Función Legislativa Es la potestad del Parlamento de elaborar, modificar y derogar las leyes. Se distinguen el procedimiento legislativo ordinario y los procedimientos especiales. El procedimiento legislativo ordinario Comprende tres fases: 1ª La fase de iniciativa legislativa Nuestra Constitución atribuye la iniciativa legislativa al Gobierno, al Congreso y al Senado, a las Asambleas de las Comunidades Autónomas y al cuerpo electoral, a través de la iniciativa legislativa popular. Iniciativa legislativa del Gobierno El Gobierno ejerce la iniciativa legislativa mediante la presentación de proyectos de ley, previamente aprobados en Consejo de Ministros, que deben remitirse al Congreso de los Diputados acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos. Ni la Constitución ni el Reglamento del Congreso aclaran qué debe entenderse por “antecedentes necesarios”. También es normal que el proyecto de ley vaya acompañado de una memoria económica sobre las consecuencias que se prevén en la evolución de los ingresos públicos y en los ajustes presupuestarios. Asimismo, los proyectos de ley van acompañados de los informes y dictámenes jurídicos o económicos emitidos durante su tramitación como Anteproyecto de ley. Los proyectos de ley tienen prioridad en la tramitación sobre otro tipo de iniciativa legislativa. Iniciativa parlamentaria La iniciativa parlamentaria recibe el nombre de proposición de ley y puede ser presentada en el Congreso, por un Grupo parlamentario o 15 Diputados, acompañada de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para poder pronunciarse sobre ella; y en el Senado, por un Grupo parlamentario o 25 Senadores, acompañada además de una Memoria en la que se evalúe su coste económico. Toda proposición de ley debe ser tomada en consideración por el Pleno de la Cámara respectiva. Iniciativa de las CCAA Las Asambleas de las CC.AA. podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando en este último caso ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa en el trámite de toma en consideración. Iniciativa popular La Ley Orgánica 3/1984, de 28 de marzo (modificada por L.O. 4/2006, de 26 de mayo) ha regulado las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa legislativa popular. Se 1 exige, en todo caso, un mínimo de 500.000 firmas acreditadas. Además, la Constitución no permite este tipo de iniciativa en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa del derecho de gracia. Las proposiciones de ley de iniciativa popular deben someterse al trámite de toma en consideración por el Congreso de los Diputados. 2ª La fase constitutiva Esta fase del procedimiento legislativo ordinario se haya regulada pormenorizadamente en los Reglamentos de las Cámaras. Cualquier tipo de iniciativa que se ejerza deberá ser remitida al Congreso de los Diputados, donde se iniciará el procedimiento legislativo. Comprende la presentación de enmiendas, estudio y debate en Comisión y la deliberación en el Pleno de la Cámara: PROCEDIMIENTO EN EL CONGRESO Corresponde a la Mesa del Congreso, ordenar su publicación en el BOCG, abrir el plazo de presentación de enmiendas y enviarlo a la Comisión correspondiente. – Presentación de enmiendas. Publicado un proyecto de ley o tomada en consideración una proposición de ley, los Diputados y los Grupos parlamentarios tienen un plazo de 15 días para presentar enmiendas al mismo mediante escrito dirigido a la Mesa de la Comisión. La Mesa puede acordar la ampliación del plazo de presentación de enmiendas. Las enmiendas pueden ser a la totalidad o al articulado. Las enmiendas a la totalidad sólo pueden ser presentadas por los Grupos parlamentarios, y no proceden en las proposiciones de ley, ya que al ser tomadas en consideración, pasan directamente a su debate en Comisión. Las enmiendas al articulado pueden ser de supresión, modificación o adición. – Debate de totalidad en el Pleno El debate de totalidad de los proyectos de ley en el Pleno del Congreso procede únicamente cuando se hubieran presentado enmiendas a la totalidad. – Deliberación en Comisión Finalizado el debate de totalidad de un proyecto de ley, si lo hubiera habido, o tomada en consideración una proposición de ley, y en todo caso, una vez terminado el plazo de presentación de enmiendas, la Comisión correspondiente nombrará en su seno una Ponencia para que, a la vista del texto y de las enmiendas presentadas, redacte un informe en el plazo de 15 días. Concluido este informe, comenzará el debate en Comisión. El dictamen de la Comisión se remitirá al Presidente del Congreso a efectos de la tramitación subsiguiente que proceda. 