCIDENCIA DEL BENEFICIO DE LOS SUBSIDIOS DIRIGIDOS POR CANTIDAD CONSUMIDA Reducir el primer bloque de la TBC Trasladarse de la TBC a la TDV o reducir el umbral del subsidio en la TDV Relación de acceso (A) Relación de acogida (U) Relación de focalización (T) Ningún efecto Ningún efecto Ningún efecto a no ser que los precios de los bloques siguientes superen el costo promedio Ningún efecto Ningún efecto Mejorará Relación de tasa de subsidio (R) Relación de cantidad (Q) Mejorará Continuará siendo < 1,00 Mejorará Continuará siendo < 1,00 Fuente: Elaboración de los autores. Nota: Las predicciones suponen que, en promedio, los hogares pobres consumen menos que los hogares no pobres. TBC = tarifa creciente por bloques; TDV = tarifa diferenciada por volumen consumido En tanto que el cambio traslade de la tarifa subsidiada a la tarifa no subsidiada a más hogares no pobres que a hogares pobres, la focalización debe mejorar con el desplazamiento de la TBC a la TDV o bajando el umbral del subsidio en una TDV. El cambio plantea una desventaja en el sentido de que también aumentará el error de exclusión, ya que a algunos hogares pobres se les traslada involuntariamente a la tarifa no subsidiada. Reducir el tamaño del primer bloque de una TBC no redundará necesariamente en una mejora de la focalización de este tipo. Aun después de que se contraiga el primer bloque, todos los hogares que consumen agua o electricidad continúan beneficiándose del subsidio (reconocidamente más pequeño) sobre las primeras unidades de consumo todos ellos continúan siendo receptores de subsidios. Únicamente si los precios de los bloques subsiguientes están por encima del costo promedio, ese cambio convertirá en contribuyentes netos de subsidios cruzados a algunos hogares. Como gran parte de las TBC subsidian virtualmente a todos los bloques de consumo, el escenario de la focalización no cambiará modificando únicamente el primer bloque de la TBC característica. La relación de cantidad, último factor determinante del desempeño en términos de focalización del beneficio, cambiará si cambia el total de receptores de subsidios o si los hogares modifican sus patrones de consumo en respuesta a la modificación de las tarifas. Es probable que modificaciones significativas de las tarifas susciten una respuesta de los hogares pobres y no pobres frente a los precios. Como es incierta la magnitud precisa de la respuesta, resulta difícil predecir la manera como puede cambiar la relación de cantidad. No obstante, en tanto los receptores pobres de subsidios consuman en promedio menos que los receptores no pobres de subsidios, esa rela- Cap6.p65 103 11/07/06, 07:54 a.m. 104 Agua, electricidad y pobreza ción continuará siendo inferior a 1, lo que significa que continuará actuando contra la progresividad de la distribución de los subsidios. El cambio reporta poca mejoría, pero trasladarse a una TDV resulta más eficaz que modificar una TBC La conclusión supone que es más probable que trasladarse de la TBC a la TDV o reducir el umbral en la TDV produzca una mejoría en el desempeño en términos de focalización en el beneficiario y del beneficio, que cambiar la estructura de la TBC. Es limitado el margen de mejoría que surge de las modificaciones de la TBC, a menos que en los bloques superiores los precios superen el costo promedio y que realmente se reduzca en una proporción significativa el consumo de los hogares en esos bloques superiores. Más aun, si en realidad los hogares pobres no consumen en promedio menos que los hogares no pobres (como en algunos de los casos de agua que se estudiaron en el capítulo anterior), el impacto en los pobres de cualesquiera modificaciones de las tarifas sería neutral o bien negativo. Las anteriores conclusiones las respaldan estudios empíricos que simulan el efecto distributivo de los cambios en las estructuras tarifarias. En el cuadro 6.2 aparece el impacto previsto de la modificación de las tarifas en el desempeño en términos de focalización en algunos casos de África, Asia y América Latina. Las relaciones para los factores de acceso y para las tasas de uso de medidores permanecieron inalteradas después de las modificaciones. En casi todos los casos mejoró el producto de la tasa de concesión de subsidios y de la tasa de cantidad. Con una excepción, la relación de focalización únicamente mejora para cambios que involucran la TDV. La excepción es el Paraguay urbano, donde la reducción a 5 metros cúbicos del tamaño del primer bloque de la TBC (y la fijación del precio del segundo bloque al costo promedio) mejora notablemente la relación de focalización del subsidio. En casi todos los casos, el resultado es la mejoría en el indicador del desempeño en términos de focalización del beneficio (Ω), pero en dos casos el resultado es tan sólo una distribución progresiva del subsidio: en Cabo Verde, el traslado de una TBC a una TDV para la electricidad y en Paraguay, la TBC con el primer bloque de cinco metros cúbicos para el agua. Aumentar el tamaño del primer bloque en Paraguay aun a diez metros cúbicos solamente ocasionaría el retroceso a una distribución regresiva de los beneficios. Foster y Araújo (2004) estudian la forma como cambiaría la incidencia distributiva de los subsidios a la electricidad en Guatemala si el consumo de subsistencia en la TDV se redujera a 100 kilovatios-hora desde los 300 kilovatios-hora mes vigentes. Los autores determinaron que el cambio reduciría de manera significativa el número de receptores de subsidios, de 86% de hogares con conexión a 65% y, como resultado, reduciría el costo total del programa de subsidios. Asimismo, aunque el cambio conduce a un error de exclusión ligeramente mayor, no produce modificaciones dema- Cap6.p65 104 11/07/06, 07:54 a.m. ¿Es posible mejorar el desempeño en términos de focalización de los subsidios al consumo? 105 CUADRO 6.2 DESEMPEÑO EN TÉRMINOS DE FOCALIZACIÓN DE MEJORAS SIMULADAS AL DISEÑO DE LA TBC Y DE LA TDV Factores de acceso Indicador del desempeño en términos de focalización del beneficio (Ω) País, ciudad Factores de diseño de los subsidios Error de exclusión (%) Producto de la relación de acceso y de la relación de acogida (A x U) Relación de focalización (T) Producto de las relaciones de tasa de subsidio y de cantidad (R x Q) Reducción del umbral del subsidio para la TDV Casos de electricidad Guatemala Original: 300 kWh Simulación: 100 kWh 0,20 0,48 55,4 58,7 0,71 0,71 1,00 1,23 0,28 0,56 Ruanda: nacionala Simulación: 50 kWh Simulación: 20 kWh 0,01 0,14 100,0 100,0 0,02 0,02 1,58 10,58 0,36 0,77 0,01 0,01 100 100 0,02 0,02 1,00 1,00 0,54 0,71 India, Bangalore Original: 25 m3 Simulación: 18 m3 Simulación: 6 m3 0,66 0,67 0,81 60,5 60,0 60,0 0,74 0,74 0,74 0,99 1,00 1,00 0,90 0,91 1,10 Nepal, Katmandú Original: 10 m3 Simulación: 7 m3 0,56 0,56 53,0 53,0 0,74 0,74 0,99 0,99 0,77 0,77 Paraguay, urbano Original: 15 m3 Simulación: 5 m3 0,96 1,67 98,1 96,6 0,87 0,87 0,87 1,93 0,88 1,00 Cabo Verde TBC original: 40 kWh TDV simulada: 40 kWh 0,48 1,06 75,6 88,6 0,55 0,55 1,00 1,99 0,87 0,96 Santo Tomás y Príncipeb TBC original: 300 kWh TDV simulada: 300 kWh 0,41 0,59 76,8 79,2 0,56 0,56 1,00 1,25 0,74 0,85 Ruanda, urbano TBC original: 40 kWh TDV simulada: 40 kWh 0,35 0,53 87,2 94,3 0,40 0,40 1,00 1,61 0,87 0,82 0,24 0,36 89,7 90,2 0,39 0,39 1,00 1,18 0,63 0,78 Reducción del tamaño del primer bloque de la TBC Casos de electricidad Ruanda: nacionala Simulación: 50 kWh Simulación: 20 kWh Casos de agua Traslado de la TBC a la TDV Casos de electricidad Casos de agua Cabo Verde Original: 7 m3 Simulación: 7 m3 Fuente: Apéndices D-E. Nota: a Ángel-Urdinola, Cosgrove-Davies y Wodon (2005) utilizan el umbral nacional de pobreza, no el 40% más pobre de los hogares. b TBC de tres bloques. c TBC = tarifa por bloques crecientes; TDV tarifa diferenciada por volumen. Cap6.p65 105 11/07/06, 07:54 a.m. 106 Agua, electricidad y pobreza siado significativas en la incidencia del beneficio del subsidio. El indicador Ω mejora de 0,20 a 0,48; por ende, el subsidio continúa siendo regresivo. En Ruanda aparece el mismo patrón con las TDV simuladas para la electricidad. En este caso, la desventaja del acceso es tan grande (en este país casi ningún hogar pobre tiene conexión domiciliaria) que ni siquiera una mejoría de diez veces de la relación de focalización tiene impacto significativo en Ω (Ángel-Urdinola, Cosgrove-Davies y Wodon 2005). Cuatro estudios de factura reciente evaluaron el impacto del cambio de la estructura de bloques en las TBC: subsidios al agua en Bangalore, India; Katmandú, Nepal; y en el Paraguay urbano; y subsidios a la electricidad en Ruanda. En todas las simulaciones se redujo el tamaño del primer bloque de la TBC, o bien al nivel de consumo promedio de los pobres o al de un consumo de subsistencia pequeño. En los casos anteriores y con excepción de Paraguay, el producto de las relaciones de tasa de subsidio y de cantidad es el único factor determinante de Ω que cambia: no se registra mejoría alguna en la focalización de los beneficiarios. Por último, la muestra incluye cuatro desplazamientos simulados de la TBC a la TDV en África: subsidios al agua y a la electricidad en Cabo Verde, un subsidio a la electricidad en Santo Tomás y Príncipe, y un subsidio a la electricidad para la Ruanda urbana. En cada caso, y en particular en el caso de la electricidad en Cabo Verde, el producto de estos desplazamientos es una impresionante mejoría de la relación de focalización. El producto de la relaciones de tasa de subsidio y de cantidad también registra una leve mejoría. Los cambios son suficientes para producir una distribución ligeramente progresiva del subsidio a la electricidad en Cabo Verde, pero, en los demás casos, la incidencia del beneficio continúa siendo muy regresiva. Son posibles otras estructuras de tarifas dirigidas por cantidad consumida Hasta ahora, el meollo del debate han sido las estructuras más comunes de tarifas. También serían posibles otras estructuras. Por ejemplo, en Ruanda, actualmente se estudia una tarifa con el bloque de mayor precio en el medio del rango de consumo. Esa estructura garantiza que los hogares comiencen a reembolsar rápidamente el subsidio que reciben en el primer bloque subsidiado de la tarifa, y logra evitar el problema mayor con las TDV, las cuales asignan los hogares a una u otra tarifa con base en el nivel total de consumo. Consumir tan sólo un metro cúbico o un kilovatio-hora por encima del umbral de la TDV relegaría el hogar a la tarifa sin subsidio (y, por tanto, excluiría al hogar del bloque de subsistencia). La tarifa que se propone en Ruanda permite una transición más paulatina de receptor neto de subsidios a contribuyente neto de subsidios cruzados. Sin embargo, para que la tarifa produzca una distribución progresiva, los hogares no pobres tendrían que consumir en promedio más que los hogares pobres, y la estructura por bloques tendría que ser de tales características, que una elevada proporción de los hogares fueran contribuyentes netos de subsidios cruzados. Cap6.p65 106 11/07/06, 07:54 a.m. ¿Es posible mejorar el desempeño en términos de focalización de los subsidios al consumo? 107 MÁS ALLÁ DE LA FOCALIZACIÓN CON BASE EN LAS CANTIDADES CONSUMIDAS: ¿PUEDE MEJORARSE CON SELECCIÓN ADMINISTRATIVA EL DESEMPEÑO DE LOS SUBSIDIOS? Como se analizó antes, son bastante limitadas las posibilidades de mejorar la focalización del beneficio y en el beneficiario a través de cambios en la estructura de las tarifas. Una alternativa consiste en recurrir a otros métodos de focalización para mejorar la relación de focalización (excluyendo a los hogares no pobres e incluyendo más hogares pobres), o mejorar la relación de tasa de subsidio (dirigiendo subsidios mayores a hogares más pobres). Algunas empresas de servicios públicos utilizan el anterior enfoque. En la focalización de los subsidios al consumo, en algunos casos se combinan las TBC y las TDV con diversas formas de selección administrativa, mientras que, en otros, se utiliza únicamente la selección administrativa. Los métodos de focalización que se inscriben en la categoría de selección administrativa se pueden dividir en dos grupos generales: los cuales dependen de una sola variable (focalización categórica, como la localización geográfica de la residencia o la composición del hogar) y los que utilizan métodos de múltiples variables (los cuales suelen requerir la comprobación de medios de vida a través de factores asociados al ingreso). La identificación de los hogares que probablemente son pobres es la finalidad de ambas formas de selección administrativa. Si bien es más probable que los métodos de múltiples variables sean los más precisos, su administración es más compleja y costosa. Varios estudios recientes estiman la incidencia del beneficio y la incidencia en el beneficiario de los subsidios al consumo dirigidos a través de la selección administrativa, o simulan la posible mejoría en el desempeño de los subsidios que produciría la utilización de la selección administrativa. Los resultados de esos estudios señalan que con la selección administrativa son mucho mayores las perspectivas de una distribución progresiva de los subsidios que con la focalización con base en las cantidades consumidas. Aunque hay excepciones, Ω es mayor a 1 para gran parte de los subsidios simulados y existentes que utilizan la selección administrativa (cuadro 6.3). Como se esperaba, cuando las tasas de acceso entre los pobres son bajas es cuando éstos se benefician menos de la utilización de la selección administrativa, para dirigir los subsidios al consumo. Cap6.p65 107 11/07/06, 07:54 a.m. Cap6.p65 108 Nicaragua, Managua Original: TBC más descuento para barrios carenciados República Democrática de Venezuela, Mérida Original: TBC más descuento para barrios carenciados Colombia, Bogotá Original: tarifas diseñadas en términos geográficos con TBC Paraguay, urbano Simulación: 10% más pobre de los vecindarios India, Bangalore Simulación: 10% más pobre de los vecindarios Nepal, Katmandú Simulación: focalización en barrios carenciados (neutral en términos de recaudación/facturación) Simulación: focalización en barrios carenciados (cobra a los demás el precio que permite recuperar los costos del servicio) Casos de agua Focalización geográfica Casos de electricidad Colombia, Bogotá Original: tarifas diseñadas en términos geográficos con TBC México Original: tarifas diseñadas en términos geográficos con TBC País, ciudad 5,0 0,0 1,9 98,8 60,0 53,0 76,5 1,09 1,09 1,42 0,67 0,60 0,74 n/r 0,60 1,18 3,7 Error de exclusión (%) 1,10 Indicador del desempeño en términos de focalización del beneficio (Ω) 11/07/06, 07:54 a.m. 0,74 0,74 0,74 0,87 0,99 1,00 0,98 0,96 1,00 Producto de la relación de acceso y de la relación de acogida (A x U) Factores de acceso 1,17 0,82 0,92 0,95 1,02 1,09 1,21 0,67 0,95 (Continúa en la página siguiente) 0,86 0,99 1,00 1,71 1,08 1,00 1,00 0,92 1,17 Relación de focalización (T) Producto de las relaciones de tasa de subsidio y de cantidad (R x Q) Factores de diseño de los subsidios CUADRO 6.3 DESEMPEÑO EN TÉRMINOS DE FOCALIZACIÓN DE MODELOS DE SUBSIDIO QUE UTILIZAN SELECCIÓN ADMINISTRATIVA 108 Agua, electricidad y pobreza Cap6.p65 109 78,0 93,1 1,64 93,3 1,46 1,63 16,8 1,35 76,0 75,0 1,20 1,23 94,0 Error de exclusión (%) 1,50 Indicador del desempeño en términos de focalización del beneficio (Ω) Argentina* Original: promedio de subsidio provincial con base en comprobación previa de medios de vida Chile Original: descuentos de 40% a 70% sobre 15 m3 para hogares designados Paraguay, urbano Original: descuentos de 15 m3 para hogares designados (comprobación previa de medios de vida con base en características del hogar) Casos de agua Argentina* Original: promedio de subsidio provincial con base en comprobación previa de medios de vida Georgia, Tbilisi Original: asignación limitada de electricidad gratuita para hogares designados Colombia, Bogotá Simulación: agregar comprobación previa de medios de vida a subsidio dirigido en términos geográficos Cabo Verde Simulación: subsidio sobre 40 kWh con base en comprobación previa de medios de vida Casos de electricidad Comprobación previa de medios de vida País, ciudad (Continuación cuadro 6.3) 11/07/06, 07:54 a.m. 0,87 0,91 0,95 0,55 1,00 n/r 0,98 Producto de la relación de acceso y de la relación de acogida (A x U) Factores de acceso 1,00 1,02 n/r 0,74 0,92 n/r n/r Producto de las relaciones de tasa de subsidio y de cantidad (R x Q) (Continúa en la página siguiente) 1,89 1,74 n/r 3,56 1,47 n/r n/r Relación de focalización (T) Factores de diseño de los subsidios ¿Es posible mejorar el desempeño en términos de focalización de los subsidios al consumo? 109 Cap6.p65 110 96,0 19,0 98,0 52,1 73,1 60,0 1,31 1,39 0,65 0,90 0,66 Error de exclusión (%) 2,14 Indicador del desempeño en términos de focalización del beneficio (Ω) Fuentes: Apéndices D-E. Nota: TBC = tarifa por bloques crecientes; n/r = no se informó. * El análisis supone a todos los hogares elegibles que reciben el subsidio. Simulación: descuento para hogares designados sobre 15 m3 (comprobación previa de medios de vida incluye características del hogar) Colombia, Bogotá Simulación: agregar comprobación previa de medios de vida a subsidio dirigido en términos geográficos Cabo Verde Simulación: subsidio sobre 10 m3 con base en comprobación previa de medios de vida Nepal, Katmandú Simulación: descuento para hogares con base en comprobación previa de medios de vida Simulación: descuento para hogares con base en comprobación previa de medios de vida (todos los demás hogares pagan recuperación de costos) India, Bangalore Simulación: descuento para hogares con base en comprobación previa de medios de vida País, ciudad (Continuación cuadro 6.3) 0,74 0,74 0,74 0,39 0,99 0,87 Producto de la relación de acceso y de la relación de acogida (A x U) Factores de acceso 1,00 1,07 1,00 4,69 1,48 2,22 Relación de focalización (T) 0,90 1,07 0,89 0,76 0,90 1,11 Producto de las relaciones de tasa de subsidio y de cantidad (R x Q) Factores de diseño de los subsidios 110 Agua, electricidad y pobreza 11/07/06, 07:54 a.m. ¿Es posible mejorar el desempeño en términos de focalización de los subsidios al consumo? 111 La focalización geográfica puede funcionar si los hogares pobres y no pobres habitan en zonas diferentes Combinada con la TBC o con la TDV, la focalización geográfica es la más común de las muchas formas de selección administrativa. La focalización geográfica consiste en identificar los vecindarios, ciudades o regiones donde se concentran los hogares pobres y dirigir los subsidios a esas zonas. Funciona muy bien cuando es muy elevada la correlación espacial de la pobreza, como cuando los hogares pobres viven juntos y aislados de hogares no pobres. La utilización de la focalización geográfica puede asumir diversas formas en el campo de los subsidios a los servicios públicos. Una de esas formas consiste en utilizar un mapa de la pobreza que se traza a partir de un censo o de datos de encuestas de hogares y así identificar a los vecindarios más pobres. Otro método consiste en escoger tipos de vecindarios donde se espera encontrar gran pobreza, como las zonas designadas como barrios carenciados. Por ejemplo, las tarifas del agua para las zonas de barrios carenciados en Ciudad de Panamá; Mérida, en la República Bolivariana de Venezuela; y en Managua, Nicaragua, combinan una tarifa especial del tipo mencionado con una TBC general para los consumidores residenciales. Tanto para el agua como para la electricidad, en Colombia existe un sistema nacional más complejo e integral de subsidios con focalización geográfica. En el país, todos los vecindarios se dividen en seis estratos según la calidad de la vivienda. Las tarifas, tanto del agua como de la electricidad, se diseñan de tal manera que reciben subsidios los hogares en los tres primeros estratos (50% en el estrato 1, 40% en el estrato 2 y 15% en el estrato 3).1 Los hogares en el estrato 4 pagan el precio que permite la recuperación de los costos del servicio.2 Los estratos 5 y 6 pagan un sobrecargo de 20%. Este sistema de tarifas con focalización geográfica se combina con la focalización con base en las cantidades consumidas. Respecto del abastecimiento de agua, la tarifa para cada grupo es una TBC de tres bloques con un primer bloque de 20 metros cúbicos mensuales. Para las tarifas de electricidad, los subsidios para todos los estratos se limitan a 193 o 182 kilovatios-hora-mes (dependiendo de la elevación). Para que la focalización geográfica mejore el desempeño en términos de focalización, la localización de la vivienda debe ser un sustituto confiable para el estatus del ingreso. En el gráfico 6.1 aparece la relación entre estratos geográficos y deciles de ingresos en Bogotá, Colombia. Efectivamente, gran parte de los hogares en los tres 1 2 Cap6.p65 El subsidio para el tercer grupo no es automático. Una comisión reguladora determina si otorga a este grupo los subsidios (Gómez Lobo y Contreras 2003). En la práctica, la tendencia de los subsidios en ambos sectores es a exceder las directrices que fija la Ley. Aunque esa conclusión se ha corregido en el sector de la electricidad, continúa siendo común encontrar que los subsidios sobrepasan esos límites en el sector del agua. 111 11/07/06, 07:54 a.m. 112 Agua, electricidad y pobreza estratos más altos (quienes proveen subsidios cruzados en el sistema de subsidios y los que pagan el precio que permite la recuperación de costos) están entre los más pudientes. Muy pocos hogares pobres residen en estos estratos. No obstante, existe un número bastante apreciable de hogares pertenecientes a deciles de ingreso alto que cumplen los requisitos para recibir el subsidio porque están en uno de los tres estratos más bajos. El anterior patrón indica que muy pocos hogares pobres viven en los vecindarios más ricos de Bogotá, pero que en las zonas de ingreso bajo habitan hogares tanto pobres como no pobres. GRÁFICO 6.1 RELACIÓN ENTRE ESTRATOS (ASIGNADOS DE INGRESO EN BOGOTÁ, COLOMBIA POR CALIDAD DEL HOGAR) Y DECILES Fuente: Meléndez 2005. En el cuadro 6.3 (que aparece antes) se relacionan los indicadores de desempeño para los subsidios al agua en Centroamérica y para los subsidios del agua y la electricidad en Bogotá. Los cuatro ejemplos tienen mejor desempeño que cualquiera de los subsidios dirigidos sólo por cantidad consumida que se presentan en el capítulo anterior, y mejor que gran parte de las TBC y de las TDV mejoradas que se analizaron antes. Los factores que contribuyen al logro de los resultados anteriores se reflejan en la descomposición de los factores determinantes de Ω (cuadro 6.3). Cap6.p65 112 11/07/06, 07:54 a.m. ¿Es posible mejorar el desempeño en términos de focalización de los subsidios al consumo? 113 Muchos consumidores deben pagar el costo para que la focalización geográfica mejore el desempeño En Centroamérica, los subsidios al agua son subsidios generales para consumidores residenciales: para todos los consumidores con medidor y sin medidor, los precios promedio están por debajo del costo.3 Por consiguiente, la focalización geográfica de los residentes en los barrios carenciados no afecta la relación de focalización. En su lugar, los descuentos para esos barrios carenciados mejoran la relación de tasa de subsidio: el subsidio promedio por unidad que reciben los pobres en comparación con el subsidio que recibe el conjunto de la población. Por el contrario, el sistema de subsidios en Bogotá excluye a algunos hogares no pobres y alcanza una relación de focalización superior a 1. Solamente 4% y 2% de los hogares pobres de la ciudad dejan de recibir el subsidio a la electricidad y al agua, respectivamente, lo cual significa que gran parte de los hogares pobres con conexión son receptores de subsidios. Por el contrario, casi la cuarta parte de los hogares no pobres está excluida del subsidio a la electricidad y 12% no reciben el subsidio al agua. La capacidad del sistema de subsidios de Colombia para excluir a los no pobres no sólo es consecuencia del uso de la focalización geográfica, sino que también es el resultado del hecho de que no todos los consumidores residenciales se benefician de los subsidios generales a los precios (recuadro 6.1). Según los hallazgos de un estudio reciente del Banco Mundial, en Colombia se distribuyen de manera muy progresiva los sobrecargos a algunos consumidores residenciales. Únicamente entre 10% y 15% de los recursos de los subsidios se recaudan del 40% inferior de la distribución del ingreso. Los sobrecargos hacen más progresivo el sistema de subsidios (Banco Mundial 2004a). Se dispone de simulaciones del impacto potencial de la aplicación de la focalización geográfica para Katmandú, Bangalore y el Paraguay urbano. Respecto del Paraguay urbano, Robles (2001) simuló el efecto de una TDV en la cual los hogares designados recibirían un subsidio para los primeros 15 metros cúbicos de agua que utilicen en el mes, y los hogares sin subsidios no recibirían subsidio alguno. Todos los hogares que se escogieron para este subsidio simulado pertenecían al 10% más pobre de los vecindarios a quienes prestaba servicios la empresa de servicios públicos (definidos esos vecindarios como aquellos en los cuales el porcentaje más alto de la población tenía, por lo menos, una necesidad básica insatisfecha). La distribución de ese subsidio es claramente progresiva (Ω = 1,42). 3 Cap6.p65 El análisis de los subsidios para esta ciudad estudia el subsidio que se otorga tanto a hogares con medidor como a hogares sin medidor. En esos casos, el uso de medidores no representa, por consiguiente, un obstáculo para recibir el subsidio. 113 11/07/06, 07:54 a.m. 114 Agua, electricidad y pobreza RECUADRO 6.1 FINANCIACIÓN DEL EN COLOMBIA ESQUEMA DE SUBSIDIOS CON FOCALIZACIÓN GEOGRÁFICA Teóricamente el hecho que (a) la estructura de tarifas colombiana incluya dos estratos de consumidores residenciales que pagan más del costo, y (b) que también se impongan sobrecargos a consumidores industriales y residenciales, permite financiar el modelo de subsidios colombiano por medio de subsidios cruzados. Sin embargo, en la práctica, ni los subsidios al agua ni los subsidios a la electricidad han logrado encontrar el punto de equilibrio sólo con los subsidios cruzados. Tanto el sector del agua como el de la electricidad registran pérdidas estructurales como resultado del sistema de subsidios (iguales a 12% de la facturación del sector en electricidad y 20% de la facturación del sector en agua), y se hace necesario que el gobierno nacional tome cartas en el asunto y ayude a cubrir esas pérdidas. En parte, el problema estriba en la dificultad para lograr el equilibrio correcto entre consumidores que reciben subsidios cruzados y quienes los otorgan en cada área de servicio. Como las orientaciones generales de las políticas de subsidio se fijan en el plano nacional, es limitado el control que tienen los municipios sobre cuántos de los consumidores residenciales de esas localidades se convierten en receptores de subsidios o en contribuyentes de subsidios cruzados. Los consumidores de los estratos altos (así como los consumidores comerciales y los industriales) se concentran sobre todo en las ciudades más grandes, haciendo que la situación sea difícil en particular para las empresas de servicios públicos que atienden a ciudades más pequeñas y a las zonas rurales. El mismo Bogotá tiene apenas 7% de consumidores residenciales que pertenecen a los estratos 5 y 6. Las transferencias del gobierno central constituyen una solución práctica y atractiva en la anterior situación. Sin embargo, esa solución no deja de tener problemas. Primero, para 2003, muchas empresas de servicios de agua no habían logrado aumentar los precios a los niveles que determinó la Ley. En gran parte, ese fracaso se debió a que, para cumplir con los objetivos que fijó la Ley para las tarifas de cada estrato, las tarifas del sector tenían que aumentar de manera significativa (más de cuatro veces para el estrato 1, por ejemplo). Las empresas de servicios pospusieron el incremento de las tarifas tanto como les fue posible, considerando las dificultades políticas probables de aumentar las tarifas a los niveles apropiados. Durante el anterior período de transición de incrementos graduales de las tarifas, las pérdidas que registró el sistema de subsidio fueron mayores a lo esperado. Segundo, para las empresas de servicios, la posibilidad de conseguir respaldo externo crea un disuasivo. No solamente tienen que aumentar las tarifas a niveles apropiados, sino que también se tienen que preocupar por encontrar el equilibrio adecuado entre contribuyentes de subsidios cruzados y receptores de subsidios. De acuerdo con el actual sistema de estratificación, los alcaldes locales tienen la capacidad así como el incentivo político para reclasificar los vecindarios de estrato alto a estrato bajo. Evidencias de encuestas de hogares del Banco Mundial (2004a) indican (a) que durante los últimos diez años ha aumentado significativamente el porcentaje de hogares que se clasifican en el estrato bajo, y (b) que esos cambios no se justifican con base en cambios en la tasa de pobreza. Entre 1993 y 2003, se ha registrado un incremento de 20% en la proporción de hogares elegibles para el subsidio. Durante ese período se ha triplicado el porcentaje de los hogares que se clasifican como estrato 1. Trasladar los hogares a estratos más bajos es una manera evasiva de evitar aumentar las tarifas tanto como lo exige la Ley. Distorsiones en el tiempo en la estratificación socioeconómica Porcentaje de hogares que se clasifican en 1993 1997 2003 Estrato 1 Estrato 2 Estrato 3 Estrato 13 6,4 12,6 21,2 25,1 42,3 41,7 43,5 32,7 27,5 75,0 87,5 90,5 Fuentes: Banco Mundial 2004a; Gómez Lobo y Contreras 2003. Cap6.p65 114 11/07/06, 07:54 a.m. ¿Es posible mejorar el desempeño en términos de focalización de los subsidios al consumo? 115 El estudio en Katmandú (Pattanayak y Yang 2002) simuló un cambio neutral en términos de recaudación que incluiría agua gratuita para hogares con medidor en vecindarios con una tasa de pobreza de al menos 60%, así como tarifas a mitad de precio para hogares en esos vecindarios con conexiones sin medidor. Para pagar el subsidio, se incrementó el segundo bloque de la TBC para hogares sin subsidio. El estudio de Bangalore (Prokopy 2002) analizó el potencial para ajustar un poco la TBC vigente y así ofrecer un subsidio adicional a todos los residentes de barrios carenciados (9% de la población), sin aumentar el presupuesto de los subsidios. En ambos casos, el efecto fue apenas progresivo: Ω aumentó de 0,56 a 0,60 en Katmandú y de 0,66 a 0,67 en Bangalore. ¿Qué explica el peor desempeño de la focalización geográfica en estos dos casos en comparación con los casos de América Latina? Una diferencia es la tasa de cobertura: en tanto casi todos los hogares tienen conexiones al agua o a la electricidad en los casos de América Latina, tan sólo tienen conexiones 48% de los pobres de Katmandú y 40% de los pobres de Bangalore. Es más, las simulaciones en Katmandú y Bangalore son modificaciones neutrales en términos de recaudación de un subsidio general residencial. Si en vez de precios subsidiados los hogares sin subsidio pagaran precios que permiten recuperar los costos del servicio, el resultado de la focalización geográfica en Katmandú sería un indicador (Ω) del desempeño en términos de focalización del beneficio de 0,74: aun continúa siendo regresivo, pero es una mejoría. Otra diferencia entre el caso de Bogotá y Katmandú y Bangalore podría ser que difiere la distribución espacial de la pobreza en esas ciudades, con una separación más física en Bogotá entre los lugares de residencia de los pobres y de los no pobres. Lamentablemente, fue imposible verificar esta hipótesis debido a información insuficiente sobre los patrones residenciales de Katmandú y Bangalore. Otras formas de focalización categórica empleadas en los sectores de servicios públicos La geografía es apenas uno de los mecanismos de selección administrativa que dependen de una variable única. Son posibles muchos otros y el reto estriba en identificar una variable categórica que prediga adecuadamente la pobreza. Es bastante común en los países de la antigua Unión Soviética utilizar la focalización categórica. Existe una tradición de ofrecer descuentos con base en las características de quienes componen el hogar: con frecuencia se ofrecen descuentos a hogares con pensionados, veteranos de guerra, estudiantes o refugiados. En un principio, rara vez se buscaba beneficiar a los hogares pobres en esos sistemas, sino, más bien, lo que se trataba era de ofrecer descuentos a personas a quienes se consideraba especialmente merecedoras de recibir mayor ayuda estatal. Que esos programas también puedan servir hoy día para dirigir los subsidios a los pobres depende del grado al cual esas categorías se relacionen con la pobreza en cada lugar en particular. Cap6.p65 115 11/07/06, 07:54 a.m. 116 Agua, electricidad y pobreza En la muestra de programas de subsidio se incluyen dos programas de descuento para grupos: uno para el servicio de abastecimiento de agua en Odesa, Ucrania (Komives 1998) y uno para el servicio de electricidad en Tbilisi, Georgia (Lampietti y otros 2003). En Ucrania y Georgia los programas de descuento funcionaban de manera algo diferente. Los pensionados, las personas con limitaciones físicas, los estudiantes y los veteranos de guerra de Odesa recibían descuentos de entre 15% y 100% en las cuentas de servicios municipales, mientras los veteranos y los pensionados en Tbilisi recibían una asignación gratuita de electricidad de entre 35 y 70 kilovatioshora-mes.4 Si bien sobre ninguno de los dos casos se dispone de información suficiente que permita desagregar los factores determinantes de la distribución de los subsidios, algunos indicadores del desempeño de los subsidios ilustran la manera como los subsidios funcionan en la práctica. La distribución del ingreso de los receptores de subsidios en Odesa reflejaba la distribución del ingreso en el conjunto de la muestra del estudio. También los receptores de los descuentos de grupo en Tbilisi se distribuían en todos los grupos de ingreso: recibían subsidios 10% de los hogares más pobres y 10% de los hogares en el quintil más rico de Tbilisi. Dieciocho por ciento de los hogares en el quintil medio cumplían los requisitos para los subsidios. De los descuentos quedaron excluidos muchos hogares pobres de ambas ciudades. Por ejemplo, en Odesa, únicamente 37% de los hogares por debajo del umbral de pobreza cumplieron los requisitos para el descuento. En Tbilisi, únicamente 13% del 40% más pobre de los hogares eran receptores de subsidios. La evidencia indica que las categorías que se escogieron para los programas de descuentos no tenían necesariamente una correlación alta con la pobreza. Este hallazgo es consistente con un estudio reciente de la efectividad de la focalización de los programas de transferencia (Coady, Grosh y Hoddinott 2003). Las conclusiones del estudio mencionado indican que los programas dirigidos a los ancianos estuvieron entre los de peor desempeño de focalización. Otro sustituto que se utiliza en ocasiones para dirigir los subsidios a los servicios públicos es el tamaño de los hogares, bien sea escogiendo familias grandes o pequeñas o suministrando descuentos mayores a familias más grandes. Si es más probable que los hogares grandes sean pobres, el uso de la variable anterior podría servir para aumentar el carácter progresivo del subsidio. Flandes, Bélgica, introdujo, a finales de los noventa, una asignación gratuita de agua. Esa asignación gratuita se calculó con base en una persona: 15 metros cúbicos de agua por persona por año. Por tanto, el valor del subsidio aumenta con el tamaño de la familia. En el caso que nos ocupa, el tamaño de la familia estaba correlacionado de manera positiva con el ingreso familiar, lo cual significó que los hogares más pudientes fueran los más beneficiados con la introducción del esquema (Van Humbeeck 2000). 4 Cap6.p65 Posteriormente se incrementó a 240 kilovatios-hora-mes en el invierno y a 120 en el verano. 116 11/07/06, 07:54 a.m. ¿Es posible mejorar el desempeño en términos de focalización de los subsidios al consumo? 117 Los subsidios con base en la comprobación previa de medios de vida superan el desempeño de otros subsidios al consumo existentes Una alternativa a la focalización geográfica y a la categórica es la comprobación previa de medios de vida. Al igual que los dos métodos anteriores, la comprobación previa de medios de vida se puede utilizar conjuntamente con la focalización con base en las cantidades consumidas, o puede ser la base única para identificar a los beneficiarios de los subsidios. En la muestra de subsidios con base en la comprobación previa de medios de vida se incluyen cinco programas de subsidios que, para identificar a los beneficiarios de los subsidios, únicamente dependen de la comprobación previa de medios de vida: el subsidio a la electricidad en Georgia, los subsidios al agua en Chile y Paraguay y los subsidios provinciales al agua y a la electricidad en Argentina. En 1998, cuando en razón de las reformas del sector se determinó el aumento de los precios de la electricidad en Georgia, se puso en marcha el Programa de Ayuda a la Calefacción Invernal de Georgia (GWHAP). El sistema ofrece electricidad gratuita a los receptores de subsidios para un número determinado de kilovatios-hora-año. La asignación gratuita variaba en cada año del programa, y se determinaba según el número de receptores y el presupuesto anual de subsidios (850 kilovatios-hora en 2000; 1.000 en 2001 y 2002; y 480 en 2003). Durante la vigencia del GWHAP, el programa ha recurrido a enfoques diferentes para escoger a los beneficiarios de los subsidios. Cuando un examen analítico de impacto social y de pobreza de la reforma de la electricidad en Georgia evaluó este programa de subsidios, el principal sistema de focalización que se utilizaba para identificar a los beneficiarios era la comprobación previa de medios de vida a través de factores asociados al ingreso. Según lo determinó el estudio, el subsidio con base en la comprobación previa de medios de vida tuvo mejor desempeño que el programa del gobierno de descuentos a la electricidad, anteriormente descrito. En tanto 27% de los hogares en el quintil inferior de la población de Tbilisi recibieron en 2001 el subsidio del GWHAP, apenas lo hizo 14% del quintil superior (Lampietti y otros 2003). Por tanto, mientras el subsidio excluye a 75% de los hogares pobres, el indicador del desempeño en términos de focalización indica que la incidencia del beneficio del subsidio es progresiva (Ω = 1,2). Otro subsidio al consumo de los servicios con base en la comprobación previa de medios de vida es el subsidio al agua en Chile y tal vez el ejemplo más citado. Este programa de subsidios comenzó a funcionar en 1990 y su finalidad fue la de atenuar el efecto de los incrementos en los precios del agua. El programa subsidia a los hogares pobres entre 40% y 70% de un tope de 15 metros cúbicos de agua. Las empresas de servicios aplican el descuento a las facturas de agua de los hogares elegibles, y luego el gobierno les reembolsa el monto del descuento. Cap6.p65 117 11/07/06, 07:54 a.m. 118 Agua, electricidad y pobreza Para ser elegible para el subsidio al agua en Chile, el hogar debe presentar al municipio la solicitud del subsidio y satisfacer dos criterios.5 La familia no puede estar en mora con la empresa de agua (lo que aumenta el incentivo para que los hogares paguen la cuenta), y deben estar entre el 20% más pobre de los hogares de la región, según el instrumento de comprobación previa de medios de vida que utiliza el sistema de bienestar de Chile: la ficha CAS (recuadro 6.2). Este modelo de subsidio llega a sólo 19% de los hogares pobres, dejando sin esta ayuda a muchos hogares en los dos primeros quintiles. Sin embargo, los hogares pobres conforman el grueso de los beneficiarios y el 65% de los beneficios se concentran en el 40% de los hogares más pobres del país. Como resultado de lo anterior, la incidencia de beneficio del subsidio es muy progresiva, con un indicador Ω de desempeño en términos de focalización de 1,63. Como grupo, los hogares pobres de Chile reciben una y media veces más de los beneficios proporcionales del subsidio de los que recibirían a través de una asignación aleatoria. En el Paraguay urbano, el desempeño del subsidio al agua con base en la comprobación previa de medios de vida es igualmente bueno (Ω = 1,64). Las familias deben habitar una vivienda con cuatro características de vivienda precaria para poder cumplir los requisitos para recibir el subsidio al agua. A los hogares designados se les ofrecen 15 metros cúbicos de agua a precios subsidiados. Como lo indican las simulaciones, si a la fórmula de comprobación previa de medios de vida se le agregaran las características de la familia, el programa de subsidios dirigiría aún mejor los beneficios a los más pobres: Ω = 2,14. El desempeño promedio de los subsidios provinciales a los servicios de agua y electricidad con base en la comprobación previa de medios de vida en Argentina se evaluó hace poco (Foster 2004). Ambos programas electricidad y agua son progresivos, en promedio, pero la mayoría de los hogares pobres están excluidos de recibir los subsidios en ambos casos. 5 Cap6.p65 Cuando, en 1990, se introdujo por primera vez el subsidio, en los requisitos de elegibilidad se incluía tanto una comprobación de ingresos como un nivel de consumo máximo. Para el subsidio sólo eran elegibles los hogares con un consumo general mensual por debajo de 20 metros cúbicos. También se excluyeron los hogares que no contaban con medidores y los que compartían las conexiones. La tasa de acogida del subsidio ascendía solamente a 5,1% en el momento de su introducción y el resultado fue que, un año después, se eliminaron el límite de consumo y la restricción sobre el tipo de conexión. 