asuntos

SEMINARIO INTERNACIONAL
DEUDA EXTERNA: PROPUESTAS PARA SALIR DE LA CRISIS.
ORGANIZACION: FUNDACIÓN
FRIEDERICH ELBERT STIFTUNG EN URUGUAYFESUR-APOYO: PRESIDENCIA DE LA CAMARA DE REPRESENTANTES DEL URUGUAY.
MONTEVIDEO, 11 y 12 de marzo de 2003
Relatorio final -Montevideo, mayo 8, 2003
ASUNTOS
Noticia inicial:
Lo buscado y lo logrado
Estado y dinámica del problema de la deuda externa:
Dificultades de la estructura actual de la negociación de la deuda:
Estado de insolvencia
Difusión de las nuevas propuestas de negociación de deuda, el FMI y las
propuestas alternativas ¿Confrontación o convergencia?
La discusión sobre la convergencia:
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Las preocupaciones y aportes de la sociedad civil y la representación 8
parlamentaria:
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En síntesis:
ANEXO: DECLARACION DE MONTEVIDEO
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Por ello impulsamos la discusión de un sistema de arbitraje internacional, con
cláusulas de insolvencia normativas y de juzgamiento basadas en los principios
universales del derecho, destinado a resolver la insolvencia de los países
deudores. Respetando la soberanía de nuestros países y protegiendo el derecho de
los ciudadanos y la sociedad civil a ser escuchados y consultados, estos
mecanismos podrían aplicarse inmediatamente para ofrecer una solución
genuina y concreta a esta dramática situación.
Declaración de Montevideo, marzo 12 de 2003
Noticia inicial:
Contribuir a mejorar las condiciones en las cuales los países deudores
negocian su endeudamiento externo fue el desafío esencial en torno al cual se
organizó la discusión del seminario. La reunión de Montevideo, al igual que la de
Buenos Aires en mayo del año pasado, se diferenció de otros foros similares en la
intensidad de sus esfuerzos por lograr objetivos utilizables en la discusión del corto
plazo de la relación acreedores y deudores.
Las reuniones del seminario estuvieron fuertemente connotadas por las
expectativas sobre los anuncios que realizaría el gobierno uruguayo en materia de
deuda externa y que, finalmente concretara el mismo día de apertura del seminario –
el martes 11 de marzo- anunciando la convocatoria a acreedores para negociar el
pago de su deuda pública.
A partir de allí, las deliberaciones cobraron una trascendencia muy especial
al tiempo que los medios de comunicación intentaban forzar respuestas más
concretas de los participantes sobre los eventuales vínculos que podría tener la
negociación uruguaya y las nuevas posibilidades de negociación internacional de la
deuda.
Las relaciones de lo estrictamente académico y las posibilidades prácticas
de la negociación tuvieron en la discusión un correlato también vinculado a las
estrategias del corto y el largo plazo.
Kunibert Ruffer, Jürgen Kaiser y Pedro Morazán se encargaron de realizar
la presentación general del debate internacional sobre las alternativas de salida a la
crisis de la deuda externa. Alberto Acosta, Oscar Ugarteche, Joaquín Ledesma y
Daniella Prates se ocuparon de presentar la elaboración técnica latinoamericana
sobre el tema. Los parlamentarios Mario Cafiero, Freddy Elhers, Javier Diez
Canseco, Jorge Chapper, José Amorim Batlle, Rodolfo Nin Novoa, Alberto
Couriel, Margarita Percovich, Martín Ponce de León, Silvana Charlone se
incorporaron al debate con la preocupación de los representantes legislativos,
informando sobre el estado de la discusión parlamentaria del tema. Finalmente
diferentes representantes de la sociedad civil uruguaya –Daniel Olesker (PIT
CNT), Alvaro Carello (Cooperativas), Eduardo Gudynas (CLAES), Sebastián Pérez
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(Cámara de Industrias) y Nelson Villareal
(ONGs)impresiones sobre el tema y las nuevas propuestas.
agregaron sus propias
En el workshop que se celebró al término del Seminario participaron a título
personal técnicos del Banco Central del Uruguay y el Grupo Bursátil Uruguayo,
operador de la Bolsa de Valores de Montevideo.