2 – Deliberación en el Pleno del Congreso Los Grupos parlamentarios, dentro de las 48 horas siguientes a la fecha de terminación del dictamen deberán comunicar, en escrito dirigido al Presidente de la Cámara, los votos particulares y enmiendas que, habiendo sido defendidos y votados en Comisión y no incorporados al dictamen, pretendan defender en el Pleno. La Presidencia de la Cámara, oída la Mesa y la Junta de Portavoces, podrá ordenar los debates y las votaciones por artículos, o bien por materias, grupos de artículos o enmiendas. Durante el debate, la Presidencia podrá admitir enmiendas “in voce” (de viva voz) que tengan por finalidad subsanar errores o incorrecciones técnicas, terminológicas o gramaticales. REMISIÓN AL SENADO DEL TEXTO APROBADO POR EL CONGRESO. Los proyectos y proposiciones de ley aprobados por el Congreso de los Diputados son remitidos por su Presidente, con los antecedentes y los documentos producidos en su tramitación, al Presidente del Senado. Una vez recibidos, aquéllos siguen fundamentalmente las mismas fases que en el Congreso: publicación, apertura del plazo de presentación de enmiendas, debate en Comisión, y deliberación y votación en el Pleno. El Senado tiene un plazo de dos meses para realizar toda la tramitación (es decir, para oponer su veto o introducir enmiendas), que se reduce a 20 días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso. – – En caso de veto: el Congreso puede salvarlo, ratificando el texto inicial por mayoría absoluta, o por mayoría simple, una vez transcurridos dos meses desde la interposición del veto. En caso de enmiendas: el Congreso se pronuncia sobre ellas, aceptándolas o no por mayoría simple. 3ª La fase integradora o de eficacia: la sanción, promulgación y publicación de la ley Está prevista en los artículos 62 a) y 91 de la Constitución: – – Art. 62 a) CE: “Corresponde al Rey sancionar y promulgar las leyes”. Art. 91 CE: “El Rey sancionará en el plazo de quince días las leyes aprobadas por las Cortes Generales, y las promulgará y ordenará su inmediata publicación”. La sanción, promulgación y publicación de la ley son condiciones de eficacia de la misma, de tal forma que sin el cumplimiento de estos requisitos formales carece de obligatoriedad efectiva. La sanción es el consentimiento otorgado por el Rey a un texto legislativo aprobado por la Asamblea. En las monarquías parlamentarias actuales, se mantiene la sanción por pura inercia histórica (como reflejo del poder legislativo que el monarca tuvo en épocas pasadas), ya que la ley es ley desde que es aprobada por el Parlamento. Además, los monarcas parlamentarios carecen del derecho de veto, ya que la sanción se configura actualmente como un acto debido. 3 Aunque confundida muchas veces con la sanción, la promulgación es un acto diferente. Supone una función certificante que corresponde al Jefe del Estado. Es la proclamación solemne de la ley como tal ley frente a todos (autoridades, funcionarios y ciudadanos). La publicación es el acto consistente en hacer público el contenido de la ley. Es un requisito esencial por la función que cumple: determina el momento en que la ley comienza a surtir efectos (exigible y ejecutable). De este momento final es responsable el Gobierno; el Jefe del Estado se limita a ordenar la publicación en el BOE. Los procedimientos legislativos especiales Los procedimientos legislativos especiales pueden ser clasificados por razón de la materia que regulan determinadas normas jurídicas (leyes orgánicas, Ley de presupuestos, Estatutos de Autonomía y su reforma, y revisión y reforma de la Constitución) y por razón del tiempo que dura su tramitación (procedimiento de aprobación integra en Comisión, procedimiento de lectura única y procedimiento de urgencia). Nos referiremos aquí a estos últimos: Procedimiento de aprobación íntegra en Comisión Nuestro texto constitucional permite que las Cámaras deleguen en las Comisiones Legislativas Permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de ley, si bien el Pleno podrá recabar en cualquier momento el debate y votación final de estos. No obstante quedan excluidos de este procedimiento especial la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y de bases y los Presupuestos Generales del Estado. Los Reglamentos de las Cámaras han regulado esta competencia legislativa de forma distinta. En el Congreso, el acuerdo del Pleno por el que se delega la competencia legislativa plena a las Comisiones se presume para todos los proyectos y proposiciones de ley que sean constitucionalmente delegables. Por lo que se refiere al Senado, el acuerdo para que un proyecto o proposición de ley sea aprobado en Comisión con competencia legislativa plena corresponde al Pleno, a propuesta de la Mesa (oída la Junta de Portavoces), de un Grupo parlamentario o de 25 Senadores. Procedimiento de lectura única Cuando la naturaleza de un proyecto o proposición de ley tomada en consideración lo aconseje, o su simplicidad de formulación lo permita, el Pleno de la Cámara, a propuesta de la Mesa, oída la Junta de Portavoces, podrá acordar que se tramite directamente y en lectura única. La doctrina considera que se trata de un procedimiento excepcional que se debe aplicar sólo en aquellos proyectos o proposiciones de ley que no admitan matizaciones o sobre los que exista un garantizado consenso. Procedimiento de urgencia 4 El procedimiento de urgencia supone simplemente un acortamiento de los plazos de las diversas fases del procedimiento legislativo común. En el Congreso, el acuerdo para que un asunto se tramite por este procedimiento corresponde a la Mesa, a petición del Gobierno, de dos Grupos parlamentarios o de 1/5 de los Diputados. En este tipo de procedimiento, los plazos tendrán una duración de la mitad de lo establecido con carácter ordinario. Por lo que respeta al Senado, la propia Constitución prescribe en su art. 90.3 que “El plazo de dos meses de que el Senado dispone para vetar o enmendar el proyecto se reducirá al de veinte días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados”. 5