118 11/07/06, 07:54 a.m. ¿Es posible mejorar el desempeño en términos de focalización de los subsidios al consumo? RECUADRO 6.2 LA FICHA CAS DE CHILE, 119 REDUCIENDO EL COSTO DE LA COMPROBACIÓN PREVIA DE MEDIOS DE VIDA La ficha CAS (Caracterización Social) de Chile es un formulario de dos hojas que se utiliza para determinar la elegibilidad de los hogares para un amplio rango de programas del gobierno, que comprenden desde subsidios al agua hasta transferencias fiscales y acceso a viviendas de interés social (de bajo costo) y centros de cuidado infantil. El formulario recoge información detallada sobre las condiciones de habitación de cada unidad de vivienda en la que viven las familias, los activos materiales de cada hogar y los miembros de la familia (sus ocupaciones, grado de escolaridad, fecha de nacimiento e ingresos). A la familia se le asigna un puntaje de acuerdo con la información que ha suministrado y el número de puntos fluctúa entre 380 y 770. A los hogares con un puntaje inferior a 500 puntos se les considera pobres en extremo, y a las familias con un puntaje entre 500 y 540 puntos se las considera pobres. La ficha de cada hogar se actualiza cada tres años. La responsabilidad del diseño de la ficha CAS recae en el Ministerio de Planificación y Cooperación (Mideplan). El Ministerio capacita a los empleados municipales encargados de la administración del formulario. Para evitar el abuso, los municipios acostumbran separar las actividades de recolección de información y de registro de la información, de las actividades de evaluación de necesidades. Los distintos programas nacionales que se seleccionan con base en el sistema de puntajes de CAS utilizan de diversas maneras el sistema. Los programas nacionales de transferencia de ingresos aplican de manera estricta la fórmula: prevalece de manera automática y exclusiva el puntaje que obtiene una familia, de manera que la elegibilidad depende únicamente del número de puntos que se obtiene. La ficha también se utiliza para direccionar redes de seguridad con financiación local pero, en ese caso, trabajadores sociales y otros profesionales pueden asignar cierta ponderación a otros criterios de elegibilidad, como la presencia de una enfermedad crónica, el estado civil de los miembros del hogar y los recursos financieros reales de que disponen en el momento en que presentan la solicitud. La reducción del costo de la comprobación previa de medios de vida representa una de las ventajas de utilizar la ficha para muchos programas diferentes. El costo de la entrevista CAS es de aproximadamente US$8,65 por familia. Como los costos administrativos fijos de la focalización se distribuyen entre varios programas, la ficha CAS es muy eficiente en términos de costos. En 1996, los costos administrativos sólo ascendieron a 1,2% de los beneficios que se distribuyeron a través del sistema CAS. Por ejemplo, si únicamente los subsidios al agua fueran los que tuvieran que soportar los costos administrativos del sistema CAS, esos costos ascenderían a 17,8% del valor de los subsidios. Fuente: Clert y Woodon 2991; Gómez Lobo y Contreras 2003. Las simulaciones confirman las posibilidades que brinda la comprobación previa de medios de vida Los ejemplos anteriores indican con claridad los posibles beneficios de utilizar la comprobación previa de medios de vida en la identificación de los hogares receptores. Asimismo, las simulaciones que se realizaron en Colombia y Uruguay para incorporar la comprobación previa de medios de vida en los programas de subsidio al agua y a la electricidad indican que la comprobación previa de medios de vida podría mejorar el desempeño de los subsidios. Cap6.p65 119 11/07/06, 07:54 a.m. 120 Agua, electricidad y pobreza Uno de los factores que en Bogotá, Colombia, obra en contra del subsidio progresivo dirigido geográficamente anteriormente descrito, es que muchos hogares no pobres pertenecen al estrato 3, elegible para un subsidio de 15% (véase gráfico 6.1). Por consiguiente, Meléndez, Casas y Medina (2004) simularon la manera como cambiaría la incidencia del beneficio de los subsidios si se utilizara una comprobación de medios de vida a través de factores asociados al ingreso para determinar cuáles serían los hogares del estrato 3 que recibirían el subsidio y cuáles no. Para calificar como pobres, los hogares debían contar con tres indicadores de pobreza. La simulación del subsidio al agua también aumentó las tarifas de todos los estratos al nivel permitido por la Ley, mientras la simulación del subsidio a la electricidad redujo el nivel de subsistencia a 120 kilovatios-hora (de más de 160) para todos los estratos que reciben subsidio. Se determinó que todos los cambios anteriores afectan significativamente la incidencia del beneficio de los subsidios, sobre todo en el sector del agua: Ω aumentó de 1,10 a 1,35 para el subsidio a la electricidad y de 1,09 a 1,31 para el subsidio al agua.6 Ruggeri-Laderchi (2003) también experimentó con usos innovadores de la comprobación previa de medios de vida con base en múltiples variables, con el propósito de tratar de reforzar la progresividad de los desembolsos en agua y en electricidad en Uruguay, donde los cargos fijos de las tarifas perjudican mucho a los pobres. La investigadora simuló el efecto de utilizar la comprobación previa de medios de vida para excluir selectivamente a los hogares pobres de los cargos fijos, para luego recuperar los ingresos no percibidos a través de un cargo volumétrico más elevado. El resultado del ejercicio fue una distribución más progresiva del gasto en los servicios de agua y electricidad. Todos los ejemplos anteriores confirman la capacidad de la comprobación previa de medios de vida con base en múltiples variables. Todo parece indicar que los subsidios con comprobación previa de medios de vida logran una focalización más adecuada de los beneficios de los subsidios, que los subsidios dirigidos por cantidad consumida, o que los subsidios que utilizan una variable única para la selección administrativa. Sin embargo, todas las simulaciones optan por utilizar la comprobación previa de medios de vida en zonas de alta cobertura. Los resultados previstos de utilizar la comprobación previa de medios de vida en las zonas de baja cobertura son más variados. En Cabo Verde, un descuento con base en la comprobación previa de medios de vida sobre 10 metros cúbicos de agua o 40 kilovatios-hora de electricidad produce una distribución progresiva de los subsidios (Ω = 1,39 y Ω = 1,46, respectivamente). 6 Cap6.p65 Considerando que en las simulaciones la comprobación previa de medios de vida no fue el único cambio, no fue posible llegar a la conclusión de que el resultado anterior se debe en su totalidad a la introducción de la comprobación previa de medios de vida. 120 11/07/06, 07:54 a.m. ¿Es posible mejorar el desempeño en términos de focalización de los subsidios al consumo? 121 Por el contrario, es menos impresionante el efecto de utilizar la comprobación previa de medios de vida en los subsidios al agua en Katmandú y Bangalore. Es poco lo que logran, en estas dos ciudades, las simulaciones neutrales en términos de facturación de descuentos con base en la comprobación previa de medios de vida más TBC para mejorar la distribución regresiva de las TBC existentes. Parte del problema es que todos los consumidores residenciales de ambas ciudades reciben subsidio. Si se eliminaran las TBC y si todos los hogares sin subsidio pagaran precios que permiten recuperar los costos del servicio, en Katmandú el indicador del desempeño para el subsidio con base en la comprobación previa de medios de vida ascendería a 0,90, una distribución casi neutral. Pero la comprobación previa de medios de vida también aumenta los costos administrativos y el error de exclusión Sin embargo, la focalización también tiene costos. Primero, la comprobación previa de medios de vida puede tener elevados costos administrativos. Si el costo de ejecutar el programa de focalización es mayor que los ahorros que genera excluyendo a los no pobres, bien vale la pena reconsiderar el valor de la focalización. Segundo, para algunos hogares pobres, la focalización puede resultar muy costosa. A medida que más hogares no pobres quedan excluidos del subsidio, algunos hogares pobres también perderán los beneficios. Por ejemplo, el indicador que se diseñó para identificar a los pobres en el estudio de Uruguay clasificó correctamente únicamente a 75% de la muestra como pobres o no pobres. A 44% de los pobres se les identificó incorrectamente como no pobres y, por tanto, quedaron excluidos de recibir el subsidio en las simulaciones. Por tanto, un incremento del valor del indicador Ω del desempeño en términos de focalización del beneficio puede requerir un sacrificio en términos de la proporción de hogares pobres que reciben el subsidio. Sin embargo, como lo indican los gráficos 6.2a y 6.2b a continuación, no se trata de que todos los subsidios con una distribución progresiva de los beneficios excluyan a un número elevado de pobres. Cap6.p65 121 11/07/06, 07:54 a.m. 122 Agua, electricidad y pobreza GRÁFICO 6.2A INCIDENCIA DEL BENEFICIO Y LA INCIDENCIA EN EL BENEFICIARIO DE LOS SUBSIDIOS AL CONSUMO DE AGUA Fuentes: Apéndices D.1 y D.6. Nota: TBC = tarifa en bloques crecientes; S = simulación. GRÁFICO 6.2B INCIDENCIA DEL BENEFICIO Y LA INCIDENCIA EN EL BENEFICIARIO DE LOS SUBSIDIOS AL CONSUMO DE ELECTRICIDAD Fuentes: Apéndices E.1 y E.6. Nota = TBC = tarifa en bloques crecientes; S = simulación. Cap6.p65 122 11/07/06, 07:54 a.m. ¿Es posible mejorar el desempeño en términos de focalización de los subsidios al consumo? 123 La manera como se implementa un programa de comprobación previa de medios de vida puede afectar el desempeño de los subsidios Aunque no resulte inmediatamente obvio del análisis de los subsidios, la ejecución representa otro problema con la comprobación previa de medios de vida. Los problemas de ejecución pueden surgir tanto del proveedor del subsidio como del receptor del beneficio. El proveedor del subsidio debe disponer de la capacidad administrativa y del presupuesto necesario para realizar de manera oportuna la comprobación previa de medios de vida, para luego enlazar los resultados con las cuentas de los servicios de los hogares. Los sistemas que se requieren para una comprobación previa de medios de vida exacta y con eficiencia de costos no se construyen de la noche a la mañana. El sistema de comprobación previa de medios de vida de Chile tiene más de 15 años. De igual manera, el mecanismo de comprobación previa de medios de vida que se utiliza en Georgia para el subsidio a la electricidad se ha modificado en cada uno de los seis años que lleva el programa. Gran parte de los programas de comprobación previa de medios de vida exigen una solicitud del receptor del beneficio. Las familias deben conocer el subsidio y hacer el esfuerzo de solicitarlo. Este requisito introduce un elemento de autoselección en gran parte de los subsidios basados en la comprobación previa de medios de vida. Si es más probable que los hogares verdaderamente pobres lo soliciten, entonces el requerimiento de la solicitud tendería a aumentar la naturaleza progresiva del subsidio. Si lo contrario es cierto (por ejemplo, debido a que los hogares más pobres no están tan bien informados), entonces el requisito de solicitud puede aumentar el error de exclusión. Los subsidios simulados que se presentan en el contexto que nos ocupa no consideran este posible problema. El ejemplo del subsidio al agua en Chile sí ofrece, sin embargo, una solución potencial. Después de que en el primer año del programa fue baja la acogida del subsidio con base en la comprobación previa de medios de vida, se autorizó temporalmente a las empresas de agua a solicitar el subsidio en nombre de los clientes. Los factores de acceso limitan el efecto de una mejor focalización en el desempeño Sea que estén bien dirigidos o no, todos los subsidios al consumo de conexiones privadas de agua y electricidad se ven afectados por la cobertura de base y las condiciones de medición en el área de servicio. Pocos modelos de subsidio, de cualquier clase, están en capacidad de superar graves desventajas de acceso para producir una distribución progresiva del subsidio. Gran parte de los subsidios al consumo progresivos (que aparecen en la zona gris oscuro de los gráficos 6.3a y 6.3b) son casos de alta cobertura. Cap6.p65 123 11/07/06, 07:54 a.m. 124 Agua, electricidad y pobreza La conclusión anterior convierte los subsidios a la conexión (que se discuten en el capítulo siguiente) en una forma alternativa atractiva de subsidios a los servicios públicos para entornos de baja cobertura. Cuando la expansión de la cobertura de los servicios es lenta o no es factible, aun ampliar la cobertura de la medición puede mejorar de manera impresionante el desempeño de los subsidios a usuarios de servicios públicos. Según los hallazgos del estudio de los subsidios al agua en Katmandú, ampliar el uso de medidores mejoraría el desempeño en términos de focalización de las TBC de manera significativa, y también de los subsidios simulados que dependían de la focalización geográfica y de la comprobación previa de medios de vida para identificar a los beneficiarios de los subsidios (recuadro 6.3). GRÁFICO 6.3A AGUA: FACTORES DE ACCESO VERSUS FACTORES DE DISEÑO DE SUBSIDIOS EN TARIFAS POR BLOQUES CRECIENTES (TBC) MODIFICADAS Y SUBSIDIOS QUE UTILIZAN SELECCIÓN ADMINISTRATIVA Fuente: Elaboración de los autores Nota: G = focalización geográfica; TBC = tarifa en bloques crecientes; CPMV = comprobación previa de medios de vida; S = simulaciones. El producto de las relaciones de factor de acceso es el producto de la relación de acceso (A) y la relación de acogida (U). El producto de las relaciones de factores de diseño de los subsidios es el producto de la relación de focalización (T), la relación de tasa de subsidio (R) y la relación de cantidad (Q). Cap6.p65 124 11/07/06, 07:54 a.m. ¿Es posible mejorar el desempeño en términos de focalización de los subsidios al consumo? 125 GRÁFICO 6.3B ELECTRICIDAD: FACTORES DE ACCESO VERSUS FACTORES DE DISEÑO DE SUBSIDIOS EN TARIFAS POR BLOQUES CRECIENTES (TBC) MODIFICADAS Y SUBSIDIOS QUE UTILIZAN SELECCIÓN ADMINISTRATIVA Fuente: Cuadros 6.2 y 6.3. Nota: G = focalización geográfica; TBC = tarifa en bloques crecientes; CPMV = comprobación previa de medios de vida; S = simulaciones. El producto de las relaciones de factor de acceso es el producto de la relación de acceso (A) y la relación de acogida (U). El producto de las relaciones de factores de diseño de los subsidios es el producto de la relación de focalización (T), la relación de tasa de subsidio (R) y la relación de cantidad (Q). MÁS ALLÁ DE LAS CONEXIONES PRIVADAS: ¿CUÁL ES EL DESEMPEÑO DE FORMAS ALTERNATIVAS DE SUBSIDIOS AL CONSUMO? Todos los modelos de subsidio que se han descrito hasta el momento corresponden a subsidios a las conexiones privadas de agua o electricidad. Los subsidios, aun en el mejor de los casos, se entregan únicamente a consumidores con conexiones privadas. En la sección final del presente capítulo se analizan dos formas alternativas de subsidios al consumo, cada una de las cuales ofrece el potencial de resolver las falencias de los subsidios al consumo comunes. Cap6.p65 125 11/07/06, 07:54 a.m. 126 Agua, electricidad y pobreza RECUADRO 6.3 USO DE MEDIDORES Y DESEMPEÑO DEL SUBSIDIO AL AGUA EN KATMANDÚ La tercera parte de los hogares de Katmandú carece de conexiones al sistema de agua. Solamente 40% de los hogares con conexión cuentan con medidores en funcionamiento que se podrían utilizar en la fijación volumétrica de los precios del agua. Los hogares sin medidores en funcionamiento pagan cargos fijos por el consumo de agua. Sólo la mitad de hogares pobres tiene conexiones domiciliarias, y 38% de estos hogares conectados tienen medidores en funcionamiento. Por tanto, únicamente 32% de los hogares pobres son potencialmente elegibles para recibir los subsidios que se entregan por medio de la fijación volumétrica del precio. También se podría subsidiar a los hogares sin medidores, pero, como los cargos fijos representan la única opción de fijación del precio para esos hogares, tendría que ser muy bajo el cargo fijo para poder ofrecer el subsidio a los consumidores de menor volumen. En la práctica, los usuarios de bajo volumen con conexiones sin medidores pagan usualmente más del costo, mientras que los usuarios de gran volumen están subsidiados. Para comprobar el efecto de las bajas tasas de medición en el desempeño de los subsidios, el análisis de Katmandú compara la incidencia del beneficio y los errores de exclusión de subsidios a las conexiones privadas simulados bajo dos escenarios: a) utilizar la cobertura actual de medidores y b) proyectar las tasas si 100% de los hogares con conexión utilizaran medidores. En el cuadro que aparece en este recuadro se presentan los resultados de varias simulaciones en las cuales se aumentan a niveles de recuperación de costos las tarifas que se cobran a los hogares que no cumplen los requisitos para el subsidio. Indicador del desempeño en términos de focalización del beneficio (Ω) Error de exclusión (%) Focalización con base en las cantidades consumidas: TBC con nivel de supervivencia de 7 m3 Con cobertura actual de medidores Con 100% de uso de medidores 0,56 0,73 75 52 Focalización geográfica: agua gratuita para hogares con medidor en zonas pobres y fijación uniforme volumétrica del precio en todas los demás Con cobertura actual de medidores Con 100% de uso de medidores 0,74 1,3 77 82 Comprobación previa de medios de vida: agua gratuita para hogares con medidor que son pobres y precio uniforme volumétrico para los demás Con cobertura actual de medidores Con 100% de uso de medidores 0,9 1,28 73 64 Simulación Independientemente de que los subsidios al agua se asignen mediante la focalización con base en las cantidades consumidas, la focalización geográfica o la comprobación previa de medios de vida, la progresividad de la incidencia del beneficio aumenta dramáticamente cuando el uso de medidores se extiende a todos los hogares. Sin medición, los hogares no pobres que utilizan grandes volúmenes de (Continúa en la página siguiente) Cap6.p65 126 11/07/06, 07:54 a.m. ¿Es posible mejorar el desempeño en términos de focalización de los subsidios al consumo? 127 (Continuación recuadro 6.3) agua obtienen un porcentaje importante del subsidio total. Se les cobra una tarifa uniforme por el servicio a pesar de que su costo es muy superior. Mediante la ampliación de la medición, más hogares logran el acceso a los precios subsidiados que se ofrecen a los consumidores con medidor y se eliminan aquellos subsidios implícitos a consumidores sin medidor y de gran volumen de consumo. Fuente: Elaboración de los autores a partir de Pattanayak y Yang 2002. Nota: Todos los escenarios suponen que los hogares sin subsidio pagan el costo promedio. crecientes. TBC = tarifa por bloques La focalización por nivel de servicio es prometedora, especialmente para los subsidios al agua La incidencia del beneficio de los modelos de subsidio analizados hasta este momento es una función de las decisiones administrativas sobre el diseño del subsidio y de las decisiones de consumo de los hogares. Permitir a los hogares seleccionar ellos mismos el sistema de subsidios escogiendo un nivel de servicio en especial de agua, de saneamiento o de electricidad, representa un enfoque alternativo de focalización. Esos modelos de subsidios dirigidos por nivel de servicio ofrecen subsidios únicamente a niveles inferiores de servicio, los cuales, es de presumir, no serían atractivos para los hogares más pudientes. Esos niveles podrían incluir servicios de calidad inferior, menos confiables o menos convenientes, como los grifos públicos de agua o un servicio de electricidad de bajo voltaje. La expectativa consiste en que es más probable que los hogares pobres opten por el servicio subsidiado que los hogares ricos, porque a los hogares pobres les preocupa más el costo que la calidad y la conveniencia. En la medida en que sea verdadera esa expectativa, la focalización por nivel de servicio puede constituir un enfoque eficaz para la exclusión de los hogares no pobres de los subsidios a los servicios públicos. En situaciones de baja cobertura, donde el ritmo de ampliación de los servicios tradicionales de agua o electricidad es lento, la focalización por nivel de servicio resulta ser una alternativa en especial interesante de considerar. La instalación y la operación de muchos de esos servicios de nivel inferior resultan, en realidad, menos costosas que los sistemas en red con conexiones privadas. Los menores costos permiten prestar el servicio a un mayor número de consumidores por el mismo costo y diseminar entre muchos hogares cualquier presupuesto disponible de subsidios. Al igual que con otras formas de subsidios, el valor financiero del subsidio dirigido por nivel de servicio es la diferencia entre el costo de la prestación del servicio y lo que paga el hogar por recibir el servicio. Como el costo de esos servicios es inferior, también puede ser menor el valor absoluto de los subsidios al consumo por metro cúbico o por kilovatio-hora. Cap6.p65 127 11/07/06, 07:54 a.m. 128 Agua, electricidad y pobreza Sin embargo, es necesario sopesar ese menor costo financiero con las implicaciones de prestar un servicio de menor calidad a los hogares. Por ejemplo, es obvio que los beneficios que se asocian con utilizar el agua de una conexión privada son superiores a los beneficios de utilizar el agua de un grifo público. No sólo consumen más agua los hogares con conexión, sino que también evitan el riesgo de contaminación que surge de recolectar el agua en recipientes que no siempre están limpios, y no incurren en los costos físicos y de tiempo de acarrear el agua. Por tanto, aun si fuera el mismo el valor financiero de los subsidios de dos niveles diferentes de servicio, los beneficios de los subsidios en términos de bienestar podrían ser bastante diferentes. En los sectores de servicios públicos continúa siendo bastante escasa la focalización de los subsidios por nivel de servicio. Sin embargo, esos subsidios son más comunes en el sector de agua que en el sector de electricidad. Gran parte de las zonas urbanas en países en desarrollo cuentan con al menos dos tipos de servicio de agua (conexiones privadas y grifos públicos), mientras que en el sector eléctrico no siempre son factibles los niveles múltiples de servicio. Aun en el sector de agua, algunas opciones de tecnologías alternativas únicamente pueden implementarse si todo el vecindario acepta utilizar esas tecnologías. Ejemplo de ellos son los sistemas comunales de alcantarillado y agua, que se analizan con más detenimiento en el capítulo 9. Es posible aplicar el subsidio a esas tecnologías, pero entonces el modelo de focalización se describiría con mayor precisión como selección de vecindario que como autoselección. Lamentablemente, existen pocos estudios sobre el efecto distributivo de la focalización de subsidios por nivel de servicio en la literatura. La excepción es el análisis de subsidios a grifos públicos en Bangalore y Katmandú, donde se suministra de manera gratuita el agua de grifos públicos (Pattanayak y Yang 2002; Prokopy 2002). En Bangalore, 24% de la población obtiene el agua de los grifos públicos: 44% de los hogares pobres y únicamente 10% de los hogares no pobres. Es cuatro veces más probable que los hogares pobres utilicen grifos públicos que los hogares no pobres. De igual manera, la mitad de los hogares pobres de Katmandú utilizan grifos públicos y solamente la cuarta parte de los hogares no pobres lo hacen. Se trata de buenas noticias para los subsidios a los grifos públicos, porque una proporción mayor de hogares pobres que de hogares no pobres han optado por aprovechar ese subsidio. Esa opción se refleja en los indicadores resultantes del desempeño en términos de focalización del beneficio. En Katmandú, Ω es igual a 1,54 para los subsidios a los grifos públicos. En Bangalore, Ω es igual a 2,14: el subsidio con el mejor desempeño en el grupo de subsidios analizados. No obstante, son elevados los errores de exclusión de los subsidios: en Katmandú, 77% de hogares pobres no reciben el subsidio y en Bangalore no lo recibe 61%. Cap6.p65 128 11/07/06, 07:54 a.m. ¿Es posible mejorar el desempeño en términos de focalización de los subsidios al consumo? 129 El desempeño de los subsidios diseñados para limitar la carga de múltiples servicios en el presupuesto familiar es variado Otro enfoque al consumo subsidiado proviene de Europa del Este y de los países de la antigua Unión Soviética. En el contexto de reformas sectoriales y de aumento de los precios, algunos de esos países han puesto en marcha programas de transferencias monetarias diseñados especialmente para tratar de ayudar a los hogares a pagar los servicios públicos. Como en las zonas urbanas de esos países los niveles de cobertura son tan altos, el reto principal de las políticas no estriba en conectar a hogares sin conexión sino, más bien, en garantizar que los hogares puedan continuar utilizando los servicios a medida que los precios altamente subsidiados aumentan hacia la recuperación de costos. A diferencia de los subsidios comunes al consumo, los cuales únicamente resuelven el problema de la capacidad de pago en un sector de servicios, en esos países los programas de límite de gastos en función del presupuesto familiar se han diseñado para proteger a los hogares en un entorno de incrementos de precios de alcance generalizado. Las transferencias monetarias se dirigen a los hogares para los cuales el gasto en las cuentas de los servicios (y en vivienda, a veces) representa lo que los encargados de formular las políticas perciben como una proporción inaceptablemente elevada del ingreso familiar. En estudios recientes en Odesa, Ucrania (Komives 1998) y en Riga, Letonia (Shkaratan 2005), se ha analizado la eficacia de la focalización de dos de los programas de límite de gastos en función del presupuesto familiar. El límite de gastos se fijó en 15% en Ucrania y en 30% en Letonia: los hogares cumplían los requisitos para el subsidio si la cuenta mensual por concepto de servicios municipales o servicios públicos y el gasto en vivienda excedían el porcentaje definido del ingreso familiar. Posteriormente, en Ucrania el límite de gastos se elevó a 20% del presupuesto familiar (Lovei y otros 2000). Por definición, los programas de límite de gastos en función del presupuesto familiar apoyan a los hogares con un elevado gasto en vivienda y en servicios públicos, en relación con su ingreso. La expectativa radica en que la ejecución de este tipo de programa ayudará a conservar los niveles de consumo y de conexión, asistiendo a quienes tienen mayores dificultades para pagar las cuentas. Sin embargo, esa expectativa se basa en el supuesto de que los hogares optarían por utilizar la transferencia monetaria para pagar las cuentas de los servicios y que la incapacidad de pago de esas cuentas tendría como resultado la desconexión o bien un consumo reducido. Esa suposición no es sostenible cuando las cuentas de los servicios no se evalúan con base en el consumo medido (como sucede con frecuencia en esos países con el agua), o cuando no existen políticas estrictas sobre la desconexión de quienes no pagan. En un esfuerzo por garantizar que los receptores de subsidios pagarían la cuenta de los servicios, Ucrania reservó los subsidios diseñados para limitar la carga de múltiples servicios en Cap6.p65 129 11/07/06, 07:54 a.m. 130 Agua, electricidad y pobreza el presupuesto familiar únicamente para los hogares sin deudas con la empresa de servicios públicos, o que hubieran acordado un plan de pagos con la misma. Esa medida ayuda a brindar un incentivo para que los hogares empleen la transferencia monetaria para pagar la cuenta de los servicios, pero también representa una razón posible para que los hogares pobres opten por no solicitar el subsidio (Lovei y otros 2000). El desempeño en términos de focalización de los subsidios depende de la fortaleza de la relación entre ingreso y gasto en servicios públicos y vivienda. En 1996 en Odesa, las cuentas de los servicios municipales de 80% de los hogares pobres y 64,9% de los hogares no pobres superaban el 15% del ingreso familiar. Aunque, en promedio, las cuentas de los servicios municipales representaban un porcentaje mayor del ingreso para los hogares pobres que para los no pobres, eran altas para ambos grupos. El cuadro 6.4 indica la forma como habría cambiado la elegibilidad de los hogares pobres y de los no pobres si hubiera cambiado el límite de gastos en función del presupuesto familiar. Por ejemplo, en Ucrania, si el límite de gastos se aumentara de 15% a 30% del ingreso familiar, todavía cumpliría con los requisitos 55% de los hogares pobres pero sólo lo haría 15% de hogares no pobres. Aunque elevar el límite de gastos reduce el error de inclusión, esa mejoría ocurriría a expensas de la exclusión de algunos otros hogares pobres. CUADRO 6.4 PORCENTAJE DE HOGARES QUE CALIFICAN PARA LOS SUBSIDIOS DISEÑADOS PARA LIMITAR LA CARGA DE MÚLTIPLES SERVICIOS EN EL PRESUPUESTO FAMILIAR A MEDIDA QUE EL LÍMITE DE GASTOS CAMBIA Odesa, Ucrania Si las cuentas de los servicios representan más de ...% del ingreso familiar 15 20 30 45 Pobre (Pobre = 27% de los hogares) 80 75 55 Riga, Letonia No pobre Pobre (Pobre = 40% de los hogares) 64 30 15 91 59 35 No pobre 20% más pobre de los hogares 20% más rico de los hogares 91 62 32 88 61 31 86 51 31 Fuentes: Komives 1998; Shkaratan 2005. Nota: = no se encuentra disponible En Riga, Letonia, el gasto en alquiler y servicios públicos como porcentaje del ingreso varía poco entre los hogares ricos y pobres. En consecuencia, cambiar el límite de gastos en función del presupuesto familiar no cambia de manera perceptible el desempeño en términos de focalización del subsidio. El modelo de subsidio con límite de gastos en función del presupuesto familiar confronta un problema bastante si- Cap6.p65 130 11/07/06, 07:54 a.m. ¿Es posible mejorar el desempeño en términos de focalización de los subsidios al consumo? 131 milar al de los subsidios dirigidos por cantidad consumida: el traslapo en los patrones de gasto de hogares pobres y no pobres es muy grande, lo que dificulta muchísimo utilizar el gasto para aislar a los hogares pobres únicamente. No es posible sacar conclusiones de sólo dos casos de estudio sobre si los programas de límite de gastos en función del presupuesto familiar serían en promedio más progresivos que los subsidios a usuarios de servicios públicos que se analizaron en capítulos anteriores. A los niveles reales de registro en el sistema vigente en Odesa en 1996, los hogares pobres recibieron 70% más del valor del subsidio de lo que habrían recibido de un programa neutral de subsidios (Ω = 1,7). No se dispone de información sobre los receptores reales del subsidio en Riga. Sin embargo, si todos los hogares que cumplieron los requisitos para el subsidio lo estuvieran recibiendo, el subsidio sería regresivo para un límite de gastos en función del presupuesto familiar de 30% (Ω sería igual a 0,78). En resumen, el desempeño en términos de focalización de programas de límite de gastos en función del presupuesto familiar, al igual que otros subsidios al consumo, puede variar significativamente dependiendo de los criterios que se fijen para la inclusión, en el programa de subsidios, de los patrones locales de gasto en vivienda y en servicios públicos y del perfil de los hogares que optan por inscribirse para recibir el subsidio. RESUMEN En el presente capítulo se han estudiado los enfoques para mejorar el desempeño de los subsidios al consumo dirigidos por cantidad consumida existentes o para reemplazarlos por formas alternativas de subsidio al consumo. El análisis deja claro que modificar las actuales tarifas dirigidas por la cantidad consumida no tendrá necesariamente un gran efecto en el desempeño de los subsidios. Las modificaciones más prometedoras son las que implican una transición de una TBC (en la cual se subsidia parte del consumo de todos los consumidores) a una TDV (en la cual se subsidia exclusivamente a los hogares cuyo consumo es menor al de un umbral determinado). Es importante también garantizar que el umbral de la TDV sea lo suficientemente bajo para excluir de la tarifa subsidiada a un número elevado de hogares. Es probable que esas modificaciones tengan más efecto en el sector de la electricidad que en el del agua, debido a que el traslapo entre hogares pobres y no pobres es mayor en los niveles de consumo de agua. La introducción de elementos de selección administrativa en el mecanismo de subsidios es más prometedora que la modificación del diseño de la tarifa. Si se ejecuta bien, de los tipos de selección administrativa que se han estudiado a lo largo del capítulo, la comprobación previa de medios de vida es la que ha producido la mejoría más impresionante en el desempeño de los subsidios simulados. Los subsidios con comprobación previa de medios de vida que hacen parte de la muestra también tienen la Cap6.p65 131 11/07/06, 07:54 a.m. 132 Agua, electricidad y pobreza incidencia del beneficio más progresiva. La desventaja de la comprobación previa de medios de vida o de cualquier otro método de focalización radica en que, a medida que mejora la focalización de los beneficios también aumentan los errores de exclusión. Resulta inevitable que algunos hogares pobres se clasifiquen de manera incorrecta como no pobres o no soliciten el subsidio. Si bien son pocos los ejemplos disponibles, la focalización por nivel de servicio parece ser también una ruta prometedora que es necesario explorar si la meta principal de las políticas es la de dirigir a los hogares pobres los beneficios de los subsidios. Son contradictorios los resultados de los programas de los subsidios diseñados para limitar la carga de múltiples servicios en el presupuesto familiar para Europa oriental, con un Ω elevado en Odesa y un Ω bajo en Riga. Cap6.p65 132 11/07/06, 07:54 a.m. CAPÍTULO 7 EL DESEMPEÑO EN TÉRMINOS DE FOCALIZACIÓN DE LOS SUBSIDIOS A LA CONEXIÓN Una falencia predominante de los subsidios al consumo que se han estudiado en los dos capítulos anteriores es el hecho de que esos subsidios no tienen la capacidad para entregar beneficios a hogares sin conexión. Esos hogares sin conexión son los beneficiarios potenciales de los subsidios a la conexión. Por tanto, los factores de acceso que afectaban de manera negativa los subsidios al consumo obran a favor de utilizar los subsidios a la conexión para dirigir los beneficios a los pobres. En el presente capítulo se compara el desempeño en términos de focalización de los subsidios a la conexión para los servicios de agua, alcantarillado y electricidad con los subsidios al consumo que se estudiaron en capítulos anteriores. Sin embargo, comparar los subsidios a la conexión y al consumo únicamente a partir del desempeño en términos de focalización pasa por alto el hecho de que los dos modelos operan de manera muy diferente, y que tienen efectos diferentes sobre los hogares receptores y sobre los patrones de uso y cobertura del agua y de la electricidad. Los subsidios al consumo representan un beneficio continuo desde la perspectiva de los hogares, en tanto que los subsidios a la conexión son subsidios que se otorgan una sola vez. No obstante, el efecto a largo plazo de los subsidios a la conexión proveer a los hogares del acceso a los servicios públicos puede superar con creces el beneficio del subsidio mismo. Conectarse a la red de abastecimiento de agua y a la red de distribución de electricidad brinda la oportunidad a los hogares de aprovechar precios de agua y energía más bajos y también los subsidios al consumo que puedan existir. La combinación de subsidios y de sustitución de fuentes de combustible y de agua genera una reducción del gasto en agua y energía de los hogares, o bien les brinda la oportunidad de consumir más energía o agua con el mismo presupuesto. Ese flujo de beneficios del agua o la electricidad a bajo costo representa gran parte de las ganancias de bienestar que perciben los hogares del subsidio a la conexión (Ajwad y Wodon 2003). Dos ejemplos ilustran el punto anterior. Según los hallazgos de un estudio del uso de energía en Guatemala, Foster y Araújo (2004), los hogares con conexión de electricidad pagaban US$0,08 por kilovatio-hora de energía, mientras los hogares pobres Cap7.p65 133 11/07/06, 07:54 a.m. 134 Agua, electricidad y pobreza sin conexión pagaban US$5,87 por kilovatio-hora equivalente para lámparas de queroseno o US$13,00 por kilovatio-hora equivalente para iluminación con velas. Los hogares sin conexión consumían en promedio el equivalente a 2 kilovatios-hora por mes para iluminación y electrodomésticos. Los usuarios de queroseno que se conectaron a la red de distribución de servicios de electricidad pudieron ahorrar en el año casi US$139 sobre los 2 kilovatios-hora de consumo. El solo valor presente neto del ahorro (sin mencionar el valor para el hogar de consumir más de 2 kilovatios-hora de energía) haría parecer pequeño el cargo de conexión a la electricidad y, por tanto, en este caso también superaría el valor financiero del subsidio a la conexión. Bardasi y Wodon (de próxima aparición) hicieron una comparación similar del ahorro en los costos relacionados con la conexión a la red de abastecimiento de agua en Niamey, Níger. Los autores determinaron que, con la conexión al sistema de abastecimiento de agua, los pobres ahorrarían cerca de US$0,75-US$1,00 por metro cúbico. Dependiendo de la definición de pobreza que se adopte para el análisis, el ahorro anual para un hogar que consuma 10 metros cúbicos de agua al mes equivale a entre la cuarta parte y más de la mitad de la tarifa que deben pagar para obtener la conexión. De nuevo en este caso, el valor presente neto del ahorro en costos supera rápidamente el costo de la conexión. De los ejemplos anteriores se deduce con claridad que considerar únicamente el costo de la conexión subestima el valor de la conexión. Además, el valor futuro del flujo de beneficios que surgen de la conexión variará de un hogar a otro, dependiendo de la situación actual de los hogares respecto del agua, del saneamiento y del combustible. Los efectos anteriores no quedan plasmados en el análisis del desempeño en términos de focalización que se hace en el presente capítulo, pero sí examina cuál sería la distribución de los beneficios entre hogares si el beneficio recibido por cada receptor de subsidios fuera el mismo. Pocos ejemplos de subsidios a la conexión existentes se han estudiado en la literatura. De hecho, en muchos países no existen subsidios explícitos a la conexión, aunque bien podría argumentarse que subsidian las conexiones en la medida en que con frecuencia las familias no tienen que pagar nada o muy poco por la conexión. Según los resultados de un estudio, los cargos por conexión al agua fluctuaron entre apenas US$2 y US$450 (cuadro 7.1). En América Latina, las conexiones al alcantarillado fluctuaron apenas entre US$20 y US$400. No se encontraron fuentes sistemáticas de datos sobre cargos de conexión a la electricidad. No existe una norma universal para identificar cuáles de los costos relacionados con una conexión domiciliaria debería cubrir el cargo de conexión. No obstante, en el extremo inferior de la escala es obvio que los cargos de conexión son menores que una estimación razonable del costo de una conexión. El presente capítulo se remite a simulaciones para examinar el desempeño potencial de los subsidios a la conexión, habida cuenta de que se dispone de información insuficiente para identificar quién se beneficia en realidad de los subsidios implícitos a la conexión y que existen pocos casos de subsidios explícitos a la conexión. . Cap7.p65 134 11/07/06, 07:54 a.m. 135 El desempeño en términos de focalización de los subsidios a la conexión CUADRO 7.1 CARGOS DE CONEXIÓN EN AGUA Y ALCANTARILLADO (EN US$) Agua Alto Bajo Promedio Mediana Observaciones Alcantarillado Global Asia oriental y el Pacífico Asia meridional América Latina y el Caribe América Latina y el Caribe 450,00 2,00 92,22 83,00 66 450,00 10,00 100,81 83,00 22 129,00 2,00 41,67 35,14 18 387,20 20,00 128,23 125,00 21 400,00 20,00 155,68 133,00 19 Fuente: Elaboración de los autores a partir de Karinki y Schwartz (2005). Nota: Observaciones = número de casos. SUBSIDIOS A LA CONEXIÓN UNIVERSALES: DESEMPEÑO DE LOS SUBSIDIOS SI EN REALIDAD SE BENEFICIARAN TODOS AQUELLOS QUE PODRÍAN HACERLO La manera más sencilla para estudiar el subsidio a la conexión consiste en suponer que a todos los hogares sin conexión se les ofrecen conexiones subsidiadas y todos las aceptan. Si volvemos al marco del capítulo 4, el indicador ΩC del desempeño en términos de focalización del beneficio es el producto de las relaciones de factores de acceso (en este caso, la proporción de hogares pobres sin conexión en relación con la proporción del total de hogares sin conexión) y de las relaciones de factores de diseño del subsidio. Existen tres relaciones de factores de diseño del subsidio: la relación de focalización, la relación de acogida futura y la relación de tasa de subsidio. Si todos los hogares sin conexión recibieran una conexión subsidiada y la aceptaran, entonces las relaciones de focalización y de acogida futura en esta ecuación serían 1. Si, además, todos los hogares recibieran un subsidio del mismo valor (por ejemplo, todos los hogares reciben conexiones gratuitas en vez de pagar la tarifa de conexión de US$100), entonces la relación de tasa de subsidio también sería igual a 1. El indicador Ω se reduce a la relación entre la proporción de hogares pobres sin conexión y la proporción del total de hogares sin conexión, y la distribución de los beneficios del subsidio entre quintiles es igual a la distribución de los beneficiarios del subsidio entre grupos de ingreso. Ese cambio permite analizar la incidencia distributiva de los subsidios simulados, sin conocer cuál sería el valor preciso de un subsidio a la conexión en cualquier caso dado. Se puede calcular la incidencia del beneficio y en el beneficiario para esta forma de subsidio universal a la conexión, contando con información sobre cobertura de las conexiones al agua, al alcantarillado y a la electricidad. En el gráfico 7.1 se traza la relación entre la proporción de hogares pobres que reciben el subsidio y el indicador Cap7.p65 135 11/07/06, 07:54 a.m. 136 Agua, electricidad y pobreza Ω de desempeño en términos de focalización para los subsidios simulados. La distribución de los beneficios de los subsidios a la conexión casi siempre es progresiva: Ω es mayor que 1,0 en la mayoría de los casos. Azerbaiyán y Bielorrusia son la excepción. GRÁFICO 7.1 DESEMPEÑO DE SUBSIDIOS UNIVERSALES A LA CONEXIÓN SIMULADOS Fuente: Elaboración de los autores a partir de datos de los apéndices B.1 y C.1. El análisis anterior es consistente con los resultados de una terna de interesantes estudios recientes que comprobaron la hipótesis de que la expansión del acceso a los