Lo buscado y lo logrado
La misión de seminario fue explicitada por el representante de FESUR en el
Uruguay Dr. Achim Waschendorfer en la apertura del mismo: “...se trata de
analizar y discutir propuestas sobre el tratamiento de la deuda, un problema viejo
que ha vuelto a estar presente con nosotros, en formatos nuevos, que nos demandan
búsquedas de soluciones innovadoras.” El temario del programa y los paneles del
seminario expresan la intención de evaluar el impacto y los aportes que tienen las
nuevas propuestas de negociación en el ámbito legislativo y social latinoamericano.
Estado y dinámica del problema de la deuda externa:
En prácticamente todas las presentaciones y discusiones la denuncia del
crecimiento de la deuda externa de los países emergentes y sus características
ubicó el tratamiento de las nuevas propuestas de negociación en escenarios muy
dramáticos.
Efectivamente, los analistas y parlamentarios latinoamericanos
cuantificaron el incremento que ha tenido la deuda en sus países y, en particular,
anotaron la brecha que se abre entre el potencial de pago de sus países y el
crecimiento exponencial de la deuda. Si bien no hay un consenso internacional
sobre los limites aceptables del endeudamiento externo de los países, los ratios
históricos de deuda/PBI, deuda/exportaciones han sido desbordados desde que a
partir de 1998, el crecimiento de la deuda se ha cruzado con las tendencias de caída
de los ingresos y el financiamiento de los países emergentes. Dada la localización
del seminario, la noción de insolvencia diferenciada de las crisis de liquidez de los
deudores adquirió un perfil muy concreto en la presentación de los casos de
Argentina y Uruguay.
En ese contexto de inarmonías crecientes, la progresión de la deuda fue asociado
con los problemas derivados de términos de intercambio de bienes y servicios que
no logran ser normados de acuerdo a criterios de justicia. El proteccionismo
comercial de los países desarrollados despoja a las economías dependientes de toda
posibilidad de mejorar sus ingresos en cuenta corriente impactando fuertemente
sobre los déficit fiscales y la imposibilidad de disminuir el peso de la deuda sobre
las economías dependientes.
La discusión del seminario vinculó permanentemente la sustentabilidad de la deuda
a las dificultades derivadas de la estructura del comercio internacional y la
inserción diferencial en la división internacional del trabajo.
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Esta coincidencia generalizada –relación del problema de la deuda con la división
internacional del trabajo- se extendió a los efectos agregados que sobre estas
inarmonías devienen últimamente de un flujo de capitales incapaz de ser controlado
y normado desde los reguladores de los mercados de capital. A esa incapacidad
local de regulación preventiva y fiscalización se le ha sumado la responsabilidad de
los organismos multilaterales en la generación de condiciones funcionales al
crecimiento de la deuda. En particular se destacó la responsabilidad del FMI en la
proposición de modelos de estabilización y reforma que en general han tenido
malas perfomances generando mayores desequilibrios y fuerte incremento del
endeudamiento al ser abandonados. En particular este señalamiento se vinculó con
la promoción y abandono de los regímenes de estabilización y apertura con tipo de
cambio fijo en Brasil, Argentina, Uruguay, Ecuador, etcétera. Los modelos de
estabilización y equilibrio del sector externo necesarios para pagar la deuda
recomendados por el FMI como respuesta a situaciones de desequilibrio creciente
están generando conflictos de extremo riesgo. Al respecto fue importante la
convocatoria a la cautela en la adopción y ejecución de estos modelos de
estabilización que realizara el presidente de la Cámara de Representantes del
Uruguay, diputado Jorge Chaper recordando la violencia desatada en Bolivia
recientemente frente al intento de aplicar un ajuste interno muy gravoso.
En general, los diagnósticos sobre el crecimiento de la deuda y la discusión de las
salidas negociadas a la crisis destacaron los problemas existentes en las relaciones
internacionales, los intercambios económicos y la propia estructura del sistema
financiero internacional. Empero, en varias intervenciones comenzó a destacarse la
referencias a las causas “internas” del endeudamiento público. La problemática de
la deuda externa adquirió en estos comentarios una dimensión de deuda pública no
sólo por la ubicación de los títulos de deuda sino por las características endógenas
de la causalidad y las propias dificultades de la negociación.. Desde esta perspectiva
los aportes del seminario merecen profundizarse y serán seguramente objeto de
ampliaciones inmediatas. Desde esta perspectiva, por ejemplo, fueron muy
sugerentes los comentarios de los economistas Acosta y Ugarteche sobre los
efectos del disciplinamiento fiscal y el condicionamiento de una mejora de la
política interna exigida f rente a las exigencias de recurrencia al endeudamiento que
imponen los desequilibrios..
Dificultades de la estructura actual de la negociación de la deuda:
La inarmonía entre el poder negociador de los países deudores y los acreedores
reunidos en distintos agrupamiento “no institucionales” como el Club de París,
conjuntamente con la negativa de los organismos multilaterales a incorporarse a
cualquier negociación anterior al desencadenamiento de la crisis agrega a las
características de la deuda una particularmente grave: la rigidez en sus formulas de
negociación frente al impacto de factores imprevisibles que afecten la capacidad de
pago de corto plazo o determinen causas de insolvencia.
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La rigidez en los contratos y mecanismos de negociación de la deuda determinan
que esta tenga un impacto procíclico una vez que se desencadenan dichas crisis.
Estado de insolvencia:
Ugarteche y Acosta explicaron lo que significa la insolvencia de un estado soberano
que no quiebra como una empresa privada pero que no puede mantener sus flujos
normales de amortización y servicio de capital. Son estados diferentes a los
derivados de las crisis de liquidez y que exigen programas de reestructura financiera
diferentes a los tradicionales stand by, los que deben ser acompañados por reformas
estructurales que permitan al país salir de su crisis estructural. Esos estados deben
ser contemplados en la búsqueda de preservar el daño y la afectación social típicas
de estos momentos de ruptura. La propuesta ante el advenimiento de estas
situaciones es que el estado deudor tenga una instancia de cese de pagos en
condiciones homogéneas por acreedor. Y, en tanto, posea un estatuto legal de
protección que le permita identificar las causas de la insolvencia, negociar el pago
de sus deudas y recomponer el ciclo económico normal sin dificultades extremas.
Difusión de las nuevas propuestas de negociación de deuda, el FMI y las
propuestas alternativas ¿Confrontación o convergencia?
Si bien las nuevas propuestas del FMI y su desarrollo –documento oficial del 7 de
enero de 2002- es el elemento referencial para la discusión de las nuevas formas de
negociación de la deuda, en el seminario se recordó que este tipo de propuestas
vienen siendo sostenidas y fundamentadas en foros y elaboraciones anteriores y que
alcanzaran en el Jubileo 2000 sus expresiones más concretas. En esa instancia, se
recordó, las nuevas proposiciones contuvieron una fundamentación vinculada a los
principios de justicia y la gracia humanitaria.
Empero, el principio de la discusión se basó en la crítica a las nuevas iniciativas
del FMI y de Anne Krueger en particular. Dichas propuestas resumidas en el
documento Sovereign Debt Restructuring Mechanism (SDRM) sugieren el inicio de
la discusión de un proceso de negociación entre deudores y acreedores bajo la
supervisión y los procedimientos del Fondo Monetario Internacional; él que a
dichos efectos debería resolver una reforma de sus estatutos. La iniciativa original
del FMI proponía la estructuración de tribunales de juzgamiento de las solicitudes
de modificación de las condiciones contractuales de las emisiones de deuda
soberana que ingresaran en áreas de elevado riesgo de pago. Ello suponía la
necesidad de modificaciones estatutarias y un complejo proceso de negociación. A
la fecha de realización del seminario, ya existen datos que permiten prever un giro
del FMI hacia la utilización de mecanismos alternativos. Uno de ellos sería la
inclusión de variantes en las cláusulas contractuales de las nuevas emisiones de
deuda. En particular estos nuevos contratos estarían dotados de cláusulas de acción
colectiva CACs, capaces de imponer decisiones comprensivas a los acreedores a
partir de la reunión de mayorías calificadas.