servicios básicos sería favorable a los pobres o, al menos, sería más favorable a los pobres que la distribución actual del acceso a los servicios. Ajwad y Wodon (2001) calcularon la incidencia marginal del beneficio de ampliar varios tipos diferentes de servicios en Sri Lanka, Bolivia y Paraguay. Los autores llegaron a la conclusión de que, para una amplia gama de servicios, la incidencia marginal del beneficio es más favorable a los pobres que la distribución actual del acceso a esos servicios, en especial cuando ya son relativamente altas las tasas de acceso a los servicios (y, por tanto, un porcentaje elevado de los hogares no pobres ya cuentan con el servicio). El hallazgo anterior también tiene una posible implicación interesante para los subsidios al consumo: en casi todos los casos, no tener conexión es un indicador adecuado de una situación de pobreza (la excepción serían algunos países de Europa oriental). Es probable que los subsidios al consumo con focalización exclusiva en los hogares con conexión reciente estén bien dirigidos. Cap7.p65 136 11/07/06, 07:54 a.m. 137 El desempeño en términos de focalización de los subsidios a la conexión SUBSIDIOS A LA CONEXIÓN DIRIGIDOS. ¿ES POSIBLE MEJORAR EL DESEMPEÑO? El análisis anterior supone que no se hace ningún intento por dirigir los subsidios a la conexión. La pregunta siguiente es en qué medida se podría utilizar la focalización para mejorar aún más el desempeño en términos de focalización. El desempeño en términos de focalización de subsidios a la conexión dirigidos para el agua y el alcantarillado se ha simulado en varios estudios recientes. En todos los casos, se supuso que las relaciones de acogida futura y de tasa de subsidio serían iguales a 1: se supuso que todos los hogares escogidos optarían por la conexión y que todos los hogares recibirían el mismo valor de subsidio. El cuadro 7.2 presenta la descomposición de los CUADRO 7.2 INDICADORES DE DESEMPEÑO PARA SUBSIDIOS A LA CONEXIÓN DIRIGIDOS SIMULADOS País, ciudad Indicador del desempeño en términos de focalización del beneficio (Ω) Relación de hogares sin conexión (1 A x U) Relación de focalización (TC) Relación de acogida futura (UC) Relación de tasa de subsidio (RC) 1,50 1,51 1,50 1,50 1,00 1,01 1,00 1,00 1,00 1,00 2,10 1,50 1,40 1,00 1,00 1,31 1,94 1,31 1,31 1,00 1,20 1,00 1,00 1,00 1,00 1,57 1,31 1,48 1,00 1,00 1,25 0,82 1,25 1,25 1,00 0,66 1,00 1,00 1,00 1,00 1,10 1,25 0,88 1,00 1,00 1,75 1,75 1,00 1,00 1,00 1,85 1,75 1,06 1,00 1,00 1,27 1,27 1,20 1,00 1,00 1,55 1,27 1,48 1,00 1,00 Casos de agua Nepal, Katmandú Conexión universal al agua Focalización geográfica Comprobación previa de medios de vida India, Bangalore Conexión universal al agua Focalización geográfica Comprobación previa de medios de vida Paraguay Conexión universal al agua Focalización geográfica Comprobación previa de medios de vida Argentina Conexión universal al agua Comprobación previa de medios de vida para el agua Casos de alcantarillado Argentina Conexión universal al alcantarillado Comprobación previa de medios de vida para el alcantarillado Fuente: Elaboración de los autores a partir de datos de los apéndices B, C y F6. Cap7.p65 137 11/07/06, 07:54 a.m. 138 Agua, electricidad y pobreza indicadores del desempeño en términos de focalización del beneficio para esos subsidios simulados. Al igual que con los subsidios al consumo, es claro que la comprobación previa de medios de vida ayuda a mejorar el desempeño en términos de focalización de los subsidios a la conexión. Los resultados de la focalización geográfica son más variados. En Bangalore, ayuda a mejorar en mayor grado el desempeño en términos de focalización que la comprobación previa de medios de vida. En Paraguay, el desempeño de un subsidio a la conexión geográficamente dirigido (identificado por medio de un criterio de necesidades básicas insatisfechas) es en realidad peor que el del subsidio no dirigido. Se trata de un hallazgo sorprendente porque al aplicarse el mismo criterio a hogares con conexiones para un subsidio al consumo, mejoró la distribución de beneficios del subsidio. SUPUESTOS EN LAS SIMULACIONES. ¿SE SOSTENDRÁN EN LA PRÁCTICA? Una falencia importante de las simulaciones que se han presentado hasta ahora consiste en que las simulaciones suponen que todos los beneficiarios potenciales o seleccionados podrían estar o estarían finalmente conectados. Existen dos escenarios en los cuales no sería éste el caso: a) cuando no todos los hogares elegibles optan por la conexión y b) cuando no se ofrece ninguna conexión. Tasas futuras de acogida: ¿Se conectarán todos los hogares en realidad? El primer escenario es aquel en donde la tasa futura de acogida es menor al 100%: si se les ofreciera la posibilidad, tal vez algunos hogares sin conexiones podrían optar por no conectarse. Si lo anterior fuese cierto, aumentarían los errores de exclusión y Ω podría disminuir (si la tasa futura de acogida entre los pobres fuera menor que para el conjunto de la población). El sentido común indica que las tarifas de conexión elevadas son el obstáculo principal al ingreso de todos los hogares y en particular al de los hogares pobres. Tarifas bajas de conexión deberían contribuir a estimular la conexión (también lo harían los créditos a la conexión, los cuales se analizan en el capítulo 9). Pero existen varias las razones por las cuales se podría prever que, por sí sola, la disminución de las tarifas de conexión no será suficiente para que todos los hogares sin conexión opten por conectarse a la red. De hecho, las tarifas de conexión no son el único costo que deben pagar los hogares si quieren utilizar los servicios de agua, de saneamiento o de electricidad en red. La conexión misma no tiene mucho valor si no viene acompañada de algunas instalaciones básicas en la vivienda para utilizar los servicios: inodoros, cuarto de baño, canillas e iluminación. Aun cuando la conexión fuera gratuita, el costo de estas instalaciones podría disuadir a los hogares de conectarse. Asimismo, para decidir si tiene Cap7.p65 138 11/07/06, 07:54 a.m. El desempeño en términos de focalización de los subsidios a la conexión 139 sentido conectarse, los hogares tendrán en cuenta la calidad y la confiabilidad de los servicios de agua, electricidad o alcantarillado, así como la tarifa o los cargos que tendrían que pagar. Otro factor importante de las decisiones del hogar sería el costo y la calidad de las alternativas a las conexiones a las redes de agua, electricidad y alcantarillado. Muchos hogares ahorrarían dinero conectándose a las redes públicas a los precios actuales. Sin embargo, en los casos en que existen alternativas adecuadas a bajo costo o donde las tarifas del servicio de red son altas, el incentivo para conectarse será menor, independientemente del cargo de conexión. Los problemas anteriores sugieren que si se va a evaluar la eficacia probable de los subsidios a la conexión para llegar a los pobres y para conectar a los hogares pobres, es necesario conocer el grado de cobertura insuficiente en las áreas de servicio y entender las razones por las cuales tantos hogares carecen de conexión. Las respuestas a esos interrogantes variarán de un lugar a otro, dando origen a variaciones en la efectividad de los subsidios a la conexión. Los problemas también indican que el supuesto que se hace en las simulaciones en el sentido de que todos los hogares sin conexión se conectarán cuando se les ofrezca el subsidio a la conexión, no es realista. Cambiar las suposiciones acerca de la tasa futura de acogida de las conexiones puede producir una disminución significativa en el desempeño de los subsidios a la conexión. Por ejemplo, en el gráfico 7.2 se traza la GRÁFICO 7.2 DESEMPEÑO DE SUBSIDIOS A LA CONEXIÓN SI EL 50% DE LOS HOGARES POBRES DECIDEN NO CONECTARSE Fuente: Elaboración de los autores a partir de datos de los apéndices B.1 y C.1. Cap7.p65 139 11/07/06, 07:54 a.m. 140 Agua, electricidad y pobreza proporción de hogares pobres a los que se dirigen los beneficios que reciben el subsidio universal simulado anteriormente descrito, pero se supone que, pese al subsidio, 50% de los hogares más pobres optan por no conectarse. Como se prevé, en muchos casos aumentan los errores de exclusión y disminuye a menos de 1,0 el desempeño en términos de focalización, lo cual indica que los hogares pobres reciben una proporción menor de los beneficios que la proporción de la población que ellos conforman. En otros casos, aunque los subsidios continúen siendo progresivos, el indicador del desempeño en términos de focalización disminuye. El ejemplo anterior señala la imposibilidad de concluir a priori que el resultado de los subsidios a la conexión será necesariamente una distribución progresiva de los beneficios del subsidio. Sin embargo, aun cuando sólo se conecte el 50% de los pobres, el desempeño en términos de focalización de los subsidios universales a la conexión es mejor que el de muchos de los subsidios al consumo que se han analizado en capítulos anteriores. ¿Se ofrecerá conexión a todos los hogares que no la tienen? El segundo escenario bajo el cual no todos los hogares sin conexión recibirían subsidios a la conexión se presenta cuando la empresa de servicios públicos no ofrece conexiones a todos los hogares. El marco básico presentado en el capítulo 4 supone que todos los hogares sin conexión son potenciales beneficiarios. Así sucedería si a la totalidad del área de servicio la cubriera una red de agua o de distribución de electricidad, o si la empresa contemplara la posibilidad de ampliar rápidamente la prestación de esos servicios. En los países en desarrollo, el escenario más común es el de encontrar dos tipos diferentes de hogares sin conexión: aquellos con acceso a la red pero que optan por no conectarse y aquellos en cuyo vecindario todavía no existen redes. La conexión para el último grupo de hogares es imposible. La incapacidad de las redes de agua y de distribución de electricidad para llegar a todos los hogares se debe, con frecuencia, a las restricciones financieras que enfrentan las empresas de servicios públicos. Sin embargo, también influyen otros factores. Es posible que la escasez de agua o de energía haga poco aconsejable la ampliación de los servicios, debido a que el suministro existente no puede siquiera suplir la demanda de la base existente de consumidores. Asimismo, la tenencia insegura empeora el problema. A menudo, a los propietarios de vivienda sin título cierto sobre la tierra se les impide conectarse a los servicios: agua y alcantarillado en particular, cuyos costos de ampliación de redes son mayores. En la práctica, esos factores pueden significar que muchos hogares sin conexión no tendrán la oportunidad en el futuro cercano de tener conexiones domiciliarias a los servicios de agua o de electricidad; el resultado será la exclusión de algunos de los hogares más pobres de los beneficios del subsidio a la conexión. Por ejemplo, según las conclusiones de un estudio reciente en Abidján Cap7.p65 140 11/07/06, 07:54 a.m. El desempeño en términos de focalización de los subsidios a la conexión 141 y Dakar (Lauria y Hopkins 2004) sobre conexiones sociales al agua, al exigir que los receptores del subsidio posean títulos legales sobre la tierra y que la vivienda actual se localice en la propiedad donde se instala el servicio, el programa de conexiones sociales excluye a muchos de los hogares más pobres. Ninguna de las simulaciones de subsidios a la conexión que se han analizado hasta ahora tiene en cuenta el hecho de que sea probable que algunos hogares sin conexión no tengan la oportunidad de tenerla. Si aquellos que quedan excluidos de la oportunidad de aprovechar el subsidio de conexión están entre los más pobres realmente, entonces ese problema podría reducir de manera significativa lo progresivo del subsidio a la conexión. En demostración de lo anterior, se puede pensar en el desempeño en términos de focalización del beneficio de un subsidio a la conexión según dos escenarios distintos. El primer escenario es el caso en el cual la empresa de servicios públicos ampliará pronto el acceso a todos los hogares, y en el cual se distribuyen de manera aleatoria nuevos subsidios a la conexión a todos los hogares sin conexión en la actualidad. En el segundo escenario, una empresa de servicios públicos con dificultades financieras no está en capacidad de ampliar el servicio; los únicos hogares en el vecindario que se podrían beneficiar del subsidio a la conexión son los que cuentan con acceso a la red pero que, por alguna razón, han optado por no tener conexión. Como punto de referencia, al desempeño en términos de focalización según los dos escenarios se le puede comparar con un tercer escenario en el cual se distribuyen nuevas conexiones a una población que se asemeja a la base existente de consumidores de la empresa. La comparación indica si la distribución de nuevas conexiones, según el escenario 1 o 2, sería más progresiva que el actual perfil de consumidores. En el cuadro 7.3 se calcula el indicador de focalización del beneficio (Ω) para los tres escenarios para cuatro casos en África: a) subsidios a la conexión al agua y a la electricidad en Cabo Verde, b) subsidios a la conexión a la electricidad urbana en Ruanda y c) subsidios a la electricidad en Santo Tomás y Príncipe. En el recuadro 7.1 se describen las fórmulas que se han utilizado para calcular Ω. Todas las simulaciones suponen que el coeficiente de subsidio (RCP/T/RCH/T) es igual a 1 que la tasa de concesión de subsidios es la misma para los hogares pobres que para los demás hogares. Como se esperaba, ΩC1 es mayor que ΩC2: cuanto mayor sea el número de hogares sin conexión que sean verdaderos beneficiarios del subsidio, tanto mejor es el desempeño en términos de focalización del beneficio de los subsidios. En los casos en que muchos hogares pobres son excluidos de recibir subsidios a la conexión, el desempeño de los subsidios a la conexión podría ser menos progresivo de lo esperado, bien sea porque esos hogares no tienen acceso a la red de agua o a la red de distribución de electricidad ni lo tendrán en el futuro cercano, o porque existen otros obstáculos (como la situación de tenencia) que les impiden el acceso a la conexión. Sin embargo, tanto si reciben el subsidio todos los hogares sin conexión como si únicamente lo hacen aque- Cap7.p65 141 11/07/06, 07:54 a.m. 142 Agua, electricidad y pobreza CUADRO 7.3 DESEMPEÑO EN TÉRMINOS DE FOCALIZACIÓN DEL BENEFICIO DE LOS SUBSIDIOS A LA CONEXIÓN SEGÚN TRES ESCENARIOS Escenario 1: todos los hogares sin conexión reciben subsidio (1 AH × UH|A) Escenario 2: únicamente reciben subsidio los hogares con acceso pero sin conexión [(AH × (1 UH|A)] Escenario 3: la distribución de los subsidios a la conexión se asemeja a la distribución de las conexiones actuales (AH × UH|A) Ω Ω Ω Agua Cabo Verde 1,22 1,08 0,39 Electricidad Cabo Verde Ruanda, urbano Santo Tomás y Príncipe 1,35 1,28 1,32 1,25 1,20 1,16 0,55 0,40 0,56 Fuente: Elaboración de los autores a partir de Ángel Urdinola y Wodon (2005a). llos que tienen acceso en la actualidad, la distribución de los beneficios de un subsidio a la conexión es más progresiva que si las nuevas conexiones se asignaran para asemejar la distribución actual de las conexiones. FINANCIACIÓN Y EJECUCIÓN DE LOS SUBSIDIOS. ¿DE QUÉ MANERA AFECTAN LA INCIDENCIA DISTRIBUTIVA? Hasta aquí, el debate de los subsidios a la conexión se ha abstraído de los métodos de financiación y ejecución. Sin embargo, esos métodos pueden influir de manera significativa en el desempeño último de ese mecanismo de subsidio. Los mecanismos de financiación pueden aumentar o disminuir el carácter progresivo de los subsidios En su estudio de las conexiones sociales al agua, Lauria y Hopkins (2004) examinan la manera como, en Costa de Marfil, el mecanismo de financiación de los programas sociales de conexión afecta la distribución de los beneficios netos del subsidio. En ese país, un Fondo de Desarrollo del Agua paga las conexiones sociales; el Fondo se capitaliza por medio de un sobrecargo en las tarifas del agua. La focalización del subsidio resultante deja mucho que desear, habida cuenta de que en Abidján cerca del 90% de todas las conexiones son elegibles para el subsidio. Un efecto perverso de financiar de esa manera un sistema de subsidios a la conexión mal dirigido o sin focalización es que, de hecho, algunos de los hogares con conexión que pagan el sobrecargo son más Cap7.p65 142 11/07/06, 07:54 a.m. 143 El desempeño en términos de focalización de los subsidios a la conexión RECUADRO 7.1 FACTORES DETERMINANTES DEL DESEMPEÑO EN TÉRMINOS DE FOCALIZACIÓN Se consideran tres opciones sobre la manera como la empresa de servicios públicos ofrece las conexiones. En el primer escenario, se distribuyen de manera aleatoria nuevos subsidios a la conexión entre hogares que actualmente no tienen conexión. En el segundo, únicamente se ofrecen conexiones a hogares en el vecindario con acceso actual a la red pero que, por alguna razón, han optado por no tener conexión (por ejemplo, la empresa no amplía la red de agua o la de distribución de electricidad). En el tercero, se distribuirían las nuevas conexiones de la misma manera que las conexiones existentes: el perfil de los hogares con conexión reciente se asemejaría al perfil de los hogares que ya la tienen desde tiempo atrás. Retornando el marco del capítulo 4 (y suponiendo que todos los hogares a los que se les ofreció el subsidio optaron por la conexión, que la relación de focalización es igual a 1), el resultado distributivo en el primer escenario sería 1 AP × U P A ΩC 1 = 1 AH × U H A × RPC T RHC T , (7.1) donde (1 AP × UP|A) es el porcentaje de hogares pobres sin conexiones y (1 AH × UH|A) es la proporción de todos los hogares sin conexiones. El resultado distributivo en el segundo escenario sería ΩC 2 = RPC T AP 1 U P A × × C AH 1 U H A RH T (7.2) donde (1 AP x UP|A) es igual a la proporción de hogares pobres con acceso pero sin conexión y AH x (1 UH|A) es la proporción de todos los hogares que se encuentran en esa situación. Como, en gran parte de los casos, la expectativa es que sea menos probable que los hogares pobres tengan conexiones y acceso a las redes de agua y electricidad que los hogares no pobres, se esperaría que ΩC1 sea mayor que ΩC2. Ambos resultados distributivos deberían ser más progresivos que el tercer escenario, en el cual se distribuirían las nuevas conexiones de la misma forma que las conexiones existentes. El tercer escenario es una suposición algo pesimista desde la perspectiva distributiva, porque tiende a favorecer a hogares más pudientes, pero podría ser cierto si continúan siendo muy bajas las tasas de acceso a la red y, por tanto, el perfil de la población sin conexión es muy similar al de la población con conexión. El resultado distributivo en este tercer caso sería ΩC 3 = C BP RP T × C BH RH T (7.3) donde, de conformidad con el marco del capítulo 4, BP es la proporción de hogares pobres que son beneficiarios actuales del subsidio y BH es la proporción de todos los hogares que reciben el subsidio. En la mayoría de los casos se esperaría que ΩC1 > ΩC2 > ΩC3. Fuente: Ángel Urdinola y Wodon 2005a. Cap7.p65 143 11/07/06, 07:54 a.m. 144 Agua, electricidad y pobreza pobres que muchos de los hogares que reciben las nuevas conexiones sociales. Este problema surge en Abidján debido a muchos hogares no pobres aún carecen de conexiones al agua y no están excluidos del programa de conexiones sociales. A conclusiones diferentes llegó un estudio de un mecanismo similar de financiación en Buenos Aires, Argentina (Foster 2004). A las cuentas del agua de esta zona metropolitana se ha aplicado desde 1997 un cargo fijo bimensual de US$3,31. Dicho cargo (Cargo Servicio Universal y Medio Ambiente, o Cargo SUMA), se utiliza para financiar nuevas conexiones y el tratamiento de aguas residuales. La autora del estudio simuló el efecto distributivo neto de utilizar la porción del cargo destinada a financiar durante un período de cinco años las conexiones al agua y al alcantarillado. La simulación tiene en cuenta que los hogares sin conexión en la actualidad tendrán que comenzar a pagar el Cargo SUMA, una vez tengan la conexión. En el gráfico 7.3 se compara la distribución de los pagos al fondo con los subsidios que se reciben del fondo. La autora encontró que, en sí mismo, el cargo es progresivo. Utilizar los fondos del Cargo SUMA para los subsidios al agua sería muy progresivo porque, a estas alturas, los únicos que quedan sin conexiones al agua en la ciudad son los hogares pobres. Utilizar los fondos para conexiones al alcantarillado es casi neutral en términos distributivos, porque hay muchos hogares de todos los niveles de ingreso que no cuentan con conexiones al alcantarillado. GRÁFICO 7.3 EFECTO DISTRIBUTIVO DEL CARGO SUMA Fuente: Foster 2004. Nota: SUMA = Servicio Universal y Medio Ambiente. Cap7.p65 144 11/07/06, 07:54 a.m. El desempeño en términos de focalización de los subsidios a la conexión 145 Asimismo, una simulación de modelos de subsidio para el servicio del agua en Uruguay examinó el efecto posible de utilizar un sobrecargo fijo en el servicio del agua para financiar conexiones, analizando en esta oportunidad las conexiones al sistema de alcantarillado (Riggeri-Laderchi 2003). La simulación trató de que la distribución neta del subsidio fuera más progresiva, cobrando únicamente a hogares no pobres el cargo fijo extra. Sin embargo, en la práctica, el método de focalización que se aplicó para diferenciar a los pobres de los no pobres no fue lo suficientemente preciso: algunos hogares pobres fueron erróneamente clasificados como no pobres y, en consecuencia, se les exigió pagar el sobrecargo en las cuentas de agua. Esa imprecisión hizo menos progresivo el diseño del modelo de subsidio. La ejecución de los subsidios puede tener efectos importantes en el comportamiento de las empresas de servicios públicos Además del mecanismo de financiación, la manera como se aplica el programa de subsidios a la conexión también puede afectar la distribución de los beneficios, como lo indican Lauria y Hopkins (2004) en su estudio del programa de conexiones sociales en Costa de Marfil. El programa lo ejecuta Sodeci, el operador privado del sistema de agua. A Sodeci le reembolsan un monto fijo por cada conexión social que instala. Este esquema origina, potencialmente, un efecto perverso, al brindarle un incentivo al concesionario para que aumente al máximo el número de conexiones sociales (aun a expensas de una mala focalización) e instale conexiones en vecindarios donde se esperan altos niveles de consumo y donde son bajos los costos de conexión. De esta manera es más probable que, para el operador del agua, los vecindarios más pudientes sin conexión resulten más atractivos que los más pobres. Lauria y Hopkins plantean la hipótesis de que instalar demasiadas conexiones sociales, en realidad, puede prolongar el tiempo que los hogares más necesitados (que viven en asentamientos informales) tengan que esperar antes de conseguir la conexión. En términos más generales, las empresas de servicios públicos preocupadas con la recuperación de costos querrán ampliar el servicio hacia zonas donde pueden recuperar rápidamente los costos de la ampliación. En la medida en que los hogares pobres no cubran el costo del servicio que reciben (bien sea el costo de la conexión o el costo del consumo) y que esos subsidios no se reembolsen por medio de transferencias oficiales, las empresas cuentan con un muy bajo incentivo para ampliar los servicios hacia esas zonas (Komives 1999). Se trata de un problema que se debe tener en cuenta en el diseño de los subsidios a usuarios de servicios publicos, con el fin de evitar demorar el acceso de los hogares más pobres a los servicios. Cap7.p65 145 11/07/06, 07:54 a.m. 146 Agua, electricidad y pobreza RESUMEN El desempeño en términos de focalización del beneficio de los subsidios a la conexión que se ofrecen a los hogares sin conexión podría ser más impresionante que el de los subsidios al consumo que se otorgan a hogares con conexión, sobre todo en entornos de baja cobertura. En muchos casos, la carencia de conexiones a las redes de agua o de electricidad es un indicador adecuado de pobreza. Sin embargo, es posible que en la realidad muchos de los beneficiarios posibles de los subsidios a la conexión no puedan aprovechar el subsidio, bien sea porque no cumplen los requisitos de conexión o porque en su vecindario no existen las redes de agua ni de electricidad a las cuales puedan conectarse. Los problemas de este tipo pueden impedir que los subsidios a la conexión brinden todas las posibilidades que podrían ofrecer. A la vez, se pueden tomar varias medidas para mejorar el desempeño de los subsidios a la conexión. Entre los ejemplos que se han analizado a lo largo del capítulo están la focalización y el uso de sobrecargos a los no pobres para financiar nuevas conexiones. Ambas estrategias requieren mecanismos de focalización con la capacidad de diferenciar con exactitud a los pobres de los no pobres. Cap7.p65 146 11/07/06, 07:54 a.m. CAPÍTULO 8 SUBSIDIOS AL USUARIO DE SERVICIOS PÚBLICOS COMO INSTRUMENTOS DE POLÍTICA SOCIAL E n el capítulo 3 se explicó que, por lo general, los subsidios al usuario de servicios públicos se justifican por una de las siguientes dos razones. En primer lugar, se les puede considerar como componentes de la política social porque ofrecen un mecanismo para brindar asistencia a los pobres. En segundo lugar, se les puede considerar parte de una estrategia sectorial que busque garantizar que gran parte de los hogares tengan la capacidad de pagar por los servicios públicos, sobre todo teniendo en cuenta el aumento de los precios del servicio con la reforma del sector. En el presente capítulo se aborda la temática de los subsidios a usuarios como política social: ¿Qué indica la evidencia empírica sobre las posibilidades de utilizar subsidios al usuario de servicios públicos como instrumentos de la política social? En capítulos anteriores se ha demostrado que la incidencia de la focalización del beneficio de la forma más común de subsidios al usuario de servicios públicos los subsidios dirigidos por cantidad consumida es bastante baja. Aunque otros modelos de subsidio tienen la capacidad para mejorar el desempeño en términos de focalización, no garantizan una distribución progresiva y en muchos casos los errores de exclusión de diversos subsidios continúan siendo altos. ¿Significa entonces que subsidios al usuario de servicios públicos constituyen instrumentos poco adecuados de política social? Buscando dilucidar este interrogante, en el presente capítulo se estudian cuatro aspectos del desempeño de los subsidios: a) el desempeño en términos de focalización del beneficio de los subsidios al usuario de servicios públicos en relación con otros instrumentos de política social, b) la incidencia distributiva de los subsidios en relación con la distribución del ingreso en la zona de estudio, c) la importancia material de los subsidios cuán significativos son para los hogares pobres; y, por último, (d) el posible efecto sobre los niveles de pobreza de otorgar o de eliminar los subsidios al consumo. Cap8.p65 147 11/07/06, 07:54 a.m. 148 Agua, electricidad y pobreza ¿CUÁL ES EL DESEMPEÑO EN TÉRMINOS DE FOCALIZACIÓN DE LOS BENEFICIOS DE LOS SUBSIDIOS A LOS SERVICIOS PÚBLICOS EN COMPARACIÓN CON OTROS MECANISMOS DE TRANSFERENCIA? Desde una perspectiva de política social, los subsidios al usuario de servicios públicos son apenas uno de un amplio rango de mecanismos posibles para prestar asistencia a los pobres. Si la meta es la de aumentar el ingreso disponible de los hogares pobres, el objetivo consiste entonces en encontrar el mecanismo más eficiente para alcanzarla. Cuanto más alto sea el indicador del desempeño en términos de focalización del beneficio, f, tanto más baja es la filtración de beneficios del subsidio hacia los no pobres, lo cual, a su vez, significa mayores beneficios para los pobres por cada dólar invertido en el programa de subsidios. Para gran parte de los tipos más comunes de subsidios al usuario de servicios públicos subsidios dirigidos por cantidad consumida, los valores f no son muy significativos. Por el contrario, los subsidios a la conexión producen una distribución progresiva de los beneficios del subsidio. Lo que no queda claro a partir del anterior análisis es la manera como ese desempeño se compara con otros instrumentos de política social. Si los objetivos de política social fueran los únicos objetivos que se tienen en cuenta, ¿sería mejor que los recursos dedicados a los subsidios al usuario de servicios públicos se aplicaran a otros programas? Para responder la pregunta anterior, serviría comparar el desempeño en términos de focalización de los subsidios al usuario de servicios públicos con los resultados de un estudio del desempeño en términos de focalización de un amplio rango de programas sociales (Coady, Grosh y Hoddinott 2003), incluyendo transferencias en efectivo, subsidios alimentarios y fondos sociales. En el cuadro 8.1 se compara el indicador del desempeño en términos de focalización del beneficio de subsidios existentes a los servicios públicos que se describen en capítulos anteriores con el indicador de la muestra de otros programas sociales. El desempeño de los subsidios al consumo es bajo en comparación con otros mecanismos de transferencia El cuadro 8.1 demuestra que muchos subsidios al consumo de agua y electricidad existentes tienen un mal desempeño cuando se comparan con muchos otros modelos de instrumentos de política social. Mientras gran parte de los instrumentos de política social que se presentan en el estudio de Coady arrojan una distribución progresiva de los beneficios, la mitad de los subsidios a la conexión privada al agua y la gran mayoría de los subsidios a la electricidad existentes son regresivos. En términos de desempeño y de tipo de subsidio, los subsidios alimentarios se pueden catalogar como los instrumentos de política social que más se asemejan a los subsidios al agua y a la electricidad. Al igual que los subsidios al agua y a la electricidad, los Cap8.p65 148 11/07/06, 07:54 a.m. 149 Subsidios al usuario de servicios públicos como instrumentos de política social CUADRO 8.1 DESEMPEÑO EN TÉRMINOS DE FOCALIZACIÓN DE LOS SUBSIDIOS A LOS SERVICIOS PÚBLICOS EN RELACIÓN CON OTROS INSTRUMENTOS DE POLÍTICA SOCIAL Promedio (mediana) f Rango de f Porcentaje de casos con distribución progresiva (f > 1) Subsidios al consumo de servicios públicos existentes Subsidios al consumo de agua: conexiones privadas al agua (33) Subsidios al consumo de agua: grifos públicos (2) Subsidios al consumo de electricidad (37) 0,96 (0,90) 1,84 (1,84) 0,76 (0,66) 0,24 a 2,14 1,54 a 2,14 0,20 a 1,50 39 100 22 Otros instrumentos de política social Transferencias monetarias (28) Transferencias cuasimonetarias (16) Obras públicas (4) Fondos sociales (6) Subsidio alimentario (15) 1,53 1,26 2,30 1,13 0,84 0,40 a 3,47 0,58 a 1,63 1,48 a 4,00 0,93 a 1,30 0,28 a 1,23 82 94 100 83 27 Tipo de transferencia (y número de casos) (1,40) (1,28) (1,96) (1,10) (0,93) Fuente: Elaboración de los autores a partir de Coady, Grosh y Hoddinott (2003) y apéndices D.6 y E.6. subsidios alimentarios son subsidios al consumo. El mal desempeño de los tres grupos de subsidios indicaría que, en general, resulta muy difícil utilizar subsidios al consumo, de cualquier tipo, para lograr una efectiva focalización en los pobres. El modelo presentado en el capítulo 4 ayuda a explicar por qué los subsidios al consumo, de cualquier tipo, enfrentan tantas dificultades para focalizar a los pobres. El primer obstáculo que cualquier subsidio al consumo debe vencer es el acceso a ese producto: ¿Cuántos hogares pobres pueden utilizar el producto que se proyecta subsidiar y cuántos hogares pobres lo utilizan en realidad? Este problema no lo tendrían los productos con cobertura universal (como los alimentos básicos), pero resulta muy difícil encontrar en casi todos los sectores productos que consuman todos los hogares. Aun en el caso de la electricidad, la cual tiene por lo general cobertura elevada en las zonas urbanas, se determinó que los hogares excluidos eran desproporcionadamente pobres. Mejor aun que un producto que consumen todos es un producto que consuman todos los hogares pobres, pero no los hogares no pobres. Una manera para tratar de lograr esa separación es la diferenciación de los productos respecto de la calidad. Ejemplo de la diferenciación de calidad a partir del sector del agua son los grifos públicos y estos subsidios están entre los subsidios al agua de mejor desempeño de la muestra. Sin embargo, resulta difícil encontrar otros productos para los cuales los factores de acceso tenderían a inclinar la distribución de los beneficiarios y de los beneficios hacia los pobres en desmedro de los no pobres. Cap8.p65 149 11/07/06, 07:54 a.m. 150 Agua, electricidad y pobreza Un segundo problema con los subsidios al consumo se deriva de los patrones de consumo de aquellos hogares que utilizan un producto subsidiado. Es posible que los hogares pobres dediquen al agua, a la electricidad o a los alimentos un porcentaje mayor del ingreso del que dedican los hogares más ricos, pero es probable que, en promedio, el gasto total en esos productos por parte de los hogares más ricos sea mayor que el de los pobres. Como lo señalaba el capítulo 5, si por cada unidad consumida se ofrece un subsidio al consumo, los hogares más ricos recibirán, en promedio, un subsidio total mayor que los pobres. A menos que se pueda utilizar un mecanismo de focalización muy eficaz para excluir por completo a los no pobres de recibir el subsidio, sería mayor el valor de los subsidios recibidos por los hogares no pobres que el valor que se entrega a los hogares pobres. La focalización con base en las cantidades consumidas es inferior a la selección administrativa para todos los tipos de subsidios Las dificultades generales con los subsidios al consumo ayudan a explicar el mal desempeño en términos de focalización de gran parte de los subsidios al agua y a la electricidad en relación con otros instrumentos de política social. En su mayoría, los subsidios al agua y la electricidad existentes son subsidios al consumo que, para asignar los beneficios, dependen únicamente de la focalización con base en las cantidades consumidas. Sin embargo, en el capítulo 6 se demostró que el desempeño en términos de focalización de los subsidios al agua y a la electricidad puede mejorar sustancialmente si se utilizan otros métodos de focalización (sobre todo la comprobación previa de medios de vida). Cuando se comparan los subsidios al agua y a la electricidad con otros instrumentos de política social que utilizan el mismo método de focalización, la diferencia entre ellos es menor (cuadro 8.2). En los programas de subsidio que utilizan la comprobación previa de medios de vida para asignar los beneficios, el valor promedio de f es mayor a 1 para los subsidios al agua, los subsidios a la electricidad y otros instrumentos de política social. Aquellos con el peor desempeño en los tres grupos son los subsidios con focalización a partir del consumo (o la cantidad). La focalización geográfica queda en el medio, produciendo en promedio distribuciones progresivas para los subsidios al agua y otros instrumentos, pero no para los subsidios a la electricidad. En resumen, es posible explicar gran parte del mal desempeño de los subsidios al usuario de servicios públicos en comparación con otros mecanismos existentes de transferencia por medio de los métodos de focalización que se utilizan en las muestras. La selección administrativa de cualquier tipo (particularmente la comprobación previa de medios de vida) es de lejos superior a la focalización con base en el consumo o en la cantidad. Cap8.p65 150 11/07/06, 07:54 a.m. 151 Subsidios al usuario de servicios públicos como instrumentos de política social CUADRO 8.2 MEDIANA DEL DESEMPEÑO EN TÉRMINOS DE FOCALIZACIÓN, f, POR EL MÉTODO DE FOCALIZACIÓN: SUBSIDIOS AL USUARIO DE SERVICIOS PÚBLICOS FRENTE A OTROS INSTRUMENTOS DE POLÍTICA SOCIAL Consumo Comprobación Autoselección (focalización con base previa de medios (nivel de servicio, en las cantidades Focalización de vida (evaluación empleo en la consumidas) geográfica individual) obra pública) Consumo actual 0,60 1,05 1,36 1,84 Consumo simulado 0,78 0,86 1,19 Conexión simulada 1,30 1,71 Consumo actual 0,63 0,90 1,23 Consumo simulado 0,64 1,39 1,00 1,33 1,4 1,78 Subsidios al agua Subsidios a la electricidad Otros instrumentos de política social Fuente: Elaboración de los autores a partir de Coady, Grosh y Hoddinott (2003) y apéndices D.6 y E.6 y F.6. Nota: no se encuentra disponible. Las anteriores conclusiones no son buenas noticias para quienes abogan por subsidios al agua y a la electricidad dirigidos por cantidad consumida como mecanismo alterno importante de transferencia en países o zonas con estructuras administrativas débiles, donde resultaría difícil ejecutar un programa de subsidios con base en la comprobación previa de medios de vida. Es muy poco probable que los subsidios al servicio de agua y de electricidad que se otorguen sin ninguna forma de selección administrativa sean progresivos. La excepción a la regla serían los subsidios con focalización con base en el nivel de servicio, donde es más probable que los hogares pobres decidan por sí mismos si entran al programa (como sucede con los subsidios a los grifos públicos). Más allá de los subsidios a los grifos públicos, en los sectores de agua y de electricidad continúa siendo relativamente raro este tipo de subsidio. Aunque existen algunas restricciones técnicas a la diferenciación del servicio, en especial con los servicios de electricidad y de alcantarillado, queda claro que la anterior opción merece mayor atención por parte de los encargados de la formulación de las políticas. Los subsidios a la conexión también representan una opción prometedora. El desempeño mediano en términos de focalización de los subsidios a la conexión dirigidos simulados es comparable al de otros instrumentos de política social. Hasta el desempeño de los subsidios universales no dirigidos es tan bueno como el de muchos otros programas de política social. Para los programas de subsidios a la conexión el reto radica en garantizar que la existencia del subsidio haga que los hogares pobres real- Cap8.p65 151 11/07/06, 07:54 a.m. 152 Agua, electricidad y pobreza mente se conecten al servicio. Si los hogares pobres no se conectan, entonces disminuirá el desempeño en términos de focalización de los subsidios. ¿CUÁL ES LA DISTRIBUCIÓN DE LOS BENEFICIOS DE LOS SUBSIDIOS EN RELACIÓN CON EL INGRESO? Otra manera de evaluar el desempeño en términos de focalización del beneficio de los subsidios al usuario de servicios públicos es comparar la distribución de los beneficios del subsidio con la distribución del ingreso en las zonas objeto de estudio. Esa comparación se puede hacer utilizando curvas de Lorenz y coeficientes de Gini. La curva de Lorenz se crea clasificando la población total de más ricos a más pobres, para luego trazar una curva que indica el porcentaje del ingreso o del subsidio que capta el X% más pobre de la población. La forma de la curva de Lorenz se puede resumir con un indicador único al que se conoce como coeficiente de Gini, o cuasi Gini cuando se utiliza para estudiar la distribución de los beneficios del subsidio en vez del ingreso (recuadro 8.1). El coeficiente cuasi Gini puede fluctuar entre 1 (distribución muy a favor de los pobres) a 1 (distribución muy a favor de los ricos). RECUADRO 8.1 INTRODUCCIÓN A LOS COEFICIENTES DE GINI Una forma para comprender el patrón general de la incidencia del subsidio a través de todo el espectro de ricos y pobres es la de clasificar el total de la población desde los más ricos hasta los más pobres para luego trazar una curva de Lorenz, la cual indica el porcentaje del subsidio que capta el X% más pobre de la población. Distribución regresiva. La primera curva de Lorenz que se trazó en el diagrama (LC1) representa una situación en la que el 20% más pobre de la población sólo recibe el 5% del subsidio total, mientras que el 50% más pobre sólo recibe el 15% del subsidio total. Como resultado, la curva de Lorenz describe un arco por debajo de la línea de 45 grados, indicando que la distribución es regresiva. Distribución progresiva. La segunda curva de Lorenz que se traza en el diagrama (LC2) representa una situación en la que el 20% más pobre de la población recibe 60% del subsidio total, mientras que el 50% más pobre recibe el 90% del subsidio total. Como resultado, la curva de Lorenz describe un arco por encima de la línea de 45 grados, indicando que la distribución es progresiva. En aras de la conveniencia, se acostumbra resumir en un indicador único el aspecto de la curva de Lorenz, conocido como un coeficiente cuasi Gini (QGC). Al coeficiente cuasi Gini se le define como el área entre la línea de 45 grados y la curva de Lorenz, dividida por el área total del triángulo debajo de la línea de 45 grados. Por tanto, para la primera curva Lorenz (LC1), al coeficiente cuasi Gini se le define como QGC = A1 / T. Cuando la curva de Lorenz se dobla por encima de la línea de 45 grados, se considera negativa la zona entre la curva de Lorenz y la línea de 45 grados. Por ende, para la segunda curva de Lorenz (LC2), al coeficiente cuasi Gini se le define como QGC = A2 / T. (Continúa en la página siguiente) Cap8.p65 152 11/07/06, 07:54 a.m. Subsidios al usuario de servicios públicos como instrumentos de política social 153 (Continuación recuadro 8.1) El coeficiente cuasi Gini queda confinado entre 1 y +1, con un valor intermedio de cero. Un cuasi Gini de cero indica básicamente que la curva de Lorenz está justo encima de la línea de 45 grados. Un cuasi Gini cercano a +1 significa que la distribución del subsidio favorece mucho a los ricos, de manera que la curva de Lorenz se dobla casi hasta los bordes del triángulo y casi 100% del subsidio llega a las pocas personas más ricas de la sociedad. Un cuasi Gini cercano a 1 significa que la distribución del subsidio favorece mucho a los pobres, de manera que la curva de Lorenz se dobla hacia afuera para formar casi un triángulo por encima de la línea de 45 grados y casi 100% del subsidio llega a los pocas personas más pobres de la sociedad. Los coeficientes de Gini también se utilizan comúnmente para medir la distribución del ingreso en una sociedad. En este caso, esos coeficientes pueden