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Estas cláusulas abrirían la posibilidad de incorporar a las eventuales negociaciones
los procedimientos concordatarios previstos en la legislación norteamericana y de
administraciones municipales como la de Nueva York en particular, una vez que el
FMI considerara pertinente habilitar dichos procedimientos. La nueva alternativa
del FMI, a la vez, suponía la necesidad de modificar las legislaciones nacionales,
en particular las de los grandes centros de emisión de deuda pública de países
emergentes – Inglaterra, Japón, etcétera. Este procedimiento, establece una vía
lenta de solución a la crisis actual y ha sido criticado en el seminario al menos por
las siguientes razones.
-
refiere a una porción de las deudas que excluye las contraídas por los
países con las instituciones multilaterales de crédito.
-
Radica los tribunales de los contenciosos en el seno del FMI y, en tanto,
coloca al Fondo en una inconciliable oposición de funciones –acreedor
privilegiado y árbitro.
-
Privilegia las situaciones de iliquidez frente a las razones estructurales
generadoras de la insolvencia .
Las propuestas alternativas han sido sintetizadas principalmente por el Profesor
Kunibert Raffer y pueden resumirse en las siguientes formulaciones:
-
Lo que debe ser negociado es el conjunto de la deuda sin distinción de
acreedores privados, oficiales, nacionales, extranjeros o multilaterales.
-
Las propuestas deben apuntar a generar un marco legal general para
enfrentar los problemas de la insolvencia de países que no están en
condiciones de pagar y se enfrentan a la opción de tener que avanzar
sobre el gasto social básico para obtener los recursos destinados a pagar
la deuda.
-
Se acepta la posibilidad de apelar los procedimientos de quiebra
previstos en algunos estados y municipios norteamericanos, el de Nueva
York en particular. Se trataría de extender al ámbito jurídico
internacional las normas de protección de deudores que contiene el
código norteamericano.
-
Independientemente de que ese “camino largo” se vaya transitando, la
elaboración de alternativas tiene en cuenta la dramaticidad y urgencia del
problema de la deuda y propone la adopción de procedimientos ad-hoc.
En particular Raffer se inclina por la creación de Tribunales Arbitrales de
rápida convocatoria, capaces de otorgar una más ágil consideración de la
justicia de las demandas de deudores y acreedores. Pese a que no se
descarta la utilidad de tribunales permanentes con estatuto integrado en
los organismos de las Naciones Unidas, esta alternativa prevé la
convocatoria de tribunales de vigencia temporal. Dichos tribunales
reiterarían las formulas de integración y procedimiento que ya son
usuales en los contenciosos del comercio internacional.
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Raffer, Kaiser y Morazán han explicado las dificultades que existen en los ámbitos
de discusión europeos y multilaterales para viabilizar soluciones de nuevo tipo al
problema de la deuda. Han señalado que los nucleamientos tradicionales de países
acreedores, pese a entender los perjuicios de la inflexibilidad de los contratos
actuales, son reacios a considerar las nuevas alternativas por temor a ingresar en
áreas de discusión difíciles de manejar. Las expectativas de avance convergen ya
no en relación a lo que pudiera suceder en la asamblea de primavera del FMI y el
grupo Banco Mundial, sino a la discusión que se promoverá en oportunidad de la
realización de la Asamblea Anual del FMI, en setiembre próximo.
La discusión sobre la convergencia:
En el seminario se evidenciaron matices considerables sobre la pertinencia de
avanzar en los procedimientos ad-hoc propuestos por Raffer. Estos matices se
originan en el escepticismo acerca de que las mejoras logradas en la negociación de
la deuda fueran rápidamente diluidas por el mantenimiento de estructuras
económicas, del comercio y de la institucionalidad financiera internacional. Estos
factores han contribuido decisivamente a generar el problema de la deuda y, según
estas posiciones, cualquier esfuerzo o inversión en los temas de deuda externa,
deben promover prioritariamente reformas del sistema financiero, del comercio y
particularmente de la estructura de organismos multilaterales de crédito.
Algunos participantes han objetado la modificación de los contratos y la
institucionalidad de la negociación desde el ángulo de la restricciones financieras
que padecen los países “emergentes”. Esta argumentación destaca los riesgos que
pudieran tener los países de bajo y mediano ingreso frente a la reticencia de los
inversores internacionales a conceder créditos con los nuevos contratos. Esta
preocupación ha sido refutada por Ruffer y Kaiser, aludiendo a experiencias ya
observadas, ejemplo negociación del plan Brady; aplicado este plan, los flujos de
capital aumentaron al tiempo que disminuyó la tasa de interés. En un sentido
complementario se ha señalado que la inflexibilidad de los contratos y la carencia
de formas apropiadas de negociación generan un riesgo de ruptura que comienza a
ser considerado explícitamente por los inversores. Uno de los ejemplos citados fue
las dificultades que tienen los inversores institucionales, individuales o los propios
organismos multilaterales para lidiar con los free riders o los denominados fondos
buitres; aquellos que especulan con la ausencia de un derecho internacional de
insolvencia y la carencia de fórmulas consensuadas de evaluación de legitimidad en
la contratación de la deuda y sus procedimientos de cobro.
Pero más decisiva aún ha sido la respuesta a este tipo de riesgos para avanzar hacia
nuevos procedimientos. La jurisprudencia internacional creciente que surgiría de
fallos y dictámenes generados en tribunales de composición mixta alertaría a los
acreedores y futuros inversores sobre las condiciones de sustentabilidad y
legitimidad en las cuales los gobiernos de los países emergentes emiten deuda.
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Sin embargo, en general parece haber un extendido consenso acerca de que, si bien
el origen de la deuda reconoce causas estructurales que no serán afectadas en un
proceso de negociación diferente, es importante aceptar el reto de mejorar y
acelerar la discusión sobre los nuevos procedimientos de negociación.
Probablemente un consenso absoluto sobre el qué hacer en concreto admita la
convergencia de la negociación en los organismos, gobiernos y parlamentos de la
propuesta de largo plazo que estudia el FMI, con la apelación a procedimientos
más rápidos y viables de juicio y negociación. Por último dicho consenso debería
integrar el aumento de las demandas a nivel local y regional sobre las nuevas
formas de negociación y, por último, a la promoción sistemática de reformas en la
estructura del mercado internacional de capitales con modificaciones de sus
actores, normas de regulación, evaluación del riesgo financiero, social y
ambiental, etcétera.
Las preocupaciones y aportes de la sociedad civil y la representación
parlamentaria:
En el seminario la participación de los parlamentarios latinoamericanos presentes y
los representantes de las organizaciones no gubernamentales expresó lo que puede
ser denominado una nueva visión crítica acerca de la propia responsabilidad que
tiene la sociedad civil y los individuos en el análisis de sus causas, el seguimiento
de su evolución y la extensión de la información que permita comprender este tipo
de fenómenos a nivel amplio. Sin instrumentación concreta y preocupación por el
mantenimiento del tema en la discusión pública no será posible lograr la
participación y el compromiso ciudadano en la implementación de soluciones.
Los parlamentarios coincidieron en las dificultades crecientes que tienen los
legislativos nacionales de lograr niveles de información de calidad minimamente
apta sobre la cual trabajar. Un poco más allá, los legisladores presentes indicaron su
propia responsabilidad en el desplazamiento del tema de la deuda externa en la
bitácora regular de trabajo. Esa autocrítica se extendió al rol prácticamente nulo
que juegan los organismos legislativos supranacionales y de bloque en incorporar la
problemática de la deuda como uno de los temas decisivos. En este marco se
valoraron las escasas iniciativas que a nivel legislativo se observaban para
contribuir a la comprensión y resolución del problema de la deuda. El senador
Mario Cafiero, autor del proyecto de Ley sobre el tema en la Argentina redactó y
propuso una proyecto de DECLARACION DE MONTEVIDEO que está siendo firmada
por un extenso número de legisladores latinoamericanos.
En un orden
complementario se programaron acciones tendientes a ubicar la discusión del tema
de la deuda y sus propuestas en el seno de agrupamientos legislativos regionales y
panamericanos. Se ha sugerido que las Comisiones de Hacienda de los legislativos
utilicen su especialidad para mantener un flujo de información y análisis
permanente del proceso de la deuda.