asumir valores entre 0 y +1 únicamente, debido a que para 20% más pobre de la población es imposible (por definición) tener más de 20% del ingreso. En todos los casos en los que se dispuso de información, la distribución de los beneficios del subsidio es menos desigual (más a favor de los pobres) que la distribución del ingreso en la zona de estudio. En el gráfico 8.1 aparece el resultado mencionado para los subsidios estatales a la electricidad en India. Si bien la distribución de todos esos subsidios es regresiva, esos subsidios son menos regresivos que la distribución del ingreso en los estados. Como lo indica el anterior hallazgo, los subsidios sirven para reducir la desigualdad, aun cuando sea regresiva la distribución de los beneficios del subsidio. Cap8.p65 153 11/07/06, 07:54 a.m. 154 Agua, electricidad y pobreza GRÁFICO 8.1 DESIGUALDAD EN LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO FRENTE A LA DISTRIBUCIÓN DEL SUBSIDIO A LA ELECTRICIDAD EN ESTADOS DE INDIA Fuente: Apéndice D.6. ¿OFRECEN LOS SUBSIDIOS BENEFICIOS MATERIALES A LOS RECEPTORES POBRES? En últimas y desde la perspectiva de la política social, la meta de los mecanismos de transferencia es la reducción de los niveles de pobreza. Tanto la incidencia del beneficio como la incidencia en el beneficiario representan factores determinantes de la eficiencia con que cualquier subsidio o programa de transferencia reducirá el número de pobres. Los modelos de subsidios con un desempeño elevado en términos de focalización del beneficio y pocos errores de exclusión ofrecen las mejores posibilidades para reducir la pobreza, debido a que entregan a los hogares pobres un elevado porcentaje del valor de cada subsidio al mismo tiempo que un elevado porcentaje de los hogares pobres reciben el subsidio. Además de la incidencia del beneficio y la incidencia en el beneficiario, también es importante una tercera dimensión del desempeño del subsidio, la cual queda por abordar en el texto, para explicar la relación entre subsidios a los servicios públicos y niveles de pobreza: la importancia material del subsidio. La importancia material equivale al significado que tiene el valor del subsidio para el hogar que lo recibe. Un subsidio que llegue a todos los hogares pobres pero que entregue un beneficio minúsculo tendrá un efecto muy escaso en el ingreso disponible de los hogares o en los indicadores de la pobreza, más allá de la precisión de su focalización. Cap8.p65 154 11/07/06, 07:54 a.m. Subsidios al usuario de servicios públicos como instrumentos de política social 155 Los subsidios al usuario de servicios públicos (así como otras formas de subsidios al consumo) tienen una limitación importante como mecanismos de transferencia. A diferencia de los programas de transferencias en efectivo, existe un tope al valor del subsidio que se ofrece a cualquier hogar por medio de un subsidio a los servicios. El valor máximo del subsidio es el costo del servicio de agua o de electricidad que consume el hogar o de la conexión que recibe el hogar. Cuando el costo representa una porción significativa del ingreso familiar, los subsidios a los servicios pueden llegar a afectar de manera significativa el ingreso familiar disponible. Cuando es bajo el costo en comparación con el ingreso o cuando es muy bajo el consumo de agua o de electricidad, hasta un subsidio completo tendrá efecto limitado. Los subsidios a los grifos públicos en Katmandú y Bangalore son buenos ejemplos. Esos programas de subsidio bien dirigidos ofrecen agua gratuita en los grifos públicos. No obstante, como el consumo de agua de los hogares que utilizan los grifos públicos es muy bajo, el valor financiero promedio del subsidio que recibe cada hogar apenas es igual a 0,3% del ingreso familiar promedio entre los pobres de Bangalore y a 1,3% del hogar promedio entre los pobres de Katmandú. La mayoría de los subsidios a los servicios públicos existentes son de tamaño significativo en relación con el ingreso No obstante, en gran parte de los casos de subsidios existentes, el valor de los subsidios al agua y a la electricidad que se ofrecen a los hogares pobres es bastante grande en relación con el ingreso. El gráfico 8.2 presenta el valor financiero promedio de los actuales subsidios al agua y a la electricidad en relación con el ingreso de los hogares pobres, para los casos de subsidios. El subsidio más significativo en la muestra de subsidios a partir de conexiones privadas al agua es Bangalore, donde el subsidio equivale a casi 5% del ingreso para los pobres. La mayoría de los demás subsidios al agua equivalen, en promedio, a entre 3% y 4% del ingreso de los hogares pobres. El rango es mayor entre los subsidios a la electricidad. Esos subsidios fluctúan de entre 1% y 3% del ingreso promedio de los hogares pobres en muchos estados de India hasta cerca de 9% del ingreso en Delhi y Santo Tomás y Príncipe. Varios casos en el medio fluctúan entre 2,5% y 5% del ingreso de los pobres. Es necesario recordar, sin embargo, la diferencia entre el valor financiero del subsidio y el valor monetario del subsidio, materia de estudio del capítulo 4. Pocos consumidores residenciales pagan el costo total del servicio de agua y electricidad. Como resultado de ello, aun si el valor financiero de un subsidio es muy grande en comparación con el ingreso familiar, ese valor no significa que el efecto del subsidio en el ingreso familiar disponible será igualmente grande. Lo más que puede hacer (directamente) un subsidio para aumentar los ingresos disponibles es eliminar por completo el cobro del agua y de la electricidad, aumentado el ingreso disponible en el monto que, Cap8.p65 155 11/07/06, 07:54 a.m. 156 Agua, electricidad y pobreza GRÁFICO 8.2 SUBSIDIO PROMEDIO AL CONSUMO PARA LOS POBRES COMO PORCENTAJE DEL INGRESO PROMEDIO DE LOS POBRES Fuente: Elaboración de los autores a partir de los apéndices D.3 y E.3. de otra manera, tendría que pagar el hogar. Cuando los cargos actuales del servicio son muy bajos, el valor monetario del subsidio al usuario de servicios públicos será muy bajo. Este problema surge en varios de los casos que se han estudiado en el presente libro, haciendo que el valor financiero promedio del subsidio supere el gasto promedio en los servicios de agua o electricidad. Esa diferencia desaparecería si los precios se fijaran a niveles de recuperación de costos. ¿CUÁN GRANDE ES LA CONTRIBUCIÓN DE LOS SUBSIDIOS A LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA? Los casos con mayor potencial de contribuir a la reducción de la pobreza son aquellos con un buen desempeño en términos de focalización del beneficio, pocos errores de exclusión y valor elevado en comparación con el ingreso. Son pocos los subsidios que cumplen con esos criterios. La tarifa diferenciada por volumen consumido de la electricidad en Honduras es un ejemplo típico de un subsidio al consumo: la mitad de todos los hogares pobres quedan excluidos de los subsidios a la electricidad y el indicador del desempeño en términos de focalización para el subsidio a la electricidad es de sólo 0,49. Un estudio reciente sobre el efecto en la reducción de la pobreza de ese subsidio a la electricidad determinó un bajo impacto de dicho subsidio sobre los niveles de pobreza (recuadro 8.2). Los resultados no auguran nada bueno para otros subsidios al consumo similares. Cap8.p65 156 11/07/06, 07:54 a.m. 157 Subsidios al usuario de servicios públicos como instrumentos de política social RECUADRO 8.2 EFECTO DEL SUBSIDIO A LA ELECTRICIDAD EN LA POBREZA, HONDURAS Honduras tenía, a finales de los noventa, un subsidio a la electricidad que se concedía a través de una tarifa diferenciada por volumen consumido, con un consumo de subsistencia de 300 kilovatios-hora. Todos los hogares que consumieran menos de 300 kilovatios-hora recibían el subsidio. El gobierno reembolsaba a la empresa de energía eléctrica el costo de esos subsidios. En 1998, para el gobierno de Honduras el costo de los subsidios a la electricidad ascendió a US$17 millones por año. Wodon, Ajwad y Siaens (2003) combinan la información administrativa que proporcionó la empresa de energía eléctrica con los datos de encuestas de hogares, para evaluar el efecto de ese subsidio en los niveles de pobreza. Los datos combinados revelan que únicamente 16,5% de los hogares consumen más de 300 kilovatios-hora. La gran mayoría de los consumidores de este servicio público, ricos o pobres, se benefician del subsidio. Por consiguiente, no debe ser una sorpresa que el 80% de los beneficios del subsidio lleguen a hogares no pobres. Es más, como cerca de 50% de los hogares pobres carecen de conexiones a la electricidad, los errores de exclusión son elevados. El cuadro que aparece en el recuadro se reproduce del estudio de Wodon, Ajwad y Siaens e indica que los cambios que podrían surgir en los niveles de pobreza por la eliminación del subsidio son muy pequeños. El hallazgo anterior es fuerte respecto de cambios en el umbral de pobreza. La metodología que se utilizó para la estimación no tuvo en cuenta ningún efecto de sustitución de la imposición o la eliminación del subsidio; por tanto, en todo caso, es probable que se sobrestimen los cambios en los niveles de pobreza asociados con la eliminación del subsidio. Efecto del subsidio a la electricidad en la pobreza, Honduras, 1999 Sin subsidio KWh consumidos Tasa de pobreza Brecha de pobreza Con subsidio Brecha de pobreza al cuadrado Tasa de pobreza Brecha de pobreza Brecha de pobreza al cuadrado Umbral de pobreza a 400 lempiras por persona por mes 020 20100 100150 150200 200250 250300 300+ 020 20100 100150 150200 200250 250300 300+ 44,93 36,00 20,57 10,98 15,64 17,09 10,15 71,01 63,47 44,74 31,26 35,80 29,15 17,97 12,42 10,45 6,06 2,67 5,32 3,06 2,70 29,00 23,70 13,97 8,19 13,15 10,41 6,33 5,99 4,26 2,61 0,93 2,00 1,02 1,12 14,56 11,60 6,75 3,35 6,05 4,37 3,03 44,93 35,66 16,82 10,98 15,64 17,09 10,15 71,01 63,47 43,39 27,45 34,16 29,15 17,97 12,29 10,19 5,60 2,24 4,56 2,38 2,19 28,85 23,36 13,29 7,47 11,88 9,36 5,65 Fuente: Wodon, Ajwad y Siaens 2003. Cap8.p65 157 11/07/06, 07:54 a.m. 5,92 4,11 2,35 0,72 1,51 0,79 0,87 14,44 11,36 6,34 2,95 5,21 3,73 2,60 158 Agua, electricidad y pobreza El cuadro 8.3 presenta, para diversos casos, algunas simulaciones aproximadas del efecto de incrementos en el gasto familiar en servicios públicos sobre el número de pobres y sobre el número de hogares en una situación de pobreza extrema. Se simulan incrementos de 10%, 50%, 100% y 300% en el gasto en agua, electricidad y en ambos servicios. Las simulaciones suponen que no cambian las tasas de conexión, de manera que los incrementos sólo afectan a los hogares que cuentan actualmente con conexiones domiciliarias. A los resultados se les puede interpretar bien como el incremento de la pobreza que podría resultar de la eliminación de los subsidios (y, por tanto, del aumento de los precios), o bien como la reducción de los niveles de pobreza que permite la conservación de los subsidios existentes. En cualquiera de los dos casos, los resultados indican que el efecto de cambios en el gasto en los niveles de pobreza sería mayor para la electricidad que para el agua y que este efecto sería máximo en el caso en que aumentaran los precios para ambos servicios. En promedio, duplicar el gasto en agua produciría un incremento de 1,1% en la tasa de pobreza, en tanto que duplicar el gasto en electricidad incrementaría en 3% ese indicador de la pobreza. El anterior resultado no es sorprendente, considerando que, por lo general, el gasto familiar en electricidad supera el gasto en agua y que, entre los pobres, la cobertura de la electricidad es mucho más amplia que la cobertura del agua. Las estimaciones aproximadas de los efectos de los subsidios sobre la pobreza son bastante significativas, considerando que, en muchos países, los servicios públicos de agua y electricidad tendrían más que duplicar los precios para poder recuperar los costos de funcionamiento, mantenimiento y de capital (capítulo 2). Algunas empresas de servicio de agua tendrían que incrementar diez veces los precios para poder recuperar los costos. Sin embargo, según se interpreten los resultados anteriores, es importante recordar que duplicar el gasto no equivale a duplicar los precios. Se esperaría que los hogares fuesen sensibles a los cambios de precio y, por tanto, redujeran el consumo como resultado de un alza de precios. En ese caso, se necesitaría un incremento superior a 100% en los precios del agua o de la electricidad para hacer que los hogares duplicaran el gasto en esos servicios. Dadas las estimaciones de la mediana de la elasticidad precio de la demanda del agua y de la electricidad (cuadro 2.2), se necesitaría un incremento de precio cercano a 150% o a 450% para aumentar el gasto en 100% o en 300%, respectivamente. Asimismo, grandes incrementos de los precios podrían obligar a los hogares a retirarse del sistema de servicios públicos, debido a que los precios más altos de los servicios públicos harían más atractivas otras alternativas, como pozos y generadores. Es posible, por tanto, que en el cuadro 8.3 se sobrestime el efecto de los cambios en los niveles de los subsidios sobre los niveles de pobreza. Cap8.p65 158 11/07/06, 07:54 a.m. Cap8.p65 159 20012 20012 20012 20012 20012 India, Maharashtra India, Madhya Pradesh India, Gujarat India, Orissa India, Punjab 20012 20012 20012 20012 1998 1997 1997 20012 India, Delhi India, Uttar Pradesh India, Bengala Occidental India, Bihar Croacia Hungría Letonia, Riga Cabo Verde 20012 20012 India, Karnataka 20012 20012 India, Tamil Nadu India, Rajashtan 20012 India, Andhra Pradesh India, Haryana 20012 20012 India, Kerala Año de la encuesta India Electricidad País, estado o ciudad Tasa de pobreza extrema [o tasa de indigencia] 11/07/06, 07:54 a.m. 0,3 0,1 0,5 0,2 0,3 0,2 0,3 0,3 0,5 0,5 0,5 0,3 0,5 0,3 0,2 0,3 0,2 0,3 0,1 0,3 1,3 0,6 2,4 1,1 1,4 1,2 1,4 1,4 2,3 2,5 2,4 1,6 2,3 1,7 1,2 1,3 1,0 1,3 0,7 1,6 2,7 1,2 4,9 2,1 2,8 2,5 2,8 2,8 4,7 5,2 5,0 3,2 4,7 3,4 2,4 2,6 2,0 2,6 1,4 3,2 8,7 3,6 14,9 6,3 8,6 7,8 8,7 8,8 15,6 16,6 16,2 9,7 15,3 2,2 7,9 8,4 6,2 8,2 4,4 9,6 0,2 0,1 0,4 0,2 0,2 0,2 0,3 0,2 0,4 0,4 0,3 0,3 0,0 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 0,1 0,2 1,1 0,4 2,0 0,9 1,2 1,0 1,3 1,2 1,8 2,1 1,8 1,5 1,4 1,4 0,9 0,8 0,7 1,0 0,5 1,2 8,1 7,5 2,7 13,9 5,9 7,9 6,4 8,4 7,7 13,0 15,0 13,4 9,5 12,7 2,2 6,0 5,4 4,8 6,8 3,2 (Continúa en la página siguiente) 2,3 0,8 4,2 1,9 2,5 2,0 2,6 2,4 3,7 4,3 3,8 3,0 3,4 2,9 1,8 1,6 1,5 2,1 1,0 2,6 Cambio de Cambio de Cambio de Cambio de Cambio de Cambio de Cambio de Cambio de 10% 50% 100% 300% 10% 50% 100% 300% Tasa de pobreza SI LOS NIVELES DE CONSUMO PERMANECEN CONSTANTES CUADRO 8.3 EFECTO SOBRE LA POBREZA DE CAMBIOS DE X% EN EL GASTO DE AGUA Y ELECTRICIDAD, Subsidios al usuario de servicios públicos como instrumentos de política social 159 Cap8.p65 160 2000 Guatemala 2001 2003 India, Bangalore Sri Lanka 11/07/06, 07:54 a.m. 20012 Letonia, Riga Cabo Verde Tasa de pobreza extrema [o tasa de indigencia] 0,3 0,4 0,3 0,3 0,1 0,1 0,1 0,1 0,2 0,2 0,1 0,3 0,0 0,5 0,2 1,7 2,2 1,4 1,5 0,6 0,3 0,3 0,6 0,8 0,9 0,5 1,5 0,2 2,4 1,0 3,5 4,5 2,9 3,0 1,1 0,7 0,6 1,2 1,7 1,7 0,9 3,0 0,5 4,9 2,0 10,9 14,8 8,8 9,2 3,4 2,0 1,8 3,5 5,2 5,1 2,8 9,2 1,5 16,5 6,1 0,3 0,4 0,2 0,3 0,1 0,0 0,1 0,1 0,2 0,1 0,1 0,2 0,1 0,3 0,2 1,5 1,9 1,1 1,4 0,5 0,2 0,3 0,6 0,8 0,7 0,4 1,2 0,3 1,5 1,0 3,0 3,9 2,3 2,8 1,0 0,5 0,6 1,2 1,5 1,4 0,9 2,4 0,7 3,3 1,9 9,9 13,7 7,3 8,8 3,1 1,4 1,7 3,7 4,8 4,3 2,6 7,9 2,0 12,6 6,1 Cambio de Cambio de Cambio de Cambio de Cambio de Cambio de Cambio de Cambio de 10% 50% 100% 300% 10% 50% 100% 300% Tasa de pobreza Fuente: Elaboración de los autores a partir de datos de los apéndices B y C. Promedio 1998 1997 Croacia Agua y electricidad Promedio 20012 2001 Nepal, Katmandú Letonia, Riga Cabo Verde 1998 1997 Croacia Agua Promedio 20001 20001 Santo Tomás y Príncipe Año de la encuesta Ruanda País, estado o ciudad (Continuación recuadro 8.3) 160 Agua, electricidad y pobreza Subsidios al usuario de servicios públicos como instrumentos de política social 161 RESUMEN Los hallazgos anteriores envían tres mensajes claros a los encargados del diseño de los subsidios. Primero, en comparación con otros programas de transferencias sociales, las formas más comunes de subsidios al usuario de servicios públicos constituyen instrumentos inadecuados de transferencia. En gran parte, el mal desempeño de los subsidios a los servicios radica en el uso que hacen de la focalización con base en las cantidades consumidas. Cuando se utilizan métodos de focalización más sofisticados para los subsidios a los servicios, mejora el desempeño en términos de focalización de esos subsidios a la par de la de otros programas de bienestar social. Los subsidios a la conexión y los subsidios al consumo bien dirigidos podrían ser sustitutos razonables para otros mecanismos de transferencia, siempre y cuando la magnitud de la transferencia buscada no sea más grande que el costo de los servicios públicos. En segundo lugar, el valor típico de los subsidios actuales al consumo como proporción del ingreso familiar es significativo entre el 3% y el 5% en los casos estudiados. En tercer lugar, los hogares podrían gastar entre 10% y 50% más en agua y en electricidad sin producir mayores efectos en los niveles de pobreza pero, en muchos países, se necesitan incrementos de precios muy superiores para lograr la recuperación de costos. Un aumento del 100% en el gasto (a través de un aumento en los precios de aproximadamente 150%) produciría, en promedio, un incremento en la tasa de pobreza del 3%. Los incrementos de precios sustanciales y simultáneos en múltiples sectores podrían afectar rápidamente los niveles de pobreza o los niveles de vida, si los hogares decidieran que ya no pueden permitirse el lujo de pagar los servicios públicos. Cap8.p65 161 11/07/06, 07:54 a.m. Cap8.p65 162 11/07/06, 07:54 a.m. CAPÍTULO 9 MÁS ALLÁ DE LOS SUBSIDIOS. OTROS MEDIOS PARA ALCANZAR METAS SECTORIALES E n el capítulo 8 se estudió la evidencia disponible sobre el grado al cual los subsidios a los servicios públicos contribuyen al logro de los objetivos de política social. En el presente capítulo se examinan los objetivos sectoriales de fomentar el acceso universal y la capacidad de pago en los servicios de suministro de agua y de electricidad. En el cuadro 9.1 se resume la forma como podría esperarse que los subsidios a los usuarios de los servicios públicos respalden esos objetivos sectoriales. Respecto de la asequibilidad del servicio, los siguientes han sido los principales hallazgos del presente estudio. Primero, los valores bajos de Ω [habitualmente en el rango de 0,3 a 0,6 para gran parte de las estructuras de tarifas por bloques crecientes (TBC)] indican que los subsidios a los servicios no representan una manera costo-eficiente para incrementar la asequibilidad para los pobres. Cada dólar de beneficios para los pobres conlleva de dos a tres dólares de gasto en subsidio. Segundo, errores de exclusión relativamente elevados (por lo general, en el rango de 60% a 80% en gran parte de las estructuras de TBC) demuestran que los subsidios a los servicios públicos no llegan a una proporción significativa de hogares pobres; por consiguiente, su impacto sobre la capacidad de pago se ve gravemente limitado. Tercero, aunque modesta, resulta significativa la reducción en el gasto familiar para la minoría de pobres que reciben subsidios a los servicios públicos, considerando que, comúnmente, el valor de esos subsidios está entre 3% y 5% del ingreso familiar. Por tanto, los subsidios a los usuarios de los servicios públicos, tal como se aplican en la actualidad, constituyen una manera relativamente costosa de hacer que los servicios sean más asequibles a una pequeña minoría de pobres. Técnicas más complejas de focalización brindan la posibilidad de mejorar la eficiencia de costos de los subsidios a los servicios, si bien esta ganancia puede ser a expensas de aumentar los errores de exclusión. Respecto de aumentar el acceso al servicio, la evidencia indica que los subsidios a la conexión ofrecen la posibilidad de una focalización en los hogares pobres mucho mejor que la de los subsidios al consumo y, por tanto, podrían fomentar un mayor acceso entre los pobres. Es más, el flujo de ahorros en costos que registran muchos hogares sin conexión, al conectarse, puede superar muchas veces la importancia del Cap9.p65 163 11/07/06, 07:54 a.m. 164 CUADRO 9.1 EFECTO DE LOS Agua, electricidad y pobreza SUBSIDIOS A LOS SERVICIOS PÚBLICOS EN EL LOGRO DE METAS SECTORIALES Acceso a la red Conexión a la red Consumo del servicio Subsidio al consumo Posible efecto negativo, si el subsidio al consumo diluye el incentivo para servir a las comunidades correspondientes Ningún efecto directo, pero puede hacer la conexión más atractiva Efecto positivo, precio unitario del agua decreciente para los hogares que cumplen los requisitos Subsidio a la conexión Posible efecto negativo, si el subsidio hace que la empresa de servicios quede sin recursos suficientes para financiar la ampliación Efecto positivo, precio de la conexión decreciente para hogares que cumplen los requisitos, pero es posible que no resuelva otras restricciones Ningún efecto Fuente: Elaboración de los autores. subsidio a la conexión mismo. No obstante, los subsidios a la conexión sólo resuelven uno de los muchos obstáculos a la conexión, a saber, el problema asociado con cargos de conexión inasequibles. Aun si se mantienen al mínimo los cargos de conexión, es posible que los hogares continúen teniendo dificultades para financiar otras inversiones complementarias en sus viviendas o queden excluidos de la conexión como consecuencia de la carencia de tenencia legal, o debido a la distancia física a la red. Más aún, por sí misma, la presencia de subsidios al consumo puede socavar los objetivos de acceso, en la medida en que reduce el incentivo comercial para que las empresas de servicios amplíen la red hacia zonas de ingreso bajo. Teniendo en cuenta las inquietudes anteriores, bien vale la pena preguntarse si para lograr los objetivos de las políticas sectoriales realmente son necesarios o suficientes los subsidios a los usuarios de los servicios, o si existen otras alternativas u otros enfoques complementarios que pudieran ser más exitosos. La reflexión anterior es especialmente importante, porque los beneficios potenciales de los subsidios a los servicios públicos conllevan también muchos riesgos, como los riesgos para la salud financiera de la empresa que presta el servicio, el alejamiento de comportamiento eficiente respecto del consumo y la creación de incentivos negativos para que las empresas de servicios públicos atiendan a los pobres. Este capítulo examina algunos enfoques alternativos para lograr los objetivos de incrementar la asequibilidad y la cobertura de los servicios de agua y electricidad. Dependiendo del contexto, esos enfoques pueden considerarse como sustitutos o complementos de los subsidios a los usuarios de los servicios. Los enfoques incluyen reducir el costo de la prestación del servicio, adaptar los sistemas de pago y eliminar las barreras legales. Cap9.p65 164 11/07/06, 07:54 a.m. Más allá de los subsidios. Otros medios para alcanzar metas sectoriales 165 MEDIDAS DE REDUCCIÓN DE COSTOS. ¿REDUCIR EL UMBRAL DE RECUPERACIÓN DE COSTOS? Los subsidios no son la única manera de reducir los precios al consumidor y de fomentar la asequibilidad. Podría ser igualmente eficaz reducir los costos y ello se podría lograr mejorando la eficiencia en la prestación del servicio o aumentando la recaudación de ingresos, de modo tal que los costos actuales se diseminen a través de toda la base de consumidores. No obstante, es importante reconocer que las reducciones de costos no siempre se trasladarán a los consumidores. Hay varias razones que llevan a esta conclusión. Primero, si los precios promedio de los servicios públicos están muy por debajo de los niveles para una eficiente recuperación de costos, entonces es posible que los menores costos de operación aumenten simplemente el monto disponible para financiar el nivel requerido de mantenimiento del capital (recordar el análisis de la fijación de precios por debajo de los costos en el capítulo 2). Segundo, los costos más bajos en un área de servicio pueden ser absorbidos por una mayor ineficiencia en otro lugar o pueden ser reconocidos como mayores utilidades (Ugaz y Waddams Price 2002). Tercero, como sucedió en Argentina, es posible que los menores costos de los servicios públicos puedan ser contrarrestados por un incremento en las cargas impositivas indirectas, de manera tal que el gobierno capture las ganancias de eficiencia sin que ello redunde en un impacto positivo sobre los precios finales al consumidor (Estache 2002). Aumentar la eficiencia operativa puede ser útil hasta cierto grado Los niveles de costos de muchas empresas de servicios de agua y electricidad en países en desarrollo y en países en transición son muy elevados por causa de ineficiencias en las operaciones. Entre esas ineficiencias están la baja utilización de la capacidad existente para el tratamiento del agua, o en las centrales de energía, centrales mal diseñadas, pérdidas excesivamente altas en las redes de distribución y de transmisión y un número excesivo de empleados. Por ejemplo, no es raro encontrar pérdidas de distribución de 10% a 30% en energía, y de 40% a 60% en agua. Resolver cualquiera de esos problemas reduciría el costo promedio del servicio y haría posible que la empresa de servicios cobrara tarifas más bajas a todos los consumidores. Es posible que reformas como la privatización, la competencia y la regulación ayuden al logro de ahorros por una mayor eficiencia. Es tarea difícil encontrar estimaciones de ahorros potenciales para empresas individuales de servicios públicos, pero algunos estudios recientes sirven de ejemplo. Según los hallazgos de Estache, Rossi y Ruzzier (2004), las empresas de servicios públicos de América Latina podrían obtener ganancias de eficiencia del orden de 5% a 7% anuales. Un estudio reciente en América Latina sobre el impacto de la participa- Cap9.p65 165 11/07/06, 07:54 a.m. 166 Agua, electricidad y pobreza ción del sector privado en la distribución de agua y electricidad demostró que tanto la productividad laboral como las pérdidas de distribución registraron una mejoría significativa, en especial durante el período de transición desde la administración pública a la gestión privada. Por tanto, durante la transición en el caso de la electricidad, la productividad laboral aumentó un 6% anual y las pérdidas de distribución disminuyeron en total un 3%. En el caso del sector de agua, la productividad laboral aumentó un 5% anual durante la transición, en tanto que las pérdidas de distribución disminuyeron 1% anual más rápido bajo la gestión privada que bajo la administración pública (Andres, Foster y Guasch, de próxima aparición). El potencial para reducir el consumo de energía en la prestación del servicio de agua es un aspecto que ha sido objeto de estudios más profundos. Según hallazgos de estudios de empresas de servicios en China y Asia central, la electricidad puede explicar hasta 50% de los costos de las operaciones de las empresas de agua (Ijjaz 2003; Levin 2003). Es más, se pueden obtener reducciones de 25% a 50% en el uso de la electricidad por medio de medidas como la reparación de los sistemas de bombeo y controlando las pérdidas de distribución (Esmap 2004; James, Godlove y Campbell 2003). No obstante, no siempre es fácil lograr mejorías en la eficiencia de las operaciones. Más aún, considerando la intensidad de uso del capital de las empresas de servicios públicos, aun las grandes ganancias de eficiencia operativa tienen impactos relativamente pequeños en el costo total del servicio. Los costos de operación representan cerca de la tercera parte de los costos del suministro de agua y la mitad de los costos de suministro de electricidad. Por tanto, lograr una reducción formidable de 25% en los costos de operación reduciría en apenas cerca de 10% el costo total de la provisión del servicio. Reducir los costos de capital podría tener mayor impacto La reducción de los costos de capital ofrece posibilidades mucho mayores para reducir los costos o, al menos, para limitar el alcance de incrementos futuros de costos a medida que los servicios se amplían o se mejoran. En las opciones para reducir los costos de capital se incluyen mejoras en la planificación, el diseño y la ejecución de proyectos de capital, así como esfuerzos para manejar y contener la demanda general del servicio. Mejorar el proceso de planificación, diseño y ejecución de proyectos de capital podría conducir al logro de ahorros significativos. En ocasiones, por razones políticas, las empresas de servicios públicos se embarcan en la construcción de proyectos de capital a gran escala, que no son óptimos para sustentar la oferta del servicio. Más aún, existe la tendencia a manipular en exceso los proyectos, sin prestar la debida consideración a posibles ahorros de costos en la elección de los materiales o a las interacciones entre costos de inversión y confiabilidad del servicio. Además, los cos- Cap9.p65 166 11/07/06, 07:54 a.m. Más allá de los subsidios. Otros medios para alcanzar metas sectoriales 167 tos de adquisiciones para obras de capital pueden ser a menudo innecesariamente altos debido a la falta de competencia, así como a la presencia de sobornos a funcionarios corruptos. Los costos de capital tienen un nexo muy fuerte con los niveles de consumo: tanto el consumo promedio como el consumo máximo, en particular. Por consiguiente, tomar medidas para aminorar el crecimiento de la demanda puede posponer de manera significativa la necesidad de nuevas inversiones. La llamada administración de la demanda se desarrollo en los años setenta como alternativa a la tradicional planificación impulsada por la oferta, como respuesta a las crisis provocadas por los aumentos en el precio del petróleo. La idea era la de que la administración activa de la demanda podría ser mucho más eficiente en términos de costos que predecir la demanda con base en tendencias pasadas y luego construir proyectos para satisfacer esas proyecciones. Este concepto se institucionalizó en los sectores del gas y la electricidad a través del surgimiento de un enfoque de planificación comprensivo denominado planificación integral de recursos (Charles River Associates 2004), pero su aceptación en el sector del agua ha sido mucho más lenta. La administración de la demanda abarca un amplio rango de medidas, incluidas la reducción de las pérdidas de la red así como el uso de medidores y la fijación económica de los precios (incluyendo tarifas pico y tarifas diferenciadas por estación). Asimismo, la educación pública sobre el uso eficiente del servicio es una herramienta importante que, en ocasiones, se combina con subvenciones o con deducciones impositivas para instalar en los hogares o en los negocios electrodomésticos más eficientes (como inodoros de bajo flujo o bombillas eficientes). Por ejemplo, en Sudáfrica, como preludio a la instalación de medidores, la empresa de agua que sirve a Soweto ofreció por única vez la reparación gratuita de las cañerías domésticas (Smith 1999). Un programa en Lima, Perú, para aumentar de 4% a 67% el uso de medidores, reducir de 31% a 22% las pérdidas de distribución y aumentar de manera simúltanea la tarifa para acercarla a niveles de recuperación de costos permitió aumentar de 75% a 88% la cobertura, mejorando al mismo tiempo de 11,5 a 20,4 horas diarias la continuidad del servicio (Banco Mundial, de próxima aparición a). Iniciativas de este tipo de administración de la demanda, basadas en el consumidor, ofrecen un beneficio doble: no solamente reducen los costos generales de la prestación del servicio para la empresa de servicios, sino que también sirven para reducir la cuenta mensual del consumidor, con un impacto directo sobre la asequibilidad a nivel de los hogares. Mejorar la recaudación de ingresos representa a menudo una ganancia rápida Muchas empresas de servicios de agua y electricidad no recaudan ingresos por concepto de todas las unidades de agua o de electricidad que entregan a los consumido- Cap9.p65 167 11/07/06, 07:54 a.m. 168 Agua, electricidad y pobreza res. Aun después de contabilizadas las pérdidas técnicas, las pérdidas comerciales por concepto de cuentas sin cobrar y medidores descompuestos reducen todavía más el número de unidades producidas y vendidas que producen ingresos. En países del Este de Europa, anteriormente socialistas, las tasas de recaudación de las empresas de energía eléctrica, varían entre 16% en Azerbaiyán y 98% en Bosnia y Polonia (Banco Mundial de próxima aparición b). Reducir las pérdidas comerciales permite diseminar los costos entre muchos consumidores, reduciendo de esa manera el precio unitario promedio que se debe cobrar para poder alcanzar las metas de recuperación de costos. Por ejemplo, para recuperar todos los costos por medio de los ingresos por tarifas, la tarifa promedio en Azerbaiyán tendría que ser casi cinco veces más alta que la de Bosnia o Polonia (presumiendo que los costos fueran los mismos), tan sólo por las diferencias en las recaudaciones. Por consiguiente, reducir las pérdidas comerciales representa un objetivo importante para que las empresas de servicios generen ingresos y así mantener el servicio y ampliarlo sin necesidad de recurrir a incrementos desproporcionados en las tarifas promedio. Casi con certeza, para las empresas de servicios públicos con tasas de recaudación muy bajas, las mejoras en este campo podrían tener un impacto casi inmediato y más significativo en la posición financiera de la empresa de lo que tendrían los intentos por reducir los costos de operación y de mantenimiento. SISTEMAS DE FACTURACIÓN Y DE PAGO: ¿ARMONIZARLOS CON EL FLUJO DE CAJA DE LOS POBRES? Algunas veces es posible hacer más manejable para los consumidores de bajos ingresos el costo de los servicios públicos ofreciendo arreglos flexibles de facturación y de pago. Con frecuencia, las familias de ingreso bajo tienen problemas de liquidez y carecen de reservas monetarias o de acceso al crédito a los cuales recurrir para pagar cuentas abultadas. En ese sentido, los servicios públicos que se prestan a crédito y que conllevan cuentas periódicas por concepto de períodos de servicio relativamente largos no son adecuados a las condiciones financieras de los pobres, lo que podría compararse con alternativas tradicionales como el agua que se compra a vendedores callejeros o las velas de cera. Si bien, en términos generales, esos servicios son mucho más costosos, sí brindan la flexibilidad de comprar diariamente cantidades pequeñas y, como tales, es posible que para los hogares pobres parezcan ser más fáciles de pagar. En comparación con los proveedores de otros bienes y servicios, las empresas de servicios tienden a ser muy conservadoras en su enfoque sobre las políticas comerciales; rara vez tratan de diferenciar sus productos en términos comerciales. Esa renuencia se hace evidente cuando se las compara con el sector de la telefonía móvil, el cual ha sido muy innovador en el diseño de paquetes de servicios con sistemas diferentes de pago que atienden las necesidades de una gran variedad de consumidores. En la Cap9.p65 168 11/07/06, 07:54 a.m. Más allá de los subsidios. Otros medios para alcanzar metas sectoriales 169 presente sección se enumeran diversas maneras como las empresas de servicios podrían hacer más accesibles socialmente sus políticas comerciales. La facturación más frecuente hace más manejables los pagos Cambiar los métodos y las opciones de facturación y de pago puede ayudar a los hogares de ingreso bajo a diseminar el costo de las cuentas de los servicios. En los países en desarrollo, gran parte de las empresas de servicios facturan los servicios cada mes o cada dos meses, mientras las empresas de servicios de los países industrializados pueden hacerlo trimestral o hasta semestralmente. No obstante, para los hogares pobres puede ser difícil pagar hasta las cuentas mensuales y puede ser aconsejable que se permitan pagos más frecuentes. Si bien el enfoque anterior acrecienta de manera significativa los costos administrativos de la empresa de servicios públicos, es posible minimizar el impacto en el costo, permitiendo el pago de la cuenta mensual en varias cuotas o utilizando la tecnología de lectura de medidores a distancia. La creación de una red extensa de puntos de pago en cooperación con bancos, supermercados, oficinas postales u otros establecimientos minoristas locales puede facilitar el proceso. El enfoque alternativo para zonas carenciadas periurbanas puede ser el de subcontratar la facturación con un operador a pequeña escala o con un representante local de la comunidad, quien se hace responsable de los cobros y de pagar las cuentas de todo el asentamiento. Las facilidades de microfinanciación ayudan a diseminar los costos de los cargos de capital Aún más que los cargos mensuales de los servicios, los cargos de conexión que asumen con frecuencia la forma de pagos únicos por anticipado pueden representar un obstáculo financiero mayor para los hogares de ingreso bajo. Si bien varían muchísimo, los cargos de conexión ascienden típicamente a US$70 para el agua, US$130 para el saneamiento y US$110 para la electricidad. Es más, en el caso de servicios como saneamiento y gas natural, en muchas ocasiones el costo de las modificaciones internas que se requieren en las viviendas para utilizar plenamente el servicio en red puede superar el costo de la conexión misma. Para los hogares pobres esos costos pueden ser prohibitivos. Una solución posible puede ser que la empresa de servicios permita que los costos se paguen en cuotas durante un período de mediano plazo. Se trata de una práctica relativamente común. Respecto de los costos en que incurren los hogares para instalar en sus viviendas el servicio o para conectarse a la red, las empresas pueden crear alianzas con instituciones locales de microfinanciación que ofrecen crédito para mejoras en la vivienda. Cap9.p65 169 11/07/06, 07:54 a.m. 170 Agua, electricidad y pobreza Por ejemplo, en el caso de El Alto, Bolivia, Foster (2002) calculó que el costo de instalar un baño sencillo era de aproximadamente el doble de las conexiones al alcantarillado y al agua. Organizaciones no gubernamentales trabajaban en cooperación con la empresa local de agua para ofrecer microcréditos para cubrir los costos de conexión y de las instalaciones. La empresa de agua cobraba los pagos del préstamo con las cuentas del agua para garantizar el reembolso y así poder ofrecer una tasa de interés más baja. Dispositivos limitantes del consumo puede servir para controlar el gasto Asimismo, las empresas de servicios públicos pueden utilizar medidas que ayuden a los hogares a controlar la cantidad de agua y de electricidad que consumen y así tener mejor control de las cuentas que reciben. El uso de medidores es una de esas medidas. Los hogares con medidores tienen más control sobre las cuentas porque las tarifas que les cobran indican el consumo real. Esos hogares pueden reducir el consumo para disminuir las cuentas. Otro método para ayudar a los consumidores a manejar el gasto en los servicios públicos son los sistemas de prepago, los cuales permiten a las familias comprar por anticipado una tarjeta o una ficha para insertarla en el medidor que existe en la vivienda. El valor de la ficha o de la tarjeta determina la cantidad de agua o de electricidad que se puede utilizar. El sistema se apaga en el momento en que se agota el valor que se compra. El problema con los medidores prepago radica en el costo todavía relativamente alto del equipo que se utiliza (aunque es probable que los costos disminuyan con el tiempo). Los medidores prepago implican una inversión significativa de parte de la empresa de servicios públicos, lo que plantea interrogantes sobre si los costos adicionales se deben recuperar directamente de los consumidores que adoptan ese sistema de pago. Hasta ahora, los medidores prepago se utilizan más en contextos de país industrializado que de país en desarrollo. El sistema prepago permite en efecto que los hogares se desconecten del servicio de manera voluntaria durante períodos de dificultades financieras. Este tipo de desconexión oculta puede suscitar preocupaciones de orden social, sobre todo para los servicios estrechamente relacionados con la salud pública. Un enfoque alternativo consiste en instalar dispositivos que limiten físicamente la cantidad de servicios que obtiene el hogar. En el caso de la electricidad, los reductores de carga restringen el número de electrodomésticos que se pueden utilizar al mismo tiempo. Los dispositivos de ese tipo son más raros en el caso del agua y más problemáticos porque pueden impedir el uso higiénico básico del agua, pero pueden asumir la forma de chapas que restringen el diámetro de la cañería y, por ende, el flujo de agua en la red. Esos dispositivos impiden que los hogares utilicen cantidades mayo- Cap9.p65 170 11/07/06, 07:54 a.m. Más allá de los subsidios. Otros medios para alcanzar metas sectoriales 171 res del servicio de las que pueden pagar y, con frecuencia, a esos dispositivos se les asocia con un cargo fijo mensual que hace mucho más predecibles los pagos. Varias empresas de servicios públicos en Argentina utilizan reductores de ese tipo como alternativa a la desconexión total, permitiendo que los hogares que no pagan satisfagan las necesidades más básicas (Foster 2003a, 2003b). BARRERAS LEGALES Y ADMINISTRATIVAS: LO QUE LA ELIMINACIÓN DE LOS OBSTÁCULOS NO RELACIONADOS CON LOS PRECIOS HARÍA A FAVOR DE LOS POBRES Todas las medidas de reducción de costos y las modificaciones a los sistemas de facturación y de pago que se han analizado a lo largo del capítulo constituyen un esfuerzo que, por iniciativa propia, pueden hacer las empresas de servicios públicos para facilitar el acceso de los hogares pobres a los servicios y al disfrute de esos servicios. Por desgracia, las empresas de servicios públicos y otros proveedores potenciales de servicios suelen encontrar obstáculos legales y administrativos que limitan las oportunidades para introducir otros cambios que ayudarían a ampliar el acceso de los pobres. Tecnologías alternativas ofrecen grandes posibilidades para reducir los costos En el mundo en desarrollo, gran parte de las empresas de servicios públicos se esfuerzan por ofrecer una calidad única de