Las representaciones de las sociedad civil uruguaya se interrogaron acerca del sitial
real que tenía el tema de la deuda en la agenda de la discusión nacional y de sus
propias organizaciones. En esta perspectiva aparecieron las insuficiencias respecto
a la precisión de lo que podría denominarse el límite de la sustentabilidad social de
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la deuda. Otra de las inquietudes que fueron esbozadas en el seminario fue la
relación entre generación y crecimiento de la deuda publica con la socialización de
las deudas sectoriales.
Otros temas vinculados con las formas de contratación, información, fiscalización y
control de la deuda fueron objeto de una discusión novedosa en el ámbito de la
representación social, específicamente uruguaya en este caso. El vaciamiento
paulatino de los contratos sociales como característica de una postmodernidad
nacional fue vinculada con las condiciones de la generación de la crisis de la deuda.
Pero lo más importante de la discusión fue la resultante de compromiso adoptado
por los representantes de los sindicatos, de las ONGs, y las cooperativas en el
sentido de imponerse formas organizadas de seguimiento del proceso de discusión y
negociación de las salidas disponibles a la crisis de la deuda. Las organizaciones
sociales, las representaciones legislativas y los representantes de las ONGs
interesadas en las nuevas formulaciones aceptan la conveniencia de procurar la
formación de coaliciones horizontales y verticales capaces de dinamizar el avance
de las iniciativas en discusión.
En síntesis*:
El Seminario, realizado en circunstancias que convocaron una fuerte atención
pública en el Uruguay, logró integrar las propuestas actualizadas de negociación
de la deuda externa como uno de los aportes principales para avanzar en
coaliciones y bloques en el impulso de una mayor justicia en los contenciosos de
acreedores y deudores sin descuidar los factores nacionales que potencian las
causas estructurales del sobreendeudamiento externo de los países de ingresos
bajos y medios.
Mdeo, marzo 18, 2003- J.J
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ANEXO:
DECLARACION DE MONTEVIDEO
Los parlamentarios abajo firmantes, preocupados ante las graves consecuencias
económicas y sociales de las crisis producto del endeudamiento externo de nuestros
países; y frente al recurrente fracaso de las reestructuraciones de las políticas del
ajuste perpetuo, cuyas consecuencias nefastas la deuda externa del mundo
subdesarrollado, creemos necesario impulsar nuevas instancias, más justas y
transparentes, para buscar una resolución definitiva al problema de
sobreendeudamiento y emprobecimiento de nuestras economías.
Son necesarias respuestas urgentes, dentro de un marco jurídico internacional,
donde se abandonen definitivamente solo nos ha acarreado más pobreza y más
deuda.
A diferencia de las recientes propuestas del F.M.I., que por el momento solo
persiguen aunar las voluntades dispersas de los acreedores de los mercados
financieros, nuestros esfuerzos están destinados a promover mecanismos más justos
e independientes para resolver definitivamente la crisis de deuda soberana.
Por ello impulsamos la discusión de un sistema de arbitraje internacional, con
cláusulas de insolvencia normativas y de juzgamiento basadas en los principios
universales del derecho, destinado a resolver la insolvencia de los países deudores.
Respetando la soberanía de nuestros países y protegiendo el derecho de los
ciudadanos y la sociedad civil a ser escuchados y consultados, estos mecanismos
podrían aplicarse inmediata para ofrecer una solución genuina y concreta a esta
dramática situación.
Finalmente, nos comprometemos a promover iniciativas legislativas, a nivel
nacional y regional, para la implementación de nuevos mecanismos para la
resolución del endeudamiento externo, que garanticen transparencia, equidad,
respeto a la soberanía de los estados y al derecho al desarrollo económico de
nuestros Pueblos.
Firmado: Diputado Mario Cafiero (Argentina) / Diputado Ricardo Ulcuango
(Ecuador)/ Diputado Freddy Ehlers (Ecuador)/ Diputado Javier Diez Canseco
(Peru)/ Diputada Margarita Percovich (Uruguay)/ Diputada Silvana Charlone
(Uruguay)/ Diputado Martín Ponce de León (Uruguay) / Senador Rodolfo Nin
Novoa (Uruguay) / Senador Alberto Couriel (Uruguay)... siguen firmas.
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