servicio, cuyos costos son impuestos por estándares de ingeniería que con frecuencia se han importado directamente de los países industrializados. Existen dos conjuntos de estándares que tienen relevancia en la determinación de los costos. El primer conjunto se relaciona con la calidad del servicio que se presta (incluye estándares químicos y bacteriológicos para el agua y las aguas residuales, así como estándares de confiabilidad para la continuidad del servicio y los niveles de voltaje). El segundo conjunto se relaciona con los insumos y los procedimientos que se utilizan en la construcción de redes de infraestructura, e incluye regulaciones que reglamentan la calidad de los materiales, las dimensiones del diseño y procedimientos de obras públicas. Los parámetros que se utilizan actualmente en los países industrializados suelen ser inadecuados a los contextos de los países en desarrollo, bien sea porque no reflejan el equilibrio apropiado entre costo y calidad del servicio para países de ingreso bajo o porque no reflejan situaciones climáticas o geográficas típicas de las zonas templadas. El requisito usual del enterramiento a profundidad de las tuberías principales de agua para evitar el congelamiento en la temporada de invierno es ejemplo de lo anterior. Cuando los estándares que se emplean aumentan los costos de tal manera que se considera que el servicio se vuelve inasequible a los pobres, bien vale la pena pregun- Cap9.p65 171 11/07/06, 07:54 a.m. 172 Agua, electricidad y pobreza tarse si para algunos hogares o vecindarios podría ser tanto o más apropiado un nivel alternativo de servicio. Los niveles de servicio a menor costo ofrecen una alternativa para tener el servicio de agua y electricidad para los hogares pobres que no cuentan con la capacidad para utilizar servicios públicos estándar o que optan por no utilizar esos servicios que no exige que la empresa de servicios ofrezca un subsidio, o un subsidio tan alto. Aunque en la electricidad existen, hasta cierto punto, niveles diferenciados de servicio (por ejemplo, sistema de bajo voltaje), son mucho más comunes en las zonas rurales que en las urbanas. El sector de agua y saneamiento ha logrado mayores avances en el campo de ofrecer a consumidores urbanos diferentes niveles de servicios no subsidiados, en gran medida en razón de las características del servicio: el sector de agua y saneamiento no tiene que manejar los retos de la inestabilidad dinámica los cuales demandan especificaciones técnicas precisas que exige la física de la electricidad. Las implicaciones de costos de estándares inapropiados de ingeniería pueden ser muy significativas. La electrificación rural, junto con los ahorros resultantes en los costos, constituye un ejemplo de la adaptación de estándares convencionales. El uso creciente de sistemas fotovoltaicos para ofrecer el servicio de electricidad en las zonas rurales puede generar ahorros de hasta 75% en los costos, en comparación con las extensiones de la red de distribución, dependiendo en cada caso en particular de hasta dónde haya llegado la ampliación de la red de distribución (Reiche, Martinot y Covarrubias 2000). En América Latina, se han creado los sistemas comunales como enfoque alternativo para proveer a los hogares de los servicios de agua y alcantarillado a menor costo. Introducidos por vez primera en las favelas de Brasil, los sistemas reducen la longitud, el diámetro y la profundidad de la red, trazando la ruta de las tuberías por debajo o a lo largo de las aceras o en los patios traseros. En ocasiones, los sistemas utilizan mano de obra de la comunidad para las obras. Desde entonces, se han utilizado en Bolivia y Perú. En El Alto, Bolivia, el sistema comunitario redujo entre 10% y 20% las necesidades de tubería y entre 45% y 75% el volumen de tierra que se debe remover para enterrar las tuberías. Los ahorros totales de costos para la ampliación de la red ascendieron a cerca de 40% para el agua y a 25% para el alcantarillado (Foster 2002). El anterior conjunto de cifras se compara con ahorros en costos del orden de 20% para Brasil. En Sudáfrica, unas cuantas empresas de servicios públicos han experimentado con otros sistemas de bajo costo para el suministro del agua. Por ejemplo, en Durban se utiliza un medidor reductor de flujo junto con un sistema de semipresión, redes superficiales y tanques individuales en suelo para suministrar 200 litros de agua al día a los hogares de ingreso bajo (Brocklehurst 2001). Ese volumen de agua se suministra gratuitamente (aunque las familias aportan al costo de la conexión), de conformidad con las políticas vigentes en Sudáfrica sobre el servicio básico gratuito de agua, aun- Cap9.p65 172 11/07/06, 07:54 a.m. Más allá de los subsidios. Otros medios para alcanzar metas sectoriales 173 que, en principio, a los hogares que utilizan la tecnología descrita se les podría cobrar el costo reducido real de ese nivel de calidad del servicio de agua. El obstáculo principal a las innovaciones tecnológicas como las mencionadas suele ser de orden legal o administrativo. Muchas empresas de servicios públicos se ven impedidas de aplicar estándares alternativos de construcción y de calidad del servicio, y de ponerlos a prueba, debido a que las legislaciones nacionales, las reglamentaciones, los códigos de construcción o los contratos restringen las opciones de tecnología. Por consiguiente, modificar esos estándares técnicos para brindar a los operadores mayor flexibilidad podría influir mucho en el acceso de los pobres, a un costo monetario mínimo. Con frecuencia, más allá de las barreras legales y administrativas existen en el seno de la profesión de la ingeniería normas culturales importantes que obran en contra de la omisión de prácticas aceptadas por mucho tiempo, o de la provisión de infraestructura y de servicios que satisfagan estándares menos rigurosos. También es necesario resolver el problema de los estándares para permitir una más amplia aplicación de las tecnologías de bajo costo. Los proveedores a pequeña escala son parte importante, aunque olvidada, de la solución Ofreciendo un rango amplio de servicios alternativos, los proveedores a pequeña escala suelen llenar el vacío en las zonas en donde, para los hogares de ingreso bajo, no se encuentran disponibles los servicios públicos o el costo de esos servicios es prohibitivo. La variedad de esos servicios es enorme; desde la reventa entre vecinos de agua o electricidad de las redes hasta la venta de sustitutos de la red (como queroseno o cilindros de agua), hasta la conformación de redes informales independientes de la empresa local de servicios públicos. Por ejemplo, en América Latina, proveedores a pequeña escala en Asunción (Paraguay), Barranquilla (Colombia), Córdoba (Argentina) y Ciudad de Guatemala, han podido prestar el servicio a menor costo que las empresas de agua utilizando sistemas de prestación del servicio a menor escala y a menor costo (Solo 1999). En algunas ciudades se han creado alianzas entre empresas de servicios públicos establecidas y pequeños proveedores, en las que las primeras actúan como proveedores mayoristas y los segundos como distribuidores y minoristas locales. En Akra (Ghana), por ejemplo, muchos hogares dependen del agua provista por camiones cisterna, cuyo costo es generalmente elevado y la calidad, dudosa. En los noventa se firmó un contrato entre la asociación de camiones cisterna y la empresa de servicios públicos establecida. Según los términos del contrato, la empresa proveería a los camiones cisterna del agua potable a través de surtidores públicos que utilizan medidores, localizados en estaciones determinadas en toda el área de servicio. A cambio, los dueños de los camiones cisterna someterían sus vehículos a inspecciones de higiene y Cap9.p65 173 11/07/06, 07:54 a.m. 174 Agua, electricidad y pobreza aceptarían cobrar como máximo la tarifa regulada. Ese acuerdo ha significado grandes mejoras en el servicio de los camiones cisterna (Kariuki y Acolor 2000). Por desgracia, arreglos como el anterior no son la norma y lo más usual es que las empresas establecidas y los proveedores a pequeña escala funcionen en universos paralelos con escasa interacción y, por tanto, sin el menor intento por aprovechar las complementariedades posibles. Es más, es frecuente que la legislación y los contratos que rigen a las empresas de servicios públicos contemplen restricciones a proveedores alternativos del servicio dentro del área de servicio de la empresa. La restricción otorga el derecho a la empresa de servicios de: a) impedir que los hogares instalen pozos o utilicen generadores; b) restringir las actividades de los proveedores a pequeña escala (bien sean privados o comunitarios), c) impedir que los hogares compren a otros hogares la energía y el agua y d) eliminar las opciones alternativas de servicios de los hogares (como los grifos públicos) tan pronto como se encuentra disponible el servicio en red. La finalidad de todas esas acciones es la de aumentar la demanda del servicio de agua y electricidad del proveedor principal en red, de acuerdo con la teoría de que es más probable que los hogares con pocas alternativas viables compren la conexión a líneas de distribución recién ampliadas. Sin embargo, si bien potencialmente beneficiosas para las empresas de servicios públicos, políticas de ese tipo pueden socavar el objetivo de proveer a los hogares el acceso a servicios de agua y electricidad (Estache, Foster y Woodon 2002; Komives 1999). La falta de tenencia legal es, con frecuencia, un obstáculo mayor al acceso El problema de la tenencia legal de la vivienda representa un obstáculo mayor a la ampliación de los servicios públicos a zonas urbanas de ingreso bajo. En el mundo en desarrollo, se conformaron muchas comunidades periurbanas como resultado de invasiones no planificadas de tierras públicas o de propiedad privada. El proceso de reglamentar la propiedad de la tierra y, por ende, de asegurar a los residentes la tenencia legal puede ser muy lento y controvertido. A menudo, los municipios se muestran reacios a ofrecer servicios públicos a comunidades asentadas en tierras que no les pertenecen o en tierras públicas señaladas para otros usos, ante el temor de que la prestación de los servicios implique la aceptación de los asentamientos no autorizados. Por tanto, la inseguridad de tenencia excluye en efecto a los hogares de recibir los servicios en red. Por ejemplo, en Lima, Perú, a pesar de un programa público importante para legalizar la tenencia en el cinturón periurbano, la empresa local de agua estima que cerca de la mitad de los hogares sin servicios públicos localizados en el área de servicio de la empresa todavía carecen de títulos legales (Noth, de próxima aparición). Una solución consiste en legalizar los asentamientos otorgando títulos de propiedad de la tierra a las familias que la ocupan. El problema con esta solución es que, una Cap9.p65 174 11/07/06, 07:54 a.m. Más allá de los subsidios. Otros medios para alcanzar metas sectoriales 175 vez legalizada, la tierra se vuelve más atractiva para las familias de mayores ingresos. Es posible que los ocupantes de ingreso bajo vendan la tierra para trasladarse a otro asentamiento sin servicios urbanos. Aunque los hogares de menor ingreso se benefician de la transacción en términos financieros, lo único que logra ese beneficio inicial es trasladar a otro lugar el problema de hogares pobres sin servicios. El enfoque alternativo consiste en encontrar la manera de adaptar las políticas de conexión del municipio para permitir a las empresas públicas prestar el servicio a zonas sin títulos de propiedad. Organizaciones no gubernamentales en Dhaka, Bangladesh, han negociado la prestación de servicios municipales temporales en nombre de las comunidades (por ejemplo, con una garantía de servicio de cinco años solamente) (Water Aid 2001). El gobierno de Manila ofreció una moratoria a la demolición de algunas zonas de barrios carenciados, suficiente para dar tiempo a los operadores de recuperar los costos de la ampliación del sistema. Este enfoque es más factible con servicios que no son costosos. La inversión necesaria para ampliar el servicio convencional de agua y alcantarillado es tan alta, que tal vez para la empresa de servicios públicos no resulte atractivo un contrato de prestación del servicio a cinco años. Tecnologías alternativas y otros acuerdos entre empresas de servicios y proveedores a pequeña escala pueden brindar soluciones a este problema. RESUMEN El presente capítulo se inició con la observación que, por sí solos, los subsidios a los usuarios de los servicios no son, por lo general, suficientes para garantizar a los hogares pobres el acceso a servicios públicos que puedan pagar. La anterior conclusión se basa en las limitaciones de los recursos financieros disponibles para otorgar subsidios, las deficiencias en la focalización de estos subsidios y al hecho de que otros obstáculos pueden impedir que esos subsidios lleguen a los pobres. Las medidas estudiadas en el presente capítulo se clasifican en tres categorías amplias y el impacto esperado de éstas se resume en el cuadro 9.2. La primera categoría se asocia con reducir los costos del servicio, bien sea logrando eficiencias en los gastos operativos y de capital o mejorando la recaudación de ingresos. La segunda categoría consiste en adaptar los sistemas de facturación a las necesidades de los hogares de ingreso bajo en los que las limitaciones en la capacidad de pago se vinculan más con problemas de liquidez que con una incapacidad absoluta para pagar. Entre las opciones está la de aumentar la frecuencia de la facturación, permitir la financiación de los costos de conexión y proveer dispositivos que ayuden a los hogares a controlar el consumo. La tercera categoría se refiere a levantar las restricciones legales que impiden la ampliación de los servicios a los pobres. Entre esas restricciones están las normas técnicas que obligan a las empresas de servicios públicos a utilizar tecnologías ina- Cap9.p65 175 11/07/06, 07:54 a.m. Cap9.p65 176 Da a los hogares mayor control sobre el consumo Puede aumentar el costo de conexión No tiene efecto alguno Limitadores del consumo 11/07/06, 07:54 a.m. No tiene efecto alguno Abre la posibilidad para que las empresas presten servicio a estas zonas Tenencia legal Fuente: Elaboración de los autores. Puede disminuir los costos de operación y, por tanto, el cargo por el consumo, pero éste no es necesariamente el caso Puede disminuir el costo de conexión y, por tanto, la tarifa de conexión Tiene opción para hogares fuera del alcance del servicio convencional Proveedores a pequeña escala No tiene efecto alguno Puede disminuir los costos de operación y, por tanto, el cargo por el consumo, pero éste no es necesariamente el caso Puede disminuir el costo de conexión y, por tanto, la tarifa de conexión Podría tener la posibilidad de mayor expansión con tecnología a menor costo Eliminar las barreras Tecnologías alternativas No tiene efecto alguno Reduce las barreras financieras a la conexión No tiene efecto alguno Facilidades de microfinanciación Facilita el consumo No tiene efecto directo, pero puede hacer más atractiva la conexión Disminuye el precio unitario, si las reducciones de costos se traducen en tarifas más bajas No tiene efecto alguno No tiene efecto directo, pero puede hacer más atractiva la conexión Podría aumentar la tasa de ampliación si mejora la salud financiera de la empresa de servicios públicos Mejorar la recaudación de ingresos Disminuye el precio unitario, si las reducciones de costos se traducen en tarifas más bajas Disminuye el precio unitario, si las reducciones de costos se traducen en tarifas más bajas Consumo del servicio Adaptar los sistemas de pago Métodos de facturación No tiene efecto directo, pero puede hacer más atractiva la conexión No tiene efecto directo, pero puede hacer más atractiva la conexión Podría tener la posibilidad de mayor ampliación con menores costos de capital Podría aumentar la tasa de ampliación si mejora la salud financiera de la empresa de servicios públicos Conexión a la red Reducir los costos de capital Reducir los costos Reducir los costos operativos Acceso a la red CUADRO 9.2 EFECTOS POTENCIALES DE DIFERENTES INSTRUMENTOS DE POLÍTICAS SOBRE EL USO DE SERVICIOS DE AGUA Y ELECTRICIDAD 176 Agua, electricidad y pobreza Más allá de los subsidios. Otros medios para alcanzar metas sectoriales 177 propiadas de altos costos, las normas sobre tenencia de la tierra que impiden ampliar el servicio a vecindarios periurbanos y las regulaciones que restringen los servicios que prestan los así llamados proveedores a pequeña escala. Resulta pertinente reflexionar sobre la manera como los distintos enfoques interactúan con los subsidios a los usuarios de los servicios. En casi todos los casos, se pueden considerar como complementarios antes que como sustitutos. Por ejemplo, si bien las medidas de políticas comerciales disminuirán la necesidad del subsidio, es poco probable que la eliminen del todo. De manera análoga, es posible que medidas de eficiencia reduzcan de manera significativa el costo de otorgar los subsidios, pero no serán siempre suficientes para eliminarlo. Las medidas como la de resolver los problemas de tenencia legal y ofrecer microfinanciación para los costos de conexión son complementos esenciales de cualquier política sobre subsidios a la conexión, porque también abordan el tratamiento de otras barreras a la conexión. Cuando se combinan con la aplicación de tecnologías de bajo costo, podrían hasta ser suficientes para sustituir totalmente el subsidio a la conexión. Aun cuando todos los enfoques analizados tienen un aporte que hacer, la posible importancia material varía ostensiblemente para cada caso. Las medidas con mayor potencial de afectar positivamente el acceso y la asequibilidad son las relacionadas con los cambios en la legislación. Si bien hasta la fecha ha sido relativamente limitada la experimentación, ha quedado demostrado que la adopción de nuevas tecnologías en particular produce reducciones significativas en el costo. En países con baja recaudación de ingresos o con costos de capital inflados, mejorar la eficiencia en estos campos también podría tener un efecto bastante significativo en los costos. Sin embargo y como se observaba antes, considerando el bajo punto de partida de las tarifas de los servicios públicos, las ganancias en eficiencia no se traducen necesariamente en reducciones inmediatas del precio para los consumidores. No obstante, sirven para reducir el costo de ofrecer el subsidio para la empresa de servicios públicos, para los contribuyentes de subsidios cruzados a los usuarios de los servicios o para el gobierno (dependiendo de quién sea el responsable último de financiar el subsidio). Es más, las empresas de servicios con finanzas sólidas se encuentran en mucho mejor situación para ampliar el servicio y ofrecer un servicio de calidad que resulte atractivo para nuevos consumidores potenciales. Cap9.p65 177 11/07/06, 07:54 a.m. Cap9.p65 178 11/07/06, 07:54 a.m. CAPÍTULO 10 CONCLUSIONES L a tendencia generalizada durante los noventa fue la de abogar por la recuperación plena de los costos en los servicios de agua y electricidad, con el fin de contribuir a reducir la necesidad de subsidios externos y mejorar la viabilidad financiera de las empresas de servicios públicos. Razones de peso sustentan la anterior posición política. La tendencia de las empresas de servicios públicos en dificultades financieras es a prestar servicios de mala calidad y a quedarse rezagadas en la ampliación de las redes, mientras restricciones presupuestarias laxas socavan los incentivos para una gestión eficiente. En la práctica y aun en aquellos países con la voluntad política para luchar por este objetivo, ha resultado difícil de alcanzar la recuperación plena de los costos. En muchas partes de Asia y de África las tarifas tendrían que aumentar entre casi dos y diez veces (sobre todo en el sector del agua) para que los consumidores residenciales paguen el costo del servicio que reciben. Incrementos de tarifas de tal magnitud harían que cerca de la mitad de los hogares de África y Asia meridional, así como cerca de la tercera parte de los hogares de Asia oriental, tuvieran que dedicar al servicio de agua o de electricidad más de 5% de los gastos o del ingreso mensual, o reducir a menos del nivel de subsistencia el consumo de esos servicios. Asimismo, incrementos de tarifas de ese orden tendrían efectos impredecibles en la demanda de servicios públicos y en las tasas de incumplimiento del pago. Más allá de esas preocupaciones sociales, la recuperación plena de los costos también ha probado ser muy difícil desde el punto de vista político. En ocasiones, se puede conformar una gran coalición contra cualquier medida que busque la reducción o la eliminación de los subsidios, considerando que los subsidios a los servicios benefician a una franja tan amplia de la población. Por consiguiente, es probable que los subsidios continúen siendo componente importante de la fijación del precio de los servicios públicos en el mediano plazo. Por tanto, los interrogantes pertinentes de política tienen que ver con cómo mejorar el desempeño de los subsidios a los servicios, de mantenerlos tan pequeños como sea prácticamente posible y de decidir cuándo habrá otros medios (tal vez más eficaces) Cap10.p65 179 11/07/06, 07:54 a.m. 180 Agua, electricidad y pobreza para lograr los objetivos de política. El enfoque del libro se ha centrado en un aspecto particular pero medular del desempeño de los subsidios: el grado al cual la focalización de los subsidios se ha centrado en los pobres. ¿QUÉ TAN PREPONDERANTES SON LOS SUBSIDIOS A LOS SERVICIOS PÚBLICOS? En el mundo en desarrollo y aun en muchos países industrializados, los subsidios a los usuarios de los servicios representan una característica universal de los servicios de agua y electricidad. Estudios de tarifas globales indican que gran parte de las empresas de servicios de electricidad y (en particular) de agua cobran tarifas muy por debajo de los niveles proporcionales a la recuperación plena de los costos. Una proporción significativa de las empresas de servicios públicos cobra tarifas que ni siquiera cubren los costos de operación y mantenimiento. Existe una estrecha relación entre tarifas residenciales promedio y nivel de ingreso del país. En los países de ingreso bajo, las tarifas promedio del agua equivalen a cerca de la décima parte del nivel que se aplica en países de ingreso alto, en tanto las tarifas promedio de la electricidad equivalen a cerca de la mitad de ese nivel. Es más, la fijación de precios diferenciados para consumidores industriales y residenciales continúa siendo una práctica bastante común, empleada por el 90% de las empresas de agua y 40% de las empresas de electricidad estudiadas. Esas diferencias de tarifa en el caso de las empresas de agua pueden oscilar entre dos y cinco veces más, motivando a los consumidores industriales a buscar otras fuentes de abastecimiento. ¿CUÁL ES EL DESEMPEÑO DE LOS SUBSIDIOS ESTÁNDAR A LOS SERVICIOS PÚBLICOS DIRIGIDOS POR CANTIDAD CONSUMIDA? El subsidio dirigido por cantidad consumida constituye la forma más generalizada de subsidios a los usuarios de los servicios, empleado por cerca de 80% de las empresas de agua y electricidad estudiadas. Con frecuencia, este subsidio adopta la forma de una tarifa por bloques crecientes (TBC), según la cual todos los consumidores tienen que pagar precios unitarios más altos por concepto de incrementos sucesivos en el consumo. Otra variante común es la tarifa diferenciada por volumen consumido (TDV), según la cual todos los que consuman por encima de un umbral determinado pagan una tarifa más alta sobre la totalidad del consumo. Si bien las tarifas aumentan en ambos casos con el nivel del consumo, aun a los bloques de mayor consumo se les cobran por lo general tasas que producen ingresos significativamente inferiores a los necesarios para la recuperación total de los costos. Un hallazgo medular del análisis ha sido el hecho de que, de manera invariable, los subsidios estándar a los servicios dirigidos por cantidad consumida son regresivos. En efecto, el valor promedio del indicador del desempeño en términos de focalización del Cap10.p65 180 11/07/06, 07:54 a.m. 181 Conclusiones beneficio (Ω) para subsidios dirigidos por cantidad consumida no equivale a más de 0,62. El parámetro Ω mide la proporción de subsidios que reciben los pobres en comparación con la proporción de pobres en el conjunto de la población. En consecuencia, ello implica que los hogares pobres apenas captan la mitad del valor del subsidio que captarían bajo una distribución aleatoria del subsidio entre toda la población. Si bien a veces se justifica por razones sociales el uso de la TBC, la evidencia existente sugiere que rara vez esas tarifas son mucho más eficaces para dirigir los recursos a los pobres de lo que lo sería una tarifa volumétrica lineal subsidiada. En general, los subsidios con base en las cantidades consumidas tienden a tener mejor desempeño en situaciones en las cuales un mayor porcentaje de hogares pobres tienen conexión a la red de servicios públicos. No obstante, aun con la cobertura universal del servicio, rara vez los subsidios que se entregan por medio de las TBC logran algo más que la neutralidad distributiva (Ω = 1), lo cual es afín a la distribución aleatoria de subsidios entre la población. ¿A QUÉ SE DEBE EL MAL DESEMPEÑO DE LOS SUBSIDIOS A LOS SERVICIOS PÚBLICOS DIRIGIDOS POR CANTIDAD CONSUMIDA? Varios factores explican el mal desempeño de los subsidios a los servicios basados en la cantidad. La primera razón y la más importante es que, por lo general, la tasa de acceso de los hogares pobres es mucho más baja que la tasa de acceso de los hogares no pobres. Es obvio que los hogares que no tienen acceso al servicio no tienen la capacidad para beneficiarse de ningún subsidio y esa falta de acceso crea una desventaja automática que jamás puede superar completamente la optimización del subsidio. Más aún, en los casos en que la cobertura de medidores no es universal, a los hogares sin medidor se les excluye de los subsidios que se otorgan por medio de la focalización con base en las cantidades consumidas. La segunda razón es que las diferencias en el consumo entre pobres y no pobres, particularmente entre los pobres y la clase media, son menores de lo que se supone. Aun cuando el consumo promedio tiende a aumentar con el ingreso, alrededor de ese promedio hay una enorme variación. Por tanto, una proporción significativa de hogares pobres consume grandes cantidades de servicios públicos, mientras que una proporción significativa de hogares no pobres consume pequeñas cantidades de los mismos. La falta de una correlación fuerte y consistente entre consumo e ingreso familiar, en especial para el suministro de agua, restringe gravemente el alcance de la focalización con base en las cantidades consumidas. La tercera razón es que aun cuando los pobres consuman menos que los no pobres, a menudo, varias características comunes a las estructuras de tarifas impiden que los consumidores más pequeños se beneficien de esos subsidios. Los cargos fijos altos significan que a los hogares que consumen cantidades muy pequeñas les pue- Cap10.p65 181 11/07/06, 07:54 a.m. 182 Agua, electricidad y pobreza den cobrar un precio unitario mucho más alto que a consumidores más grandes. Es más, el hecho de no aplicar tarifas que permitan la recuperación total de costos a aquellos hogares que consumen niveles más altos significa que, hasta cierto grado, aun los grandes consumidores se benefician en buena medida de la concesión de subsidios. Por tanto, aun cuando las estructuras de tarifas con base en las cantidades consumidas entregan un mayor subsidio por unidad a los hogares pobres de bajo consumo, también redundan en un mayor subsidio total para los hogares no pobres con consumo elevado debido a que el alto volumen consumido por esos hogares más que compensa el subsidio diferencial por unidad consumida. ¿TIENEN LOS SUBSIDIOS DIRIGIDOS POR CANTIDAD CONSUMIDA UN DESEMPEÑO DIFERENTE EN EL AGUA Y LA ELECTRICIDAD? Se ha determinado que los subsidios dirigidos por cantidad consumida son igualmente preponderantes en los servicios de agua y en los de electricidad. Se determinó que, en ambos sectores, era igualmente ineficiente el desempeño en términos de focalización, aunque por razones diferentes. Por una parte, el servicio de electricidad reúne varias características que favorecen el desempeño en términos de focalización de los subsidios con base en las cantidades consumidas, entre ellos tasas más altas de uso de medidores y mejores diseños de tarifas (implicando menores bloques de subsistencia y gradientes de precios que aumentan con mayor rapidez hacia niveles de recuperación de costos). Por otra parte, las diferencias en el consumo entre pobres y no pobres son más altas para el servicio de electricidad que para el de agua, permitiendo que los no pobres capten un mayor valor absoluto de subsidios. Los dos anteriores factores se compensan entre sí, de tal manera que es bastante similar el desempeño final de la focalización. ¿SE PODRÍA MEJORAR EL DISEÑO DE LOS SUBSIDIOS DIRIGIDOS POR CANTIDAD CONSUMIDA? En ocasiones se ha planteado que, mejorando el diseño de las estructuras de tarifas, se podría corregir con bastante facilidad el mal desempeño en términos de focalización con base en las cantidades consumidas. La evidencia presentada indica que es poco probable que ajustar el tamaño de los bloques de consumo mejore de manera conmensurable la incidencia distributiva de los subsidios. Las deficiencias de la focalización con base en las cantidades consumidas tienen tanto que ver con las grandes diferencias en el acceso y los patrones similares de consumo entre pobres y no pobres, como con las estructuras de las tarifas. La evidencia arrojada por los siete estudios de caso simulados respalda la opinión en el sentido de que hacer pequeños ajustes a las estructuras de las tarifas no logra mejorar el desempeño en términos de focalización. Cap10.p65 182 11/07/06, 07:54 a.m. 183 Conclusiones Por ejemplo, reducir el umbral de subsistencia para los subsidios dirigidos por cantidad consumida para resolver una de las fallas de diseño más comúnmente percibidas apenas sí tiene algún efecto en el desempeño en términos de focalización. Cambiar de la TBC a la TDV tiene posiblemente un mayor efecto en el desempeño de los subsidios, en particular si la TDV obliga a todos los hogares que consumen más de una cantidad determinada a pagar, por la totalidad del consumo, la tarifa que permite la recuperación total de costos. No obstante, ni siquiera esa modificación es suficiente, por lo general, para convertir un sistema regresivo de subsidios en uno progresivo. ¿ACASO SON MEJORES LAS ALTERNATIVAS A LA FOCALIZACIÓN CON BASE EN LAS CANTIDADES CONSUMIDAS? La focalización con base en las cantidades consumidas no es, desde luego, el único mecanismo para ofrecer subsidios al consumo de los servicios públicos. Estas alternativas incluyen la focalización geográfica la cual trata de identificar zonas de ingreso bajos y la comprobación previa de medios de vida la cual evalúa individualmente la situación económica de cada hogar. Además, los subsidios se pueden dirigir a niveles más bajos del servicio (como los grifos públicos), permitiendo, por tanto, que los consumidores escojan la combinación preferida de costo y calidad. Como lo indica la evidencia existente, las anteriores formas alternativas de focalización pueden servir para lograr una mejora significativa en el desempeño en términos de focalización, bien sea que se utilicen como un mecanismo de focalización o en combinación con la focalización con base en las cantidades consumidas. La focalización categórica es la única excepción (por ejemplo, descuentos para pensionados o para veteranos) y ella ha demostrado ser regresiva en todos los casos que se han estudiado. El empleo de mecanismos de focalización geográfica aumenta Ω a 0,99 en promedio. En tanto ese aumento significa una mejora importante en el desempeño en términos de focalización con base en las cantidades consumidas únicamente (con un Ω de 0,62), sólo representa una distribución neutral entre hogares y, por tanto, no es mejor que la distribución aleatoria de los subsidios. El alcance limitado del agrupamiento espacial de la pobreza en muchos entornos urbanos circunscribe la eficacia de la focalización geográfica. En los casos objeto de estudio, el uso de la comprobación previa de medios de vida tiene un efecto muy superior para mejorar el desempeño en términos de focalización: cuando los subsidios utilizan la comprobación previa de medios de vida, Ω asume un valor promedio fuertemente progresivo de 1,31. Sin embargo, esa mayor exactitud de la focalización ocurre a expensas de un incremento sustancial en los errores de exclusión, los cuales aumentan de cerca de 30% en promedio para la focalización geográfica, a 60% en promedio en el caso de la comprobación previa de medios de vida (comparable a errores típicos de exclusión según la focalización con base en las cantidades Cap10.p65 183 11/07/06, 07:54 a.m. 184 Agua, electricidad y pobreza consumidas). Además, si de otra manera en la localidad en cuestión no se dispone de sistemas de comprobación previa de medios de vida, la administración de este tipo de subsidios puede generar significativos costos de transacción. Cabe señalar asimismo que los hogares también incurren en costos de transacción cuando solicitan ese tipo de subsidios. Los dos casos disponibles de focalización con base en el nivel de servicio, a través de grifos públicos para el servicio del agua, sugieren que este enfoque a la focalización de los subsidios funciona bien en términos distributivos, con un Ω promedio de 1,84. Sin embargo, el valor del subsidio es relativamente pequeño y se pueden asociar pérdidas significativas de bienestar con la menor calidad del servicio prestado. Es importante reconocer que las anteriores alternativas a los subsidios con base en las cantidades consumidas funcionan al mejorar los factores de diseño del subsidio, pero no logran resolver la diferencia subyacente del acceso entre pobres y no pobres. Por tanto, existe un límite al grado al cual, a través de esos enfoques, es posible mejorar el desempeño general de la focalización, en particular en países donde una gran proporción de la población no tiene acceso al servicio. ¿TIENEN LOS SUBSIDIOS A LA CONEXIÓN MEJOR DESEMPEÑO QUE LOS SUBSIDIOS AL CONSUMO? Las deficiencias que se han identificado respecto del desempeño de los subsidios al consumo, junto con el diferencial importante en el acceso entre pobres y no pobres indican que los subsidios a la conexión pueden ser un enfoque más eficaz para llegar a los pobres. Por desgracia, prácticamente ningún estudio de caso evalúa la incidencia distributiva de los sistemas actuales de subsidios a la conexión. Sin embargo, es posible inferir algunos aspectos simulando subsidios a la conexión que utilizan datos de cobertura a partir de casos de estudio actuales. Considerando las bajas tasas de cobertura entre los pobres, hasta los subsidios a la conexión no dirigidos tienen la posibilidad de ser bastante progresivos, con Ω mayor a 1 en todos los casos estudiados. Si, además, los subsidios a la conexión se combinan con la focalización geográfica o con la comprobación previa de medios de vida, las simulaciones indican que, en promedio, Ω se podría elevar a 1,30 o a 1,71, respectivamente. Sin embargo, los resultados de esas simulaciones se basan en la suposición osada de que, al introducir subsidios a la conexión, los hogares sin conexión en cada decil de ingreso se conectarían a la misma tasa. Es improbable que ese supuesto se sostenga en la práctica. Por una parte, es posible que las empresas de servicios públicos sufran muchas otras restricciones a la ampliación de las redes en todas las zonas geográficas pertinentes. Además, aun cuando ya estén presentes las redes, es posible que, para conectarse, los hogares pobres enfrenten obstáculos no financieros (como la carencia Cap10.p65 184 11/07/06, 07:54 a.m. 185 Conclusiones de tenencia legal). Ambas consideraciones pueden reducir de manera significativa el desempeño en términos de focalización de los subsidios a la conexión. Por ejemplo, si únicamente la mitad de los hogares pobres tienen la capacidad para conectarse a la red cuando ella llega al vecindario, los subsidios asociados se vuelven regresivos en algunos casos. ¿VARÍAN DE UNA REGIÓN GEOGRÁFICA A OTRA LAS ANTERIORES CONCLUSIONES? Es tarea difícil sacar conclusiones firmes sobre diferencias sistemáticas en los resultados de una región del mundo a otra. El número de casos de subsidios debidamente comprobados disponibles para su estudio en el presente libro fue de por sí relativamente pequeño. Además, algunas regiones del mundo se han estudiado con mayor detenimiento que otras, con 12 casos de América Latina, 7 de Europa oriental, 4 de Asia meridional y 4 de África subsahariana. Para Asia oriental o para Medio Oriente no se encontró material alguno sobre estudios de caso. No obstante, una conclusión básica emerge con bastante claridad. Considerando la importancia de los factores de acceso para impulsar el desempeño final de los subsidios, las diferencias en las tasas de acceso entre una región y otra motivan las diferencias en el desempeño en términos de focalización entre una región y otra. Por consiguiente, resulta muy difícil lograr un desempeño progresivo por medio de subsidios al consumo en regiones con bajas tasas de acceso como África subsahariana. Si bien parece que los hallazgos favorecen los subsidios a la conexión en África subsahariana, otro resultado importante consiste en que (no obstante la gran oferta de subsidios), apenas entre 20% y 30% de los hogares pobres en los cuatro estudios de caso africanos que se examinan en el presente contexto se conectan a las redes de los servicios aun cuando existan las redes. A no ser que se puedan mejorar significativamente esas tasas, es poco probable que aun los subsidios a la conexión sean progresivos en África subsahariana. Europa oriental es el otro extremo; el acceso es casi universal y el desempeño en términos de focalización se relaciona en su totalidad con factores de diseño del subsidio y de consumo. América Latina y Asia meridional quedan en el medio en términos de factores de acceso. Sin embargo, los países de América Latina han avanzado más experimentando con alternativas a la focalización con base en las cantidades consumidas y, por consiguiente, han mostrado la tendencia a lograr mejor desempeño generalmente. Cap10.p65 185 11/07/06, 07:54 a.m. 186 Agua, electricidad y pobreza ¿SON LOS SUBSIDIOS A LOS SERVICIOS PÚBLICOS TAN EFICACES COMO OTRAS MEDIDAS DE PROTECCIÓN SOCIAL? Con frecuencia, los subsidios a los servicios son considerados componente importante de la red general de seguridad social de un país. Para los países que carecen de sistemas complejos de bienestar, la concesión de subsidios a servicios públicos básicos puede significar un enfoque práctico alternativo a la protección social. Por tanto, bien vale la pena comparar el desempeño en términos de focalización de los subsidios a los servicios con otros programas de protección social. Los resultados indican que la tendencia de los subsidios estándar a los servicios con base en las cantidades consumidas es a tener un mal desempeño en relación con un rango amplio de programas sociales. Mientras la gran mayoría de los subsidios a los servicios que se utilizan en la actualidad son regresivos, gran parte de los demás programas sociales son progresivos (entre ellos las transferencias monetarias, los fondos sociales y los programas sociales basados en el principio de asistencia a través del empleo en obras públicas). Gran parte de esa diferencia en el desempeño en términos de focalización tiene que ver con el uso más generalizado de la focalización administrativa en otros programas que en los subsidios a los servicios. Teniendo en cuenta el método de focalización que se utilice, no están tan alejados entre sí el desempeño de los subsidios a los servicios públicos y el de otros programas sociales. Es más, los pocos casos de subsidios a los servicios públicos dirigidos por nivel de ingreso y por nivel del servicio (con Ω de 1,30 y 1,84, respectivamente) tienen, en promedio, un desempeño al menos tan bueno como el de otros programas sociales. Si se pudieran resolver los problemas potenciales con la acogida, lo mismo sería cierto respecto de los subsidios dirigidos a la conexión. ¿TIENEN LOS SUBSIDIOS A LOS SERVICIOS PÚBLICOS ALGÚN IMPACTO IMPORTANTE EN LOS INGRESOS DISPONIBLES? El valor, en términos absolutos, de gran parte de los subsidios a los servicios que se han estudiado a lo largo del texto, asciende a cerca de 3%-4% del gasto total o del ingreso total de los hogares más pobres que reciben esos subsidios, siendo, por lo general, el valor de los subsidios a la electricidad algo mayor que el valor de los subsidios al agua. Como tales, el efecto que esos subsidios tienen en el poder de gasto de los pobres es modesto, aunque no insignificante. Más aun, si bien se encontró que gran parte de los subsidios a los servicios que se utilizan en la actualidad son regresivos en el efecto distributivo que ellos tienen, continúan siendo menos regresivos que la distribución general del ingreso en los países donde se utilizan. Por consiguiente, el efecto que ellos tienen en la desigualdad es ligeramente favorable. Cap10.p65 186 11/07/06, 07:54 a.m. 187 Conclusiones ¿EXISTEN ALTERNATIVAS VIABLES A LOS SUBSIDIOS A LOS SERVICIOS PÚBLICOS? Cuando mucho, los subsidios a la conexión pueden servir para alentar a los hogares pobres con acceso a la red a que se conecten, y los subsidios al consumo harán que el servicio sea más asequible a los pobres. Pero los subsidios a la conexión y al consumo sólo apuntan a uno de los muchos problemas que pueden explicar por qué los hogares pobres no utilizan los servicios públicos actualmente. Es más, esos subsidios no son los únicos instrumentos disponibles para satisfacer objetivos de política social en la prestación de servicios básicos de infraestructura. Por consiguiente, la manera más apropiada de considerar los subsidios a los servicios es como parte potencial de un paquete de medidas de política tendientes a garantizar el acceso a los servicios públicos por parte de los pobres. Es posible que medidas alternativas no eliminen del todo la necesidad de subsidios a los servicios, pero lo cierto es que ellas son complementos que pueden servir para contener la magnitud de los subsidios a los servicios y para resolver los cuellos de botella que de otra manera podrían socavar el desempeño en términos de focalización de esos subsidios. Medidas que reduzcan el costo de la prestación de servicios en red o que mejoren la capacidad de los hogares pobres para pagar el servicio a un costo determinado pueden reducir la necesidad de subsidios a los servicios, aunque no la eliminen del todo. Es posible reducir los costos mejorando la eficiencia operativa y del capital, aumentando la recaudación de ingresos y enmendando las normas técnicas para permitir la adopción de sistemas de prestación de servicios de bajo costo. La asequibilidad de los servicios públicos se puede reforzar modificando las políticas comerciales de las empresas, como la facturación más frecuente o el prepago de servicios. Las reformas anteriores pueden ayudar a reducir las dificultades de liquidez que en ocasiones subyacen a la incapacidad de pago de los servicios públicos de los hogares de ingreso bajo, aun sin ninguna reducción en las tarifas. En ocasiones se puede reforzar la eficacia de los subsidios a los servicios públicos adoptando otras medidas de política. Quizás el ejemplo más claro es la necesidad de resolver los problemas de tenencia legal, con el fin de que los subsidios a la conexión puedan funcionar con eficacia. Además, considerando que hasta los subsidios a los servicios públicos bien dirigidos continúen probablemente omitiendo en el futuro cercano a un porcentaje significativo de los más pobres, las medidas relacionadas con la legalización y la mejoría de alternativas al suministro en red de los servicios son un complemento esencial de cualquier estrategia para mejorar el suministro de agua y energía a los más pobres. Cap10.p65 187 11/07/06, 07:54 a.m. Cap10.p65 188 11/07/06, 07:54 a.m. APÉNDICES APÉNDICE A. CASOS Cap11.p65 189 ESTUDIADOS 11/07/06, 07:54 a.m. 190 Cap11.p65 Agua, electricidad y pobreza 190 11/07/06, 07:54 a.m. Cap11.p65 191 11/07/06, 07:54 a.m. 0 n.a. 0 n.a. -0,5 n.a. 0 n.a. 0 Costo promedio Factura sin descuento Factura sin descuento Costo promedio Costo promedio Costo promedio Costo promedio Factura sin descuento Factura sin descuento CPC KWh CPC IF IF IF KWh/IPC IF IF Foster y Araujo 2004 Wodon, Ajwad y Siaens 2003 OSINERG 2005 Meléndez y otros 2004; Meléndez 2005 Meléndez y otros 2004; Meléndez 2005 Meléndez y otros 2004; Meléndez 2005 Banco Mundial 2004 Foster 2004 Foster 2004 Q Q Q Q, G Q, G, M Q, G Q, G M M 2000 1999 2003 2003 2003 2003 2002 2002 2002 TDV con umbral de 300 kWh TDV con umbral de 300 kWh TBC Tarifas geográficamente definidas con TBC Tarifas geográficamente definidas con TBC y uso limitado de CPMV Tarifas geográficamente definidas con TBC Tarifas geográficamente definidas con TBC Promedio de subsidio provincial con base en CPMV Descuento para hogares con base en CPMV Guatemala (S) Honduras (E) Perú (E) Colombia, Bogotá (E) Colombia, Bogotá (S) Colombia, urbano (E) México (E)a Argentina (E*) Argentina (S) (Continúa en la página siguiente) n.a. Costo promedio CPC Supuesto en la simulación sobre elasticidad precio Foster y Araujo 2004 Costo del servicio Costo del servicio calculado como Q Año Hogares asignados a quintiles por 2000 Tipo de subsidio Estudio base para análisis de subsidios TDV con umbral de 300 kWh América Latina Guatemala (E) País, ciudad Método de focalización APÉNDICE A.1 CASOS DE SUBSIDIOS AL CONSUMO: ELECTRICIDAD Apéndice A 191 Cap11.p65 Q Q 20012 20001 20001 20001 20001 20001 20001 20001 20001 20001 20001 Descuento con base en CPMV: vivienda y región TDV con umbral de 50 kWh TDV con umbral de 20 kWh TBC con primer bloque de 50 kWh TBC con primer bloque de 20 kWh Tarifa uniforme por volumen consumido TBC con primer bloque de 40 kWh TDV con umbral de 40 kWh TBC con primer bloque de 300 kWh TDV con umbral de 300 kWh TBC con primer bloque de 200 kWh Cabo Verde (S) 192 Ruanda, nacional (S) Ruanda, nacional (S) Ruanda, nacional (S) Ruanda, nacional (S) Ruanda, urbano (E) Ruanda, urbano (S) Ruanda, urbano (S) Santo Tomás y Príncipe (E) Santo Tomás y Príncipe (S) Santo Tomás y Príncipe (S) 11/07/06, 07:54 a.m. Q Q Q Q Q Q Q Q M 0 0 Bloque superior de la TBC Shkaratan 2005 Ángel Urdinola y Wodon 2005b Ángel Urdinola y Wodon 2005b Ángel Urdinola y Wodon 2005b GPC GPC GPC GPC GPC n.a. 0 0 Bloque superior de la TBC Bloque superior de la TBC 0 Bloque superior de la TBC Ángel Urdinola y Wodon 2005 GPC Bloque superior de la TBC n.a. Bloque superior de la TBC Ángel Urdinola y Wodon 2005 GPC 0 0 Bloque superior de la TBC Ángel Urdinola y Wodon 2005 Bloque superior de la TBC 0 Bloque superior de la TBC GPC Bloque superior de la TBC GPC Ángel Urdinola y Wodon 2005 Ángel Urdinola y Wodon 2005 0 Bloque superior de la TBC GPC GPC 0 Bloque superior de la TBC GPC n.a Supuesto en la simulación sobre elasticidad precio Bloque superior de la TBC Costo del servicio Costo del servicio calculado como GPC Hogares asignados a quintiles por Ángel Urdinola y Wodon 2005 Ángel Urdinola y Wodon 2005a Ángel Urdinola y Wodon 2005a Q 20012 TDV con primer bloque de 40 kWh Ángel Urdinola y Wodon 2005a Estudio base para análisis de subsidios Q Cabo Verde (S) 20012 Año TBC con primer bloque de 40 kWh Tipo de subsidio Método de focalización Cabo Verde (E) África subsahariana País, ciudad (Continuación apéndice A.1) 192 Agua, electricidad y pobreza Cap11.p65 193 Asignación para calefacción en invierno Descuento sobre factura para hogares seleccionados TBC Georgia, Tbilisi (E) Georgia, Tbilisi (E) Hungría (S) TBC estatales TBC estatales TBC estatales TBC estatales TBC estatales TBC estatales TBC estatales Gujarat Haryana Karnataka Kerala Madhya Pradesh Maharashtra Orissa TBC estatales Bihar TBC estatales TBC estatales Andhra Pradesh Delhi TBC estatales India: Estado, urbano (E) Asia meridional Tarifa uniforme por volumen consumido Tipo de subsidio Croacia (E) Europa oriental y central País, ciudad (Continuación apéndice A.1) 11/07/06, 07:54 a.m. 20012 20012 20012 20012 20012 20012 20012 20012 20012 20012 20012 1997 2001 2001 1998 Año Q Q Q Q Q Q Q Q Q Q Q Q Q M Q Método de focalización Santhakumnar 2004a Santhakumnar 2004a Santhakumnar 2004a Santhakumnar 2004a Santhakumnar 2004a Santhakumnar 2004a Santhakumnar 2004a Santhakumnar 2004a Santhakumnar 2004a Santhakumnar 2004a Santhakumnar 2004a Shkaratan 2005 Lampietti y otros 2003, Lampietti 2004 Lampietti y otros 2003, Lampietti 2004 Shkaratan 2005 Estudio base para análisis de subsidios GPC GPC GPC GPC GPC GPC GPC GPC GPC GPC GPC GPC n/r n/e GPC Hogares asignados a quintiles por n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. 0 n.a. n.a. n.a. Supuesto en la simulación sobre elasticidad precio (Continúa en la página siguiente) Costo promedio Costo promedio Costo promedio Costo promedio Costo promedio Costo promedio Costo promedio Costo promedio Costo promedio Costo promedio Costo promedio Bloque superior de la TBC Costo promedio Costo promedio Costo promedio Costo del servicio Costo del servicio calculado como Apéndice A 193 Cap11.p65 194 TBC estatales TBC estatales TBC estatales TBC estatales TBC estatales Punjab Rajashtan Tamil Nadu Uttar Pradesh Bengala Occidental 20012 20012 20012 20012 20012 Año Q Q Q Q Q Método de focalización Santhakumnar 2004a Santhakumnar 2004a Santhakumnar 2004a Santhakumnar 2004a Santhakumnar 2004a Estudio base para análisis de subsidios GPC GPC GPC GPC GPC Hogares asignados a quintiles por Costo promedio Costo promedio Costo promedio Costo promedio Costo promedio Costo del servicio Costo del servicio calculado como n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. Supuesto en la simulación sobre elasticidad precio Nota: En muchos casos se analizaron de nuevo los datos de las fuentes con el fin de hacer un análisis comparable entre un caso y otro. Por tanto, no necesariamente los resultados que aparecen en el estudio base serán el reflejo de los resultados que aparecen en el presente libro. E = subsidio vigente; S = Simulación; CPMV = comprobación previa de medios de vida. * = el análisis supone que todos los hogares elegibles reciben el subsidio. Tipo de subsidio: TBC = tarifa por bloques crecientes; TDV = tarifa diferenciada por volumen consumido; n.a. = no se aplica. Método de focalización: Q = cantidad; G = geografía; M = CPMV; O = otros; CPMV = comprobación previa de medios de vida. Quintiles: CPC = consumo per cápita; IF = ingreso familiar; GPC = gasto per cápita; kWh = consumo de electricidad. a. Se utilizaron dos fuentes de datos para elaborar los datos del caso de México. La primera fuente (la cual se relaciona como CFE en los apéndices siguientes) ordena los hogares en quintiles por consumo de kWh. La segunda fuente (a la que se identifica como ENIGH en los apéndices siguientes), crea quintiles a partir del ingreso per cápita (IPC). Tipo de subsidio País, ciudad (Continuación apéndice A.1) 194 Agua, electricidad y pobreza 11/07/06, 07:54 a.m. Cap11.p65 195 Q G M 2001 2001 2001 2003 2003 2003 1995 1996 1998 TBC con primer bloque de 5 m³ Descuento para hogares en zonas designadas Descuento para hogares con base en CPMV (características de la vivienda y del hogar) Tarifas geográficamente definidas con TBC Tarifas geográficamente definidas con TBC y uso limitado de CPMV Tarifas geográficamente definidas con las TBC TBC con descuento para barrio carenciado TBC con descuento para barrio carenciado TBC con descuento para barrio carenciado y para pensionados Paraguay, urbano (S) Paraguay, urbano (S) Paraguay, urbano (S) Colombia, Bogotá (E) Colombia, Bogotá (S) Colombia, urbano (E) Nicaragua, Managua (E) Rep. Bol. de Venezuela, Mérida (E) Panamá, Ciudad de Panamá y Colón (E) IPC Walkers y otros 2000 Q, G 11/07/06, 07:54 a.m. n.a. n.a. (Continúa en la página siguiente) Costo promedio Costo promedio n.a. Costo promedio IPC IPC n.a. Costo promedio 0 n.a. 0 IF Costo promedio Costo promedio IF IF Factura sin descuento 0 Factura sin descuento IPC IPC 0 0 n.a. Supuesto en la simulación sobre elasticidad precio Factura sin descuento Factura sin descuento Factura sin descuento Costo del servicio calculado en IPC IPC IPC Hogares asignados a quintiles por Walkers y otros 2000 Walkers y otros 2000 Meléndez y otros 2004; Meléndez 2005 Meléndez y otros 2004; Meléndez 2005 Meléndez y otros 2004; Meléndez 2005 Robles 2001 Robles 2001 Robles 2001 Robles 2001 Robles 2001 Estudio base para análisis de subsidios Q, G Q, G Q, G Q, G, M Q, G Q 2001 TBC con primer bloque de 15 m³ M Paraguay, urbano (S) 2001 Año Descuento para hogares con base en CPMV (características de la vivienda) Tipo de subsidio Paraguay, urbano (E) América Latina País, ciudad Método de focalización APÉNDICE A.2 CASOS DE SUBSIDIO AL CONSUMO: AGUA POTABLE Apéndice A 195 Cap11.p65 196 Bloque superior de la TBC 1998 1998 Descuento para pensionados y veteranos Tarifa uniforme por volumen consumido Croacia (E) n.a. n.a. Factura sin descuento Bloque superior de la TBC IPC CPC Komives 1998 Shkaratan 2005 Q 0 0 0 0 n.a. n.a. n.a. Supuesto en la simulación sobre elasticidad precio O Ángel Urdinola y Wodon 2005a GPC M Bloque superior de la TBC GPC Ángel Urdinola y Wodon 2005a Q 20012 20012 Bloque superior de la TBC Ucrania, Odesa (E) Europa oriental y central Descuento sobre 10 m³ con base en CPMV TDV con umbral de 7 m³ Cabo Verde (S) Cabo Verde (S) TBC con primer bloque de 7 m³ Cabo Verde (E) Factura sin descuento IF Foster 2004 M GPC 2002 Descuento para hogares con base en CPMV Argentina (S) Factura sin descuento IF Foster 2004 M Ángel Urdinola y Wodon 2005a 2002 Promedio de subsidio provincial con base en CPMV Argentina, Buenos Aires (E*) Factura sin descuento IF Costo promedio IPC Foster 2004 Costo del servicio calculado en Hogares asignados a quintiles por M Gómez Lobo y Contreras 2002; Gómez Lobo y Contreras 2003 Estudio base para análisis de subsidios Q 2002 Promedio de subsidio provincial con base en CPMV Argentina (E*) Q, M Método de focalización 20012 1998 Descuentos entre 40% y 70% sobre bloque de subsistencia para receptores con base en CPMV Chile (E) África subsahariana Año Tipo de subsidio País, ciudad (Continuación apéndice A.2) 196 Agua, electricidad y pobreza 11/07/06, 07:54 a.m. Cap11.p65 197 Descuentos para hogares con base en CPMV (todos los demás pagan precios que permiten recuperar los costos del servicio) Nepal, Katmandú (S) IF Pattanayak y Yang 2002; Pattanayak y otros 2001 IF M Pattanayak y Yang 2002; Pattanayak y otros 2001 IF 2001 M Pattanayak y Yang 2002; Pattanayak y otros 2001 IF IF 2001 Descuento para hogares con base en CPMV Nepal, Katmandú (S) G Pattanayak y Yang 2002; Pattanayak y otros 2001 IF IF IIF Hogares asignados a quintiles por Pattanayak y Yang 2002; Pattanayak y otros 2001 2001 Descuento para barrios carenciados (neutral a ingreso) Nepal, Katmandú (S) Q Pattanayak y Yang 2002; Pattanayak y otros 2001 Pattanayak y Yang 2002; Pattanayak y otros 2001 Pattanayak y Yang 2002; Pattanayak y otros 2001 Estudio base para análisis de subsidios G 2001 TBC con primer bloque de 7 m³ Nepal, Katmandú (S) Q Q O Método de focalización 2001 2001 Tarifa uniforme por volumen consumido Nepal, Katmandú (S) Descuento para hogares carenciados (todos los demás pagan precios que permiten recuperar los costos del servicio) 2001 TBC con primer bloque de 10 m³ Nepal, Katmandú (E) Nepal, Katmandú (S) 2001 Año Subsidio a grifos públicos Tipo de subsidio Nepal, Katmandú (E) Asia meridional País, ciudad (Continuación apéndice A.2) 11/07/06, 07:54 a.m. Costo promedio Costo promedio Costo promedio Costo promedio Costo promedio Costo promedio Costo promedio Costo promedio Costo del servicio calculado en -0,5 -0,5 -0,5 -0,5 -0,5 -0,5 n.a. n.a. Supuesto en la simulación sobre elasticidad precio Apéndice A 197 Cap11.p65 Q Q G M 2001 2001 2001 2001 2001 2001 2003 TBC con primer bloque de 25 m³ Tarifa uniforme por volumen consumido TBC con primer bloque de 18 m³ Descuentos para hogares en zonas pobres Descuento para hogares con base en CPMV TBC con primer bloque de 6 m³ TBC India, Bangalore (E) India, Bangalore (S) India, Bangalore (S) India, Bangalore (S) India, Bangalore (S) 198 India, Bangalore (S) Sri Lanka (E) GH Prokopy 2002 Pattanayak y Yang 2005; Pattanayak y otros 2004; Brocklehurst 2004 Q Q Costo promedio Costo promedio Costo promedio Costo promedio Costo promedio Costo promedio Costo promedio Costo promedio Costo del servicio calculado en n.a. -0,5 -0,5 -0,5 -0,5 -0,5 -0,5 n.a. Supuesto en la simulación sobre elasticidad precio Nota: En muchos casos se analizaron de nuevo los datos de las fuentes con el fin de hacer un análisis comparable entre un caso y otro. Por tanto, no necesariamente los resultados que aparecen en el estudio base serán el reflejo de los resultados que aparecen en el presente libro. E = subsidio vigente; S = Simulación; CPMV = comprobación previa de medios de vida. * = el análisis supone que todos los hogares elegibles reciben el subsidio. Tipo de subsidio: TBC = tarifa por bloques crecientes; TDV = tarifa diferenciada por volumen consumido; n.a. = no se aplica. Método de focalización: Q = cantidad; G = geografía; M = CPMV; O = otro; CPMV = comprobación previa de medios de vida. Quintiles: CPC = consumo per cápita; IF = ingreso familiar; GPC = gasto per cápita; GH = gasto del hogar; IPC = ingreso per cápita. PCP GH GH GH Prokopy 2002 Prokopy 2002 GH GH GH Hogares asignados a quintiles por Prokopy 2002 Prokopy 2002 Prokopy 2002 Estudio base para análisis de subsidios Prokopy 2002 Q 2001 Subsidio a grifos públicos India, Bangalore (E) O Año Tipo de subsidio Método de focalización País, ciudad (Continuación apéndice A.2) 198 Agua, electricidad y pobreza 11/07/06, 07:54 a.m. Cap11.p65 199 Agua y alcantarillado: universal Argentina, Buenos Aires (E) 2001 Agua: universal, focalización geográfica, CPMV India, Bangalore 11/07/06, 07:54 a.m. 2000-1 2000-1 Electricidad: universal, dirigido a hogares con acceso actual Electricidad: universal, dirigido a hogares con acceso actual Ruanda, urbano Santo Tomás y Príncipe Ángel Urdinola y Wodon 2005b Ángel Urdinola y otros 2005 Ángel Urdinola y Wodon 2005a Prokopy 2002 Pattanayak y otros 2001 Pattanayak y Yang 2002; Foster 2004 Foster 2004 Robles 2001 Estudio base para análisis de subsidio GPC GPC GPC GH IF IF IF IPC Hogares asignados a quintiles por Nota: En muchos casos se analizaron de nuevo los datos de las fuentes con el fin de hacer un análisis comparable entre un caso y otro. Por tanto, no necesariamente los resultados que aparecen en el estudio base serán el reflejo de los resultados que aparecen en el presente libro. Además de los casos anteriores, en todos los casos para los cuales se dispuso de información sobre conexión por quintiles, se hicieron simulaciones de subsidios a la conexión para el agua, el alcantarillado y la electricidad (véanse apéndices B y C). En el capítulo 7 aparecen en forma gráfica los resultados del presente análisis. Todos los anteriores subsidios son simulados, a no ser que se identifiquen con la letra E. Quintiles: IF = ingreso familiar; GH = gasto del hogar; GPC = gasto per cápita; IPC = ingreso per cápita; CPMV = comprobación previa de medios de vida. 2001-2 Agua y electricidad: universal, dirigido a hogares con acceso actual Cabo Verde África subsahariana 2001 Agua: universal, focalización geográfica, CPMV 2002 2002 2001 Año Nepal, Katmandú Asia meridional Agua y alcantarillado: universal, CPMV Agua: universal, focalización geográfica, CPMV Tipos de subsidio y métodos de focalización estudiados Argentina América Latina Paraguay, urbano País, ciudad APÉNDICE A.3. CASOS DE SUBSIDIO A LA CONEXIÓN: ELECTRICIDAD Y AGUA Apéndice A 199 Cap11.p65 200 Límite de gastos igual a 30% del presupuesto familiar Límite de gastos igual a 45% del presupuesto familiar Límite de gastos Letonia, Riga Letonia, Riga Ucrania, Odesa (E) 1998 1997 1997 1997 Año Komives 1998 Shkaratan 2005 Shkaratan 2005 Shkaratan 2005 Estudio base para análisis del subsidio Nota: Todos los anteriores son subsidios simulados, a menos que se identifiquen con la letra E. Quintiles: GPC = gasto per cápita; IPC = ingreso per cápita. Límite de gastos igual a 15% del presupuesto familiar Letonia, Riga Tipos de subsidio IPC GPC GPC GPC Hogares asignados a quintiles por A.4 CASOS DE SUBSIDIO AL CONSUMO: LÍMITE DE GASTOS EN SECTORES MÚLTIPLES EN FUNCIÓN DEL PRESUPUESTO País, ciudad APÉNDICE FAMILIAR 200 Agua, electricidad y pobreza 11/07/06, 07:54 a.m. 201 Apéndice B APÉNDICE B. ELECTRICIDAD, COBERTURA Cap12.p65 201 Y CONSUMO 11/07/06, 07:54 a.m. 202 Cap12.p65 Agua, electricidad y pobreza 202 11/07/06, 07:54 a.m. Cap12.p65 203 2002 Argentina, Gran 11/07/06, 07:54 a.m. Perú Rep. Bol. de Venezuela 2000 20023 2003 Nicaragua Uruguay 2002 1998 México-ENIGH 1999 Honduras 2003 Colombia, urbano 2000 2003 Colombia, Bogotá 2000 2000 Chile Guatemala 2000 Brasil El Salvador 1999 Bolivia, urbano Buenos Aires 2002 Año Argentina América Latina País, ciudad 98,0 98,0 78,0 65,0 97,0 69,0 73,0 84,0 100,0 100,0 98,0 95,0 99,0 100,0 100,0 Total (%) 98,0 97,0 62,0 35,0 93,0 45,0 52,0 73,0 99,0 99,0 96,0 91,0 97,0 99,0 98,0 Pobres (%) 99,0 99,0 88,0 85,0 98,0 85,0 87,0 92,0 100,0 100,0 99,0 99,0 100,0 100,0 100,0 No pobres (%) 97,0 96,0 53,0 20,0 90,0 30,0 40,0 68,0 99,0 99,0 95,0 86,0 97,0 97,0 97,0 1 (%) 98,0 98,0 70,0 49,0 96,0 59,0 64,0 77,0 100,0 100,0 97,0 95,0 97,0 100,0 99,0 2 (%) 99,0 99,0 80,0 75,0 99,0 76,0 77,0 87,0 100,0 100,0 98,0 97,0 100,0 100,0 100,0 3 (%) Quintiles 99,0 99,0 88,0 90,0 99,0 86,0 89,0 92,0 100,0 100,0 99,0 99,0 100,0 100,0 100,0 4 (%) Banco Mundial 2004a Ruggeri-Laderchi 2003 OSINERG 2005 Freije y Rivas 2002 Banco Mundial 2004b Wodon Ajwad y Siaens 2003 Foster y Araújo 2004 Banco Mundial 2004a Meléndez y otros 2004; Meléndez 2005 Meléndez y otros 2004; Meléndez 2005 Banco Mundial 2004a Banco Mundial 2004a Barja, McKenzie y Urquiola 2002 Foster 2004 Foster 2004 Fuente (Continúa en la página siguiente) 99,0 99,0 94,0 89,0 100,0 93,0 95,0 98,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 5 (%) APÉNDICE B.1 COBERTURA EN ELECTRICIDAD: PORCENTAJE DE HOGARES CON ELECTRICIDAD O GASTO NO CERO EN ELECTRICIDAD Apéndice B 203 Cap12.p65 204 20012 20012 20012 20012 20012 20012 20012 20012 20012 20012 20012 20012 20012 20012 20012 Año 2002 2002 2002 2003 1998 Armenia, urbano Azerbaiyán, urbano Bielorrusia, urbano Bulgaria, urbano Croacia Europa Oriental y Central Albania, urbano 2002 Asia Meridional India: Estado, urbano Kerala Andhra Pradesh Tamil Nadu Karnataka Maharashtra Madhya Pradesh Gujarat Orissa Punjab Haryana Rajasthan Delhi Uttar Pradesh Bengala Occidental Bihar País, ciudad (Continuación apéndice B.1) 11/07/06, 07:54 a.m. 99,7 99,9 99,9 99,8 99,2 99,9 91,0 91,0 92,0 91,0 90,0 93,3 92,3 81,6 95,7 92,7 91,0 92,0 84,2 84,4 67,1 Total (%) 99,4 99,5 99,9 99,9 98,9 99,8 85,0 81,0 84,0 80,0 88,0 87,5 85,7 65,4 93,0 87,4 82,8 90,3 72,9 71,3 42,2 Pobres (%) 99,8 100,0 99,8 99,8 99,4 99,9 94,0 96,0 96,0 96,0 91,0 96,1 95,8 90,8 97,2 96,2 94,3 92,7 89,5 92,2 75,4 No pobres (%) 99,0 99,0 99,9 99,9 98,3 99,6 79,0 73,0 78,0 75,0 83,0 82,4 80,0 47,5 90,4 83,3 73,6 86,6 66,9 59,5 32,3 1 (%) 99,8 100,0 99,9 99,9 99,5 100,0 92,0 90,0 90,0 93,0 93,0 92,5 92,1 75,5 95,3 91,8 91,1 93,9 77,6 81,7 55,4 2 (%) 99,8 100,0 99,8 99,9 99,8 99,8 94,0 93,0 95,0 95,0 89,0 94,4 95,0 86,4 96,0 95,3 93,2 92,3 84,4 87,2 72,6 3 (%) Quintiles 99,9 100,0 99,9 99,7 99,3 100,0 95,0 97,0 96,0 97,0 90,0 95,9 94,7 92,3 97,6 83,3 94,4 91,6 89,7 90,4 71,6 4 (%) 2004a 2004a 2004a 2004a 2004a 2004a 2004a 2004a 2004a 2004a 2004a 2004a 2004a 2004a 2004a Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Shkaratan 2005 Santhakumar Santhakumar Santhakumar Santhakumar Santhakumar Santhakumar Santhakumar Santhakumar Santhakumar Santhakumar Santhakumar Santhakumar Santhakumar Santhakumar Santhakumar Fuente (Continúa en la página siguiente) 99,7 100,0 99,8 99,8 99,1 100,0 94,0 97,0 98,0 97,0 94,0 97,6 97,4 92,2 98,0 91,8 95,1 94,3 92,3 96,7 79,8 5 (%) 204 Agua, electricidad y pobreza Cap12.p65 205 100,0 100,0 99,9 2002 1997 2002 2002 2002 2002 2002 2003 2002 2002 Kirguizistán, urbano Letonia, Riga Moldavia, urbano Polonia, urbano Rumania, urbano Federación Rusa, urbano Serbia y Montenegro, Montenegro, urbano Tayikistán, urbano Turquía, urbano Ucrania, urbano 95,9 99,9 99,4 99,9 99,8 99,1 98,2 100,0 2002 Kazajstán, urbano 100,0 100,0 100,0 Total (%) 1997 2002 2002 Año Hungría Hungría, urbano Georgia, urbano País, ciudad (Continuación apéndice B.1) 92,6 99,8 99,8 99,9 100,0 97,8 99,8 99,6 96,9 97,4 99,9 100,0 99,9 100,0 Pobres (%) 97,3 100,0 99,9 100,0 100,0 99,7 99,9 100,0 99,8 98,2 100,0 100,0 100,0 100,0 No pobres (%) 90,4 99,5 100,0 99,8 100,0 96,3 99,6 99,1 95,1 97,6 99,9 100,0 99,7 100,0 1 (%) 94,7 100,0 99,6 100,0 100,0 99,3 99,9 100,0 98,6 97,1 99,9 100,0 100,0 100,0 2 (%) 96,8 100,0 100,0 100,0 100,0 99,8 99,8 100,0 99,6 97,7 100,0 100,0 100,0 100,0 3 (%) Quintiles 97,8 100,0 100,0 100,0 100,0 99,7 100,0 100,0 99,7 97,6 100,0 100,0 100,0 100,0 4 (%) 11/07/06, 07:54 a.m. Banco Mundial de próxima aparición b Shkaratan 2005 Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Shkaratan 2005 Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Fuente (Continúa en la página siguiente) 97,3 100,0 99,8 100,0 100,0 99,8 99,9 100,0 100,0 99,2 100,0 100,0 100,0 100,0 5 (%) Apéndice B 205 Cap12.p65 206 90,3 99,2 98,4 1997 1997 1998 Asia oriental Filipinas, urbano Filipinas, Manila Vietnam, urbano 42,3 90,1 20001 Santo Tomé y Príncipe 44,1 32,0 Total (%) Medio Oriente y África septentrional Yemen, Urbano 2003 20012 20001 Año Cabo Verde África subsahariana Ruanda, urbano País, ciudad (Continuación apéndice B.1) 81,5 98,1 96,5 86,1 23,2 24,4 12,8 Pobres (%) 96,2 99,9 99,7 92,8 55,0 57,1 45,0 No pobres (%) 75,2 96,9 94,9 80,0 14,1 15,7 4,0 1 (%) 87,8 99,4 98,1 92,1 32,4 33,2 21,7 2 (%) 92,9 99,8 99,4 89,5 43,3 43,5 28,6 3 (%) Quintiles 96,9 100,0 99,8 93,7 56,1 58,0 45,3 4 (%) 98,8 99,9 100,0 95,2 65,7 70,0 60,8 5 (%) Banco Mundial 2003 Banco Mundial 2003 Banco Mundial 2003 ESMAP de próxima aparición Ángel Urdinola y otross 2005 Ángel Urdinola y Woodon 2005a Ángel Urdinola y Wodon 2005b Fuente 206 Agua, electricidad y pobreza 11/07/06, 07:54 a.m. Cap12.p65 207 2000 2002 2003 Guatemala México-CFE Perú 20012 20012 20012 20012 20012 20012 2001-2 Karnataka Maharashtra Madhya Pradesh Gujarat Orissa Punjab 20012 Andhra Pradesh Tamil Nadu 20012 Kerala India: Estado, urbano Asia meridional 20023 2003 Colombia, urbano Uruguay 2003 Año Colombia, Bogotá América Latina País, ciudad 11/07/06, 07:54 a.m. 122,6 112,9 86,6 99,4 124,3 92,3 93,2 85,7 107,0 211,9 98,3 140,8 87,8 145,0 146,7 Total 93,7 88,1 58,0 66,6 74,0 49,8 60,6 55,5 68,1 196,2 62,1 42,5 43,0 100,5 101,1 Pobres 138,9 123,2 99,8 113,7 161,2 109,2 107,2 97,0 126,7 222,3 122,4 206,3 117,7 174,7 177,0 No pobres 80,4 72,3 45,1 55,1 59,1 43,6 51,5 48,4 59,4 180,6 49,0 14,5 40,0 99,0 94,4 1 APÉNDICE B.2 CONSUMO ESTIMADO DE ELECTRICIDAD MENSUAL EN KWH 104,7 93,7 70,5 76,8 88,0 61,5 68,3 61,4 78,0 211,7 75,2 70,5 46,0 102,0 107,9 2 109,4 115,1 76,1 89,5 99,1 85,4 79,2 70,7 80,1 226,5 87,6 125,5 71,0 126,0 130,9 3 Quintiles 129,9 118,7 93,6 109,0 121,2 110,6 100,3 94,5 116,1 208,3 113,3 183,5 100,0 163,0 163,0 4 Santhakumar 2004a Santhakumar 2004a Santhakumar 2004a Santhakumar 2004a Santhakumar 2004a Santhakumar 2004a Santhakumar 2004a Santhakumar 2004a Santhakumar 2004a Ruggeri-Laderchi 2003 OSINERG 2005 Banco Mundial 2004b Foster y Araujo 2004 Meléndez y otros 2004; Meléndez 2005 Meléndez y otros 2004; Meléndez 2005 Fuente (Continúa en la página siguiente) n.a. 129,9 122,6 137,5 253,1 128,0 132,3 123,0 154,0 232,2 166,5 310,0 182,0 235,0 237,0 5 Apéndice B 207 Cap12.p65 208 20012 20012 20012 20012 20012 Rajasthan Delhi Uttar Pradesh Bengala Occidental Bihar 20012 20001 Cabo Verde Santo Tomé y Príncipe 11/07/06, 07:54 a.m. 2003 Yemen Nota: n.a. = no aplica. 2003 Yemen, urbano Medio Oriente y África septentrional 20001 Ruanda, urbano África subsahariana Croacia 1998 20012 Haryana Europa oriental y central Año País, ciudad (Continuación apéndice B.2) 183,0 273,0 153,4 111,7 92,5 494,7 69,1 79,0 86,0 165,2 86,1 95,8 Total 143,3 207,8 98,3 56,8 60,6 328,2 51,7 50,0 58,1 98,9 62,4 64,8 Pobres 186,7 288,2 169,0 127,4 98,6 568,8 72,4 92,3 96,5 193,1 94,3 114,3 No pobres 134,0 192,5 64,8 41,0 37,3 338,7 44,5 38,9 51,7 85,2 53,7 109,4 1 152,5 223,0 112,9 64,3 64,9 319,8 57,4 57,2 62,4 111,0 68,8 129,9 2 162,5 246,0 136,8 95,0 64,2 611,5 60,5 60,0 68,8 129,8 79,3 165,7 3 Quintiles 181,0 279,0 164,5 115,0 83,6 581,5 69,0 67,7 81,9 146,2 96,0 122,6 4 216,5 339,5 193,9 157,7 125,8 527,1 80,6 128,1 123,5 293,5 104,2 147,0 5 ESMAP de próxima aparición ESMAP de próxima aparición Ángel Urdinola y Wodon 2005b Ángel Urdinola y Wodon 2005a Ángel Urdinola y otros 2005 Shkaratan 2005 Santhakumar 2004a Santhakumar 2004a Santhakumar 2004a Santhakumar 2004a Santhakumar 2004a Santhakumar 2004a Fuente 208 Agua, electricidad y pobreza Cap12.p65 209 2000 2003 Guatemala Perú Kerala Andhra Pradesh Tamil Nadu Karnataka Maharashtra Madhya Pradesh Gujarat Orissa Punjab Haryana Rajasthan Delhi Uttar Pradesh Bengala Occidental Bihar India: Estado, urbano 20012 20012 20012 20012 20012 20012 20012 20012 20012 20012 20012 20012 20012 20012 20012 2002 Argentina Asia meridional 2002 México-CFE 20023 2003 Colombia, urbano Uruguay 2003 Año Colombia, Bogotá América Latina País, ciudad 3,00 3,61 2,21 4,11 5,75 3,86 5,43 3,34 5,81 6,79 5,41 5,27 3,63 3,61 2,93 10,00 9,54 22,17 9,51 10,23 11,12 11,32 Total 1,69 1,98 1,22 1,89 2,82 3,34 3,49 2,58 4,22 4,22 3,77 3,18 2,38 2,04 2,10 9,60 2,09 21,85 4,49 5,06 8,29 5,57 Pobres 3,66 4,22 2,63 4,98 7,90 4,48 6,33 2,58 6,69 6,69 5,98 6,15 4,10 4,33 3,09 10,27 14,50 22,39 12,86 13,68 13,01 12,88 No pobres 1,47 1,71 0,99 1,63 2,16 1,98 2,73 2,09 3,67 3,67 3,24 2,66 2,12 1,55 1,86 8,20 1,59 21,67 3,04 4,81 8,28 5,25 1 1,95 2,21 1,42 2,39 3,43 2,85 4,23 2,75 4,68 5,48 4,16 3,65 2,55 2,36 2,29 11,00 2,59 22,03 5,94 5,32 8,30 5,70 2 2,11 2,72 1,69 3,49 4,15 3,39 4,61 3,27 5,06 5,76 4,86 4,03 2,89 2,61 2,50 10,00 4,63 23,16 8,96 7,79 9,87 7,33 3 Quintiles 3,25 3,92 2,34 4,83 5,43 4,31 5,60 3,47 6,10 6,66 6,17 4,80 3,47 3,00 2,92 9,60 9,00 21,14 11,70 10,65 11,60 9,71 4 APÉNDICE B.3 GASTO MENSUAL EN ELECTRICIDAD POR HOGAR EN DÓLARES DE ESTADOS UNIDOS 11/07/06, 07:54 a.m. Santhakumar Santhakumar Santhakumar Santhakumar Santhakumar Santhakumar Santhakumar Santhakumar Santhakumar Santhakumar Santhakumar Santhakumar Santhakumar Santhakumar Santhakumar Foster 2004 2004a 2004a 2004a 2004a 2004a 2004a 2004a 2004a 2004a 2004a 2004a 2004a 2004a 2004a 2004a Banco Mundial 2004b Ruggeri-Laderchi 2003 OSINERG 2005 Foster y Araújo 2004 Meléndez y otros 2004; Meléndez 2005 Meléndez y otros 2004; Meléndez 2005 Fuente (Continúa en la página siguiente) 4,59 5,83 3,50 6,41 13,51 5,52 8,26 3,95 8,23 10,58 6,66 9,28 5,27 6,25 3,50 11,20 29,87 22,86 17,94 22,60 17,55 16,70 5 Apéndice B 209 Cap12.p65 Año 210 2002 Georgia 1997 2002 2002 2002 Letonia, Riga Moldavia Polonia Rumania 2002 1998 Croacia Kirguizistán 2003 Bulgaria 1997 2002 Bielorrusia 2002 2002 Azerbaiyán Kazajstán 2002 Armenia Hungría 2002 Albania Europa oriental y Asia central País, ciudad (Continuación apéndice B.3) 11/07/06, 07:54 a.m. 7,92 25,36 2,78 7,21 1,24 2,52 12,86 3,64 23,97 17,87 1,46 2,19 5,62 10,90 Total 5,79 23,35 2,26 5,84 0,93 2,25 11,88 2,56 21,52 14,03 1,41 2,22 4,64 8,80 Pobres 8,51 25,83 2,99 7,83 1,35 2,61 13,50 4,06 25,20 19,42 1,48 2,17 5,97 11,63 No pobres 5,12 22,77 2,08 5,63 0,86 2,17 11,15 2,26 18,65 11,91 1,41 2,26 4,45 8,10 1 6,45 23,93 2,43 5,96 1,00 2,33 12,62 2,85 24,16 16,16 1,40 2,18 4,84 9,49 2 7,29 24,55 2,49 6,47 1,26 2,49 13,19 3,22 25,42 17,47 1,43 2,18 5,21 11,07 3 Quintiles 8,27 25,08 2,79 7,45 1,33 2,60 12,95 3,74 24,33 18,23 1,47 2,14 5,53 11,08 4 Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Shkaratan 2005 Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Shkaratan 2005 Banco Mundial de próxima aparición b Shkaratan 2005 Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Fuente (Continúa en la página siguiente) 9,98 27,87 3,69 9,42 1,46 2,73 14,37 5,22 25,78 22,55 1,54 2,20 7,16 12,74 5 210 Agua, electricidad y pobreza Cap12.p65 211 2003 2002 2002 Tayikistán Turquía Ucrania 20001 Santo Tomé y Príncipe 2003 2003 Yemen, urbano Yemen Medio Oriente y África septentrional 1998 20012 Cabo Verde Níger, Niamey 20001 Ruanda África subsahariana 2002 2002 Año Serbia y Montenegro Federación Rusa País, ciudad (Continuación apéndice B.3) 11/07/06, 07:54 a.m. 7,32 9,09 19,49 12,49 19,71 9,33 1,93 20,84 1,40 13,34 2,13 Total 6,00 7,35 n/r 6,68 9,56 6,11 1,77 14,85 1,24 9,69 1,79 Pobres 8,21 10,25 n/r 14,12 22,60 9,95 1,98 22,12 1,47 15,12 2,27 No pobres 5,39 6,67 n/r 3,76 6,73 3,76 1,73 12,88 1,14 8,68 1,70 1 6,61 8,03 n/r 7,95 10,90 6,55 1,81 16,81 1,34 10,71 1,89 2 6,60 8,60 n/r 10,09 16,57 6,48 1,86 18,58 1,31 12,42 2,01 3 Quintiles 7,62 9,31 n/r 13,45 20,27 8,43 1,93 20,79 1,41 13,91 2,23 4 10,41 12,83 n/r 17,37 28,29 12,70 2,16 26,98 1,68 19,04 2,57 5 ESMAP de próxima aparición ESMAP de próxima aparición Lauria y Kolb 1999 Ángel Urdinola y Wodon 2005b Ángel Urdinola y Wodon 2005a Ángel Urdinola y otros 2005 Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Fuente Apéndice B 211 Cap12.p65 212 2000 2003 Guatemala Perú 1998 2002 Nicaragua Argentina Kerala Andhra Pradesh Tamil Nadu Karnataka Maharashtra Madhya Pradesh Gujarat Orissa Punjab Haryana Rajasthan India: Estado, urbano 20012 20012 20012 20012 20012 20012 20012 20012 20012 20012 20012 1999 Bolivia, urbano Asia meridional 2002 México-ENIGH 20023 2003 Colombia, urbano Uruguay 2003 Año Colombia, Bogotá América Latina País, ciudad 2,6 4,2 2,7 3,9 4,4 4,7 5,7 4,3 5,8 6,6 5,8 5,0 1,5 3,6 5,0 5,2 2,7 3,0 5,0 1,7 Total (%) 2,6 4,2 2,8 3,5 4,1 4,7 5,5 5,2 6,3 6,7 5,8 6,2 0,9 4,0 2,6 8,7 2,4 3,0 8,2 4,8 Pobres (%) 2,7 4,2 2,6 4,0 4,6 4,6 5,7 4,0 5,5 6,5 5,8 4,2 1,9 3,4 6,6 2,9 2,9 3,0 2,9 1,6 No pobres (%) 2,7 4,2 2,9 3,6 4,2 4,5 5,0 5,3 6,7 6,6 5,9 6,2 0,6 4,0 1,9 12,3 2,3 3,0 10,6 10,2 1 (%) 2,5 4,1 2,6 3,5 4,1 4,9 5,9 5,1 5,9 6,9 5,7 6,1 1,2 4,0 3,4 5,1 2,6 3,0 5,8 3,9 2 (%) 2,5 4,0 2,6 3,9 4,2 4,8 5,9 4,8 5,7 6,5 6,0 5,0 1,7 3,4 4,4 3,7 3,0 3,0 4,0 3,1 3 (%) Quintiles 3,0 4,4 2,8 4,0 4,4 4,7 5,9 4,3 5,7 6,6 6,3 4,2 1,9 3,7 5,5 2,9 3,1 3,0 3,1 2,6 4 (%) APÉNDICE B.4 GASTO MENSUAL EN ELECTRICIDAD COMO PORCENTAJE DEL INGRESO FAMILIAR 2,6 4,1 2,6 4,1 5,1 4,4 5,4 3,4 5,3 6,4 5,0 3,4 2,0 3,2 9,9 2,0 2,6 3,0 1,6 1,6 5 (%) 11/07/06, 07:54 a.m. 2004a 2004a 2004a 2004a 2004a 2004a 2004a 2004a 2004a 2004a 2004a (Continúa en la página siguiente) Santhakumar Santhakumar Santhakumar Santhakumar Santhakumar Santhakumar Santhakumar Santhakumar Santhakumar Santhakumar Santhakumar Foster 2004 Freije y Rivas 2002 Barja, McKenzie y Urquiola 2002 Banco Mundial 2004b Ruggeri-Laderchi 2003 OSINERG 2005 Foster y Araujo 2004 Meléndez 2005 Meléndez y otros 2004; Meléndez 2005 Meléndez y otros 2004; Fuente 212 Agua, electricidad y pobreza Cap12.p65 213 20012 20012 20012 20012 Año 2002 1997 2002 Kirguizistán, urbano Letonia, Riga Moldavia, urbano 1998 2002 Croacia Georgia, urbano 2002 2002 Bulgaria, urbano Kazajstán, urbano 2002 Bielorrusia, urbano 1997 2002 2002 Azerbaiyán, urbano Hungría Hungría, urbano 2002 Armenia, urbano Europa Oriental y Asia Central Albania, urbano 2002 Delhi Uttar Pradesh Bengala Occidental Bihar País, ciudad (Continuación apéndice B.4) 11/07/06, 07:54 a.m. 2,9 7,3 2,3 2,3 6,0 5,7 3,1 5,2 10,1 1,2 1,7 8,0 6,7 4,6 4,1 4,0 3,5 Total (%) 3,3 9,1 2,9 3,4 7,1 6,9 3,7 7,1 11,5 1,6 1,8 9,7 9,0 4,7 4,2 4,0 3,8 Pobres (%) 2,6 6,9 2,2 2,2 5,3 5,4 2,7 4,7 9,6 1,0 1,6 7,4 6,4 4,5 4,1 4,0 3,5 No pobres (%) 3,6 9,3 3,2 3,8 7,6 7,0 4,0 8,2 11,8 1,9 2,0 10,2 9,8 4,6 4,2 4,2 4,0 1 (%) 3,1 8,9 2,7 2,9 6,6 6,7 3,5 6,1 11,2 1,3 1,7 9,2 8,1 4,8 4,2 3,9 3,6 2 (%) 2,9 7,9 2,5 2,6 6,3 5,9 3,1 5,3 11,0 1,1 1,6 8,2 7,7 4,7 4,1 4,0 3,7 3 (%) Quintiles 2,6 7,1 2,4 2,3 5,4 5,6 2,8 4,7 9,4 1,0 1,6 7,5 6,6 4,3 4,0 3,9 3,7 4 (%) 2,4 5,6 1,8 1,6 4,2 4,7 2,4 4,0 8,5 0,8 1,7 6,4 5,0 4,5 4,0 4,2 3,2 5 (%) 2004a 2004a 2004a 2004a (Continúa en la página siguiente) Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Shkaratan 2005 Banco Mundial de próxima aparición b Shkaratan 2005 Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Shkaratan 2005 Banco Mundial de próxima aparición b Santhakumar Santhakumar Santhakumar Santhakumar Fuente Apéndice B 213 Cap12.p65 214 2,3 2002 2002 2002 Turquía, urbano Ucrania, urbano 11/07/06, 07:54 a.m. 2001 2003 2,9 Nota: Pobres = 40% más pobre; n/r = no se informa. Filipinas Asia oriental República de Yemen 1,7 5,5 Santo Tomás y Príncipe 20001 Medio Oriente y África septentrional 2,4 3,7 2,1 20001 20012 Ruanda, urbano Cabo Verde África subsahariana 6,9 2002 8,1 1,4 6,0 2002 2002 Rumania, urbano 6,9 Total (%) Federación Rusa, urbano Serbia y Montenegro, urbano Tayikistán, urbano 2002 Año Polonia, urbano País, ciudad (Continuación apéndice B.4) 2,6 1,4 6,4 3,8 4,6 2,6 9,5 3,1 8,8 2,0 6,9 9,2 Pobres (%) 3,2 1,8 5,3 2,3 3,6 1,9 7,5 2,1 6,1 1,2 5,9 6,6 No pobres (%) 2,5 1,3 5,1 4,4 4,2 2,9 9,7 3,4 9,7 2,2 7,1 10,1 1 (%) 2,7 1,6 6,7 3,8 4,7 2,4 9,3 2,8 8,0 1,7 6,7 8,3 2 (%) 3,1 1,8 6,7 2,8 5,1 2,2 8,5 2,3 6,9 1,4 6,4 7,5 3 (%) Quintiles 3,2 2,0 6,9 2,5 4,6 1,9 7,9 2,1 6,2 1,2 6,0 6,7 4 (%) 3,1 1,8 4,4 2,2 2,9 1,6 6,3 1,9 5,3 0,9 5,4 5,5 5 (%) Chingcuanco 2001 ESMAP de próxima aparición Ángel Urdinola y Wodon 2005b Ángel Urdinola y 2005 2005 Ángel Urdinola y Wodon 2005a Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Fuente 214 Agua, electricidad y pobreza 215 Apéndice C APÉNDICE C. AGUA, COBERTURA, GASTO Y CONSUMO Cap13.p65 215 11/07/06, 07:54 a.m. 216 Cap13.p65 Agua, electricidad y pobreza 216 11/07/06, 07:54 a.m. Cap13.p65 2002 2002 1999 1999 1998 2000 2003 2003 1996 1996 1996 2000 2002 1995 1998 2001 2000 20023 1996 2000 Argentina, Buenos Aires Bolivia, La Paz y El Alto Bolivia, urbano Chile Colombia Colombia, Bogotá Colombia, urbano El Salvador, San Miguel El Salvador, Santa Ana El Salvador, Sonsonate Guatemala México-ENIGH Nicaragua, Managua Panamá, Ciudad de Panamá y Colón Paraguay, urbano Perú Uruguay Rep. Bol. de Venezuela, Mérida Rep. Bol. de Venezuela Año Argentina América Latina País, ciudad 217 11/07/06, 07:54 a.m. PWC PWC PWC PWC PWC PWC PWC PWC PWC PWC PWC PWC PWC PWC PWC PWC PWC PWC PWC PWC Tipo de conexión 92,8 100,0 98,1 74,4 65,0 98,0 97,0 61,3 70,4 84,0 95,0 70,0 98,2 99,4 84,8 89,1 92,2 94,4 85,0 94,0 Total (%) 89,0 100,0 96,8 57,5 56,4 96,5 95,0 32,1 58,5 75,5 88,0 59,5 97,8 98,5 75,0 81,5 87,4 91,1 76,0 89,5 95,3 100,0 99,0 85,7 68,6 99,7 97,7 80,8 78,3 90,3 99,0 77,3 98,4 99,7 91,3 93,8 95,4 100,0 90,3 96,3 Pobres No pobres (%) (%) 87,0 100,0 95,5 51,0 53,0 98,0 93,0 20,0 57,0 71,0 84,0 54,0 97,5 97,6 70,0 78,0 85,8 88,8 73,0 88,0 1 (%) 91,0 100,0 98,0 64,0 59,7 95,0 97,0 44,2 60,0 80,0 92,0 65,0 98,1 99,1 80,0 86,0 89,1 93,3 79,0 91,0 2 (%) 93,0 100,0 98,5 79,0 58,0 99,0 98,0 65,3 68,0 84,0 98,0 67,0 98,2 99,7 86,0 90,5 91,4 95,6 89,0 96,0 3 (%) Quintiles 96,0 100,0 99,3 85,0 69,8 100,0 97,0 82,6 75,0 93,0 99,0 79,0 98,8 99,6 92,0 94,0 98,2 100,0 89,0 96,0 4 (%) APÉNDICE C.1 COBERTURA EN AGUA: PORCENTAJE DE HOGARES CON CONEXIÓN PRIVADA 97,0 100,0 99,3 93,0 78,1 100,0 98,0 94,6 92,0 94,0 100,0 86,0 98,3 99,7 96,0 97,0 96,8 100,0 93,0 97,0 5 (%) Foster 2004 (Continúa en la página siguiente) Banco Mundial 2004a Walker y otros 2000 Ruggeri-Laderchi 2003 Banco Mundial 2004a Robles 2001 Walker y otros 2000 Walker y otros 2000 Banco Mundial 2004b Banco Mundial 2004a Walker y otros 2000 Walker y otros 2000 Walker y otros 2000 Meléndez y otros 2004; Meléndez 2005 Meléndez y otros 2004; Meléndez 2005 Banco Mundial 2004a Gómez Lobo y Contreras 2000, 2003 Barja, McKenzie y Urquiola 2002 Barja, McKenzie y Urquiola 2002 Foster 2004 Fuente Apéndice C 217 Cap13.p65 218 2002 2003 1998 2002 2002 2002 2002 1997 2002 2002 2002 2002 2002 2003 2002 2002 Bielorrusia Bulgaria Croacia Georgia Hungría Kazajstán Kirguizistán Letonia, Riga Moldavia Polonia Rumania Federación Rusa Serbia y Montenegro Tayikistán Turquía Ucrania 11/07/06, 07:54 a.m. 20012 1998 1998 Cabo Verde Níger, Niamey Níger, Niamey África subsahariana 2002 Azerbaiyán 2002 2002 Armenia Año Albania Europa oriental y central País, ciudad (Continuación apéndice C.1) PT PWC PWC PWC PWC PWC PWC PWC PWC PWC PWC PWC PWC PWC PWC PWC PWC PWC PWC PWC PWC PWC Tipo de conexión 15,0 44,0 26,5 89,8 90,0 83,5 98,2 96,4 92,8 99,2 78,5 98,8 81,5 88,4 98,4 94,4 92,4 98,7 89,6 87,1 97,1 91,7 Total (%) 32,0 15,0 10,3 86,1 82,4 80,3 96,7 94,4 83,2 98,0 66,2 98,2 61,9 77,9 95,9 92,0 83,7 96,0 87,7 88,2 95,7 82,6 9,0 55,3 37,3 91,1 94,4 83,8 98,7 97,1 94,5 99,5 81,4 99,2 85,2 90,7 99,2 95,2 97,0 99,9 90,5 86,3 98,0 94,5 Pobres No pobres (%) (%) n/r n/r 6,6 85,1 76,5 81,0 96,4 93,8 78,8 97,3 64,5 97,3 64,5 73,4 94,3 90,4 76,5 93,1 85,9 89,7 94,7 80,2 1 (%) n/r n/r 14,1 87,2 88,4 79,5 97,0 95,0 87,7 98,6 67,9 98,9 59,4 82,5 97,5 93,5 90,5 98,9 89,5 86,8 96,6 85,0 2 (%) n/r n/r 23,5 89,3 92,2 78,6 98,1 95,9 91,5 99,2 70,4 99,0 78,9 88,3 99,0 92,8 95,5 99,8 89,3 86,2 96,8 93,2 3 (%) Quintiles n/r n/r 35,6 90,1 94,3 85,5 98,9 97,3 94,6 99,4 83,5 99,2 86,8 91,0 99,2 95,6 96,7 100,0 90,6 84,8 98,6 94,8 4 (%) n/r n/r 52,8 93,9 96,7 87,3 99,1 98,0 97,4 99,8 90,4 99,4 89,9 92,7 99,4 97,2 98,5 99,8 91,7 87,8 98,6 95,4 5 (%) (Continúa en la página siguiente) Lauria y Kolb 1999 Lauria y Kolb 1999 Ángel Urdinola y Wodon 2005a Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Shkaratan 2005 Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Shkaratan 2005 Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Fuente 218 Agua, electricidad y pobreza Cap13.p65 219 2001 2001 2001 2003 2003 Nepal, Katmandú India, Bangalore India, Bangalore Sri Lanka Sri Lanka Nota: n/r = no se informa. 2001 Año Nepal, Katmandú Asia meridional País, ciudad (Continuación apéndice C.1) PT PWC PT PWC PT PWC Tipo de conexión 5,8 37,4 24,0 53,8 34,5 65,5 Total (%) 6,9 31,2 44,0 39,5 51,7 48,3 5,0 41,6 10,0 63,2 22,9 77,1 Pobres No pobres (%) (%) 6,9 27,7 57,0 31,8 57,3 42,7 1 (%) 6,9 34,6 31,0 47,2 43,4 56,6 2 (%) 6,9 42,4 18,5 56,6 28,5 71,5 3 (%) Quintiles 4,7 39,7 9,0 63,8 23,0 77,0 4 (%) 3,6 42,5 3,5 69,3 16,7 83,3 5 (%) Pattanayak y Yang 2005; Pattanayak y otros 2004; Brocklehurst 2004 Pattanayak y Yang 2005; Pattanayak y otros 2004; Brocklehurst 2004 Prokopy 2002 Prokopy 2002 Pattanayak y Yang 2002; Pattanayak y otros 2001 Pattanayak y Yang 2002; Pattanayak y otros 2001 Fuente Apéndice C 219 11/07/06, 07:54 a.m. Cap13.p65 220 1998 1998 Panamá, Ciudad de Panamá y Colón Panamá, Ciudad de Panamá y Colón 11/07/06, 07:54 a.m. Croacia Europa oriental y central 1998 1996 1995 Nicaragua, Managua Rep. Bol. de Venezuela, Mérida 1995 Nicaragua, Managua 1996 1996 El Salvador, Sonsonate Rep. Bol. de Venezuela, Mérida 1996 El Salvador, Sonsonate 2001 1996 El Salvador, Santa Ana 20023 1996 El Salvador, Santa Ana Uruguay 1996 El Salvador, San Miguel Paraguay, urbano 1996 2003 El Salvador, San Miguel 2003 Colombia, Urbano Año Colombia, Bogotá América Latina País, ciudad AC AM AC AC AC AM AC AM AC AM AC AM AC AM AC AC AC Muestra 14,90 40,8 39,6 11,5 27,0 31,4 30,6 33,7 26,8 29,4 28,0 30,4 29,8 28,6 29,0 8,0 12,2 Total 14,77 42,0 40,5 11,4 21,4 29,5 28,0 41,0 28,5 30,5 28,0 28,0 27,0 32,0 30,5 4,5 7,7 14,95 40,0 39,0 11,7 30,8 32,7 32,3 29,3 25,7 29,7 28,0 31,3 31,7 27,3 28,0 10,3 13,4 Pobres No pobres 13,70 49,0 43,0 11,8 18,7 30,0 28,0 25,0 23,0 35,0 30,0 25,0 25,0 30,0 30,0 4,0 6,8 1 15,61 35,0 38,0 10,9 24,1 29,0 28,0 57,0 34,0 26,0 26,0 31,0 29,0 34,0 31,0 5,0 8,1 2 APÉNDICE C.2 CONSUMO MENSUAL ESTIMADO DE AGUA POR HOGAR EN M³ 15,39 37,0 38,0 11,6 26,7 31,0 30,0 29,0 25,0 34,0 30,0 33,0 30,0 27,0 27,0 7,0 9,9 3 Quintiles 14,95 43,0 40,0 10,6 28,7 30,0 31,0 31,0 26,0 27,0 27,0 30,0 31,0 29,0 30,0 10,0 12,1 4 14,63 40,0 39,0 12,8 37,1 37,0 36,0 28,0 26,0 28,0 27,0 31,0 34,0 26,0 27,0 14,0 15,5 5 (Continúa en la página siguiente) Shkaratan 2005 Walker y otros 2000 Walker y otros 2000 Ruggeri-Laderchi 2003 Robles 2001 Walker y otros 2000 Walker y otros 2000 Walker y otros 2000 Walker y otros 2000 Walker y otros 2000 Walker y otros 2000 Walker y otros 2000 Walker y otros 2000 Walker y otros 2000 Walker y otros 2000 Meléndez y otros 2004; Meléndez 2005 Meléndez y otros 2004; Meléndez 2005 Fuente 220 Agua, electricidad y pobreza Cap13.p65 221 2001 2001 2001 2001 2001 2003 Nepal, Katmandú Nepal, Katmandú India, Bangalore India, Bangalore India, Bangalore Sri Lanka Nota: n/r = no se informa. 2003 2001 Nepal, Katmandú Sri Lanka 2001 20012 Año Nepal, Katmandú Asia meridional Cabo Verde África subsahariana País, ciudad (Continuación apéndice C.2) AM AC PT AM AC PT AUM AM AC AC Muestra 20,0 28,8 3,8 20,3 15,2 1,6 16,9 25,9 22,1 6,37 Total 18,1 22,6 4,3 17,9 11,6 1,2 11,2 23,1 16,9 3,36 21,0 33,0 2,4 21,3 17,5 1,8 19,7 26,9 24,3 6,92 Pobres No pobres 17,8 20,9 n/r n/r 10,4 0,8 10,3 18,1 15,0 3,17 1 18,4 24,3 n/r n/r 13,0 1,6 11,9 30,2 19,0 3,45 2 20,0 29,5 n/r n/r 15,1 0,9 14,2 22,7 19,1 4,86 3 Quintiles 21,4 32,8 n/r n/r 16,7 0,8 18,7 23,4 21,7 6,19 4 21,6 36,7 n/r n/r 20,8 3,4 25,8 33,1 31,9 8,33 5 Pattanayak y Yang 2005; Pattanayak y otros 2004; Brocklehurst 2004 Pattanayak y Yang 2005; Pattanayak y otros 2004; Brocklehurst 2004 Prokopy 2002 Prokopy 2002 Prokopy 2002 Pattanayak y Yang 2002; Pattanayak y otros 2001 Pattanayak y Yang 2002; Pattanayak y otros 2001 Pattanayak y Yang 2002; Pattanayak y otros 2001 Pattanayak y Yang 2002; Pattanayak y otros 2001 Ángel Urdinola y Wodon 2005a Fuente Apéndice C 221 11/07/06, 07:54 a.m. Cap13.p65 222 1996 1996 1998 El Salvador, San Miguel Panamá, Ciudad de 2003 20023 2001 2002 2000 1994 2002 Colombia, urbano Uruguay Paraguay, urbano México-ENIGH Guatemala Bolivia, urbano Argentina 2002 2002 2002 2002 2003 1998 2002 1997 Albania Armenia Azerbaiyán Bulgaria Croacia Georgia Hungría Europa central y oriental 2003 Colombia, Bogotá Panamá y Colón 1996 El Salvador, Santa Ana 1996 El Salvador, Sonsonate 1995 Rep. Bol. de Venezuela, Mérida Año Nicaragua, Managua América Latina País, ciudad 11/07/06, 07:54 a.m. AC AC AC AC AC AC AC AC AC AC AC n/r n/r n/r n/r n/r n/r n/r n/r n/r n/r Muestra 4,60 0,98 10,83 6,56 1,42 2,03 2,58 5,53 3,78 1,53 9,97 5,38 13,18 5,50 7,59 10,72 6,34 6,42 5,84 2,44 4,44 Total 4,03 0,86 10,72 5,92 1,49 1,27 2,61 4,89 2,05 0,39 5,64 2,50 13,19 3,92 3,98 9,55 6,55 6,25 5,15 2,30 3,75 4,98 1,01 10,87 6,80 1,41 2,12 2,60 5,97 4,84 2,29 12,85 7,31 13,17 6,55 8,55 11,50 6,20 6,53 6,30 2,53 4,90 Pobres No pobres 3,66 0,80 9,94 5,67 1,50 1,08 2,68 4,67 1,67 0,13 4,76 2,58 12,69 3,84 3,74 8,40 5,70 5,00 5,60 2,90 3,50 1 4,40 0,92 11,34 6,17 1,49 1,46 2,53 5,10 2,43 0,65 6,52 2,42 13,69 4,00 4,10 10,70 7,40 7,50 4,70 1,70 4,00 2 4,83 0,99 11,20 6,29 1,45 1,70 2,66 5,70 2,94 0,91 9,77 5,34 14,46 4,80 5,22 11,20 5,30 6,90 7,40 2,10 3,90 3 Quintiles 4,74 1,04 10,87 6,84 1,47 1,84 2,64 5,40 4,02 1,56 11,29 5,65 11,80 5,78 6,70 10,70 6,30 6,00 5,30 2,00 5,00 4 APÉNDICE C.3 GASTO MENSUAL POR HOGAR EN AGUA EN DÓLARES DE ESTADOS UNIDOS 5,36 1,02 10,64 7,27 1,29 2,82 2,49 6,80 7,55 4,42 17,50 10,93 13,27 9,07 10,79 12,60 7,00 6,70 6,20 3,50 5,80 5 (Continúa en la página siguiente) Shkaratan 2005 Banco Mundial de próxima aparición b Shkaratan 2005 Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Foster 2004 Israel 2002 Foster y Araújo 2004 Banco Mundial 2004b Robles 2001 Ruggeri-Laderchi 2003 Meléndez y otros 2004; Meléndez 2005 Meléndez y otros 2004; Meléndez 2005 Walker y otros 2000 Walker y otros 2000 Walker y otros 2000 Walker y otros 2000 Walker y otros 2000 Walker y otros 2000 Fuente 222 Agua, electricidad y pobreza Cap13.p65 223 2002 2002 2002 2002 2003 2002 2002 Moldavia Polonia Rumania Federación Rusa Tayikistán Turquía Ucrania 1998 1998 Niamey, Níger Niamey, Níger 11/07/06, 07:54 a.m. 2001 2001 2001 2001 2001 2003 Nepal, Katmandú India, Bangalore India, Bangalore India, Bangalore India, Bangalore Sri Lanka Nota: n/r = no se informa. 2001 Nepal, Katmandú Asia meridional 20012 Cabo Verde Africa subsahariana 1997 Letonia, Riga 2002 2002 Kazajstán Kirguizistán Año País, ciudad (Continuación apéndice C.3) AM PT OPC AM AC AUM AM AM AC AC AC AC AC AC AC AC AC AC AC AC Muestra 2,26 0,42 1,48 1,89 1,78 1,79 2,59 11,82 10,85 13,93 1,67 10,34 1,32 2,48 7,24 11,59 1,65 9,36 0,52 1,63 Total 1,64 0,35 1,28 1,65 1,51 1,35 2,23 n/r n/r 6,60 1,52 7,66 0,95 2,25 5,71 10,63 1,27 9,05 0,44 1,61 2,58 0,70 1,59 2,01 1,90 1,99 2,72 n/r n/r 15,28 1,72 10,95 1,43 2,56 7,34 11,75 1,63 9,50 0,52 1,64 Pobres No pobres 1,55 n/r n/r n/r 1,39 1,27 1,58 n/r n/r 6,16 1,48 6,97 0,86 2,15 4,97 10,02 1,29 8,37 0,37 1,56 1 1,71 n/r n/r n/r 1,59 1,43 3,14 n/r n/r 6,81 1,57 8,35 1,04 2,35 6,45 11,25 1,25 9,40 0,50 1,66 2 2,16 n/r n/r n/r 1,75 1,68 2,18 n/r n/r 10,21 1,67 9,45 1,32 2,51 6,73 11,20 1,22 8,75 0,51 1,69 3 Quintiles 2,75 n/r n/r n/r 1,76 1,82 2,27 n/r n/r 12,99 1,71 11,22 1,39 2,49 7,39 11,57 1,61 9,35 0,51 1,61 4 2,83 n/r n/r n/r 2,17 2,46 3,52 n/r n/r 19,09 1,78 12,16 1,58 2,69 7,89 12,47 2,05 10,29 0,55 1,63 5 Pattanayak y Yang 2005; Pattanayak y otros 2004; Brocklehurst 2004 Prokopy 2002 Prokopy 2002 Prokopy 2002 Prokopy 2002 Pattanayak y Yang 2002; Pattanayak y otros 2001 Pattanayak y Yang 2002; Pattanayak y otros 2001 Lauria y Kolb 1999 Lauria y Kolb 1999 Ángel-Urdinola y Wodon 2005a Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Shkaratan 2005 Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Fuente Apéndice C 223 Cap13.p65 224 2003 2000 1998 2001 20023 Colombia, urbano Guatemala México Paraguay, urbano Uruguay 2002 2002 2002 2003 1998 2002 1997 2002 2002 1997 2002 2002 2002 2002 Albania Armenia Azerbaiyán Bulgaria Croacia Georgia Hungría Kazajstán Kirguizistán Letonia, Riga Moldavia Polonia Rumania Federación Rusa Europa central y oriental 2003 Colombia, Bogotá 2002 1999 Bolivia, urbano Año Argentina América Latina País, ciudad 11/07/06, 07:54 a.m. AC AC AC AC AC AC AC AC AC AC AC AC AC AC AC AC AH AC AC AC AH AC Muestra 1,4 4,9 3,2 2,8 3,5 0,9 1,3 2,1 1,1 1,4 3,6 1,0 2,3 1,2 4,3 2,0 1,1 0,3 2,4 1,2 1,8 2,7 Total 2,1 5,8 4,1 4,0 4,6 1,1 1,9 2,3 1,9 1,8 4,5 1,2 2,5 1,8 7,3 3,0 1,2 0,2 3,8 3,4 1,8 3,2 1,2 4,8 3,0 2,7 3,0 1,0 1,2 1,9 0,9 1,2 3,3 1,0 2,3 1,1 2,3 1,0 0,9 0,4 1,4 1,1 1,9 2,4 Pobres No pobres 2,4 5,7 4,4 4,3 5,1 1,1 2,1 2,4 2,5 2,0 4,9 1,3 2,4 2,1 10,4 4,4 1,1 0,1 4,8 7,1 1,8 3,5 1 1,8 5,9 3,8 3,6 4,4 1,0 1,7 2,2 1,4 1,6 4,1 1,1 2,5 1,6 4,1 1,6 1,3 0,3 2,7 2,8 1,9 2,8 2 1,5 5,4 3,5 3,1 3,5 1,1 1,5 2,3 1,3 1,4 3,7 1,0 2,7 1,4 3,2 1,9 1,2 0,3 2,0 2,2 2,0 2,8 3 Quintiles (%) 1,2 4,9 3,2 2,9 3,1 1,0 1,2 1,9 1,0 1,3 3,4 1,0 2,1 1,2 2,2 1,1 1,1 0,4 1,5 1,8 1,9 2,3 4 APÉNDICE C.4 GASTO MENSUAL EN AGUA COMO PORCENTAJE DEL INGRESO FAMILIAR (%) 0,9 4,1 2,5 2,2 2,4 0,8 0,9 1,5 0,6 1,0 2,8 0,9 2,1 0,8 1,5 0,8 0,8 0,6 0,8 1,0 1,7 2,1 5 Foster 2004 (Continúa en la página siguiente) Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Shkaratan 2005 Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Shkaratan 2005 Banco Mundial de próxima aparición b Shkaratan 2005 Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Ruggeri-Laderchi 2003 Robles 2001 López Calva y Rosellón 2002 Foster y Araújo 2004 Meléndez y otros 2004; Meléndez 2005 Meléndez y otros 2004; Meléndez 2005 Barja, McKenzie y Urquiola 2002 Fuente 224 Agua, electricidad y pobreza Cap13.p65 225 2002 Turquía Ucrania 1998 1998 Niamey, Níger Niamey, Níger 2001 Nepal, Katmandú AM AUM AM AC AM AC AC AC AC AC Muestra 0,9 0,8 1,2 0,8 8,2 7,5 2,2 1,6 3,6 1,8 Total 1,0 1,8 3,0 1,1 n/r n/r 3,1 2,1 4,9 2,3 0,9 0,8 1,1 0,7 n/r n/r 2,2 1,5 3,3 1,6 Pobres No pobres 1,2 2,2 2,7 1,2 n/r n/r 3,9 2,3 5,3 2,6 1 0,9 1,4 3,2 1,0 n/r n/r 2,9 1,9 4,4 2,1 2 0,9 1,2 1,5 0,8 n/r n/r 3,1 1,8 3,9 1,9 3 Quintiles (%) 1,0 0,9 1,1 0,7 n/r n/r 2,8 1,5 3,6 1,6 4 0,8 0,4 0,6 0,6 n/r n/r 1,9 1,2 2,5 1,4 5 Fuente Pattanayak y Yang 2005; Pattanayak y otros 2004; Brocklehurst 2004 otros 2001 Pattanayak y Yang 2002; Pattanayak y otros 2001 Pattanayak y Yang 2002; Pattanayak y Prokopy 2002 Lauria y Kolb 1999 Lauria y Kolb 1999 Ángel Urdinola y Wodon 2005a Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Banco Mundial de próxima aparición b Nota: Muestra: TC = todos con conexión; TM = todos con medidor; TSM = todos sin medidor; TH = todos los hogares, incluyendo aquellos sin acceso. Tipo de conexión: GP = Grifos públicos; CPA = Conexión privada al agua; OCP = Otra conexión privada. Pobres = Los más pobres 40%. Otros: n/r = no se informa. 2003 2001 Nepal, Katmandú Sri Lanka 2001 India, Bangalore Asia meridional 20012 Cabo Verde África subsahariana 2003 2002 Tayikistán Año País, ciudad (Continuación apéndice C.4) Apéndice C 225 11/07/06, 07:54 a.m. Cap13.p65 226 11/07/06, 07:54 a.m. APÉNDICE D. ELECTRICIDAD: DATOS SOBRE SUBSIDIOS AL CONSUMO Cap14.p65 227 11/07/06, 07:54 a.m. 228 Cap14.p65 Agua, electricidad y pobreza 228 11/07/06, 07:54 a.m. Cap14.p65 229 Tarifas definidas geográficamente con TBC y uso limitado de CPMV Tarifas definidas geográficamente con las TBC Colombia, Bogotá (S) Colombia, urbano (E) TBC Perú (E) Descuento para hogares con base en CPMV Argentina (S) 11/07/06, 07:54 a.m. TBC TBC TBC TBC TBC Kerala Andhra Pradesh Tamil Nadu Karnataka Maharashtra India: Estado, urbano (E) Asia meridional Promedio de subsidio provincial con base en CPMV Argentina (E*) Argentina TDV con umbral de 300 kWh TDV con umbral de 100 kWh Guatemala (S) Honduras (E) TDV con umbral de 300 kWh Guatemala (E) Guatemala Tarifas definidas geográficamente con TBC Colombia, Bogotá (E) Colombia América Latina País, ciudad Tipo de subsidio 87,6 88,4 90,2 90,2 90,2 n/r n/r 41,0 57,4 47,6 62,9 88,4 57,3 83,0 Total (%) 86,7 78,9 82,8 80,9 84,3 64,0 6,0 40,1 41,5 41,5 44,6 98,0 83,8 96,3 Pobres (%) APÉNDICE D.1 PORCENTAJE DE HOGARES QUE RECIBEN SUBSIDIO 88,2 92,9 93,9 94,3 93,5 n/r n/r 41,5 51,1 48,2 75,1 82,1 39,7 74,1 No pobres (%) 82,3 73,2 77,0 72,5 78,8 n/r n/r 35,9 n/r 31,9 33,5 97,9 87,8 96,7 1 (%) 91,6 92,0 88,7 89,1 91,6 n/r n/r 44,2 n/r 51,2 56,3 98,1 79,7 95,8 2 (%) 88,1 92,6 93,2 96,0 93,8 n/r n/r 44,4 n/r 51,1 80,5 90,1 41,8 82,3 4 (%) 89,3 90,5 93,6 95,1 92,9 n/r n/r 36,8 n/r 31,5 73,9 60,3 11,6 47,0 5 (%) (Continúa en la página siguiente) 87,0 94,0 93,6 91,6 93,6 n/r n/r 44,3 n/r 58,1 69,9 95,8 65,6 92,9 3 (%) Quintiles Apéndice D 229 Cap14.p65 230 TBC Bihar TBC Descuento en la factura para hogares seleccionados Tarifa uniforme por volumen consumido TBC con primer bloque de 40 kWh TDV con umbral de 40 kWh Ruanda, urbano (E) Ruanda, urbano (S) Ruanda, urbano (S) Ruanda África Subsahariana Subsidio para calefacción en invierno Georgia, Tbilisi (E) Georgia, Tbilisi (E) Georgia Tarifa uniforme por volumen consumido Hungría (S) Tipo de subsidio Croacia (E) Europa Oriental y Central TBC TBC TBC Delhi Bengala Occidental TBC Rajasthan Uttar Pradesh TBC Haryana Orissa TBC TBC Gujarat Punjab TBC TBC Madhya Pradesh País, ciudad (Continuación apéndice D.1) 11/07/06, 07:55 a.m. 8,8 32,0 32,0 13,0 20,8 98,7 99,7 66,1 80,6 83,9 91,3 84,3 88,2 83,5 72,6 76,4 92,0 Total (%) 5,7 12,8 12,8 13,0 25,0 98,3 99,4 41,4 68,5 72,6 90,3 78,3 84,5 86,8 58,7 76,3 86,6 Pobres (%) n/r n/r 45,0 13,0 18,0 99,0 99,8 74,4 87,8 89,1 91,7 86,6 90,7 81,5 80,5 76,4 94,6 No pobres (%) n/r n/r 4,0 10,0 27,0 97,7 99,0 31,7 57,5 66,4 86,6 71,0 79,9 84,3 42,7 74,1 81,7 1 (%) n/r n/r 21,7 16,0 23,0 98,9 99,8 55,2 78,0 77,6 93,4 81,0 88,7 87,9 67,9 81,4 91,3 2 (%) n/r n/r 45,3 11,0 19,0 99,1 99,9 71,0 86,6 89,3 91,1 87,2 77,6 83,0 79,9 76,7 94,1 4 (%) n/r n/r 60,8 10,0 14,0 98,7 99,7 78,0 90,0 91,8 92,7 87,5 84,2 75,7 79,8 66,6 96,0 5 (%) (Continúa en la página siguiente) n/r n/r 28,6 18,0 21,0 99,2 99,8 70,9 84,3 84,1 91,2 86,8 94,0 84,8 79,5 79,0 93,3 3 (%) Quintiles 230 Agua, electricidad y pobreza Cap14.p65 231 TDV con primer bloque de 40 kWh Descuento con base en CPMV: vivienda y región Cabo Verde (S) 30,4 37,2 Santo Tomás y Príncipe (S) TBC con primer bloque de 200 kWh 22,5 20,8 23,2 6,7 11,4 24,4 Pobres (%) n/r n/r 55,0 n/r n/r 57,1 No pobres (%) n/r n/r 14,1 n/r n/r 15,7 1 (%) n/r n/r 32,4 n/r n/r 33,2 2 (%) n/r n/r 43,3 n/r n/r 43,5 3 (%) Quintiles n/r n/r 56,1 n/r n/r 58,0 4 (%) n/r n/r 65,7 n/r n/r 70,0 5 (%) Fuente: Elaboración de los autores a partir de datos de las fuentes que se citan en el apéndice A. Nota: E = subsidio vigente; S = simulación; pobres = 40% más pobre; TBC = tarifa por bloques crecientes; TDV = tarifa diferenciada por volumen consumido; n/r = no se informa; CPMV = comprobación previa de medios de vida; kWh = consumo de electricidad. *Supone que todos los hogares elegibles reciben el subsidio. 42,3 Santo Tomás y Príncipe (S) TDV con umbral de 300 kWh 3,4 10,4 44,1 Total (%) Santo Tomás y Príncipe (E) TBC con primer bloque de 300 kWh Santo Tomás y Príncipe TBC con primer bloque de 40 kWh Cabo Verde (S) Tipo de subsidio Cabo Verde (E) Cabo Verde País, ciudad (Continuación apéndice D.1) Apéndice D 231 11/07/06, 07:55 a.m. Cap14.p65 232 Tarifas definidas geográficamente con TBC Colombia, urbano (E) TBC Tarifas definidas geográficamente con TBC Perú (E) México (E) Descuento para hogares con base en CPMV Argentina (S) TBC TBC TBC TBC TBC TBC TBC TBC TBC Kerala Andhra Pradesh Tamil Nadu Karnataka Maharashtra Madhya Pradesh Gujarat Orissa Punjab India: Estado, urbano (E) Asia meridional Promedio de subsidio provincial con base en CPMV Argentina (E*) Argentina TDV con umbral de 300 kWh Guatemala (S) Honduras (E) TDV con umbral de 300 kWh TDV con umbral de 100 kWh Guatemala (E) Guatemala Tarifas definidas geográficamente con TBC Tarifas definidas geográficamente con TBC y uso restringido de CPMV Colombia, Bogotá (E) Colombia, Bogotá (S) Colombia País, ciudad Tipo de subsidio 11/07/06, 07:55 a.m. 87,2 89,0 82,7 98,6 97,6 96,9 97,7 98,8 99,3 n/r n/r 90,4 52,4 83,5 65,2 86,1 88,7 83,1 57,4 Total (%) 93,3 89,9 89,1 98,9 99,0 98,3 98,5 99,8 99,6 69,0 7,0 83,3 64,9 93,3 79,9 85,8 98,8 96,8 84,3 Pobres (%) 83,9 88,6 79,8 98,5 96,5 96,4 97,3 98,4 99,1 n/r n/r 95,2 47,3 60,2 55,4 86,3 82,1 74,1 39,7 No pobres (%) APÉNDICE D.2 PORCENTAJE DE HOGARES CON CONEXIÓN QUE RECIBEN SUBSIDIO 93,2 89,9 92,6 99,1 99,4 97,5 98,8 99,8 99,4 n/r n/r 71,4 67,8 n/r 79,8 83,7 99,3 97,8 88,8 1 (%) 92,3 89,9 88,4 98,6 98,9 99,3 98,6 99,3 100,0 n/r n/r 95,2 62,8 n/r 79,9 88,0 98,3 96,0 79,9 2 (%) 85,0 86,6 81,0 98,2 97,3 95,8 96,8 98,7 98,2 n/r n/r 95,2 50,4 n/r 57,4 90,4 90,1 82,4 41,9 4 (%) 77,3 86,5 68,4 98,4 94,7 93,0 95,8 97,6 98,8 n/r n/r 95,2 39,0 n/r 33,2 77,8 60,4 47,0 11,6 5 (%) (Continúa en la página siguiente) 88,4 91,9 83,2 98,8 97,5 98,9 98,4 98,7 100,0 n/r n/r 95,2 55,2 n/r 75,5 90,7 95,8 93,2 65,7 3 (%) Quintiles 232 Agua, electricidad y pobreza Cap14.p65 233 TBC TBC TBC TBC Delhi Uttar Pradesh Bengala Occidental Bihar TDV con umbral de 40 kWh Ruanda, urbano (S) Ruanda, urbano (S) 11/07/06, 07:55 a.m. 88,0 Santo Tomás y Príncipe (S) TBC con primer bloque de 200 kWh 97,0 89,6 100,0 27,4 46,9 100,0 44,6 100,0 100,0 100,0 98,1 96,1 99,5 100,0 94,6 96,7 Pobres (%) n/r n/r 100,0 n/r n/r 100,0 n/r n/r 100,0 100,0 98,6 95,3 99,6 98,9 91,9 94,3 No pobres (%) n/r n/r 100,0 n/r n/r 100,0 n/r n/r 100,0 100,0 98,1 96,6 99,4 100,0 96,6 95,8 1 (%) n/r n/r 100,0 n/r n/r 100,0 n/r n/r 100,0 100,0 99,6 95,4 100,0 99,4 88,9 96,6 2 (%) n/r n/r 100,0 n/r n/r 100,0 n/r n/r 100,0 100,0 97,8 96,6 99,6 98,9 93,1 98,6 3 (%) Quintiles n/r n/r 100,0 n/r n/r 100,0 n/r n/r 100,0 100,0 99,3 95,8 99,5 99,4 92,4 93,1 4 (%) n/r n/r 100,0 n/r n/r 100,0 n/r n/r 100,0 100,0 97,8 93,1 99,5 98,3 92,0 91,7 5 (%) Fuente: Elaboración de los autores a partir de datos de las fuentes que se citan en el apéndice A. Nota: E = subsidio vigente; S = simulación; pobres = 40% más pobre; TBC = tarifa por bloques crecientes; TDV = tarifa diferenciada por volumen consumido; n/r = no se informa; kWh = consumo de electricidad. CPMV = comprobación previa de medios de vida. *Supone que todos los hogares elegibles reciben el subsidio. 72,0 100,0 7,7 23,5 100,0 27,6 100,0 100,0 100,0 98,5 95,5 99,6 99,2 92,6 95,2 Total (%) Santo Tomás y Príncipe (S) TDV con umbral de 300 kWh Santo Tomás y Príncipe (E) TBC con primer bloque de 300 kWh Santo Tomás y Príncipe Descuento con base en CPMV: vivienda y región TDV con primer bloque de 40 kWh Cabo Verde (S) Cabo Verde (S) TBC con primer bloque de 40 kWh Cabo Verde (E) Cabo Verde Tarifa uniforme por volumen consumido TBC con primer bloque de 40 kWh Ruanda, urbano (E) Ruanda África subsahariana Croacia (E) Tipo de subsidio Tarifa uniforme por volumen consumido TBC Rajasthan Europa oriental y asia central TBC Haryana País, ciudad (Continuación apéndice D.2) Apéndice D 233 Cap14.p65 234 TBC TBC TBC TBC TBC TBC TBC TBC TBC TBC TBC TBC Andhra Pradesh Tamil Nadu Karnataka Maharashtra Madhya Pradesh Gujarat Orissa Punjab Haryana Rajasthan Delhi IBT Kerala India: Estado, urbano (E) Asia meridional Perú (E) TDV con umbral de 300 kWh TDV con umbral de 100 kWh Guatemala (S) Tarifas definidas geográficamente con TBC con TBC y uso restringido de CPMV Tarifas definidas geográficamente Tarifas definidas geográficamente con TBC Guatemala (E) Guatemala Colombia, urbano (E) Colombia, Bogotá (S) Colombia, Bogotá (E) Colombia América Latina País, ciudad Tipo de subsidio 11/07/06, 07:55 a.m. 9,0 1,2 1,5 1,6 1,1 1,3 3,4 3,5 3,0 5,0 3,6 4,1 1,4 2,6 4,4 1,9 1,3 1,3 Total (%) 8,9 1,2 1,4 1,9 1,0 1,3 3,6 3,9 3,0 5,4 4,0 4,3 2,2 3,0 4,0 3,7 2,5 2,5 Pobres (%) 9,0 1,2 1,5 1,4 1,1 1,3 3,3 3,2 3,1 4,7 3,4 4,0 0,8 2,3 4,7 0,8 0,5 0,5 No pobres (%) 8,7 1,1 1,3 1,8 0,8 1,1 3,3 4,0 2,9 5,7 3,7 4,3 2,7 3,4 4,0 5,4 3,8 3,8 1 (%) 9,1 1,3 1,4 2,0 1,2 1,5 3,8 3,9 3,3 5,2 4,2 4,2 1,7 2,7 4,0 1,9 1,2 1,2 2 (%) 8,5 1,2 1,7 1,5 1,4 1,6 3,3 3,3 3,2 5,0 3,8 4,5 0,8 2,5 5,9 0,8 0,4 0,4 4 (%) 9,3 1,0 1,2 1,1 0,9 0,9 3,1 2,7 2,5 4,1 2,7 3,6 0,4 1,3 3,7 0,3 0,2 0,2 5 (%) (Continúa en la página siguiente) 9,5 1,5 2,0 1,6 1,4 1,5 3,6 3,5 3,6 5,2 3,8 4,0 1,2 3,0 4,5 1,3 0,8 0,8 3 (%) Quintiles APÉNDICE D.3 VALOR PROMEDIO DEL SUBSIDIO POR HOGAR, COMO PORCENTAJE PROMEDIO DEL INGRESO FAMILIAR 234 Agua, electricidad y pobreza Cap14.p65 235 TBC Bengala Occidental Bihar 5,6 0,2 2,3 0,1 0,9 2,1 2,7 3,1 Total (%) 9,2 0,5 3,5 0,0 0,8 1,5 2,7 2,9 Pobres (%) 5,2 0,2 2,2 0,1 1,0 2,3 2,7 3,2 No pobres (%) 9,5 0,6 4,1 0,0 0,9 1,2 2,4 2,7 1 (%) 9,1 0,5 3,5 0,0 0,7 1,9 2,9 3,1 2 (%) 8,4 0,4 2,6 0,0 1,1 2,5 2,8 3,1 3 (%) Quintiles 7,0 0,3 2,4 0,1 1,2 2,2 2,7 3,2 4 (%) 3,7 0,1 2,0 0,1 0,7 2,2 2,7 3,3 5 (%) Fuente: Elaboración de los autores a partir de datos de las fuentes que se citan en el apéndice A. Nota: E = subsidio vigente; S = simulación; pobres = 40% más pobre; TBC = tarifa por bloques crecientes; TDV = tarifa diferenciada por volumen consumido; n/r = no se informa; kWh = consumo de electricidad; CPMV = comprobación previa de medios de vida. *Supone que todos los hogares elegibles reciben el subsidio. TBC con primer bloque de 300 kWh TBC con primer bloque de 40 kWh Cabo Verde (E) Santo Tomás y Príncipe (E) Tarifa uniforme por volumen consumido Ruanda, urbano (E) África Tarifa uniforme por volumen consumido TBC Hungría (S) Tipo de subsidio Croacia (E) Europa oriental y Asia central TBC TBC Uttar Pradesh País, ciudad (Continuación apéndice D.3) Apéndice D 235 11/07/06, 07:55 a.m. Cap14.p65 236 Tarifas definidas geográficamente con TBC Colombia, urbano (E) Tarifas definidas geográficamente con TBC México (E) TBC TBC TBC TBC TBC TBC TBC Gujarat Orissa Punjab Haryana Rajasthan Delhi Karnataka Madhya Pradesh TBC Tamil Nadu TBC TBC Andhra Pradesh Maharashtra TBC TBC Kerala India: Estado, urbano (E) Asia meridional TBC Guatemala (S) Perú (E) TDV con umbral de 300 kWh TDV con umbral de 100 kWh Guatemala (E) Guatemala Tarifas definidas geográficamente con TBC y uso restringido de CPMV Tarifas definidas geográficamente con TBC Colombia, Bogotá (S) Colombia, Bogotá (E) Colombia América Latina País, ciudad Tipo de subsidio 11/07/06, 07:55 a.m. 10,05 1,10 1,35 1,43 0,83 1,08 2,68 3,59 2,84 3,53 2,60 4,33 9,61 0,42 1,36 2,94 3,28 2,50 2,69 Total (%) 5,88 0,85 0,88 1,26 0,54 0,80 1,82 2,61 1,61 2,26 1,78 2,74 5,75 0,47 0,47 0,67 3,30 2,38 2,75 Pobres (%) 11,85 1,20 1,66 1,53 1,00 1,23 3,10 4,33 3,42 4,15 2,96 5,22 12,18 0,38 1,83 4,29 3,27 2,57 2,64 No pobres (%) 4,93 0,65 0,66 1,01 0,33 0,57 1,45 2,04 1,34 1,82 1,40 2,25 3,03 0,45 0,58 0,70 3,18 2,30 2,66 1 (%) 6,80 1,03 1,11 1,48 0,65 1,06 2,19 3,21 2,24 2,70 2,17 3,40 8,46 0,48 0,76 1,14 3,42 2,46 2,85 2 (%) APÉNDICE D.4 VALOR PROMEDIO DEL SUBSIDIO POR HOGAR EN DÓLARES DE ESTADOS UNIDOS 8,74 1,15 1,22 1,60 1,03 1,46 2,96 3,69 3,70 4,00 3,11 4,93 15,03 0,40 1,68 3,90 3,33 2,50 2,66 4 (%) 18.39 1,28 2,00 1,60 0,98 1,07 3,71 5,97 3,50 4,94 3,35 6,18 8,74 0,30 2,54 7,09 3,06 2,68 2,44 5 (%) (Continúa en la página siguiente) 8,02 1,15 1,61 1,39 1,02 1,14 2,53 3,23 3,03 3,27 2,42 3,46 12,76 0,44 1,26 1,89 3,43 2,53 2,83 3 (%) Quintiles 236 Agua, electricidad y pobreza Cap14.p65 237 TBC Bihar TBC TDV con umbral de 40 kWh Ruanda, urbano (S) Ruanda, urbano (S) TDV con primer bloque de 40 kWh Descuento con base en CPMV: vivienda y región Cabo Verde (S) Cabo Verde (S) 11/07/06, 07:55 a.m. TDV con umbral de 300 kWh TBC con primer bloque de 200 kWh Santo Tomás y Príncipe (S) Santo Tomás y Príncipe (S) 8,58 7,72 12,93 2,08 0,78 1,31 2,36 3,36 8,67 1,15 7,78 1,68 2,20 2,74 Total (%) 7,08 6,63 9,61 1,54 0,75 1,13 1,92 2,93 5,67 1,13 5,16 0,83 1,35 1,66 Pobres (%) 9,57 8,44 13,87 2,44 0,79 1,36 2,64 3,65 9,24 1,16 8,94 1,97 2,71 3,25 No pobres (%) n/r n/r 6,98 n/r n/r 0,99 n/r n/r 3,49 1,11 5,32 0,53 0,90 1,35 1 (%) n/r n/r 10,76 n/r n/r 1,20 n/r n/r 6,08 1,16 5,03 1,24 1,75 1,90 2 (%) n/r n/r 12,58 n/r n/r 1,30 n/r n/r 6,02 1,15 9,61 1,64 1,84 2,21 3 (%) Quintiles n/r n/r 13,81 n/r n/r 1,36 n/r n/r 7,83 1,16 9,14 1,80 2,10 2,77 4 (%) n/r n/r 14,76 n/r n/r 1,39 n/r n/r 11,79 1,17 8,28 2,27 3,70 4,27 5 (%) Fuente: Elaboración de los autores a partir de datos de las fuentes que se citan en el apéndice A. Nota: E = subsidio vigente; S = simulación; pobres = 40% más pobre; TBC = tarifa por bloques crecientes; TDV = tarifa diferenciada por volumen consumido; n/r = no se informa; kWh = consumo de electricidad. CPMV = comprobación previa de medios de vida. *Supone que todos los hogares elegibles reciben el subsidio. TBC con primer bloque de 300 kWh Santo Tomás y Príncipe (E) Santo Tomás y Príncipe TBC con primer bloque de 40 kWh Cabo Verde (E) Cabo Verde Tarifa uniforme por volumen consumido TBC con primer bloque de 40 kWh Ruanda, urbano (E) Ruanda África subsahariana Tarifa uniforme por volumen consumido Hungría (S) Tipo de subsidio Croacia (E) Europa central y oriental TBC TBC Bengala Occidental Uttar Pradesh País, ciudad (Continuación apéndice D.4) Apéndice D 237 Cap14.p65 238 Tarifas definidas geográficamente con TBC y uso restringido de CPMV Tarifas definidas geográficamente con TBC Colombia, Bogotá (S) Colombia, urbano (E)) Tarifas definidas geográficamente con TBC México (E) Descuento para hogares con base en CPMV Argentina (S) TBC TBC TBC TBC TBC Kerala Andhra Pradesh Tamil Nadu Karnataka Maharashtra India: Estado, urbano (E) Asia meridional Promedio de subsidio provincial con base en CPMV Argentina (E*) Argentina TBC Guatemala (S) Perú (E) TDV con umbral de 300 kWh TDV con umbral de 100 kWh Guatemala (E) Guatemala Tarifas definidas geográficamente con TBC Colombia, Bogotá (E) Colombia América Latina País, ciudad Tipo de subsidio 11/07/06, 07:55 a.m. 16.936.660 5.939.065 11.746.016 7.306.841 1.501.796 98.000.000 18.376.338 2.748.771.930 1.488.635 1.094.591 4.005.010 20.780.802 2.401.971 3.934.265 Valor total del subsidio (US$) 31,6 18,2 21,1 21,0 22,9 55,0 60,0 23,9 32,8 19,4 8,0 42,8 53,8 43,9 Pobres (%) 68,4 81,8 78,9 79,0 77,1 45,0 40,0 76,1 67,2 80,6 92,0 57,2 46,2 56,1 No pobres (%) APÉNDICE D.5 PORCENTAJE DEL MONTO DE SUBSIDIOS QUE SE ASIGNA A CADA QUINTIL 12,6 10,7 8,4 8,4 10,7 29,0 28,0 6,3 13,2 6,5 2,2 19,2 25,8 20,1 1 (%) 19,0 7,6 12,6 12,6 12,3 26,0 32,0 17,6 19,6 12,9 5,8 23,6 28,0 23,8 2 (%) 22,1 30,4 18,0 24,3 22,0 15,0 12,0 31,3 24,8 28,1 28,1 23,6 16,4 20,9 4 (%) 31,9 29,3 40,1 32,3 44,2 10,0 8,0 18,2 21,2 29,3 52,4 8,6 4,9 11,2 5 (%) (Continúa en la página siguiente) 14,4 22,1 20,8 22,5 10,9 20,0 20,0 26,6 21,2 23,2 11,4 25,0 24,9 24,1 3 (%) Quintiles 238 Agua, electricidad y pobreza Cap14.p65 239 TBC TBC TBC TBC TBC TBC TBC Punjab Haryana Rajasthan Delhi Uttar Pradesh Bengala Occidental Bihar TBC Hungría (S) Descuento en la factura para hogares seleccionados Georgia, Tbilisi (E) 11/07/06, 07:55 a.m. Tarifa uniforme por volumen consumido TBC con primer bloque de 40 kWh TDV con umbral de 40 kWh Ruanda, urbano (E) Ruanda, urbano (S) Ruanda, urbano (S) Ruanda África subsahariana Subsidio para calefacción en invierno Georgia, Tbilisi (E) Georgia Tarifa uniforme por volumen consumido Tipo de subsidio Croacia (E) Europa oriental y Asia central TBC Orissa TBC TBC Gujarat Madhya Pradesh País, ciudad (Continuación apéndice D.5) 33.153 171.292 442.202 n/r n/r 8.691 13.281 1.029.616 6.866.694 9.377.700 12.595.868 1.090.904 660.422 900.203 668.664 1.808.834 4.632.461 Valor total del subsidio (US$) 21,2 14,0 10,5 40,0 48,1 39,4 20,4 12,3 22,8 19,1 17,6 21,8 25,8 32,5 23,5 25,2 21,9 Pobres (%) 78,8 86,0 89,7 60,0 51,9 60,6 79,6 87,7 77,2 80,9 82,4 78,2 74,2 67,5 76,5 74,8 78,1 No pobres (%) n/r n/r 1,0 15,4 26,0 19,3 9,4 4,5 7,1 6,8 7,2 8,0 10,2 12,2 5,2 9,5 8,7 1 (%) n/r n/r 9,5 24,6 22,1 20,1 11,1 7,8 15,7 12,3 10,4 13,9 15,5 20,3 18,3 15,8 13,2 2 (%) n/r n/r 25,6 16,9 18,3 20,2 25,5 24,4 19,9 23,3 23,6 27,0 16,7 16,9 22,9 32,4 28,8 4 (%) n/r n/r 51,7 15,4 13,5 20,4 29,1 44,7 44,1 43,9 43,8 30,0 38,1 30,5 34,9 23,9 31,9 5 (%) (Continúa en la página siguiente) n/r n/r 12,4 27,7 20,2 20,0 25,0 18,5 13,2 13,7 15,0 21,2 19,4 20,1 18,8 18,5 17,4 3 (%) Quintiles Apéndice D 239 Cap14.p65 240 TDV con primer bloque de 40 kWh Descuento con base en CPMV: vivienda y región Cabo Verde (S) 86.795 Santo Tomás y Príncipe (S) TBC con primer bloque de 200 kWh 20,0 23,5 16,2 58,4 42,5 19,2 Pobres (%) 80,0 76,5 83,8 41,6 57,5 80,9 No pobres (%) n/r n/r 3,6 n/r n/r 5,4 1 (%) n/r n/r 12,6 n/r n/r 13,8 2 (%) n/r n/r 20,1 n/r n/r 19,7 3 (%) Quintiles n/r n/r 28,4 n/r n/r 27,4 4 (%) n/r n/r 35,3 n/r n/r 33,8 5 (%) Fuente: Elaboración de los autores a partir de datos de las fuentes que se citan en el apéndice A. Nota: E = subsidio vigente; S = simulación; pobres = 40% más pobre; TBC = tarifa por bloques crecientes; TDV = tarifa diferenciada por volumen consumido; n/r = no se informa; kWh = consumo de electricidad; CPMV = confirmación previa de medios de vida. *Supone que todos los hogares elegibles reciben el subsidio. 63.901 148.832 6.739 7.655 54.827 Valor total del subsidio (US$) Santo Tomás y Príncipe (S) TDV con umbral de 300 kWh Santo Tomás y Príncipe Santo Tomás y Príncipe (E) TBC con primer bloque de 300 kWh TBC con primer bloque de 40 kWh Cabo Verde (S) Tipo de subsidio Cabo Verde (E) Cabo Verde País, ciudad (Continuación apéndice D.5) 240 Agua, electricidad y pobreza 11/07/06, 07:55 a.m. Cap14.p65 241 Tarifas definidas geográficamente con TBC Colombia, urbano (E) TBC Tarifas definidas geográficamente con TBC Guatemala (S) Perú (E) México (E) Descuento para hogares con base en CPMV Argentina (S) TBC TBC TBC TBC TBC TBC TBC Kerala Andhra Pradesh Tamil Nadu Karnataka Maharashtra Madhya Pradesh Gujarat India: Estado, urbano (E) Asia meridional Promedio de subsidio provincial con base en CPMV Argentina (E*) Argentina TDV con umbral de 300 kWh TDV con umbral de 100 kWh Guatemala (E) Guatemala Tarifas definidas geográficamente con TBC Tarifas definidas geográficamente con TBC y uso restringido de CPMV Colombia, Bogotá (S) Tipo de subsidio Colombia, Bogotá (E) Colombia América Latina País, ciudad 11/07/06, 07:55 a.m. 1,00 0,70 0,66 0,74 0,53 0,78 0,65 1,38 1,50 0,60 0,82 0,48 0,20 1,01 1,35 1,10 Indicador Ω del desempeño de la focalización del beneficio 59,0 61,9 60,6 63,2 62,5 62,9 62,1 41,0 39,0 n/r 64,3 62,5 71,4 51,2 26,1 48,1 Error de inclusión (%) APÉNDICE D.6 INDICADORES DE FOCALIZACIÓN: SUBSIDIOS A LA ELECTRICIDAD 21,6 12,4 13,8 18,6 15,3 16,4 14,5 36,0 94,0 n/r 59,9 58,7 55,4 2,0 16,8 3,7 Error de exclusión (%) 0,18 0,25 0,17 0,24 0,27 0,24 0,31 (0,24) (0,37) n/r 0,08 n/r n/r 0,02 (0,17) (0,04) Cuasi Gini de subsidio (Continúa en la página siguiente) 0,39 0,39 0,35 0,41 0,42 0,43 0,47 0,44 0,44 0,50 n/r n/r n/r n/r n/r n/r Gini de ingreso Apéndice D 241 Cap14.p65 242 TBC TBC TBC Uttar Pradesh Bengala Occidental Bihar TBC Hungría (S) Descuento en la factura para hogares seleccionados Georgia, Tbilisi (E) Tarifa uniforme por volumen consumido TBC con primer bloque de 40 kWh TDV con umbral de 40 kWh Ruanda, urbano (E) Ruanda, urbano (S) Ruanda, urbano (S) Ruanda África subsahariana Subsidio para calefacción en invierno Georgia, Tbilisi (E) Georgia Tarifa uniforme por volumen consumido Croacia (E) Europa oriental y Asia central TBC TBC TBC Haryana Delhi TBC Rajasthan TBC Punjab Tipo de subsidio Orissa País, ciudad (Continuación apéndice D.6) 0,53 0,35 0,26 1,00 1,20 0,98 0,51 0,43 0,62 0,66 0,57 0,84 0,66 0,91 0,71 Indicador Ω del desempeño de la focalización del beneficio n/r n/r 45,0 n/r n/r 59,4 65,7 68,4 65,6 64,6 60,1 62,4 61,6 58,5 67,0 Error de inclusión (%) 94,3 87,2 87,2 87,0 75,0 1,7 0,6 47,7 30,5 25,8 9,1 20,7 15,4 13,4 40,1 Error de exclusión (%) n/r n/r n/r n/r n/r 0,01 0,22 0,39 0,31 0,34 0,34 0,23 0,23 0,13 0,26 Cuasi Gini de subsidio (Continúa en la página siguiente) n/r n/r n/r n/r n/r 0,04 0,25 0,50 0,40 0,45 0,42 0,41 0,35 0,37 0,44 Gini de ingreso 242 Agua, electricidad y pobreza 11/07/06, 07:55 a.m. Cap14.p65 243 TDV con primer bloque de 40 kWh Descuento con base en CPMV: vivienda y región Cabo Verde (S) 0,59 0,51 Santo Tomás y Príncipe (S) TBC con primer bloque de 200 kWh n/r n/r 55,0 n/r n/r 57,1 Error de inclusión (%) 77,5 79,2 76,8 93,3 88,6 75,6 Error de exclusión (%) n/r n/r n/r n/r n/r n/r Gini de ingreso n/r n/r n/r n/r n/r n/r Cuasi Gini de subsidio Fuente: Elaboración de los autores a partir de datos de las fuentes que se citan en el apéndice A. Nota: E = subsidio vigente; S = simulación; pobres = 40% más pobre; TBC = tarifa por bloques crecientes; TDV = tarifa diferenciada por volumen consumido; n/a = no aplica; n/ r = no se informa; CPMV = comprobación previa de medios de vida. *Supone que todos los hogares elegibles reciben el subsidio. 0,41 Santo Tomás y Príncipe (S) TDV con umbral de 300 kWh 0,59 1,46 1,06 0,48 Indicador Ω del desempeño de la focalización del beneficio Santo Tomás y Príncipe (E) TBC con primer bloque de 300 kWh Santo Tomás y Príncipe TBC con primer bloque de 40 kWh Cabo Verde (S) Tipo de subsidio Cabo Verde (E) Cabo Verde País, ciudad (Continuación apéndice D.6) Apéndice D 243 11/07/06, 07:55 a.m. Cap14.p65 244 11/07/06, 07:55 a.m. APÉNDICE E. AGUA: DATOS SOBRE SUBSIDIOS AL CONSUMO Cap15.p65 245 11/07/06, 07:55 a.m. 246 Cap15.p65 Agua, electricidad y pobreza 246 11/07/06, 07:55 a.m. Cap15.p65 247 TBC con descuento para barrio carenciado y pensionados Tarifas definidas geográficamente con TBC Panamá, Ciudad de Panamá y Colón (E) Colombia Colombia, Bogotá (E) 11/07/06, 07:55 a.m. Descuento para hogares en zonas designadas Descuento para hogares con base en CPMV (características de la vivienda y del hogar) Paraguay, urbano (S) Paraguay, urbano (S) Argentina (E*) Promedio de subsidio provincial con base en CPMV TBC con primer bloque de 5 m3 Paraguay, urbano (S) Argentina TBC con primer bloque de 15 m3 Paraguay, urbano (S) Paraguay, urbano (E) Descuento para hogares con base en CPMV (características de la vivienda) Descuentos de 40% a 70% sobre bloque de subsistencia para receptores con base en CPMV Chile (E) Paraguay Tarifas definidas geográficamente con TBC Colombia, urbano (E) Tarifas definidas geográficamente con TBC y uso restringido de CPMV TBC con descuento para barrio carenciado Rep. Bol. de Venezuela Mérida (E) Colombia, Bogotá (S) TBC con descuento para barrio carenciado Nicaragua, Managua (E) América Latina País, ciudad Tipo de subsidio n/r 1,8 0,8 1,9 1,7 4,1 11,9 94,6 55,9 92,0 98,0 100,0 97,0 Total (%) 24,0 4,1 1,2 3,4 2,0 7,3 18,9 99,0 81,8 98,1 96,5 100,0 95,0 Pobres (%) APÉNDICE E.1 PORCENTAJE DE HOGARES QUE RECIBEN SUBSIDIO n/r 0,4 0,5 0,9 1,6 1,9 7,2 91,6 38,7 88,0 99,7 100,0 97,7 No pobres (%) n/r 3,8 1,4 4,6 2,0 10,1 20,3 98,9 86,2 98,1 98,0 100,0 93,0 1 (%) n/r 4,4 1,0 2,3 1,9 4,6 17,5 99,1 77,4 98,1 95,0 100,0 97,0 2 (%) n/r 0,0 0,7 1,4 1,8 0,8 6,6 96,0 40,5 94,3 100,0 100,0 97,0 4 (%) n/r 0,0 0,3 0,6 1,4 0,8 1,5 80,6 11,2 72,2 100,0 100,0 98,0 5 (%) (Continúa en la página siguiente) n/r 1,1 0,4 0,6 1,4 4,0 13,3 98,3 64,4 97,5 99,0 100,0 98,0 3 (%) Quintiles Apéndice E 247 Cap15.p65 248 Descuento sobre 10 m3 con base en CPMV Cabo Verde (S) Cabo Verde (S) Tarifa uniforme por volumen consumido TBC con primer bloque de 7 m3 Descuento para barrios carenciados (neutral a ingreso) Descuento para hogares con base en CPMV Descuento para barrios carenciados (todos los demás pagan precios que permiten recuperar los costos del servicio) Katmandú (S) Katmandú (S) Katmandú (S) Katmandú (S) Subsidio a grifos públicos Katmandú (E) Katmandú (S) TBC con primer bloque de 10 m3 Katmandú (E) Nepal Asia meridional TBC con primer bloque de 7 m3 TDV con umbral de 7 m3 Cabo Verde (E) Cabo Verde África subsahariana Croacia (E) Tarifa uniforme por volumen consumido Descuento para hogares con base en CPMV Argentina (S) Europa oriental y Asia central Promedio de subsidio provincial con base en CPMV Tipo de subsidio Argentina, Buenos Aires (E*) País, ciudad (Continuación apéndice E.1) 11/07/06, 07:55 a.m. 37,1 64,9 23,5 47,9 47,2 47,2 64,3 64,3 47,2 28,5 47,2 64,3 18,3 64,3 2,0 9,8 1,1 10,3 21,4 83,7 44,0 24,3 Pobres (%) 26,5 92,4 n/r n/r Total (%) 46,4 76,4 75,8 75,8 75,8 11,6 75,8 n/r n/r 37,3 97,0 n/r n/r No pobres (%) 21,5 42,4 41,6 41,6 41,6 31,7 41,6 n/r n/r n/r n/r 6,6 14,1 76,5 n/r n/r n/r 1 (%) 26,4 56,2 54,5 54,5 54,5 23,1 54,5 n/r n/r 23,5 90,5 n/r n/r 2 (%) 43,1 76,0 75,7 75,7 5,7 10,5 75,7 n/r n/r 52,8 96,7 n/r n/r 4 (%) 58,9 82,6 82,6 82,6 82,6 6,4 82,6 98,5 n/r 5 (%) (Continúa en la página siguiente) 38,2 71,2 70,9 70,9 70,9 17,5 70,9 n/r n/r 5,6 95,5 n/r n/r 3 (%) Quintiles 248 Agua, electricidad y pobreza Cap15.p65 249 Subsidio a grifos públicos Tarifa uniforme por volumen consumido TBC con primer bloque de 18 m3 Descuentos para hogares en zonas pobres Descuento para hogares con base en CPMV TBC con primer bloque de 6 m3 TBC Bangalore (S) Bangalore (S) Bangalore (S) Bangalore (S) Bangalore (S) Sri Lanka (E) 30,5 40,0 54,3 36,4 40,0 54,3 40,0 40,0 54,3 54,3 40,0 39,1 39,5 26,9 Pobres (%) 54,3 20,5 53,8 34,3 Total (%) 40,4 63,8 63,8 63,8 63,8 63,8 8,0 63,2 39,2 No pobres (%) 27,2 31,8 31,8 31,8 31,8 31,8 50,5 31,8 24,5 1 (%) 33,8 48,1 48,1 48,1 48,1 48,1 27,1 47,2 30,6 2 (%) 41,3 56,9 56,9 56,9 56,9 56,9 14,8 56,6 37,9 3 (%) Quintiles 37,8 64,5 64,5 64,5 64,5 64,5 6,9 63,8 38,5 4 (%) 42,0 69,9 69,9 69,9 69,9 69,9 2,4 69,3 41,5 5 (%) Fuente: Elaboración de los autores a partir de datos de las fuentes que se citan en el apéndice A. Nota: E = subsidio vigente; S = simulación; pobres = 40% más pobre; TBC = tarifa por bloques crecientes; TDV = tarifa diferenciada por volumen consumido; m = medidor; CPMV = comprobación previa de medios de vida. *Supone que todos los hogares elegibles reciben el subsidio. TBC con primer bloque de 25 m3 Bangalore (E) Descuento para hogares con base en CPMV (todos los demás pagan precios que permiten recuperar los costos del servicio) Tipo de subsidio Bangalore (E) India Katmandú (S) País, ciudad (Continuación apéndice E.1) Apéndice E 249 11/07/06, 07:55 a.m. Cap15.p65 250 Tarifas definidas geográficamente con TBC Colombia, urbano (E) 11/07/06, 07:55 a.m. Argentina (E*) Promedio de subsidio provincial con base en CPMV Descuento para hogares con base en CPMV (características de la vivienda y del hogar) Paraguay, urbano (S) Argentina Descuento para hogares en zonas designadas TBC con primer bloque de 5 m3 Paraguay, urbano (S) 2,8 TBC con primer bloque de 15 m3 Paraguay, urbano (S) Paraguay, urbano (S) n/r 3,5 1,3 3,3 7,3 13,3 96,3 56,2 92,5 100,0 100,0 100,0 Total (%) Descuento para hogares con base en CPMV (características de la vivienda) Paraguay, urbano (E) Paraguay Descuentos entre 40% y 70% sobre bloque de subsistencia para receptores con base en CPMV Tarifas definidas geográficamente con TBC y uso restringido de CPMV Colombia, Bogotá (S) Chile (E) Tarifas definidas geográficamente con TBC Colombia, Bogotá (E) Colombia TBC con descuento para barrio carenciado y pensionados TBC con descuento para barrio carenciado Rep. Bol. de Venezuela, Mérida (E) Panamá, Ciudad de Panamá y Colón (E) TBC con descuento para barrio carenciado Nicaragua, Managua (E) América Latina País, ciudad Tipo de subsidio 27,0 7,7 2,3 6,3 3,5 13,8 23,2 101,2 83,0 99,5 100,0 100,0 100,0 Pobres (%) n/r 0,6 0,7 1,2 2,3 3,0 7,6 93,1 38,8 88,2 100,0 100,0 100,0 No pobres (%) APÉNDICE E.2 PORCENTAJE DE HOGARES CON CONEXIÓN QUE RECIBEN SUBSIDIO n/r 7,2 2,8 9,1 3,8 19,1 26,0 101,4 88,2 100,5 100,0 100,0 100,0 1 (%) n/r 8,3 1,8 3,6 3,2 8,6 20,4 101,0 78,1 99,0 100,0 100,0 100,0 2 (%) n/r 0,0 0,0 1,0 2,0 2,6 1,2 7,1 97,2 40,7 94,6 100,0 100,0 100,0 4 (%) n/r 0,4 0,7 1,9 1,0 1,6 82,0 11,2 72,4 100,0 100,0 100,0 5 (%) (Continúa en la página siguiente) n/r 1,9 0,7 1,0 2,5 6,8 14,7 100,1 64,6 97,7 100,0 100,0 100,0 3 (%) Quintiles 250 Agua, electricidad y pobreza Cap15.p65 251 TDV con umbral de 7 m3 Descuento con base en CPMV sobre 10 m3 Cabo Verde (S) Cabo Verde (S) TBC con primer bloque de 10 m3 Subsidio a grifos públicos Tarifa uniforme por volumen consumido TBC con primer bloque de 7 m3 Descuento para barrios carenciados (neutral a ingreso) Descuento para hogares con base en CPMV Descuento para barrios carenciados (todos los demás pagan precios que permiten recuperar los costos del servicio) Nepal, Katmandú (E) Nepal, Katmandú (E) Nepal, Katmandú (S) Nepal, Katmandú (S) Nepal, Katmandú (S) Nepal, Katmandú (S) Nepal, Katmandú (S) Nepal Asia meridional TBC con primer bloque de 7 m3 Cabo Verde (E) Cabo Verde África subsahariana Croacia (E) Tarifa uniforme por volumen consumido Descuento para hogares con base en CPMV Argentina (S) Europa oriental y Asia central Promedio de subsidio provincial con base en CPMV Tipo de subsidio Argentina, Buenos Aires (E*) País, ciudad (Continuación apéndice E.2) 11/07/06, 07:55 a.m. 56,7 99,2 48,6 99,3 96,9 96,9 98,3 98,3 96,9 28,5 96,9 98,3 18,3 98,3 19,7 94,9 4,2 100,0 80, 100,0 62,0 32,0 Pobres (%) 100,0 100,0 n/r n/r Total (%) 60,1 99,1 98,8 98,8 98,8 11,6 98,8 n/r n/r 100,0 100,0 n/r n/r No pobres (%) 50,3 99,4 97,4 97,4 97,4 31,7 97,4 n/r n/r n/r 100,0 100,0 n/r n/r 1 (%) 46,7 99,3 96,4 96,4 96,4 23,1 96,4 n/r n/r 100,0 100,0 n/r n/r 2 (%) 56,0 98,7 98,3 98,3 8,3 10,5 98,3 n/r n/r 100,0 100,0 n/r n/r 4 (%) 70,6 99,1 99,1 99,1 99,1 6,4 99,1 n/r 100,0 100,0 n/r n/r 5 (%) (Continúa en la página siguiente) 53,4 99,5 99,1 99,1 99,8 17,5 99,1 n/r n/r 100,0 100,0 n/r n/r 3 (%) Quintiles Apéndice E 251 Cap15.p65 252 Tarifa uniforme por volumen consumido TBC con primer bloque de 18 m3 Descuentos para hogares en zonas pobres Descuento para hogares con base en CPMV TBC con primer bloque de 6 m3 India, Bangalore (S) India, Bangalore (S) India, Bangalore (S) India, Bangalore (S) India, Bangalore (S) 97,8 100,0 100,0 97,4 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 39,1 100,0 55,8 Pobres (%) 100,0 20,5 100,0 52,3 Total (%) 97,1 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 8,0 100,0 50,9 No pobres (%) 98,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 50,5 100,0 57,4 1 (%) 97,6 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 27,1 100,0 54,0 2 (%) 97,4 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 14,8 100,0 52,9 3 (%) Quintiles 95.2 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 6,9 100,0 50,0 4 (%) 98.7 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 2,4 100,0 49,8 5 (%) Fuente: Elaboración de los autores a partir de datos de las fuentes que se citan en el apéndice A. Nota: E = subsidio vigente; S = simulación; pobres = 40% más pobre; TBC = tarifa por bloques crecientes; TDV = tarifa diferenciada por volumen consumido; m = medidor; CPMV = comprobación previa de medios de vida. *Supone que todos los hogares elegibles reciben el subsidio. TBC Subsidio a grifos públicos Sri Lanka (E) TBC con primer bloque de 25 m3 India, Bangalore (E) Descuento para hogares con base en CPMV (todos los demás pagan precios que permiten recuperar los costos del servicio) Tipo de subsidio India, Bangalore (E) India Nepal, Katmandú (S) País, ciudad (Continuación apéndice E.2) 252 Agua, electricidad y pobreza 11/07/06, 07:55 a.m. Cap15.p65 253 Tarifas definidas geográficamente con TBC Colombia, urbano (E) Tarifa uniforme por volumen consumido TBC con primer bloque de 7 m3 Descuento para barrios carenciados (neutral a ingreso) Nepal, Katmandú (S) Nepal, Katmandú (S) Subsidio a grifos públicos Nepal, Katmandú (S) TBC con primer bloque de 10 m3 Nepal, Katmandú (E) TBC con primer bloque de 7 m3 Tarifa uniforme por volumen consumido Nepal, Katmandú (E) Nepal Asia meridional Cabo Verde (E) África subsahariana Croacia (E) Europa oriental y Asia central Descuentos entre 40% y 70% sobre bloque de subsistencia para receptores con base en CPMV Tarifas definidas geográficamente con TBC y uso restringido de CPMV Colombia, Bogotá (S) Chile (E) Tarifas definidas geográficamente con TBC Colombia, Bogotá (E) Colombia América Latina País, ciudad Tipo de subsidio 11/07/06, 07:55 a.m. 2,6 4,5 4,1 4,2 2,6 0,3 4,2 2,0 1,2 3,5 3,9 3,7 3,7 Pobres (%) 2,6 0,1 2,6 1,0 0,9 1,5 1,9 1,8 1,8 Total (%) 2,3 2,3 2,4 0,0 2,3 1,0 0,8 0,6 0,6 0,6 0,6 No pobres (%) 4,7 4,1 3,9 0,4 4,1 2,5 1,4 5,0 6,0 5,6 5,6 1 (%) 4,4 4,3 4,4 0,2 4,3 1,8 1,1 2,0 1,8 1,8 1,8 2 (%) 3,1 3,2 3,1 0,0 3,2 1,5 0,9 1,0 0,6 0,5 0,5 4 (%) 1,6 1,7 1,7 0,0 1,7 0,7 0,7 0,0 0,2 0,2 0,2 5 (%) (Continúa en la página siguiente) 3,9 3,8 3,7 0,1 3,8 1,7 1,0 0,9 1,1 1,0 1,0 3 (%) Quintiles APÉNDICE E.3 VALOR PROMEDIO DEL SUBSIDIO POR HOGAR, COMO PORCENTAJE PROMEDIO DEL INGRESO FAMILIAR Apéndice E 253 Cap15.p65 254 Descuento para barrios carenciados (todos los demás pagan precios que permiten recuperar los costos del servicios) Descuento para hogares con base en CPMV (todos los demás pagan precios que permiten recuperar los costos del servicio) Nepal, Katmandú (S) Descuento para hogares con base en CPMV TBC con primer bloque de 6 m3 India, Bangalore (S) India, Bangalore (S) 3,4 0,8 0,7 2,2 4,9 4,7 5,0 4,9 4,8 4,7 4,7 1,3 4,9 3,0 1,7 4,9 Pobres (%) 4,7 0,6 4,8 1,1 0,8 2,6 Total (%) 1,8 0,6 4,7 4,7 4,6 4,7 0,1 4,7 0,8 0,7 2,2 No pobres (%) 4,0 0,9 4,5 4,7 4,5 4,3 2,0 4,5 3,6 2,1 5,3 1 (%) 2,9 0,8 5,2 5,3 5,2 5,0 0,6 5,3 2,4 1,3 4,6 2 (%) 2,3 0,7 5,1 5,1 5,0 5,0 0,2 5,1 1,9 1,1 4,0 3 (%) Quintiles 2,0 0,7 4,9 4,9 4,8 4,8 0,1 4,9 1,1 0,8 3,1 4 (%) 1,4 0,5 4,1 4,1 4,0 4,3 0,0 4,1 0,5 0,5 1,5 5 (%) Fuente: Elaboración de los autores a partir de datos de las fuentes que se citan en el Apéndice A. Nota: E = subsidio vigente; S = simulación; pobres = 40% más pobre; TBC = tarifa por bloques crecientes; TDV = tarifa diferenciada por volumen consumido; m = medidor. *Supone que todos los hogares elegibles reciben el subsidio. TBC Descuentos para hogares en zonas pobres India, Bangalore (S) Sri Lanka (E) Tarifa uniforme por volumen consumido TBC con primer bloque de 18 m3 India, Bangalore (S) Subsidio a grifos públicos India, Bangalore (S) TBC con primer bloque de 25 m3 India, Bangalore (E) India, Bangalore (E) India Descuento para hogares con base en CPMV Nepal, Katmandú (S) Tipo de subsidio Nepal, Katmandú (S) País, ciudad (Continuación apéndice E.3) 254 Agua, electricidad y pobreza 11/07/06, 07:55 a.m. Cap15.p65 255 TBC con descuento para barrio carenciado TBC con descuento para barrio carenciado y pensionados Rep. Bol. de Venezuela, Mérida (E) Panamá, Ciudad de Panamá y Colón (E) Tarifas definidas geográficamente con TBC Colombia, urbano (E) 11/07/06, 07:55 a.m. Descuento para hogares en zonas designadas Descuento para hogares con base en CPMV (características de la vivienda y del hogar) Paraguay, urbano (S) Paraguay, urbano (S) Croacia (E) Tarifa uniforme por volumen consumido TBC con primer bloque de 5 m3 Europa oriental y Asia central TBC con primer bloque de 15 m3 Paraguay, urbano (S) Descuento para hogares con base en CPMV (características de la vivienda) Paraguay, urbano (S) Paraguay, urbano (E) Paraguay Descuentos entre 40% y 70% sobre bloque de subsistencia para receptores con base en CPMV Colombia, Bogotá (S) Chile (E) Tarifas definidas geográficamente con TBC Tarifas definidas geográficamente con TBC y uso restringido de CPMV Colombia, Bogotá (E) Colombia TBC con descuento para barrio carenciado Nicaragua, Managua (E) América Latina País, ciudad Tipo de subsidio 7,45 1,14 7,38 2,19 4,39 2,29 4,41 7,04 2,30 3,37 6,36 3,03 3,12 4,19 10,19 2,97 9,66 Pobres (%) 7,07 3,04 7,1 2,72 3,13 3,48 10,88 2,72 8,08 Total (%) 7,47 0,44 4,42 2,31 7,09 2,81 7,59 2,52 3,13 3,00 11,34 2,56 7,03 No pobres (%) 6,85 1,98 3,97 2,07 6,36 3,04 6,30 2,99 3,08 4,23 11,13 2,72 7,28 1 (%) 7,80 2,40 4,82 2,51 7,73 3,70 6,43 3,07 3,17 4,16 9,25 3,21 12,04 2 (%) APÉNDICE E.4 VALOR PROMEDIO DEL SUBSIDIO POR HOGAR EN DÓLARES DE ESTADOS UNIDOS 7,47 0,00 4,33 2,26 6,95 1,59 8,61 2,53 3,04 3,09 11,03 3,19 7,20 4 (%) 7,31 0,00 4,00 2,08 6,41 3,07 6,98 2,09 3,28 2,20 12,75 1,64 6,14 5 (%) (Continúa en la página siguiente) 7,69 1,33 4,94 2,57 7,92 3,79 7,16 2,94 3,07 3,71 10,24 2,85 7,75 3 (%) Quintiles Apéndice E 255 Cap15.p65 256 Descuento sobre 10 m3 con base en CPMV Cabo Verde (S) TBC con primer bloque de 10 m3 Subsidio a grifos públicos Tarifa uniforme por volumen consumido TBC con primer bloque de 7 m3 Descuento para barrios carenciados (neutral a ingreso) Descuento para hogares con base en CPMV Descuento para barrios carenciados (todos los demás pagan precios que permiten recuperar los costos del servicio) Descuento para hogares con base en CPMV (todos los demás pagan precios que permiten recuperar los costos del servicio) Nepal, Katmandú (E) Nepal, Katmandú (E) Nepal, Katmandú (S) Nepal, Katmandú (S) Nepal, Katmandú (S) Nepal, Katmandú (S) Nepal, Katmandú (S) Nepal, Katmandú (S) Nepal Asia meridional TDV con umbral de 7 m3 TBC con primer bloque de 7 m3 Tipo de subsidio Cabo Verde (S) Cabo Verde (E) Cabo Verde África subsahariana País, ciudad (Continuación apéndice E.4) 7,31 4,71 8,79 8,32 5,44 7,71 7,24 6,75 8,88 8,88 6,63 0,69 6,75 1,97 3,66 4,18 Pobres (%) 8,88 0,71 8,88 2,58 4,69 6,52 Total (%) 6,84 4,45 9,24 9,56 9,76 9,81 0,72 9,76 2,98 5,38 6,95 No pobres (%) 8,62 5,61 7,28 6,58 5,81 5,45 0,67 5,81 n/r n/r 4,01 1 (%) 7,88 4,95 8,09 7,88 7,70 7,84 0,77 7,70 n/r n/r 4,26 2 (%) 6,03 3,92 8,62 8,80 9,00 8,88 0,47 9,00 n/r n/r 6,89 4 (%) 7,41 5,10 11,22 12,16 12,66 13,05 1,09 12,66 n/r n/r 7,67 5 (%) (Continúa en la página siguiente) 6,76 4,09 7,77 7,59 7,46 7,32 0,70 7,46 n/r n/r 5,42 3 (%) Quintiles 256 Agua, electricidad y pobreza 11/07/06, 07:55 a.m. Cap15.p65 257 Tarifa uniforme por volumen consumido TBC con primer bloque de 18 m3 Descuentos para hogares en zonas pobres Descuento para hogares con base en CPMV TBC con primer bloque de 6 m3 India, Bangalore (S) India, Bangalore (S) India, Bangalore (S) India, Bangalore (S) India, Bangalore (S) 5,39 2,38 2,18 5,42 13,90 15,50 14,37 14,02 15,46 15,68 13,42 4,19 14,22 Pobres (%) 15,56 3,74 15,74 Total (%) 5,43 2,07 16,15 16,22 16,05 16,44 2,30 16,38 No pobres (%) 5,35 2,81 14,02 14,72 14,06 13,28 4,62 14,07 1 (%) 5,42 2,17 13,88 14,21 14,03 13,54 3,36 14,38 2 (%) 5,50 2,14 14,93 15,12 14,88 14,82 2,31 15,08 3 (%) Quintiles 5,46 2,08 15,35 15,39 15,21 15,07 2,30 15,51 4 (%) 5,33 2,04 17,83 17,84 17,74 18,94 1,59 18,16 5 (%) Fuente: Elaboración de los autores a partir de datos de las fuentes que se citan en el apéndice A. Nota: E = subsidio vigente; S = simulación; pobres = 40% más pobre; TBC = tarifa por bloques crecientes; TDV = tarifa diferenciada por volumen consumido; m = medidor. *Supone que todos los hogares elegibles reciben el subsidio. TBC Subsidio a grifos públicos India, Bangalore (E) Sri Lanka (E) TBC con primer bloque de 25 m3 Tipo de subsidio India, Bangalore (E) India País, ciudad (Continuación apéndice E.4) Apéndice E 257 11/07/06, 07:55 a.m. Cap15.p65 258 TBC con descuento para barrio carenciado TBC con descuento para barrio carenciado y pensionados Rep. Bol. de Venezuela, Mérida (E) Panamá, Ciudad de Panamá y Colón (E) Tarifas definidas geográficamente con TBC Colombia, urbano (E) TBC con primer bloque de 15 m3 TBC con primer bloque de 5 m3 Descuento para hogares en zonas designadas Descuento para hogares con base en CPMV (características de la vivienda y del hogar) Paraguay, urbano (S) Paraguay, urbano (S) Paraguay, urbano (S) Descuento para hogares con base en CPMV (características de la vivienda) Paraguay, urbano (S) Paraguay, urbano (E) Paraguay Descuentos entre 40% y 70% sobre bloque de subsistencia para receptores con base en CPMV Tarifas definidas geográficamente con TBC y uso restringido de CPMV Colombia, Bogotá (S) Chile (E) Tarifas definidas geográficamente con TBC Colombia, Bogotá (E) Colombia TBC con descuento para barrio carenciado Nicaragua, Managua (E) América Latina País, ciudad Tipo de subsidio 23.872 85,4 56,6 66,8 21.867 38,5 27.080 65,5 65,0 40,3 52,4 43,6 36,7 43,6 47,2 Pobres (%) 83.335 83.249 9.255 7.693.262 2.434.489 4.734.116 2.422.508 94.304 1.334.525 Valor total del subsidio (US$) 14,6 43,4 33,1 61,5 34,4 35,0 59,7 47,6 56,4 63,3 56,4 52,8 No pobres (%) 36,6 30,4 40,9 18,1 42,8 36,0 15,7 24,5 19,7 20,4 20,0 17,3 1 (%) APÉNDICE E.5 PORCENTAJE DEL MONTO DE SUBSIDIOS QUE SE ASIGNA A CADA QUINTIL 48,8 26,2 25,9 20,4 22,7 29,0 24,6 27,9 23,9 16,3 23,6 29,9 2 (%) 11/07/06, 07:55 a.m. 0,0 20,9 17,9 23,7 4,8 11,0 26,3 17,3 20,9 20,6 23,5 17,9 4 (%) 0,0 9,9 7,9 19,9 5,4 2,0 5,7 5,1 11,8 23,8 12,0 15,4 5 (%) (Continúa en la página siguiente) 14,6 12,6 7,3 17,9 24,2 22,0 27,7 25,1 23,6 18,9 20,9 19,5 3 (%) Quintiles 258 Agua, electricidad y pobreza Cap15.p65 259 Descuento para hogares con base en CPMV Argentina (S) TDV con umbral de 7 m3 Descuento sobre 10 m3 con base en CPMV Cabo Verde (S) 11/07/06, 07:55 a.m. Tarifa uniforme por volumen consumido TBC con primer bloque de 7 m3 Descuento para barrios carenciados (neutral a ingreso) Nepal, Katmandú (S) Nepal, Katmandú (S) Subsidio a grifos públicos Nepal, Katmandú (E) Nepal, Katmandú (S) TBC con primer bloque de 10 m3 Nepal, Katmandú (E) Nepal Asia meridional TBC con primer bloque de 7 m3 Cabo Verde (E) 23,9 22,3 8.568 21,8 8.569 61,5 22,3 55,7 8.559 194 8.570 2.736 10,7 14,3 95.448 28,2 52,0 43,0 49,0 Pobres (%) 164.607 17.062 21.300.000 11.239.721 46.884.000 Valor total del subsidio (US$) Cabo Verde (S) Cabo Verde África subsahariana Croacia (E) Tarifa uniforme por volumen consumido Promedio de subsidio provincial con base en CPMV Argentina, Buenos Aires (E*) Europa oriental y Asia central Promedio de subsidio provincial con base en CPMV Tipo de subsidio Argentina (E*) Argentina País, ciudad (Continuación apéndice E.5) 76,1 77,7 78,1 38,6 77,7 44,3 85,7 89,3 71,8 48,0 57,0 51,0 No pobres (%) 11,8 10,4 9,7 39,8 10,4 n/r n/r 3,4 11,5 27,0 34,0 37,0 1 (%) 12,1 11,9 12,1 21,7 11,9 n/r n/r 7,2 16,7 25,0 9,0 12,0 2 (%) 23,6 24,1 23,8 7,7 24,1 n/r n/r 28,6 23,2 17,0 17,0 16,0 4 (%) 33,0 34,4 35,5 11,4 34,4 n/r n/r 45,5 27,7 12,0 26,0 21,0 5 (%) (Continúa en la página siguiente) 19,4 19,2 18,8 19,5 19,2 n/r n/r 15,3 20,9 19,0 14,0 14,0 3 (%) Quintiles Apéndice E 259 Cap15.p65 260 Descuento para barrios carenciados (todos los demás pagan precios que permitan recuperar el costo del servicio) Descuento para hogares con base en CPMV (todos los demás pagan precios que permitan recuperar el costo del servicio Nepal, Katmandú (S) Nepal, Katmandú (S) Tarifa uniforme por volumen consumido TBC con primer bloque de 18 m3 Descuentos para hogares en zonas pobres Descuento para hogares con base en CPMV TBC con primer bloque de 6 m3 India, Bangalore (S) India, Bangalore (S) India, Bangalore (S) India, Bangalore (S) India, Bangalore (S) 3.585 3.421 24.411 33,4 32,4 26,4 27,0 26,7 24.358 24.709 25,4 85,6 26,5 36,1 29,5 26,1 Pobres (%) 24.504 1.786 24.591 3.758 2.624 8.559 Total (%) 66,6 67,6 73,6 73,0 73,3 74,6 14,4 73,5 63,9 70,5 73,9 No pobres (%) 14,8 14,8 10,6 11,0 10,6 10,0 62,0 10,5 20,6 17,3 13,3 1 (%) 18,6 17,6 15,8 16,0 16,1 15,4 23,5 16,0 15,5 12,2 12,9 2 (%) 23,0 20,6 20,2 20,2 20,2 20,0 9,0 20,1 21,4 18,2 20,2 3 (%) Quintiles 21,0 22,7 23,5 23,3 23,4 23,0 4,4 23,3 18,8 19,7 23,3 4 (%) 22,6 24,3 29,9 29,5 29,8 31,6 1,0 30,0 23,7 32,7 30,5 5 (%) Fuente: Elaboración de los autores a partir de datos de las fuentes que se citan en el apéndice A. Nota: E = subsidio vigente; S = simulación; pobres = 40% más pobre; TBC = tarifa por bloques crecientes; TDV = tarifa diferenciada por volumen consumido; m = medidor. *Supone que todos los hogares elegibles reciben el subsidio. TBC Subsidio a grifos públicos Sri Lanka (E) TBC con primer bloque de 25 m3 India, Bangalore (E) India, Bangalore (E) India Descuento para hogares con base en CPMV Tipo de subsidio Nepal, Katmandú (S) País, ciudad (Continuación apéndice E.5) 260 Agua, electricidad y pobreza 11/07/06, 07:55 a.m. Cap15.p65 261 TBC con descuento para barrio carenciado TBC con descuento para barrio carenciado y pensionados Rep. Bol. de Venezuela, Mérida (E) Panamá, Ciudad de Panamá y Colón (E) Tarifas definidas geográficamente con TBC Colombia, urbano (E) 11/07/06, 07:55 a.m. Descuento para hogares en zonas designadas Descuento para hogares con base en CPMV (características de la vivienda y del hogar) Paraguay, urbano (S) Paraguay, urbano (S) Argentina (E*) Promedio de subsidio provincial con base en CPMV TBC con primer bloque de 5 m3 Argentina TBC con primer bloque de 15 m3 Paraguay, urbano (S) Descuento para hogares con base en CPMV (características de la vivienda) Paraguay, urbano (S) Paraguay, urbano (E) Paraguay Descuentos entre 40% y 70% sobre bloque de subsistencia para receptores con base en CPMV Tarifas definidas geográficamente con TBC y uso restringido de CPMV Colombia, Bogotá (S) Chile (E) Tarifas definidas geográficamente con TBC Colombia, Bogotá (E) Colombia TBC con descuento para barrio carenciado Nicaragua, Managua (E) América Latina País, ciudad Tipo de subsidio 1,23 2,14 1,42 1,67 0,96 1,64 1,50 0,95 1,31 1,09 0,92 1,09 1,18 Indicador Ω del desempeño de focalización del beneficio 44,0 14,6 43,4 33,1 8,0 34,4 32,0 51,1 22,6 49,2 63,3 56,4 52,8 Error de la inclusión (%) APÉNDICE E.6 INDICADORES DE FOCALIZACIÓN: SUBSIDIOS AL CONSUMO DE AGUA 76,0 96,0 98,8 96,6 98,1 93,1 78,0 1,0 19,0 1,9 3,5 0,0 5,0 Error de la exclusión (%) (0,15) n/r n/r n/r n/r n/r n/r 0,11 (0,16) (0,04) n/r 0,24 n/r Cuasi Gini de subsidio (Continúa en la página siguiente) 0,44 n/r n/r n/r n/r n/r n/r n/r n/r n/r n/r 0,45 0,45 Gini de ingreso Apéndice E 261 Cap15.p65 Descuento para hogares con base en CPMV Argentina (S) 262 Tarifa uniforme por volumen consumido TBC con primer bloque de 7 m3 Descuento para barrios carenciados (neutral a ingreso) Descuento para hogares con base en CPMV Descuento para barrios carenciados (todos los demás pagan precios que permiten recuperar los costos del servicio) Nepal, Katmandú (S) Nepal, Kathmandu (S) Nepal, Katmandú (S) Nepal, Katmandú (S) Subsidio a grifos públicos Nepal, Katmandú (E) Nepal, Katmandú (S) TBC con primer bloque de 10 m3 Nepal, Katmandú (E) Nepal 71,0 0,74 0,65 74,5 70,2 71,0 71,0 0,60 71,0 0,56 38,0 0,55 1,54 0,56 1,39 Descuento sobre 10 m3 con base en CPMV Cabo Verde (S) Asia meridional n/r 0,36 n/r 37,3 0,24 TDV con umbral de 7 m3 68,7 TBC con primer bloque de 7 m3 0,71 43,0 10,0 Error de la inclusión (%) Cabo Verde (S) Tarifa uniforme por volumen consumido 1,30 1,08 Indicador Ω del desempeño de focalización del beneficio Cabo Verde (E) Cabo Verde África subsahariana Croacia (E) Europa oriental y Asia central Promedio de subsidio provincial con base en CPMV Tipo de subsidio Argentina, Buenos Aires (E*) País, ciudad (Continuación apéndice E.6) 76,5 52,1 53,0 53,0 53,0 72,0 53,0 98,0 90,2 89,7 16,3 56,0 n/r Error de la exclusión (%) 11/07/06, 07:55 a.m. 0,17 0,18 0,22 0,24 0,25 (0,30) 0,24 n/r n/r n/r 0,16 (0,15) (0,63) Cuasi Gini de subsidio (Continúa en la página siguiente) 0,45 0,45 0,45 0,45 0,45 0,45 0,45 n/r n/r n/r 0,25 0,44 n/r Gini de ingreso 262 Agua, electricidad y pobreza Cap15.p65 263 Descuento para hogares con base en CPMV TBC con primer bloque de 6 m3 India, Bangalore (S) India, Bangalore (S) 66,5 70,6 0,81 0,83 70,6 0,66 70,6 70,6 0,67 70,6 0,67 23,0 71,0 68,3 Error de la inclusión (%) 0,64 2,14 0,66 0,90 Indicador Ω del desempeño de focalización del beneficio 69,5 60,0 60,0 60,0 60,0 60,0 61,0 60,5 73,1 Error de la exclusión (%) 0,19 0,32 0,32 0,32 0,32 0,32 0,32 0,32 0,45 Gini de ingreso 0,07 (0,13) 0,14 0,14 0,14 0,16 (0,30) n/r 0,04 Cuasi Gini de subsidio Fuente: Elaboración de los autores a partir de datos de las fuentes que se citan en el apéndice A. Nota: E = subsidio vigente; S = simulación; pobres = 40% más pobre; TBC = tarifa por bloques crecientes; TDV = tarifa diferenciada por volumen consumido; n/a = no se aplica; n/r = no se informa; H = Hogar; GP = grifos públicos. *Supone que todos los hogares elegibles reciben el subsidio. TBC Descuentos para hogares en zonas pobres India, Bangalore (S) Sri Lanka (E) Tarifa uniforme por volumen consumido TBC con primer bloque de 18 m3 India, Bangalore (S) Subsidio a grifos públicos India, Bangalore (S) TBC con primer bloque de 25 m3 India, Bangalore (E) Descuento para hogares con base en CPMV (todos los demás pagan precios que permiten recuperar los costos del servicio) Tipo de subsidio India, Bangalore (E) India Nepal, Katmandú (S) País, ciudad (Continuación apéndice E.6) Apéndice E 263 11/07/06, 07:55 a.m. Cap15.p65 264 11/07/06, 07:55 a.m. APÉNDICE F. AGUA: DATOS SOBRE SUBSIDIOS A LA CONEXIÓN Cap16.p65 265 11/07/06, 07:55 a.m. 266 Cap16.p65 Agua, electricidad y pobreza 266 11/07/06, 07:55 a.m. Cap16.p65 267 Focalización geográfica CPMV Focalización geográfica CPMV Asia meridional Nepal, Katmandú Nepal, Katmandú India, Bangalore India, Bangalore 34,5 24,8 26,0 24,1 25,5 27,3 n/r n/r Total (%) 51,7 51,7 40,7 46,7 25,1 34,8 10,0 40,0 Pobres (%) 22,9 6,6 16,1 9,0 25,7 22,3 n/r n/r No pobres (%) 11/07/06, 07:55 a.m. Focalización geográfica CPMV Focalización geográfica CPMV Asia meridional Nepal, Katmandú Nepal, Katmandú India, Bangalore India, Bangalore 100,0 71,8 56,1 52,0 76,0 72,0 n/r n/r Total (%) 100,0 100,0 67,4 77,2 58,0 80,0 100,0 100,0 Pobres (%) Fuente: Elaboración de los autores a partir de datos de las fuentes que se citan en el apéndice A. Nota: n/r = no se informa. Focalización geográfica CPMV Agua: CPMV Alcantarillado: CPMV América Latina Paraguay, urbano Paraguay, urbano Argentina Argentina País, ciudad Tipo de subsidio 100,0 28,8 43,8 24,5 87,0 68,0 n/r n/r No pobres (%) APÉNDICE F.2 PORCENTAJE DE HOGARES SIN CONEXIÓN QUE RECIBEN SUBSIDIO Fuente: Elaboración de los autores a partir de datos de las fuentes que se citan en el apéndice A. Nota: n/r = no se informa. Focalización geográfica CPMV Agua: CPMV Alcantarillado: CPMV América Latina Paraguay, urbano Paraguay, urbano Argentina Argentina País, ciudad Tipo de subsidio APÉNDICE F.1 PORCENTAJE DE HOGARES QUE RECIBEN SUBSIDIO 100,0 100,0 74,2 86,4 55,0 84,0 n/r n/r 1 (%) 57,3 57,3 50,6 58,9 26,0 39,7 n/r n/r 1 (%) 100,0 100,0 58,5 65,4 62,0 75,0 n/r n/r 2 (%) 43,4 43,4 30,9 34,5 24,3 29,9 n/r n/r 2 (%) 100,0 29,5 54,0 40,1 72,0 87,0 n/r n/r 3 (%) Quintiles 28,5 8,4 23,4 17,4 29,6 36,1 n/r n/r 3 (%) Quintiles 100,0 28,6 42,9 19,5 87,0 68,0 n/r n/r 4 (%) 23,0 6,6 15,5 7,1 26,4 20,6 n/r n/r 4 (%) 100,0 27,7 30,7 30,7 103,0 47,0 n/r n/r 5 (%) 16,7 4,6 9,4 9,4 21,2 10,3 n/r n/r 5 (%) Apéndice F 267 Cap16.p65 268 Focalización geográfica CPMV Focalización geográfica CPMV 0,8 0,8 1,3 1,3 Total (%) 3,7 5,2 2,4 2,8 Pobres (%) 0,4 0,2 0,5 0,3 No pobres (%) 5,2 7,2 3,3 3,8 1 (%) 11/07/06, 07:55 a.m. Focalización geográfica CPMV Focalización geográfica CPMV Focalización geográfica CPMV Agua: CPMV Alcantarillado: CPMV 5,36 7,51 6,26 6,26 84,00 84,00 135,50 203,30 Total (%) 5,36 7,51 6,26 6,26 84,00 84,00 135,50 203,30 Pobres (%) Fuente: Elaboración de los autores a partir de datos de las fuentes que se citan en el apéndice A. Nota: n/r = no se informa. Asia meridional Nepal, Katmandú Nepal, Katmandú India, Bangalore India, Bangalore América Latina Paraguay, urbano Paraguay, urbano Argentina Argentina País, ciudad Tipo de subsidio 5,36 7,51 6,26 6,26 84,00 84,00 135,50 203,30 No pobres (%) 5,36 7,51 6,26 6,26 84,00 84,00 135,50 203,30 1 (%) 5,36 7,51 6,26 6,26 84,00 84,00 135,50 203,30 2 (%) 2,4 3,3 1,5 1,7 2 (%) APÉNDICE F.4 VALOR PROMEDIO DEL SUBSIDIO POR HOGAR EN DÓLARES DE ESTADOS UNIDOS Fuente: Elaboración de los autores a partir de datos de las fuentes que se citan en el apéndice A. Asia meridional Nepal, Katmandú Nepal, Katmandú India, Bangalore India, Bangalore País, ciudad Tipo de subsidio 5,36 7,51 6,26 6,26 84,00 84,00 135,50 203,30 3 (%) Quintiles 1,1 0,5 0,9 0,6 3 (%) Quintiles 5,36 7,51 6,26 6,26 84,00 84,00 135,50 203,30 4 (%) 0,6 0,2 0,5 0,2 4 (%) APÉNDICE F.3 VALOR PROMEDIO DEL SUBSIDIO POR HOGAR, COMO PORCENTAJE PROMEDIO DEL INGRESO FAMILIAR 5,36 7,51 6,26 6,26 84,00 84,00 135,50 203,30 5 (%) 0,1 0,1 0,2 0,1 5 (%) 268 Agua, electricidad y pobreza Cap16.p65 269 Focalización geográfica CPMV Focalización geográfica CPMV Asia meridional Nepal, Katmandú Nepal, Katmandú India, Bangalore India, Bangalore Valor total 2.775 2.790 4.713 4.369 10.081.092 10.036.152 21.300.000 21.300.000 del subsidio (US$) 60,4 84,1 62,7 77,5 32,9 43,9 74,0 62,0 Pobres (%) 11/07/06, 07:55 a.m. Focalización geográfica CPMV Focalización geográfica CPMV Asia meridional Nepal, Katmandú Nepal, Katmandú India, Bangalore India, Bangalore 1,51 2,10 1,57 1,94 0,82 1,10 1,85 1,55 Indicador Ω del desempeño de focalización del beneficio Fuente: Elaboración de los autores a partir de datos de las fuentes que se citan en el apéndice A. Nota: Pobres = 405 más pobre. Otros: n/a = no se aplica; n/r = no se informa. Focalización geográfica CPMV Agua: CPMV Alcantarillado: CPMV Paraguay, urbano Paraguay, urbano Argentina Argentina América Latina País, ciudad Tipo de subsidio 39,6 15,9 37,3 22,5 67,1 56,1 26,0 38,0 No pobres (%) APÉNDICE F.6 INDICADORES DE FOCALIZACIÓN: SUBSIDIOS A LA CONEXIÓN Fuente: Elaboración de los autores a partir de datos de las fuentes que se citan en el apéndice A. Focalización geográfica CPMV Agua: CPMV Alcantarillado: CPMV América Latina Paraguay, urbano Paraguay, urbano Argentina Argentina País, ciudad Tipo de subsidio 39,6 15,9 37,3 22,5 67,1 56,1 28,0 42,0 Error de la inclusión (%) 40,2 55,9 39,0 48,9 15,3 22,8 49,0 37,0 1 (%) APÉNDICE F.5 PORCENTAJE DEL MONTO DE SUBSIDIOS QUE SE ASIGNA A CADA QUINTIL 48,3 48,3 59,3 53,3 75,1 65,9 90,0 60,0 17,0 7,0 18,0 14,4 25,0 29,7 14,0 22,0 3 (%) Error de la exclusión (%) 20,3 28,2 23,7 28,6 17,6 21,1 25,0 25,0 2 (%) Quintiles 0,45 0,45 0,32 0,32 n/r n/r 0,44 0,44 Gini de ingreso 13,5 5,4 11,9 5,9 22,7 17,3 9,0 11,0 4 (%) (0,28) (0,51) (0,32) (0,48) n/r n/r (0,28) (0,16) Cuasi Gini de subsidio 9,1 3,5 7,3 2,1 19,4 9,1 3,0 5,0 5 (%) Apéndice F 269 Cap16.p65 270 11/07/06, 07:55 a.m. APÉNDICE G. LÍMITE DE GASTOS EN FUNCIÓN DEL PRESUPUESTO FAMILIAR: DATOS SOBRE SUBSIDIOS AL CONSUMO Cap17.p65 271 11/07/06, 07:55 a.m. 272 Cap17.p65 Agua, electricidad y pobreza 272 11/07/06, 07:55 a.m. Cap17.p65 273 Apoyo al ingreso - límite de gastos en 15% del presupuesto familiar Apoyo al ingreso - límite de gastos en 30% del presupuesto familiar Apoyo al ingreso - límite de gastos en 45% del presupuesto familiar 34,1 59,9 90,8 Total (%) 32,4 62,2 91,0 Pobres (%) 35,1 58,5 90,6 No pobres (%) 11/07/06, 07:55 a.m. Apoyo al ingreso - límite de gastos en 15% del presupuesto familiar Apoyo al ingreso - límite de gastos en 30% del presupuesto familiar Apoyo al ingreso - límite de gastos en 45% del presupuesto familiar 34,5 60,6 91,9 Total (%) 33,0 63,4 92,7 Pobres (%) Fuente: Elaboración de los autores a partir de datos de las fuentes que se citan en el apéndice A. Letonia, Riga (S) Letonia, Riga (S) Letonia, Riga (S) País, ciudad Tipo de subsidio 35,4 59,0 91,4 No pobres (%) APÉNDICE G.2 PORCENTAJE DE HOGARES CON CONEXIÓN QUE RECIBEN SUBSIDIO Fuente: Elaboración de los autores a partir de datos de las fuentes que se citan en el apéndice A. Letonia, Riga (S) Letonia, Riga (S) Letonia, Riga (S) País, ciudad Tipo de subsidio APÉNDICE G.1 PORCENTAJE DE HOGARES QUE RECIBEN SUBSIDIO 31,7 62,8 90,9 1 30,9 61,1 88,4 1 34,3 64,0 94,4 2 33,9 63,3 93,4 2 34,7 63,7 94,1 3 Quintiles (%) 34,3 63,0 93,1 3 Quintiles (%) 40,2 61,8 94,0 4 39,9 61,3 93,3 4 31,5 51,9 86,3 5 31,3 51,6 85,8 5 Apéndice G 273 Cap17.p65 274 Apoyo al ingreso - límite de gastos en 15% del presupuesto familiar Apoyo al ingreso - límite de gastos en 30% del presupuesto familiar Apoyo al ingreso - límite de gastos en 45% del presupuesto familiar 43,6 35,9 36,0 Total (%) 46,7 32,2 34,5 Pobres (%) 55,2 38,3 37,0 No pobres (%) 54,3 36,4 37,4 1 39,4 28,3 31,9 2 Apoyo al ingreso - límite de gastos en 15% del presupuesto familiar Apoyo al ingreso - límite de gastos en 30% del presupuesto familiar Apoyo al ingreso - límite de gastos en 45% del presupuesto familiar 35,38 38,43 51,85 Total (%) 28,58 31,11 44,78 Pobres (%) Fuente: Elaboración de los autores a partir de datos de las fuentes que se citan en el Apéndice A. Letonia, Riga (S) Letonia, Riga (S) Letonia, Riga (S) País, ciudad Tipo de subsidio 39,97 43,98 56,65 No pobres (%) 28,25 28,71 40,70 1 28,90 33,52 48,70 2 APÉNDICE G.4 VALOR PROMEDIO DEL SUBSIDIO POR HOGAR EN DÓLARES DE ESTADOS UNIDOS Fuente: Elaboración de los autores a partir de datos de las fuentes que se citan en el Apéndice A. Letonia, Riga (S) Letonia, Riga (S) Letonia, Riga (S) País, ciudad Tipo de subsidio 27,70 32,74 47,48 3 Quintiles (%) 61,3 38,8 39,0 3 Quintiles (%) 28,96 38,30 53,40 4 40,9 32,3 33,7 4 APÉNDICE G.3 VALOR PROMEDIO DEL SUBSIDIO POR HOGAR, COMO PORCENTAJE PROMEDIO DEL INGRESO FAMILIAR 65,91 64,06 70,22 5 65,4 44,4 38,2 5 274 Agua, electricidad y pobreza 11/07/06, 07:55 a.m. Cap17.p65 275 Apoyo al ingreso - límite de gastos en 15% del presupuesto familiar Apoyo al ingreso - límite de gastos en 30% del presupuesto familiar Apoyo al ingreso - límite de gastos en 45% del presupuesto familiar Tipo de subsidio 0,71 0,78 0,81 Indicador Ω del desempeño de focalización del beneficio Fuente: Elaboración de los autores a partir de datos de las fuentes que se citan en el apéndice A. Nota: Pobres = 40% más pobre. Otros: n/a = no se aplica; n/r = no se informa. Letonia, Riga (S) Letonia, Riga (S) Letonia, Riga (S) País, ciudad 20,1 33,9 54,0 Error de la inclusión (%) 67,6 37,8 9,0 Error de la exclusión (%) 0,24 0,24 0,24 Gini de ingreso APÉNDICE G.5 INDICADORES DE FOCALIZACIÓN: LÍMITE DE GASTOS EN FUNCIÓN DEL PRESUPUESTO FAMILIAR n/r n/r n/r Cuasi Gini de subsidio Apéndice G 275 11/07/06, 07:55 a.m. Cap17.p65 276 11/07/06, 07:55 a.m. APÉNDICE H. ESTRUCTURAS DE TARIFA POR BLOQUES CRECIENTES Cap18.p65 277 11/07/06, 07:55 a.m. 278 Cap18.p65 Agua, electricidad y pobreza 278 11/07/06, 07:55 a.m. Cap18.p65 279 Argentina Argentina Argentina Argentina EDET EPESF EPESF EPESF 11/07/06, 07:55 a.m. Brasil Brasil CPFL Brasil COPEL CPFL Brasil COPEL Brasil Brasil COELCE Brasil Brasil COELCE COSERN Brasil CEMIG COSERN Brasil CEMIG Brasil Argentina EDESUR CELESC Argentina EDESUR Brasil Argentina EDENOR CELESC Argentina EDENOR Brasil Argentina EDEMSA Brasil Argentina EDEMSA Bandeirante Argentina EDELAP Bandeirante Argentina EDELAP América Latina São Paulo São Paulo Rio Grande do Norte Rio Grande do Norte Paraná Paraná Ceará Ceará Minas Gerais Minas Gerais Santa Catarina Santa Catarina São Paulo São Paulo Santa Fe Santa Fe Santa Fe Tucumán Buenos Aires Buenos Aires Buenos Aires Buenos Aires Mendoza Mendoza La Plata La Plata 0,75 2,74 < 150 kWh > 150 kWh Social Normal Social Normal Social Normal Social Normal Social Normal Social Normal Social Normal Social 1,00 2,03 2,78 > 150 kWh 1,56 0,76 < 150 kWh > 120 kWh 4,01 > 600 kWh < 120 kWh 0,52 < 600 kWh 0,63 2,73 > 300 kWh 0,75 < 300 kWh (US$) Tipo servicios públicos Zona geográfica Empresa de País Cargo fijo APÉNDICE H.1 ELECTRICIDAD 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 (kWh) Consumo mínimo Tarifa No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No capacidad máxima Cargo por 4 1 3 1 3 1 4 2 3 1 3 1 3 1 2 3 2 2 1 1 1 1 1 1 1 1 bloques Número de 30 30 30 30 50 30 30 30 60 60 60 300 bloque para primer Umbral Precio 0,03 0.07 0.02 0.06 0.03 0.09 0,02 0,06 0,02 0,07 0,03 0,08 0,03 0,08 0,01 0,02 0,02 0,03 0,01 0,03 0,01 0,03 0,02 0,03 0,01 0,03 (US$) por primer bloque Precio 0,07 0.07 0.05 0.06 0.08 0.09 0,09 0,09 0,06 0,07 0,07 0,08 0,08 0,08 0,02 0,07 0,03 0,04 0,01 0,03 0,01 0,03 0,02 0,03 0,01 0,03 (US$) por último bloque (Continúa en la página siguiente) 200 100 100 140 50 100 100 200 60 120 60 300 bloque para último Umbral Apéndice H 279 Cap18.p65 280 Chile Chile Chile Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Emelectric CODENSA CODENSA CODENSA CODENSA CODENSA CODENSA EPM EPM EPM EPM EPM EPM ESSA ESSA ESSA ESSA ESSA ESSA Chile EMEC Emelectric Chile CONAFE EMEC Chile Chile Chilectra Chile Chile CGE CONAFE Chile CGE Chilectra País Empresa de servicios públicos (Continuación apéndice H.1) 11/07/06, 07:55 a.m. Santander Santander Santander Santander Santander Santander Medellín Medellín Medellín Medellín Medellín Medellín Bogotá Bogotá Bogotá Bogotá Bogotá Bogotá Santiago Santiago Valparaíso Valparaíso Viña del Mar Viña del Mar Santiago Santiago Concepción Concepción Zona geográfica Estrato 6 Estrato 5 Estrato 4 Estrato 3 Estrato 2 Estrato 1 Estrato 6 Estrato 5 Estrato 4 Estrato 3 Estrato 2 Estrato 1 Estrato 6 Estrato 5 Estrato 4 Estrato 3 Estrato 2 Estrato 1 0,81 0,81 Específico a carga 1,43 < 10 kW 1,43 0,99 0,99 Trifásica Fase única Trifásica Fase única 0,69 0,69 < 10 kW Específico a carga 1,13 1,13 fijo (US$) Tipo 1 Tipo 1 Tipo Cargo 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 mínimo (kWh) Consumo No No No No No No No No No No No No No No No No No No Sí No Sí No Sí No Sí No Sí No No No No No No No No No No No No No No No No No No No Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí por Tarifa capacidad máxima Cargo 1 1 1 2 2 2 1 1 1 2 2 2 1 1 1 2 2 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 de bloques Número 200 200 200 200 200 200 200 200 200 primer bloque Umbral para 0,09 0,09 0,08 0,07 0,05 0,04 0,08 0,08 0,06 0,05 0,04 0,03 0,08 0,08 0,07 0,06 0,04 0,03 0,03 0,09 0,03 0,07 0,03 0,07 0,03 0,08 0,03 0,08 bloque (US$) Precio por primer 0,09 0,09 0,08 0,08 0,08 0,08 0,08 0,08 0,06 0,06 0,06 0,06 0,08 0,08 0,07 0,07 0,07 0,07 0,03 0,16 0,03 0,14 0,03 0,12 0,03 0,14 0,03 0,14 bloque (US$) Precio por último (Continúa en la página siguiente) 200 200 200 200 200 200 200 200 200 Estacional Estacional Estacional Estacional Estacional último bloque Umbral para 280 Agua, electricidad y pobreza Cap18.p65 281 11/07/06, 07:55 a.m. Uruguay Perú Luz del Sur UTE Perú Hidrandina Uruguay Perú Electronoroeste UTE Perú Electrosurmedio Paraguay ANDE (6) Perú Paraguay Electrosureste Nicaragua ANDE (6) México CFE (4) INE (5) México Guatemala LFC (4) DEORSA(3) Guatemala DEOCSA(3) Guatemala Guatemala EEGSA(3) Guatemala Guatemala EEGSA(3) DEORSA(3) Honduras ENEE (2) DEOCSA(3) Honduras ENEE (2) EMELGUR El Salvador Ecuador EERSA CAESS Ecuador EEQSA El Salvador Ecuador EEASA CAESS Ecuador Ecuador Centrosur Nacional Nacional Lima Cajamarca Piura Cusco Nacional Nacional Nacional Resto del país Distrito Federal Región oriental Región oriental Región occidental Región occidental zona Metro zona Metro Nacional Nacional San Salvador San Salvador Durán Sur Quito Centro norte Centro sur 2,73 2,60 1,00 1,00 > 200 kWh < 500 kWh > 500 kWh Social Hora del día Normal Social Normal Social Normal Social Normal 3,55 1,82 0,54 0,52 0,52 0,52 0,52 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 2,32 Normal 1,29 1,26 1,29 1,29 < 200 kWh (US$) Tipo servicios públicos Zona geográfica Empresa de País Cargo fijo (Continuación apéndice H.1) 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 20 (kWh) Consumo mínimo Tarifa Sí Sí No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No Sí No No No No No No No No No Sí No No No No No No No No No No No No No No No No capacidad máxima Cargo por 1 3 3 3 3 3 3 2 3 6 3 3 1 1 1 1 1 1 4 3 1 1 5 7 7 6 6 bloques Número de 100 30 30 30 30 30 20 50 25 75 50 100 100 50 50 50 50 50 bloque para primer Umbral Precio 0,03 0,04 0,07 0,08 0,08 0,07 0,07 0,02 0,05 0,04 0,05 0,11 0,09 0,15 0,09 0,15 0,09 0,18 0,05 0,05 0,11 0,11 0,08 0,08 0,06 0,08 0,07 (US$) por primer bloque Precio 0,08 0,07 0,09 0,10 0,11 0,10 0,10 0,03 0,06 0,26 0,17 0,15 0,09 0,15 0,09 0,15 0,09 0,18 0,10 0,08 0,11 0,11 0,10 0,12 0,09 0,13 0,12 (US$) por último bloque (Continúa en la página siguiente) 600 100 100 100 100 100 50 150 1,000 125 100 500 300 250 300 300 300 300 bloque para último Umbral Apéndice H 281 Cap18.p65 282 R. B. de R. B. de ELEVAL Venezuela, ENELVEN Venezuela, R. B. de Costa Costa Valencia Valencia Valencia Nacional Nacional Sri Lanka Rep. Árabe de Egipto Nacional Phnom Penh Siem Reap Darussalam Camboya Camboya Indonesia Brunei Asia oriental y el Pacífico CEB Asia meridional/Medio Oriente y África septentrional ENELVEN Venezuela, R. B. de ELEVAL R. B. de R. B. de Venezuela ELEVAL Venezuela R. B. de Venezuela Venezuela CADAFE CADAFE 1.78 < 300 kWh Doméstico 11/07/06, 07:55 a.m. 450 VA Residencial 2,00 3.57 10.59 > 600 kWh > 300 kWh 8,89 1,79 < 200 kWh Normal 29,40 1,87 > 500 kWh Normal 1,26 R. B. de Venezuela Nacional < 200 kWh CADAFE (US$) Tipo servicios públicos Zona geográfica Empresa de País Cargo fijo (Continuación apéndice H.1) 0 0 0 100 100 600 200 0 500 100 200 (kWh) Consumo mínimo Tarifa Yes No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No capacidad máxima Cargo por 3 3 3 4 6 5 2 2 2 2 1 1 3 0 bloques Número de 30 20 60 10 100 30 600 300 600 300 bloque para primer Umbral Precio 0,02 0,22 0,09 0,25 0,86 0,03 0.04 0.03 0.06 0,05 0,07 0,08 0,06 0,00 (US$) por primer bloque Precio 0,04 0,16 0,17 0,05 4,29 0,16 0.04 0.04 0.09 0,09 0,07 0,08 0,07 0,00 (US$) por último bloque (Continúa en la página siguiente) 60 110 101 170 1,000 180 600 300 600 500 bloque para último Umbral 282 Agua, electricidad y pobreza Cap18.p65 283 Manila Myanmar Filipinas Singapur Tailandia Tailandia Vietnam Zimbabue Zambia ZESA ZESCO 11/07/06, 07:55 a.m. y Príncipe Santo Tomé Nacional Nacional Nacional Harare Nacional Nacional Doméstico Doméstico Doméstico Doméstico Doméstico Doméstico Residencial 150 kWh 150 kWh Baja tensión 2,06,6 VA 2.200 VA 1.300 VA 2,00 0 0 0 0 10 (kWh) Consumo mínimo Tarifa No No No No No No No Sí Sí Sí No Sí No No No No Sí Sí Sí Sí No No No No No No Sí Sí Sí Sí No No No No No No No No No No capacidad máxima Cargo por 3 2 3 4 4 2 5 3 8 0 3 3 3 3 3 3 1 3 3 3 bloques Número de 100 40 300 50 50 30 100 150 6 10 50 100 40 200 50 20 20 20 bloque para primer Umbral 300 40 700 1.000 7.000 30 310 400 400 300 200 400 200 1.000 151 60 60 60 bloque para último Umbral Precio 0,07 0,15 0,01 0,02 0,02 0,03 0,04 0,04 0,00 0,16 0,07 0,40 0,09 0,06 0,06 0,02 0,06 0,04 0,03 0,02 (US$) por primer bloque Precio 0,17 0,19 0,03 0,05 0,19 0,10 0,10 0,07 0,07 0,13 4,00 0,09 0,07 0,07 0,11 0,06 0,04 0,04 0,04 (US$) por último bloque Fuentes: CIER 2003; Empresa Nacional de Energía Eléctrica 2005; Empresa Eléctrica de Guatemala 2005; CFE 2005; Luz y Fuerza del Centro 2005; INE 2005; CAESS 2005; Ceylon Electricity Board 2005; Egyptian Electric Utility and Consumer Protection Regulatory Agency 2005; ACE 2005; Kyokutamba 2004; Kenya Power and Light Company 2005; ZESA Bills Shock Residents 2004; ZESCO Ltd. 2005; y Ángel Urdinola y Wodon 2005a, 2005b. Nota: kW: kilovatio; kWh: kilovatio-hora; VA: voltio-amperio; = no se encuentra disponible o no se aplica. Electricidade Empresa de Agua e Cabo Verde Kenia KPLC ELÉCTRA Uganda UEDCL ÁFRICA Malasia SESCO Rep. Dem. Pop. de Laos Malasia Indonesia Malasia Indonesia SESB Indonesia Tenaga Nas Berhad Indonesia 900 VA (US$) Tipo servicios públicos Zona geográfica Empresa de País Cargo fijo (Continuación apéndice H.1) Apéndice H 283 Cap18.p65 Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia Brasill Brasil Brasil Brasil Brasil Chile Chile Chile Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia SEMAPA Aguas del Illimani SAGUAPAC COMPESA COMPESA SABESP SABESP SABESP ESSCO Aguas Andinas ESVAL EAAB EAAB EAAB EAAB EAAB EAAB EPM EPM EPM EPM EPM EPM EMCALI EMCALI EMCALI Bolivia Bolivia País SEMAPA SEMAPA SEMAPA SEMAPA América Latina (1) Empresa de servicios APÉNDICE H.2 AGUA 284 11/07/06, 07:55 a.m. Cali Cali Medellín Cali Medellín Medellín Medellín Medellín Bogotá Medellín Bogotá Bogotá Bogotá Bogotá Valparaíso Bogotá Concepción Santiago São Paulo São Paulo Pernambuco São Paulo Santa Cruz Pernambuco Cochabamba La Paz Cochabamba Cochabamba Cochabamba Cochabamba Zona geográfica Estrato 2 Estrato 3 Estrato 6 Estrato 1 Estrato 4 Estrato 5 Estrato 2 Estrato 3 Estrato 6 Estrato 1 Estrato 4 Estrato 5 Estrato 2 Estrato 3 Estrato 1 Barrio subnormal Normal Social Social Normal Residencial 4 Residencial 2 Residencial 3 Social Residencial 1 Tipo 2,21 2,49 10,71 0,95 2,49 5,92 1,41 2,46 25,43 1,12 7,21 17,84 3,48 5,79 1,07 2,61 1,04 0,77 0,84 3,24 1,94 1,10 4,35 2,57 6,71 2,15 4,03 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 10 10 10 10 0 10 12 0 12 12 12 12 mínimo (kWh) fijo (US$) 5,91 1,08 Consumo Cargo No No No No No No No No No No No No No No Sí No Sí Sí No No No No No No No No No No No No Tarifa máxima 2 2 1 2 1 1 2 1 3 2 3 3 3 3 2 3 2 2 4 3 5 4 10 5 6 4 6 6 6 6 de bloques Número 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 40 20 40 40 20 20 20 20 15 20 25 30 25 25 25 25 primer bloque Umbral para 0,20 0,22 0,44 0,11 0,35 0,44 0,17 0,35 0,74 0,13 0,53 0,64 0,28 0,48 0,74 0,17 0,39 0,35 0,09 0,51 0,54 0,19 0,29 0,54 0,17 0,22 0,12 0,14 0,23 0,07 bloque (US$) 0,27 0,27 0,44 0,27 0,35 0,44 0,35 0,35 0,82 0,35 0,69 0,82 0,69 0,69 1,39 0,69 0,80 0,87 1,06 1,39 2,00 1,06 0,73 2,00 0,40 1,19 0,31 0,36 0,33 0,22 bloque (US$) Precio por Precio por primer último (Continúa en la página siguiente) 20 20 20 20 40 20 40 40 40 40 40 40 40 40 50 50 90 50 135 90 150 300 150 150 400 150 último bloque Umbral para 284 Agua, electricidad y pobreza Cap18.p65 285 Colombia Colombia Colombia Costa Rica Nicaragua Nicaragua Nicaragua Nicaragua Nicaragua Panamá Perú Perú Perú Perú Perú EMCALI EMCALI EMCALI ICAA ENACAL ENACAL ENACAL ENACAL ENACAL IDAAN SEDAPAR SEDAPAL SEDAPAL SEDALIB SEDALIB India India India India India India India India India India India India India India India Hyderabad Jaipur Delhi Vadorara Surat Vishakapatnam Indore Mumbai Pune Nagpur Chennai Madurai Coimbatore Bangalore Kanpur Asia Meridional (2) País Empresa de servicios (Continuación apéndice H.2) 11/07/06, 07:55 a.m. Uttar Pradesh Tamil Nadu Karnataka Tamil Nadu Tamil Nadu Maharashtra Maharashtra Madhya Pradesh Maharashtra Gujarat Vishakapatnam Delhi Gujarat Andhra Pradesh Jaipur Trujillo Trujillo Lima Lima Nacional Arequipa Interior Interior Metropolitano Metropolitano Nacional Metropolitano Cali Cali Cali Zona geográfica Normal Social Normal Social Subsidiado Doméstico Doméstico Residencial Subsidiado Estrato 5 Estrato 6 Estrato 4 Tipo 0 0 1,51 0 0 0 0 0 0 0 0 0,47 1,31 1,89 0,40 1,19 1,19 6,40 0,84 0,07 0,27 0,27 0,55 10,74 0,07 4,48 5,64 0 0 18 0 0 0 0 0 0 0 0 20 0 15 0 7 5 0 0 38 6 0 0 0 0 15 0 0 0 0 mínimo (kWh) fijo (US$) 2,69 Consumo Cargo No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No Tarifa máxima 3 5 10 10 1 3 3 3 1 5 1 4 4 2 3 3 2 4 2 2 2 1 de bloques Número 200 25 25 40 25 15 20 20 57 15 20 20 20 50 25 20 20 40 primer bloque Umbral para 0,05 0,08 0,06 0,12 0,06 0,02 0,05 0,06 0,05 0,12 0,03 0,09 0,04 0,27 0,08 0,26 0,26 0,36 0,14 0,14 0,31 0,23 0,38 0,31 0,13 0,38 0,41 0,27 bloque (US$) 0,05 0,09 0,77 0,58 0,12 0,06 0,03 0,05 0,06 0,05 0,12 0,03 0,33 0,09 0,69 0,08 0,98 0,26 0,44 0,51 0,18 0,84 0,67 0,85 0,70 0,16 0,42 0,42 0,27 bloque (US$) Precio por Precio por primer último (Continúa en la página siguiente) 100 500 40 100 80 115 60 20 50 50 50 60 20 20 40 último bloque Umbral para Apéndice H 285 Cap18.p65 286 India India India Sri Lanka Bangladesh Nepal Lucknow Varanasi Ahmedabad NWSDB DWSSA NWSC Indonesia Indonesia Indonesia Indonesia Malasia Malasia Malasia Filipinas Camboya Rep. de Corea China Mongolia Mongolia Pam Jaya Pam Jaya Pam Jaya Pam Jaya Selangor Selangor Selangor MWSS PPWSA SMG SWB UCWSSSC UCWSSSC 11/07/06, 07:55 a.m. Cabo Verde Niamey Ulaanbataar Shanghai Ulaanbataar Phnom Penh Seúl Kuala Lumpur Manila Kuala Lumpur Kuala Lumpur Yakarta Yakarta Yakarta Yakarta China Yakarta Chengdu Ciudad Ho Chi Minh Dhaka Katmandú Gujarat Colombo Uttar Pradesh Uttar Pradesh Zona geográfica Nota: = no se encuentra disponible o no se aplica. (1) ADERASA 2004. (2) Ragupathi y Foster 2002. (3) Banco Asiático para el Desarrollo 2004. (4) Bardasi y Wodon de próxima aparición. (5) Ángel Urdinola y Wodon 2005a. Venda De Água Níger Hong Kong Indonesia Water Supplies Dept. Pam Jaya África (4,5) China Vietnam CMWSGC HCMWSC Asia Oriental (3) País Empresa de servicios (Continuación apéndice H.2) Doméstico Social/Normal Apartamentos Casas por diámetro Condominios M Casas Apartamentos Moderado Suntuario Muy modesto Modesto Grifos públicos por diámetro Tipo 0,82 39,47 0,29 1,32 7,89 0 0 0 0 0,65 0 0 0 0 (US$) Cargo fijo 0 0 0 0 0 0 10 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 10 0 0 0 0 (kWh) Consumo mínimo No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No No máxima Tarifa 3 4 1 1 1 4 4 1 8 3 1 3 3 3 3 12 3 20 1 10 bloques Número de 6 15 7 30 20 20 10 10 10 10 62 10 50 25 bloque para primer Umbral 10 75 50 100 200 35 20 20 20 20 20 bloque para último Umbral 1,84 0,22 0,10 0,12 0,12 0,14 0,24 0,32 0,04 0,15 0,18 0,13 0,24 0,04 0,10 0,04 0,13 0,11 0,08 0,16 0,07 0,01 0,05 0,05 (US$) primer bloque 3,21 0,70 0,10 0,12 0,12 0,33 0,60 0,32 0,12 0,45 0,18 0,20 0,34 0,08 0,15 1,16 0,04 0,13 0,27 0,08 0,16 0,07 0,48 0,05 0,05 (US$) último bloque Precio por Precio por 286 Agua, electricidad y pobreza REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS (Centro Asean de Energía). 2005. 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Cap19.p65 297 11/07/06, 07:55 a.m. Cap19.p65 298 11/07/06, 07:55 a.m. Catherine Waddams, Director, Center for Competition Policy, School of Management, University of East Anglia, United Kingdom “El presente estudio constituye un excelente aporte teórico y empírico en un campo en donde se ha predicado el absurdo y donde desde hace mucho tiempo se han aceptado como credo las ideas falsas. Mediante el análisis de un gran acervo de material, los autores cuantifican al grado al cual son regresivas las formas de subsidios a los usuarios de los servicios públicos que más se han aplicado. Y a menudo ofrecen una gama de medidas prácticas que se pueden aplicar para resolver el problema.” John Nellis, Senior Fellow, Center for Global Development, Washington, D. C. “Con frecuencia, el debate sobre el suministro del servicio de agua potable hace caso omiso de un objetivo clave de las políticas públicas, que es el de garantizar que los pobres logren el acceso a los servicios básicos que podrían marcar una diferencia tan grande en sus vidas. Por tanto, doy la bienvenida al presente texto que recupera para los pobres el lugar donde deberían estar: en el centro de nuestra atención... El texto debe ayudarnos a volver a hacer énfasis en la eficacia de los gobiernos y de los proveedores de servicios, públicos y privados, para subsanar las necesidades de los pobres. Mike Muller, Director General, South Africa Department of Water Affairs and Forestry Agua, electricidad y pobreza Como los subsidios a los usuarios de servicios públicos son generalizados en los sectores de agua potable y electricidad, la eficacia de esos subsidios para llegar a los recursos y distribuirlos entre los pobres es objeto de amplio debate. Agua, electricidad y pobreza. Quién se beneficia de los subsidios a los servicios públicos reúne evidencias empíricas sobre el desempeño de los subsidios en una amplia gama de países. El texto pone en evidencia la preponderancia de los subsidios a los usuarios de servicios públicos, ofrece una tipología de las muchas variantes que existen en el mundo en desarrollo y presenta varios indicadores útiles para evaluar el grado al cual esos subsidios benefician a los pobres, con un enfoque en tres conceptos clave: incidencia de beneficiario, incidencia de beneficio y valor material. Los autores recurren a una métrica común para extraer comparaciones con programas focalizados en la pobreza en otros sectores. Los hallazgos sobre desempeño de los subsidios les serán de utilidad a los encargados de la formulación de las políticas y a los profesionales del sector, quienes contemplan la posibilidad de introducir los subsidios a los usuarios de los servicios públicos, eliminarlos o modificarlos, y a aquellos que consideran que los subsidios a los usuarios de servicios públicos representan un instrumento de protección social. “El presente texto constituye un examen muy detenido y comprensible sobre la manera como comienzan a llegar a los pobres los subsidios a los usuarios de los servicios públicos. Es una lectura aleccionadora para los encargados de la formulación de las políticas, que han puesto en práctica programas de subsidios de este tipo y están a la búsqueda de métodos para mitigar fuertes incrementos en los precios y quienes han considerado que estos subsidios han sido instrumentos útiles para reducir la pobreza.” Quién se beneficia de los subsidios a los servicios públicos DIRECCIONES PARA EL DESARROLLO Agua, electricidad y pobreza Quién se beneficia de los subsidios a los servicios públicos KRISTIN KOMIVES, VIVIEN FOSTER, JONATHAN HALPERN Y QUENTIN WODON con el apoyo de Roohi Abdullah
